一、指导思想
以科学发展观为指导，按照构建和谐社会和建设社会主义新农村的要求，以改善农村卫生服务条件、完善农村卫生机构服务功能和提高农村卫生服务能力为核心，以乡镇卫生院建设为重点，村卫生室建设为基础，建立健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系，从整体上为提高农民的健康水平提供保障条件。
二、建设原则
省级为主、地方配套；整合资源、填平补齐；完善功能、满足需求；统一标准、规范建设；统筹规划、分步实施。
三、建设目标
从*—2011年，用5年时间，建设1230所标准化乡镇卫生院和10000个标准化村卫生室，基本建立起与新型农村合作医疗制度和医疗救助制度相适应，设施较齐全、专业素质较高、运转有效，初步满足农民群众人人享有基本卫生保健服务需求的农村卫生服务体系。
四、建设内容
一是以改善就医条件为目标，改扩建业务用房；二是以提高诊疗技术为目标，添置与更新设备。
五、建设标准
乡镇卫生院业务用房和设备添置更新按照《安徽省农村乡镇卫生院建设指导标准》填平补齐，业务用房建设造价按每平方米600元控制，设备添置更新按平均每所20万元左右控制。
村卫生室业务用房和设备添置更新，按照《安徽省农村村卫生室建设指导标准》建设。业务用房建设造价按每平方米500元控制，设备添置更新按平均每所6000元控制。
《安徽省农村乡镇卫生院建设指导标准》、《安徽省农村村卫生室建设指导标准》另行印发。
六、投资规模
*—2011年，总投资12亿元，用于乡镇卫生院和村卫生室业务用房建设、设备购置与更新。按国家标准，投资3.6亿元，改扩建乡镇卫生院业务用房60万平方米；投资2.8亿元，添置和更新1230所乡镇卫生院诊疗设备；投资5亿元，改扩建村卫生室业务用房100万平方米；投资0.6亿元，添置和更新10000个村卫生室诊疗设备。
七、经费来源
总投资12亿元，其中：由省发展改革委、省卫生厅争取中央投资3.5亿元（含*年国家已下达国债资金1亿元）;省、市、县三级政府分担8.5亿元，省级按80%比例承担6.8亿元，市、县财政按20%比例承担1.7亿元，省级5年应承担的资金按平均每年1.36亿元进行筹集，具体为：省发展改革委省统筹投资每年安排4000万元，省财政每年安排专项资金9600万元，市、县应承担的资金，按省下达的年度投资计划和配套比例，由市、县财政安排落实。
八、分年计划安排
在分年度计划安排上，一是优先安排中心乡镇卫生院；二是优先安排乡、村行政区划调整完成县和新型农村合作医疗实施县；三是优先安排实施乡村卫生服务一体化管理的县；四是优先安排艾滋病、血吸虫病、结核病集中的乡、村卫生机构。
乡镇卫生院。*—2009年每年计划安排建设300所，2010年计划安排建设200所,2011年计划安排建设130所。
村卫生室。*年试点建设1000所，*—2010年每年计划安排建设2500所，2011年计划安排建设1500所。
九、项目建设与管理
（一）制定建设规划。根据全省农村卫生发展实际，研究制定符合省情的农村卫生服务体系建设与发展规划。规划制定的程序是：
乡镇卫生院：根据行政区划调整以后的乡镇数，按照1个乡镇有1所政府举办的卫生院，在已经调查摸底的基础上，按标准进行填平补齐建设，由省将*—2011年建设规划规模和年度建设计划下达到各县（市、区）。
村卫生室：按照1个建制村建设1所标准化的公益性村卫生室的总体考虑，乡镇政府所在地不再设卫生室（工作职能由乡镇卫生院承担），结合各县（市、区）行政区划调整后的行政村数、人口数以及乡村卫生服务一体化管理的实施情况，将*—2011年计划建设控制数下达到各县（市、区），由县（市、区）结合自身实际提出*—2011年分年度建设计划，经所在市审核后，报省发展改革、卫生、财政部门统筹制定全省建设规划和年度建设计划。
（二）项目建设与管理模式。项目坚持以县为主，实行“六统一”，即统一规划立项，统一计划下达，统一勘探设计，统一招标监理，统一资金管理，统一验收和预算审计。项目建设实行县（市、区）卫生部门法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制。
对村卫生室进行统一设计，提供几套适应不同区域、地形和地质条件需要的标准图纸，供各县村卫生室选择；在项目建设上，以县为单位进行集中打捆分包招标，引入合格有资质的施工队伍，以降低建设费用，保证施工质量。
（三）运行体制与管理模式。实行乡镇卫生院与村卫生室一体化管理模式。政府投资新建的村卫生室所有权归政府举办的乡镇卫生院，由乡镇卫生院从有资质的乡村医生中招聘从业人员，村卫生室实行独立核算，自负盈亏，财政根据其所承担的公共服务适当予以补助，逐步建立乡、村卫生服务运行管理体制和日常运行经费保障机制。
十、保障措施
（一）建立协调机构。在省民生工程协调小组统一领导下，建立由省发展改革委、省卫生厅、省财政厅等部门负责同志参加的联席会议制度，协调研究和解决问题，总结、交流工作经验，部署阶段性工作重点和任务，制定下一步工作计划。
（二）明确职责分工。市、县政府是项目实施的责任主体，负责本区域项目实施的组织领导、审定建设规划、以及配套资金、建设用地的落实和其他优惠政策等。市、县发展改革、卫生、财政部门负责项目实施日常工作，具体负责项目立项审批、编制上报建设规划和年度投资计划、勘探设计、招标管理、施工监理、项目督查、资金使用、统计报表上报、竣工验收、决算审计、档案管理等工作。市、县（市、区）建设、国土、审计、监察等部门根据各自职能履行职责并予以配合。乡、村负责建设用地划拨的落实和施工环境的保证。
省发展改革委、卫生厅、财政厅等部门按照省政府要求和职能分工各负其责。
省发展改革委负责牵头组织制定乡村卫生服务体系建设方案、编制建设规划，下达年度投资计划，并协调项目启动与建设过程中出现的困难与问题以及项目建成后的评估评价工作。
省卫生厅负责牵头组织项目的实施和建设、统计报表上报以及制度建设、项目建成后的运营管理和验收工作；会同省发展改革委制定乡村卫生服务体系建设方案、编制建设规划以及下达年度投资计划。
省财政厅负责安排落实省级财政资金和建设资金管理，督促市、县财政部门落实配套资金。
（三）制定优惠政策。
一是制定出台在建设用地、建设费用减免等方面的优惠政策，以保障农村卫生服务体系建设民生工程顺利推进；二是制定农村卫生服务体系建设项目管理和资金管理办法，以保障项目建设质量和资金安全。
（四）建立项目公示与督查制度。
农村财务管理是促进村级集体资产保值增值的一项基础性工作，也是做好农村工作和加强农村基层党风廉政建设的一个重要内容。农村财务管理的好坏，直接影响到农村集体经济的健康发展和农村社会的政治稳定。近年来，国家不断加强对农村财务的管理，在农村财务管理方面出台了一系列法律、政策、法规及制度等，各级农村干部也做了大量工作，获得了明显的社会效益。但是，由于农村财务管理面大、情况复杂，也有一些现实存在不可回避的问题。
二、农村财务管理的现状和问题
第一，会计人员不稳定，素质相对较低，年龄老化。由于农村区域经济发展缓慢，农村劳动力大量涌入城市，留守农村的优秀人才本来就不多，而有一定相关财务知识素养的人才就更少，当前，很多村存在人员变更频繁，导致财务工作缺乏延续性，财务移交手续办理不及时等问题。另外，将一些不懂业务的人员安排在专业性很强的岗位上，导致村?财务处理不规范、不完整，无法系统体现村级账目情况。据统计，目前绝大部分村财会人员专业素质偏低，存在知识结构单一、内容老化、更新较慢、原则性和责任心不强的情况。许多村级会计管理人员只会简单记账，存在重记账、轻管理的问题。
第二，财务收支公开不规范。一是乡镇记账的审核问题。乡镇农经站是最后也是最有效的一道审核关口。但由于农经人员不熟悉财务，业务素质较弱，原则性和责任性不强等原因，使违反财务制度的票据得以入账。二是实行会计电算化后，对电脑打印账目校核不准，出现失误，引起群众误解。三是一些村的村务公开比较形式化，对财务、村务的具体落实情况避而不谈。有些村的村务虽然公开，但是内容过于广泛，往往都是一些枯燥的数据，对那些真正涉及群众切身利益的热点问题，却不予公开。
第三，财务监管力度不够。农村财务管理过程中，财务监督多为内部监督、乡镇政府的监督等监督机制。专业的农村审计没能有效发挥作用。一是村级领导干部对财务管理工作的认识不足，财务管理意识较为薄弱。部分村干部不懂得法律、法规以及有关政策制度，认为财务管理问题无关紧要，或是明知故犯，想方设法为自己谋取“实惠”。二是财务制度执行不到位。会计规章制度对财务工作提出了指导性原则及可操作的规范，为工作的顺利进行提供了依据，但在具体的执行过程中，由于各种因素的存在，各项财务制度流于形式。三是财务监督不充分、不到位。由于法制、政策宣传不到位，同时由于许多村村民受教育程度低，法律意识淡薄，一些村虽然通过民主程序实行了民主理财小组审核制度，但理财小组成员害怕被报复，不敢担当、不负责，本着多一事不如少一事的态度，相关监督职能没有真正落实，遇到问题票据采取默许态度。这严重助长了这些人的贪腐之风。
第四，财务无预算，支出无计划。由于村官交替和素质不高等原因，农村普遍没有短期的财务预算，也无长远的财务收支计划，随意发放补贴，补贴内容五花八门，村干部还以虚增公益性支出以饱私囊，还有的村自来水维修支出金额过大或修村路等相关公益性工程款不实。
三、对完善村级财务管理对策的思考
第一，加强财会人员队伍建设。一是健全财会人员任免制度，实行持证上岗制度，聘任的村级会计管理人员必须通过乡镇考核合格，由乡镇经营管理站审批并统一颁发聘书。二是建立财务人员人事管理制度。对村级财会人员的配备、考核聘任以及劳动报酬岗位责任制等均作出明确规定，不经乡镇主管部门批准，不得任意调换和聘任，保证会计人员队伍的稳定性。三是加强会计人员业务培训。通过培训，提高会计人员对会计制度、会计知识以及政策法规的认识，提高财务处理能力，能正确使用会计科目、会计电算化软件，更好地对村级集体经济活动进行核算和监督。四是增强会计人员的职业道德素质和责任意识。
第二，全面推行村级财务公开，完善群众监督机制。搞好财务公开，自觉接受群众监督村集体经济组织，要严格按照国家有关文件的要求，以便于村民理解和接受的形式，完善健全村务监督小组的职能与作用。将村级财务活动情况定期根据村级业务量多少按月、按季如实地公布，自觉接受村民监督。财务公开的内容主要包括财务计划、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、通过“一事一议”筹集的资金、群众要求公开的其他财务事项。财务公开应以填写财务公开栏为主要形式。将村务公开做到最大化，不仅要将村务公开，让群众对其监督，应“三资”的相关制度要求，市、县、乡镇政府或职能部门的监督更须加强。在农村财务公开过程中，要及时制定有效的财务公开规划，并定期进行财务公开工作，使村民能够明确知晓基本的财务状况及资金流向，使村务公开真正做到“给群众一个明白，还干部一个清白”，从而使农村财务工作能够长期保持在合理的范围内进行，并促进农村经济社会的发展稳定。
第三，健全农村财务管理制度，把各项制度真正落实到位。加强财务审计监督。一是严格执行民主管理和财务公开制度、现金银行存款管理制度、债权债务管理制度、资产台账制度、票据管理制度、会计档案管理制度、“一事一议”筹资筹劳及专项资金管理等村集体财务各项管理制度，并加强村财务监督检查。二是加强村务监督委员会（村民民主理财小级）的监督作用。村务监督委员会（村民民主理财小级）成员应具备独立性，严格印章管理制度，支出票据经审核后加盖村务监督委员会公章方能入账。三是加大对财务违法行为的惩戒力度。村级领导干部应提高思想认识，以保障农村经济健康发展、维护农村社会稳定为己任，以身作则，提高村级财务管理水平。与此同时，对在财务管理中的违法违规行为必须增强法律的威慑力，坚决惩处。四是加强乡镇经营管理站（农村资源资产资金委托办公室）的审计监督职能。“三资办”作为农村基层的财务监督管理部门，要按政策制度要求对村级日常发生的财务收支业务做到及时、准确、客观地审核、审批及账务处理。坚决不做问题票据或不规范票据不予核销，大额支出无民主议事程序或相关手续不完善一律不予审核入账。
第四，完善财务预算制度，预算管理是财务管理使用最广泛、最重要的工具之一，是指在战略目标的指引下，为了实现一定时期内的经营目标，将总体规划通过货币计量的形式，数据化、格式化地反映出来的管理活动，即将未来某一特定时期村集体全部的经营业务过程的详细计划通过货币形式来反映。实施预算管理制度，确定各项经营目标的指标，将预算期内的经营活动纳入计划管理，通过预算，使村内年度内的各项公益性支出或工程项目等计划得以客观反映。
四、结语
一、改革的总体要求和目标
总体要求是：以服务社会主义新农村建设为目标，全面贯彻落实科学发展观，坚持农村公路建、养、管并重的原则，明确全县各级政府对农村公路管理养护的责任，强化各级交通主管部门和公路管理机构的管理养护职能，建立健全以政府投入为主的养护资金筹措机制和“统一领导、分级负责、分类养护、依法管理”的农村公路管理养护体制，促进农村公路持续、健康发展。
总体目标是：建立起新的农村公路管理养护体制和工作运行机制。实现有路必管、有路必养、管必到位、养必良好。
二、明确农村公路管理养护责任，完善农村公路管理养护体制
农村公路包括县道、乡道和村道。
县道是指连接县级人民政府所在地与乡级人民政府所地，主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国、省道的县际间公路。
乡道是指连接乡级人民政府所在地与建制村的公路以及不属于县道的乡际间、乡与外部连接的公路。
村道是指为农村居民生产、生活服务、连接建制村和居民点，不属于县道、乡道的公路。
根据省政府《关于印发农村公路管理体制改革的实施意见》（*政发〔20*〕72号），农村公路管理养护要按照统一领导，县管为主、分级负责、各方支持的原则，进一步理顺管理养护体制，落实管理养护责任主体，保证养护资金投入，提升管理养护水平。
(一)县政府主要负责贯彻执行农村公路管理养护法规政策，编制农村公路发展规划和养护计划，筹集和安排农村公路养护资金，监督农村公路管理机构的养护工作，组织协调乡镇政府和有关部门做好农村公路管理养护工作。
(二)县交通局主管全县农村公路管理养护工作，贯彻执行农村公路管理养护法规政策，拟定农村公路发展规划、养护工程计划和养护建设计划，组织检查、考核养护计划和养护质量考核评定，安排和管理农村公路养护资金，指导和监督农村公路养护工程招标投标和发包工作，监督农村公路路政管理工作。
(三)县农村公路管理局具体承担县乡公路日常管理和养护工作，拟定农村公路养护工程计划和养护计划，并按照批准的计划组织实施，组织养护工程的招标投标和发包工作，检查、验收农村公路养护质量，负责农村公路路政管理和路产路权保护。
(四)乡镇政府负责贯彻执行农村公路管理养护法律法规，编制乡村公路发展规划和养护计划，做好农村公路管理养护的环境保障、公路及其附属设施的保护工作，组织检查、考核村公路养护的计划执行和养护质量考核评定，组织、协调、指导村公路的养护工作和路政管理工作，筹措必要的乡村公路养护资金和劳动力投入等工作。
各村民委员会负责本辖区内村道的养护和路政管理工作，筹措必要的养护资金和劳动力投入等工作。
三、依照政策要求，建立新的管理养护机构
(一)按照统一、精干、高效和管养分离的原则，规范农村公路管理机构。将原地方公路管理站更名为农村公路管理局，隶属于县交通局，正科全额事业建制，核定编制60人，所增人员由交通局内部财政全额供养人员中调配，其人员经费纳入县财政预算。内设：生产养护股、工程技术股、路政管理股、财务股、办公室五个职能股室。其职能职责：贯彻落实农村公路管理养护的法律、法规和技术政策，具体负责全县农村公路管理和养护工作。编制农村公路养护工程计划和日常养护计划，并按照批准的计划组织实施，组织养护工程的招投标和发包工作。检查、验收、评比、考核农村公路养护质量。负责县乡村公路路政管理和路产、路权保护工作。履行市县业务部门赋予的其它职责。
(二)成立乡镇农村公路管理所，隶属乡镇人民政府领导，业务上受县农村公路管理局的领导，所长由乡镇主管交通的副乡镇长担任，副所长由乡镇交通专干担任。其职责是：接受县农村公路管理局的行业管理，具体做好农村公路管理养护的环境保障、公路及其附属设施的保护工作，配合支持县乡公路管理养护工作，具体落实村公路的日常管理和养护工作，拟定乡村公路养护工程计划和养护计划，对村公路的养护工作进行监督检查考核、评比，并指导村公路的路政管理工作。
四、建立稳定的农村公路管理养护资金来源
根据中央1号文件确定的“按照建管并重的原则，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围”的要求，农村公路养护资金以政府投入为主，加大公共财政支持力度，提供强有力的资金支持。
农村公路养护资金分为养护工程费和日常养护费。
农村公路养护工程费主要由省级财政和汽车养路费安排，具体补助标准为：县道每年每公里不少于15000元，乡道每年每公里不少于6000元，村道每年每公里不少于1000元。除省上的专项安排外，不足部分由县财政予以统筹解决。
农村公路日常养护费主要由县级财政统筹解决（包括拖拉机、摩托车养路费），具体标准为县公路每年每公里7000元，乡公路每年每公里3500元，村公路每年每公里1000元。由交通部门征收的拖拉机养路费和摩托车养路费，原则上全部用于农村公路养护，扣除征收成本及管理费用，用于日常养护的资金不得少于70%；县财政从转移支付中安排的农村公路养护资金，不少于原来的“三统筹五提留”中提取的农村公路养护资金比例；另外安排必要的财政资金，保证农村公路的正常养护。
按照省政府《实施意见》精神，省级财政安排预算资金用于农村公路养护工程补助费，县财政依据县、乡、村公路里程安排预算资金，用于农村公路日常养护费。随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，用于农村公路养护的财政资金应逐步增加。
按照建立多元化养护资金投入机制的要求和政府主导、群众参与、社会支持的原则，运用“一事一议”的政策，采取以奖代补等多种方式，积极引导沿线农民投工投劳，抢修公路水毁，开展公路普修，参与乡村公路管理养护工作。鼓励包括受益企事业单位、个人以组织义务劳动、支援设备材料、自愿捐资等方式，支持农村公路养护事业。推行农村公路养护基金制度，鼓励捐款集资，提倡农民群众上缴养护基金，用于农村公路养护。
五、规范养护资金拨付渠道和程序，加强养护资金的使用和监管
养护资金其性质分为管理人员经费、日常养护费、养护工程费和养护基金。
日常养护费中县级财政安排的资金，由县财政部门拨付到县交通部门。县交通部门将县财政拨付资金和征收的拖拉机养路费、摩托车养路费捆绑用于农村公路的日常养护。县交通部门将按照县农村公路管理局上报的计划和预算进行核准和拨付。其中：县乡公路日常养护费按照合同和考核结果，由县农村公路管理局拨付给养护承包者。村公路的日常养护费，按照每月每公里50元的标准由乡镇农村公路管理所提出养护支付意见，由县农村公路管理局按照考核结果直接向养护承包人支付。村公路管理经费按照村公路养护资金的15%和考核结果，直接发放给乡镇农村公路管理所包干使用；其余资金将按照村公路小修保养工程计划完成情况和以奖代补的形式，由县农村公路管理局直接兑付给承包人。
养护工程费实行计划管理，工程计划由县农村公路管理局根据农村公路路况拟定建议计划，经市县交通部门审核，省交通主管部门综合平衡审定后下达执行。县交通局将按照下达的计划和省补助资金、县财政资金到位情况和工程进度予以核拨给县农村公路管理局。乡村公路养护工程费不足部分，由乡村两级负责筹集，统一上交县农村公路管理局予以统筹安排和实施，县农村公路管理局在组织实施养护工程时，应按照《*省公路养护工程管理办法》、《*省公路养护工程施工招投标办法》和项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制的基本制度进行。
养护基金由乡镇人民政府统筹安排使用和管理，其中用于管理费的部分不得超过养护基金的30%。
养护工程费、日常养护费和养护基金实行分户储存，单独核算，专款专用。养护工程费和日常养护费由县农村公路管理局具体管理。所有养护资金应接受财政部门和上级交通、公路部门的监督，县级审计部门要定期对农村公路养护资金使用情况进行审计监督。
六、建章立制，规范管理
按照农村公路养护体制改革的方案和内容，县交通部门和公路管理机构，要进一步制定和完善农村公路管理办法，按照公路养护技术规范、工程技术规范和农村公路管理的有关法律、法规、政策制定符合农村公路管理实际的养护制度、技术规范、养护定额、质量评定标准和验收办法，进一步完善资金管理、计划管理、路政管理、生产管理、质量管理、项目管理、人事管理、统计管理、环境保障、水毁修复、应急保障、监督检查、考核奖惩及目标责任制管理的办法和措施，建立健全符合农村公路管养工作实际的信息技术数据库，建立和完善内部工作制度和运行机制，保证农村公路管理养护工作在新的体制下协调运转，规范运作。
七、加强组织领导，确保农村公路养护管理体制改革顺利实施
为加强对改革工作的领导，及时研究解决改革推进过程中出现的问题，确保改革顺利进行，县政府成立由主管县长任组长，政府办、交通局、经发局、财政局、人劳局、编办、审计局、国土局、物价局及各乡镇政府等部门负责人为成员的农村公路养护体制改革领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在交通局。办公室主任由交通局局长兼任。