摘要：安全是国际关系理论的核心概念。女性主义认为，传统安全观过于强调军事安全和国家安全，忽视女性在安全领域的重要作用。女性主义强调多元的、反映女性特质的安全观，认为安全是所有人的安全；经济安全与军事安全同样重要；环境安全与女息相关；安全应以人为中心。女性主义安全观无意取代主流国际安全观的地位，而是要在国际关系中加进女性视角，使之更客观公正地反映国际关系的现实。
中图分类号：D815.5文献标识：A文章编号：1004-2563（2007）04-0057-05
FeministSecurity
YANGSu-qun1ZHANGJian-jun2
(1.2.DepartmentofMarxistandLeninistStudiesattheShandongNormalUniversity,Jinan250014,ShandongProvince,China)
Keywords:feminism;security;internationalrelations
Abstract:Securityisakeyconceptininternationalrelations.Fromafeministperspective,traditionalnotionsofsecurityemphasizemilitarysecurityandnationalsecurity,neglectingtheimportantroleofwomeninthearenaofsecurity.Feministsstressanoutlookofsecuritythatismulti-dimensionalandreflectsfemalecharacteristicsandthattakeseveryone'ssecurityassecurity.Economicsecurityisasimportantasmilitarysecurityandenvironmentalsecurityiscloselylinkedtowomen'slives.Securityshouldbecentredonpeople.Feministperspectiveofsecurityisnotintendedtoreplacethemainstreaminternationalsecurityconcept.Whatitisintendedistoaddwomen'sviewstothoseininternationalrelationsinorderforittoreflectmoreaccuratelytherealitiesofinternationalrelations.
在传统意义上，安全是保护国家不受外来颠覆和攻击，使它客观上不受威胁，主观上没有恐惧。现实主义、新现实主义和新自由主义等国际关系的主流学派均从不同的角度对安全进行了理论探索。女性主义认为，女性视角的缺失使传统安全观解释力有限。在对传统安全观的批判中，女性主义安全观渐呈轮廓。女性主义认为：安全是所有人的安全；经济安全与军事安全同样重要；环境安全与女息相关；安全应以人为中心。
一
在传统的国际关系中，国家间的军事和安全功能总被认为是男性的事务，女性在安全研究史上很少被提到。例如，现实主义代表作汉斯・摩根索（HansJ.Morgethau）的《国家间政治》一书，并没有专门论及女性在国际关系中的地位，虽然作者在谈到各国政治家时，曾分析过欧洲历史上4位著名的女王和王后――英国女王伊丽莎白一世、维多利亚女王、奥地利的玛利亚・特蕾莎和俄罗斯的叶卡捷林娜二世，然而摩根索在分析这些女性活动时，是把她们当做女王或王后，即国家的代表而非女性。至于普通女性参与国际事务他并没有提及。
现实主义另一位代表阿诺德・沃尔弗斯（ArnoldWolfers）很早就提出，安全是“一种价值”，是国际政治研究的“起点”和“落点”。[1]英国学者巴里・布赞（BarryBuzan）将安全定义为对“免于威胁的追求”，显示“国家和领土完整，反对敌对势力的能力”。“安全的底线是生存”。[2](P20)据此，学术界把安全概念分成消极安全和积极安全。前者强调免于危险和威胁以求生存，后者则强调稳定。生存和稳定是安全的两个重要目标。
新现实主义自从20世纪60年代出现以后，把安全作为其关注的重点。但新现实主义的安全观同样是缺乏女性视角的。新现实主义安全观中并没有专门论及女性。因为，它和现实主义一样，把国家看作国际关系惟一的行为体，在新现实主义代表人物肯尼斯・沃尔兹(KennethWaltz)看来，国际关系的性质与领导的个人因素无关，它完全是由国际社会的无政府状态决定的，这难免给人留下社会性别同安全，乃至同整个国际关系毫无关联的印象。[3]
新自由主义代表人物约瑟夫・奈（JosephNye）提出：国际安全意旨处于安全困境中的国家之间的相互依赖。由于国际社会的无政府状态，各国只能以自助的方式，通过增加实力、扩充军备等维护本国安全。然而，一个国家采取这种做法，会让别的国家感到不安全，于是它们也采取类似的措施，以防范对本国安全的威胁，以至竞争和对抗成为国际关系的主旋律，在无政府状态下，任何一个国家都走不出这个安全困境。这里有三个条件：（1）至少有两个以上行为者才会产生“安全困境”；（2）国际政治处于无政府状态，缺乏超越国家以上的权威机构；（3）安全依靠各国政府的互动。总之，在安全困境中一个国家的安全建立在其他国家不安全的基础上，而这会导致国际社会更大的不安全。[4]这是一种以邻为壑的安全观。
显然，无论是现实主义、新现实主义还是新自由主义，其安全观主要是指的“军事安全”，一个国家只有在军事上更强大，才能保证“免于威胁”，保证“国家和领土的完整”。安全总是从是否存在战争可能的背景下加以考察的。对于国家来说，国际体系中普遍存在着战争威胁。在这样一种国际体系里，安全往往是一种你输我赢或我赢你输的零和博弈。而且，这里的安全主要是指“国家的安全”。作为保护者，国家确立“外来”威胁者，指出不安全的存在，在保护内部人民的名义下，国家要求具有性别特征的公民做出牺牲：男人入伍上前线，妇女在后方从事社会化工作。如同国家的垄断权具有合法性一样，婚姻制度对合法生育和财产继承权具有垄断性，而且是以保护妇女的理由出现。妇女从婚姻中谋求安全，谋求得到丈夫的保护，使自己不受别的男人或一般男性的暴力行为伤害，使自己不在经济上因性别分工而产生不安全感。于是，男人与国家、国内暴力和国际暴力不可避免地纠缠在一起，这种意义上的安全概念使男人和国家享有绝对权力，以对付别的男人和国家。
女性主义对安全的关注可以追溯到20世纪初。第一次世界大战期间，国际妇女大会在荷兰的海牙召开，美国著名女性主义学者简・亚当斯（JaneAddams）要求以一种新型的国际主义取代自我毁灭性的民族主义，因为它导致大规模战争的爆发并造成巨大的破坏。会议通过的决议质疑了女性或者所有平民能够在战争中得到保护的传统观点，认为裁军才是确保未来持久安全的更加有效的途径。[3]
1985年，在加拿大的哈里发（Halifah）举行的国际妇女和平大会上，来自世界各国的妇女根据自己在生活中遭遇的直接威胁来理解安全。西方中产阶级妇女主要关注核战争的爆发，第三世界国家的与会者则把缺乏安全同帝国主义、军国主义、种族主义造成的结构性暴力联系起来。与会者一致认为，如果以他人的不安全为代价，所谓的安全便形同虚设。在同年举行的联合国第三次世界妇女大会上，各国代表也对安全做了类似的全方位定义，即它不仅意味着在国内和国际层面上消除战争、暴力和敌意，而且需要实现经济和社会的公正。
20世纪90年代以来，随着市场经济在全世界的建立和全球化的加速发展，世界各国在经济、政治、文化、社会等各个方面的相互依赖性空前加强，安全由片面强调军事到重视经济、政治、社会等各种因素的综合作用，由以国家为中心转向以人为本。与之相适应，各女性主义流派对传统的安全观提出了批评和修正，女性主义安全观渐呈轮廓。
二
女性主义认为，揭示性别关系的不平衡和将女性的经验添加进安全分析中能够帮助建构更加综合的安全定义。女性主义安全观包括：安全是所有人的安全；经济安全与军事安全同样重要；环境安全与女息相关；安全应以人为中心。
（一）安全是所有人的安全
女性主义者质疑传统国际关系理论关于安全的定义其实是反映男性经验的。他们批判在性别问题上的所谓中立，通过区分性别（gender）和性（sex），从而在安全观念中加进了女性视角。女性主义理论更注重从社会学分析方法中吸取营养，女性主义国际关系各流派共享一个核心分析概念――社会性别。与生理性别不同，社会性别是指在社会文化中形成的属于男性或女性的群体特征和行为方式。这些群体特征和行为方式被称为男性特质（masculinity）或女性特质（femininity），性是生理的，而性别是社会建构的，女性主义强调，所谓性别中立的全球政治实际上是普遍的男性经验和知识。性和性别的区分为女性主义学者的研究提供了空间，他们相信所有的性别关系都是社会关系，同时把性别引入国际关系也纠正和了这样一种假设，即男人的一定经历可以被普遍地用来代表男人和女人的经历。在区分性和性别的基础上，女性主义新安全观认为，现行的安全概念只不过是男性经验的反映，是建立在男性基础上的军事与政治安全。
女性主义者还认为，在所有人的安全中女性的安全问题尤其突出，其理由是，女性在国际安全别脆弱，极易受到破坏和损伤，据妇女组织估计，从二战以来妇女和儿童构成了全球难民人口的80%，[5](P54-55)这是由军事冲突导致的。女性还是国内暴力的最主要的受害者。因此，安全是包括男性和女性在内的所有人的安全，也只有所有人的安全都得到了保证，女性才有安全可言。
不仅如此，普通女性尤其是边缘女性的安全更需要国际社会的关注。女性主义者认为，只有在国际安全中添加普通女性尤其是边缘人的声音，安全研究才能变得公正和全面。克瑞斯汀・丝维斯特（ChristineSylvester）认为：“我们必须使国际政治学界定位在行动的领域，这些领域远不是英雄主义的，绝非高度抽象的，与人们已经习惯的那些定理大不一样。这些领域比‘低级政治’还要低，如家务劳动、工厂、农场、偏僻的乡间区域，国际移民的动向等等，它们的背景可能很小、也可能比原来的要宽大。把这些小人物带入国际政治的舞台，对于那些眼睛只盯着重要行为体（如官方的决策者、战士、国务活动家、恐怖主义分子、国王和某些极端主义集团）的学者，无疑是一种震惊和撼动。越来越多的女权主义者提出，当我们最终能够令那些处于边缘的人发出声音时，我们确实是给自己安装了一种可以与西方传统的自我中心主义相抗衡的麦克风。”[6](P639)
（二）经济安全与军事安全同样重要
女性主义的重要学派之一马克思主义和社会主义女性主义强调物质和经济力量决定女性的生活，安全的定义被扩大到了经济层面。他们认为，女性受压迫的根源是资本主义经济、政治和社会制度。女性的不平等发生在资本主义的体系中，资本主义体系是获得女性平等和保障女性经济安全的必要途径。撇开阶级的分析，女性在经济上的不平等现象在世界各国比较普遍地存在着。据联合国统计，妇女在家庭劳动、照顾儿童、农业生产方面的贡献每年高达11万亿美元；虽然妇女代表过半数的全球人口和1/3的付酬劳动力，却只能得到世界收入的1/10，拥有世界财产不到1%。[7]由于生理特点或历史原因，几乎在世界各地、各行各业，女性所得到的报酬普遍少于男性，女性的失业率也比男性高出许多。这些证据说明，在所有社会中，妇女都面临巨大的经济风险。
女性主义者强调，对世界上大多数人来说，满足基本的物质需求与抵御外来军事威胁同样重要。蒂克纳认为，如果说传统的安全观一直与军事力量以及从物质上保护国家免受战争威胁有关的话，那么，这一传统概念在今天看来是不全面的。在现代社会，技术先进的国家在经济等方面相互依赖程度很高，如果使用致命的武器，战争中不会有赢者，因此，对这些国家来说，依赖战争去确保自己的安全已经显得不再有用。对于世界上的多数人而言，安全问题更多地涉及满足基本的物质需求，而不是对付军事威胁。基本需求的满足与妇女有很大关系，因为妇女是基本生活需求的提供者，并在社会发展中扮演着重要角色。[8]
女性主义者还把女性的经济安全放在全球化的背景下研究。他们认为，全球化的发展会进一步加剧全球妇女尤其是发展中国家妇女的经济不安全。全球化带来的后果是“贫穷的女性化”，许多全球性危机，如贸易的自由化、金融的国际化和环境的恶化，对女性的生活和工作都打击很大。在发达国家，女性比男性承担着更大的就业压力，她们同样是社会福利削减和失业的受害者。这种“贫穷的女性化”不仅在发达国家存在着，在发展中国家尤其明显。[8]在发展中国家特别是一些社会转型国家里，大量女性失业，劳动力市场竞争异常激烈，就业压力十分沉重，女性的经济地位急速下降。伴随着发达国家产业结构的调整，大量耗能高、污染重、劳动力密集的产业被转移到了发展中国家，而在这些跨国公司里拿着最低工资为企业卖命的往往是女性廉价劳动力。此外，发展中国家的女性还为发达国家的家庭工作提供了廉价的劳动力，但是每当经济衰退需要降低福利或裁员时，受害的往往首先是这些女性。“贫穷的女性化”说明女性在经济事务上的普遍的不安全感，由此，经济安全已经为越来越多的女性主义学者所关注，寻求女性参与经济事务的权利，尤其是通过参与和发展全球化中的经济事务来影响和选择女性自己的经济生活是女性主义学者们所面临的一个重要课题。
（三）环境安全与女息相关
20世纪70年代以来，由臭氧空洞、酸雨、核泄露、河流海洋的污染所形成的环境威胁日益严重，环境安全（environmentsecurity）作为国际关系领域的非传统安全问题，自20世纪80-90年代开始受到关注。女性主义者从性别视角审视环境安全领域，在“环境”与“安全”问题上找到了两性价值的结合点。
女性主义者首先指出了环境安全领域存在的性别缺失。女性主义者认为，男性在很大程度上主宰了环境科学和环境保护领域，而事实上，在环境科学发展史上，女性具有出色的理论建树，在国际环境保护中，女性发挥了重要作用，她们与男性一起为环境安全作出了贡献。环境安全领域的性别缺失，并非由于女性事实上的“缺席”，而是传统国际关系学已经将女性划归为“自然”领域，视男性为“文化”与“科学”，而“文化”与“科学”必须征服自然。造成全球性环境破坏的重要原因之一，就是男性主导的政治理论将女性排除出公共的政治领域，视女性与自然为一体，将女性看成是被征服和改造的对象。
女性主义者进一步认为，妇女更易受到环境安全问题的侵害。在传统的安全理论中，大多数环境主义者并没有指出妇女在环境威胁中所面临的特殊困境，事实上妇女和自然界之间存在天然的联系，这种联系贯穿于文化、语言和历史中。根据林・纳而逊(LinNelson)的分析，环境恶化对女性的威胁主要来自两个方面：一方面，第三世界国家普遍的燃料木材短缺危机带来沉重压力。世界上很多地区的妇女要到离家10公里以外的地方搬运木柴回家，以作为燃料。可是，国际环境安全领域中很少有人指出木柴燃料的减少是一个严重的环境安全问题，却有人看到了石油燃料的减少所造成的威胁，原因正是，木柴燃料的消费者是普通的穷苦妇女，尤其是第三世界国家的妇女，她们没有什么政治权利，自然得不到国际政治领域的关注。另一方面，环境破坏对女性的生育系统也产生了很大的伤害。1984年，印度发生的农药事故不仅夺去了几千人的生命，更造成了妇女人工流产率的上升，因为她们担心毒物渗透会导致胎儿畸形。[9]
那么，女性主义者是如何重构环境安全概念的呢？贝蒂・里尔登（BettyReardon）概括了反映女性价值的“全球安全”的四种图景，提出了女性主义的多元安全观，其中包括全球生态安全、为全球生态平衡和建立健康的生物圈而奋斗。第一种是生得权图景（thebirthingvision），这是一种建立平等的世界秩序的综合景象，其实质是满足人类的基本需要，包括充足的食物；清洁的住房；尽责的父母或监护人；具备清洁水源、基本卫生设施、医疗服务、基础教育条件的社区；可持续发展的环境；积极追求和平、公正、可持续和生态环境良性发展的世界社会。第二种是妇女作为平等伙伴的图景（womenasequalpartners）,这是一种平等世界的景象，这一世界为人们提供了更健康的社区，更强有力的社会秩序，在这样的世界里，所有的人都是平等的，第三种是超越暴力的图景（thetranscendenceofviolence），这是一个非军事化和裁军的世界。第四种是综合的、真正的全球安全的图景，为全球生态平稳和建立健康的生物圈而奋斗。[9]里尔登的这一安全观表明，对环境问题的疏忽与女性在国际关系中的沉默具有直接的关系。女性主义安全观更加强调和侧重女性运动和环境的内在联系，强调要与自然和谐相处而不是统治自然。建构包括女性视角的环境安全观，将有助于全球环境问题的解决。
（四）安全应以人为中心
与传统安全观强调“国家的安全”不同，女性主义者运用社会性别分析方法，从更广泛的人性出发来重新定义安全，于是，现实主义的安全困境被包含社会性别安全的“人类安全”观所超越。女性主义的“人类安全”观把联合国的新安全观念引进国际关系，从而丰富了国际关系的安全内容。联合国秘书长安南在向“妇女2000年”特别会议提交的报告中指出，“人类安全”是由“以国家为中心”的传统概念演化到“以人为中心”的新安全观念。[10]女性主义学者驳斥传统国家安全定义，认为这样定义国家安全的结果只能导致坚持以权力来维护国家利益的旧思维。在女性主义者看来，安全包括所有人的安全，既有国防和国家安全，也有家庭和个人的安全，在此基础上，女性主义者将研究视角的核心放在人的安全上。他们认为，从某种意义上说，保障人的安全才是根本目标，所有国家安全的目的都是为了更好的保障作为人的安全。
继“人类安全”概念出现之后，女性主义者还进一步提出了“女性人类安全”概念，女性主义学者将它视为人类安全的重要组成部分，认为家庭生活、国家内部和国际关系中的暴力行为是相互联系的，国家之间、民族之间的暴力都会在以“统治――服从”为特征的社会性别关系中得到体现，比如在战争中，80-90%的伤亡者是平民，其中妇女和儿童占绝大多数。从本质上看，形形的暴力都是一部分人对另一部分的欺凌和压迫。她们主张，对女性的暴力侵害应当放在这样的宏观背景下来理解，以多层次的观点定义安全。女性主义的目标是要消除各种暴力行为，包括男性对女性的社会性别暴力，认为它的实现要求尊重他人、其他民族和国家的愿望，而不是将他们视做敌人，予以征服和压制。[3]
在实现人的安全方法上，女性主义者认为，仅仅把国家作为所有人的安全的提供者是不够的，女性主义质疑某些现实主义的国家安全中心模式，认为这种模式是依靠种族、阶级和性别等一些跨越国界和地区边界的类别划分而存在，指出现实主义的政治认同与政治边界成为综合定义安全观的障碍，声称女性主义以“人”为中心的安全观定义是超越国家和地区边界的，也就是说，只有突破了国家和地区的界限，才能真正实现人的安全。显然，这种安全观包含太多的理想主义色彩。[8]
女性主义者强调多元的、反映女性特质的安全观，并不是要把男性特质从安全观念中祛除，而是要说明，认为人性本恶、通过对他人的制约来谋求安全的观点是一种片面的安全观。每一个人的人性都是多元的，在人与人、国家与国家之间既有利益的冲突，也有合作的基础。他们对维护国际安全和世界和平同等重要。正如蒂克纳所说，女性主义决不是要以自己的主张去取代传统看法，在国际关系学中吸收女性观点，最终是为了超越作为一个分析视角的社会性别，最终破除男性特质、女性特质的僵化划分，使国际关系理论更能客观、公正地反映国际关系的现实。
如何评价女性主义安全观对主流国际关系的影响，也许可以引用一位女权主义批评家塞丝亚・安罗的话：“我们不必等待某个‘女权主义的亨利・基辛格’的出现，我们或许可以自己创造一个有新意的、更现实的国际政治研究方法。每当一位妇女诉说政府对她的控制、她自己的期望和她的劳作时，这样一种理论便在不知不觉地创造中。在国际关系学里，揭露对女性的排斥、对她们的控制、对她们的劳动成果的剽窃，都是对一种新的学科思想和方法的发展。它潜移默化地改变着、改造着、创造着人们关于国际政治的定义和假设。”[6](P639)女性主义安全观虽然还没有撼动主流国际关系安全观的地位，它甚至还没有引起主流国际关系理论的足够重视，但是，它毕竟在潜移默化地改变和影响着人们对安全问题的认识。女性主义提出了更加全面的、普遍的、以人为本的安全观，扩展了国际关系理论的视野，使国际关系理论更能客观地反映国际关系的现实。
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[论文关键词]：安全与稳定突发事件管理观念预警机制
社会安全，应是由于共同物质条件而互相联系起来的人的安全和由一定的经济基础和上层建筑构成的社会各个组成部分，如经济、政治、思想、文化、军事等各方面的和谐统一，良性运行；而社会安全又是社会稳定的基础，动荡不安的社会没有稳定可言。安全与稳定是人类现实生活的基本期盼！
而社会又是人类与自然、人类自身矛盾的统一体。矛盾的激荡与积累，都会影响到社会的安全状态，社会的秩序运转，导致社会的不稳定，甚至是社会的重新“洗牌”。如何维护人们正常的生活状态，保持社会的稳定，一直都是我们努力不懈的问题，而找准影响社会安全与稳定的关键因素，进行准确的定位和分析，寻找有力的解决对策，进行全面和准确的预警，建立有效的预防和治理机制，才是问题的根本所在。
一影响社会安全与稳定的因素分析
1社会主体方面的因素
社会主体是人，应当包括个人，法人与单位，团体与群体组织，政府，也包括国家。人的社会交往活动是社会存在的最重要的基础。人最终是决定社会安全与稳定的决定性因素。在这里笔者只要想探讨在当前形势下的安全与稳定的因素——几类特殊群体。
（1）农民工
农民工是改革开放的必然产物，是中国农民走向市场、走向现代社会的特殊道路。农民大量流入城市，对城市而言，产生了利弊两方面的影响。一方面，农民工给城市增添了大量富有活力的年轻劳动力，为城市建设做出了巨大的贡献；另一方面，大量农民流入城市也增加了城市的负担，使城市中本来已不堪重负的住房、交通、水电、燃料的供应显得更为困难，同时也给城市中的社会治安、市容市貌、环境卫生等造成了极大混乱。在伴随着“民工潮”而来的诸多城市社会问题中，城市市民最关注的是与自身生命财产安全相关的社会治安问题。一种比较普遍的看法是：农民工的大量涌入使城市变得越来越不安全，而统计数据似乎也支持这种看法。
在我看来，农民工与城市社会安全状况的恶化没有必然的联系，造成人们把两者联系起来的根源在于不合理的户籍－身份制度及部分城市市民对农民工的歧视。中国社会历来是一个差异性很大的社会，不同身份的人在衣食住行方面都有严格的区分，以维护整个社会的伦理秩序。传统社会的身份差异一直延续到今天，体现在中国特有的户籍－身份制度上。户籍－身份制度造成的整个社会对农民地位低下的看法延伸到进城农民身上。农民进城后干的是城里人不愿意做的脏活、累活、苦活，拿着低廉的工资，缺乏最基本的社会保障，而且经常遭受城里人的歧视或侮辱。农民工与城里人两个群体彼此间的隔阂及部分城里人对农民工的歧视是造成农民工这一群体心理不平衡、犯罪率相对较高的一个重要原因。
另外农民工在各个方面遭受了不公平的待遇、既被相对剥夺也被绝对剥夺有着共同的认可。在就业岗位、工资待遇、社会福利与保障等方面的歧视；城市执法人员在执法中对农民工的歧视；不少城市的市民和职工，形成了轻视和鄙视进城农民的偏见，常以高人一等和极其傲慢的态度对待他们，日常生活与社会交往中的歧视；对农民工子女的歧视，孩子们城市环境下也经常受到城里的成年人及同龄人的歧视，在他们幼小的心灵里埋下了不满的种子，任由这种情况长期存在，势必影响到城市未来的安全······被边缘化的农村流动人口成为名副其实的弱势群体，难以分享城市发展所带来的好处，同时边缘化的生活状态容易激发心理上的不平衡，导致一系列城市社会问题的产生，加大了社会矛盾，对社会稳定发展造成极大的威胁。不能否认近年来城市社会治安状况的恶化与外来流动人口特别是农民的大量涌入有直接的关系。但是，农民工并不是城市变得不安全的罪魁祸首，把城市的治安状况恶化的责任完全推到农民工身上本身就是一种歧视农民工的表现。
从法律、制度方面确立保护进城农民工合法权益的机制，使农民工能切身体会国家对他们的关心；加强对城市市民尤其是青少年的教育，使他们能正确地看待农民工，消除对农民工的歧视；要从根本上使农民进城后不增加城市的不稳定因素，就要打破传统的、不合理户籍－身份制度。
（2）大学生
人人都有一份稳定的工作，有一份能够养活起自己的工作，是社会安稳的一个强有力的支持。而对于大学生来说，辛辛苦苦奋斗十几年，如果毕业找不到工作，不能过温饱的生活，那将是最大的悲哀。如此庞大的高知识量的人群若不稳定，会对社会稳定具有巨大的隐患，目前的全球性金融危机下，情况可能会更糟糕。
在任何社会，大学毕业生都是最具活力的群体。他们有勇气，敢于追求，因此理想与现实的碰撞也最激烈。当代中国的大学生更具有与其前辈和海外都不同的特征，在这个群体越来越壮大的同时，一些先天的不足与后天的缺陷也逐渐暴露出来。
现代大学生大都是独生子女，他们在家庭中受到百般呵护，对社会、对人际怀有一些不切实际的期待与认识；从小受到的应试教育压力，使学生在考分挂帅的同时，无缘进行其它方面的锻炼，单调的生活经历可能使他们的心理年龄小于实际的生理年龄，心理性格的发育成熟远远落后于知识与智力的进步；在大学扩招使更多人有机会利用升学改变命运的同时，教育产业化的高收费也使越来越多的家庭难荷重负，一些学生切身感受到了家庭的压力、亲人的期待，在心理上以一种特殊的方式负担着成年人的烦恼；当前应届毕业生就业难、毕业即失业，更使大学毕业生对未来产生了无尽焦虑。心理成熟的滞后、生活压力的置前，使当代大学生提前感受到了生命中不能承受之重；加上对现实的责任很少，对未来的焦虑很多，大学毕业生成为心理最不稳定、最易于失控的群体。
在工作技能和心理适应性方面有所凭籍，大学毕业生才不会惧怕进入社会，才能拥有独自应对生存竞争的信心。但是，在利益驱动下，一些学校的所作所为却与此要求南辕北辙，它们的逐利行为加重了学生的心理负担，诱发了学生的“非理性”冲动。从成都三原外语学校的强行迁址、河南升达招生时对学生隐瞒真相，到四川川大擅自决定对学生多选修的学分收费，都是学校这一强势群体对学生这一弱势群体的利益侵害。学生们求告无门，只能以“非理性”的形式来夺得全社会的关注、争取摆脱不公正的境遇。当学校也成了赢利机构时，不可能再期待它能够主动的、无偿为学生提供克服心理困境的服务，此时政府应该主动介入。
（3）下岗职工，失业、待业人群
可以根据失业人口的基本社会特征和他们的社会需求，将其分为三类：第一类是农村青年失业群体；第二类是城镇青年失业群体；第三类是下岗职工群体。有人认为，农民依靠土地可以维持基本的生活，外出打工只是为了赚一些非农业收入，因此，农民实际上是一种隐性失业，不会对社会稳定造成很大影响；国有和集体企业的冗员具有基本的生活保障，也不会对社会稳性形成负面的影响，有问题的是城镇失业和下岗的人员，他们的预期于改革的方向相悖，由此产生的不满情绪会对社会的稳定产生极为不利的影响。
对于大多下岗职工而言，现在是人到中年，“上有老、下有小”，工作就是他们的生命线。没有工作，吃什么？对这个群体而言，基本生活保障是他们的最关心的问题，而满足基本生活保障的有效解决途径，就是获得一份稳定的工作。因此，就业是他们最重要的社会需求。大多数的上访闹事人群就是这些批人群。
城镇青年失业群体，对他们而言，就业与失业就是游戏的暂时状态。失业会造成压力，但他们知道这样的压力主要不是政府带来的，而是市场和其他社会群体带来的。因此这样的压力也就不大可能转化为与政府的对抗，更有可能的是转化为针对游戏规则公平性和公正性的冲突，如群体之间的冲突、员工与管理人员的冲突等等。对于社会的稳定而言，这样的冲突是一种常态，并不是引起社会不稳定的直接因素。但是，我们不排除这样的冲突在一定条件下会演化成个人或小群体的极端行为直至对社会的稳定产生负面的影响。
如果说失业人口就是一颗定时炸弹的话，那么通过对这些人口社会特征和行为取向的分析，包括对他们的生活来源分析，我们知道这个炸弹，根本就没有爆发点。除了下岗职工以外，其他的失业群体根本就不具备形成大规模社会冲突的观念和行为基础。尽管如此，我们并不排除少数人的极端行为会直接威胁甚至动摇社会的稳定如个案性的极端发泄活动、恐怖活动等。不过，具有这些行为取向的人不仅仅会来源于失业人口，所有的社会群体都有可能产生类似的人或人群。而这些人的活动之所以会对社会的稳定产生影响，并不一定会因为失业或因为他们的活动，而是因为现代社会的脆弱性。在我们生活的社会中，信息技术和交通能力的发展，已经使得一个毫无根据的谣言就足以制造一场毁灭性的恐慌，一个流行性的致命疾病就足以制造一场社会灾难。部分失业人口的社会行为反而只会形成局部的难题，而不会对整个社会的稳定构成影响，因为那只是一部分人的问题。
（4）两劳释放人员
据调查，在一些大案要案的作案成员中，“两劳”放回人员占相当比重，刑满释放和解除劳动教人员的重新犯罪，仍是影响当前社会治安的一个重要因素。“两劳”放回人员重新犯罪率高的原因是多方面的。从大量调查材料看，主要有两个方面。一方面，这些人中的大多数是惯犯和累犯，具有恶习深、罪行重的特点，不易得到彻底改造。另一方面，在他们被放回后，接茬教育没有完全落实，在申报落户、安置就业以至同工同酬等方面存在不少问题，有的还受到社会和家庭的岐视。这样，他们中的少数人往往因为主客观方面某种原因的促使和诱发而重新犯罪。
预防和减少“两劳”放回人员的重新犯罪，促使社会治安的稳定好转，必须进一步提高改好率，认真做好对“两劳”放回人员的接茬教育和安置就业工作。保障释放、解教人员的合法权益，做到政治上不歧视，在安置就业、升学、招工等方面和其他公民一样看待，真正使他们感到社会主义制度的温暖，看到自己前途，树立作人的信心。
2社会性重大事件因素
人类社会的生产生活活动，都是人类不断的在从事各种各样的社会事务和进行各项事件，人和事是不能分开的。当然对我国问题的研究，就针对我国当前的情况展开。
（1）群体性突发事件
群体性突发事件，是指在一定社会背景下形成的群体为了共同的利益或需要，在不确定诱因和不确定时间中，突然引发的公开干扰社会秩序，造成不良社会影响，乃至可能危及社会稳定的集群行为。当前的群体性突发事件主要表现为：静坐，游行，示威，集体请愿，非法集会，罢工、罢市、罢课，包围冲击重要机关、部门和要害单位，堵塞交通，非法占据公共场所，在社会文体商贸活动聚众滋事，聚众哄抢，聚众械斗以及少数的打砸抢行为等。
群体性突发事件的发生，实质上是社会运行中的负面因素，在累积到一定量之后所产生的对社会稳定系统的冲击或扰动现象。它说明社会稳定系统中存在矛盾，反映社会运行中出现某种故障或不和谐因素。在世界各国，无论是何种国体和政体，群体性突发事件都是一种危害社会稳定的社会问题。我国处于社会转型期，也是群体性突发事件的多发期，对群体性突发事件进行预警预控，对维护社会稳定具有特别重要的现实意义。
近年来，我国的群体性突发事件数量增多，规模扩大；已成为影响治安秩序、社会稳定和构建和谐社会的棘手问题，如果处理不当，有可能对社会、经济、甚至政治产生全局性的影响。因此，如何提高应对群体性突发事件的本领，是地方和基层领导干部面临的一个严峻的挑战。依法妥善处置群体性事件，是当前维护稳定、构建和谐社会的一项严峻而紧迫的重大任务。
（2）重大灾害、公共事件
突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类。其中自然灾害包括洪涝、干旱、地震、泥石流、海啸、台风、暴雨天气和森林火灾。另外，农业重大病虫和外来危险性有害生物入侵对农林业生产和生态环境造成的危害也在加重。事故灾难包括危险化学品事故、交通运营突发事故、道路突发事故、桥梁突发事故、火灾、建筑施工事故、地下管线事故、燃气事故、电力事故等安全事故和环境污染等事故。公共卫生事件包括鼠疫、霍乱、sars等重大急性传染病暴发，群体性不明原因疾病发生，口蹄疫、高致病性禽流感等重特大动植物疫情，食物中毒等食品安全危害，还有核与辐射引起公共卫生事件。社会安全事件则包括影响校园安全稳定事件、重大群体上访事件、公共场所滋事事件等重特大群体性事件，重大恐怖事件、刑事案件和金融突发事件等。
这些事件的发生，影响的人们的生产生活，如果不能及时应对处理，将对局部的社会安全与稳定造成重大的影响。
（3）各类矛盾冲突，特别是民族矛盾冲突
笔者认为，当前影响社会和谐的突出因素主要有：（一）城乡、区域、经济社会发展不平衡，同时差距有扩大趋势，人口资源环境压力加大；（二）就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题表现突出和明显；（三）体制机制存在缺陷，尚不完善，民主法制还不健全；（四）一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求不适应、不相吻合；（五）一些领域的腐败现象依然突出；（六）敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定仍然存在。
当前中国社会已进入全面转型的关键时期。在社会急剧转型的特定条件下，各种利益关系的调整、新旧观念的冲突、改革与发展的不平衡引发的各种社会矛盾十分尖锐。民族地区一些少数民族是新中国建立后一步跨越到社会主义社会，社会的发展一直呈现出追赶型的态势，这种特殊的发展历程使民族地区的社会矛盾更加突出和复杂。同时，冷战结束以后，西方国家加紧了利用民族和宗教问题对我国进行“西化”和“分化”的政治图谋，对少数民族地区的发展、对个国家的社会安全运行造成许多消极的影响，因此，我们必须高度重视民族地区的社会安全运行问题。
社会心理系统受到冲击。在社会转型期，新旧两种体制的转换意味着利益关系和利益格局的重新调整。在民族地区，社会成员的分化、社会阶层和社会集团利益的分化和冲突，在形式上突出地表现为民族之间的分化和利益冲突，这对社会安全运行的威胁就更大。随着民族意识的增强，必然会在少数民族的部分成员心理形成对中央政府的认同危机和合法性危机。尤其是经济发展的差距不断拉大，会导致少数民族心理上的不平衡，直接影响到少数民族同汉族之间的关系，如果处理不好，则会影响到整个国家的稳定。
3环境因素
从环境因素看，影响社会安全的具体因素又可以分为两个方面，一是自然环境因素，二是社会环境因素。一方面，自然环境的衰退和生态系统的崩溃可能对基于此种环境生态条件的社会系统造成沉重打击，甚至导致系统崩溃；另一方面，外部社会的冲击、竞争、打压、颠覆甚至直接入侵，也会导致社会紧张和混乱，严重情况下，也会瓦解一个社会的社会结构。在全球化时代，世界各个国家、地区和社会之间的联系日益紧密，一个社会的安全状况也会影响到其他社会的安全状况。
从系统内部因素看，一个社会系统的安全取决于社会内部经济子系统、政治子系统、社会法制环境系统、社会生活子系统和思想文化子系统的正常运行以及相互之间关系的协调。以上各个子系统的失调，也会引发社会危机，导致社会混乱。
狭义上的社会安全有两种理解。一种理解是把社会安全等同于社会保障体系的建立，其重要前提是假定社会弱势群体的基本权益如果得不到有效保障，将会对社会稳定构成威胁。另一种理解是在划分社会子系统的基础上提出的，所谓社会安全主要是相对于经济安全和政治安全而言的，是指除经济子系统与政治子系统之外其他社会领域的安全。
一般而言，经济安全主要受经济制度、市场环境和政府政策等因素的影响。经济不安全体现为商品与服务的生产、分配、交换与消费等环节的失调，比如说商品短缺或过剩、金融危机、市场秩序混乱等等。由于经济子系统在整个社会系统中的基础性地位，所以，经济安全在古今中外都是备受关注的。政治安全主要受政治制度、政府政策以及社会经济条件的影响。政治不安全直接体现为政权的合法性与稳定性受到威胁甚至直接挑战，比如政治动乱、政变、战争和政权更迭等等。由于政治安全状况直接关系到统治集团的利益，所以它在古今中外也是备受关注的。
相比较而言，社会安全的影响因素更为广泛。一方面，它直接受经济安全、政治安全的影响，没有必要的经济基础，没有稳定的政治环境，是谈不上社会安全的；另一方面，社会安全还受到许多更为具体的社会与环境因素的影响，比如自然灾害、失业、贫富差距、犯罪、宗教信仰、生产事故、传染病、劳资冲突、恐怖主义、人口结构、社会信任等等。社会不安全在很大程度上体现为社会矛盾的积累、社会关系的失调以及社会冲突、社会失序。相对经济安全、政治安全而言，社会安全由于对整个社会系统以及统治集团威胁的非直接性和模糊性，而往往没有受到足够的重视。事实上，社会安全状况的持续恶化，最终也会导致经济、政治的不安全。特别是在现代社会，社会子系统发展较快，社会安全与经济安全、政治安全的关系已经越来越密切。
二社会安全稳定防范管理和预警机制的现状及存在的主要问题
由于受经济体制、国家政策、地理人文环境、社会发展进程等多方面因素的影响，社会安全稳定防范管理及预警机制的建设更为落后，存在许多迫切需要解决的问题，主要表现在以下几个方面：
1防范管理的管理观念落后
首先，受经济、社会、政治、文化、历史传统、人文环境等多方面因素的影响，在安全稳定的管理观念方面，全能政府的观念仍然在束缚着实现社会安全稳定的防范管理从传统观念向现代管理理念的转变。适应现代社会发展要求的有限政府的观念远远没有树立起来，传统的全能政府的管理理念造成政府在对社会公共领域的管理过程中行政干预过多，官办社会的观念使政府的公共安全防范管理效率低下，效果也不尽如人意。
其次，由于缺乏科学的、现代的管理理念，导致政府在安全稳定工作的防范管理中不能很好地履行管理职能，政府在公共安全的防范管理中大包大揽，对管理工作缺乏认真研究，特别是对先进城市和发达地区的管理方式、管理手段和管理理念学习借鉴的不够，沿用旧的管理方式较多，缺少创新意识，这就造成了政府机构臃肿，效率低下，浪费了大量的人力、物力和财力，使政府疲于应付，同时也不利于调动社会方方面面的积极性和主动参与意识，不利于形成全社会齐抓共管，全民监督参与的良性社会发展局面。
再次，由于缺乏现代管理理念，地方政府在公共安全防范管理中也暴露出管理手段过于单一、缺少科学的分工合作甚至是野蛮执法等问题。在对公共领域的防范管理中，主要依靠公安、城管等行政、法律手段，管理方式简单粗暴；过多依赖罚款、警告等行政强制力量，缺乏人性化管理；难以充分调动非政府组织、企业组织等社会力量参与公共领域管理的积极性；缺乏法律、纪律、道德、规章制度等社会治理方式的整合。由于受全能政府观念的影响，公共安全防范管理中层次过多，权责脱离，致使管理中困难重重。政府变成一个纯粹的行政管理机构，既当裁判又当运动员，缺乏健全的行政监督机制。
最后，没有建立一个社会突变状态下社会安全与稳定的预警机制。长期以来，政府在公共安全的防范管理方面，主要立足于社会常态下对公共领域的“治”，防范措施的落实带有随机性，缺少科学的预警体系和预警观念，在公共安全与社会稳定防范管理中，造成了指挥系统、情报系统、快速反应系统和特殊的警力、装备、人员等预警能力的落后，效率低下。
2公共财政应急机制尚不健全
公共财政的核心内容是满足整个社会的公共需要并以此重塑政府的职能格局。它是化解和防范公共危险的最后一道防线，也是政府应对公共危机的一个必不可少的手段。早就已经提出了公共财政的理念，并且围绕这种理念构建了公共财政制度的初步框架。特别是重大灾害事件后，比如不久前的四川汶川大地震，体现出在公共财政应急机制的建立方面还比较落后，政府在公共财政应急管理中资金投入相对不足，管理比较混乱。财政部门在危机防治中的投入更多依靠的是人文因素，而非完善的财政应急反应机制。财政的目标还没有锁定在满足公共需要上，导致在对重大突发事件的应急性举措上，可以依赖的东西太少。
3信息管理系统严重滞后
广大人民群众对政府信息管理的落后、封闭的不满，信息的不公开、不透明在一定程度上导致了不稳定的进一步扩大，这已经成为切肤之痛。这一问题，有关管理者的“鸵鸟心态”曾经引发了极大的民愤。很显然，政府在危机处理中还没有摆脱过去的惯性，就是先内部消化，讲的是对上负责，而非对民众负责。在人类文明高度发展的今天，危机初发时期的掩饰态度是最不可取的一种政府行为。在公共健康领域，知识就是力量，这也是对危机及时干预治疗的关键。例如，如果不提供关于重大疫情的精确数据，就可能会有更多的人感染和死亡，要使疾病得到真正的控制并防止今后出现更危险的社会突变事件，信息的公开就显得尤为重要。必须加大信息公开的力度，建立科学的信息管理系统。
4法律法规尚不健全、不完善，安全防范意识亟待加强
国家出台相应的法律法规来维稳，目前针对防范安全与稳定因素的法制，没有跟上时局，特别是维护弱势群体的法律法规空白较多；另外制定切实可行的地方行政法规，使各种法律法规综合为用，形成一个健全、完善的法律法规系统，实现综合治理，也至关重要，目前亟需完善和健全。
三如何构建合理有效的社会安全与稳定问题预警机制
在构建预警机制时，政府的首要义务责无旁贷，全社会的共同努力亦是至关重要的。根据以上的分析，笔者提出一些设想和建议：
1、加强预警机制建设。政府必须能够及时、全面、准确地收集各种可能导致危机事件的信息，并且能够及时和高效率地处理这些信息。政府部门收集和处理信息的能力，将决定政府部门对于危机的预警能力。而政府部门处理危机信息的能力，又受制于部门的“科研能力”和“组织资源”。为了使得这种能力有效发挥，就必须配备必要的组织资源，包括组织和人力资源，也就是说必须配备专门用于处理危机事件的资源。在一定程度上，政府获取和累积关于危机知识能力取决于政府是否安排专门用来处理危机某种专门基金，并在平时配备专门组织机构和人员，而且对于那些非常容易面临危机和事件的政府部门，尽可能保留一些“宽松的资源”。
2、树立危机预警管理的协调意识。要提高政府危机事件的应对能力，就必须遵循危机管理理论，建立有效的协调机制。这种协调机制不应以市场协调型为主，应以等级协调为主，即政府内部建立一个可以对各个部门命令的专门机构来协调各个部门之间的活动。同时这一部门要密切保持与各地区、各部门的联系，及时建立有效的政府间合作机制，甚至国家间合作机制，以减少危机事件的负面作用。当政府所面临的社会、经济与自然环境充满变化和不确定性时，建立危机管理机构就显得非常必要。因此设置一个危机处理机构并赋予其足够的权力是政府宏观调控和行政管理的有效途径。
3、形成社会诚信支持系统。公众既是灾害管理的对象，又是灾害管理得以发挥作用的主体。政府是公众社会最重要的信息源和信息者，具有很高信息公信度。因此政府应真实地处理的事实性信息、指令性信息和评价性信息，并以此在思想意识上达到高度统一，在行动上保持高度一致。
4、建立有效、快捷的信息网络系统。在现代信息社会中，信息传播速度之快，渠道之广已达到难以想象的程度，一场信息争夺战、保卫战已悄悄打响，在“没有硝烟的战争”中，信息的控制和管理者，永远处于积极主动的有利地位。社会及公共安全信息源覆盖面广，分散性大，隐蔽性高，突发性强。相对于其特点，应建立多层次、宽领域、全方位的信息搜集、反馈和处理系统，以政府为领导，各部门联络站为纽带、基层信息员为基础形成网络系统，实行专研结合、打防结合，及时掌握第一手信息，确保信息反馈时效性强，渠道快捷畅通，将矛盾和问题解决在基础或萌芽状态。
5、加大投入力度，发挥科技优势，建立公共安全网。利用先进网络技术，将分散于重点部位，要害部门和社会物业管理区的安全网络，有机的结合起来，形成局域网、城区网、城乡网、建立高科技公共安全网，提高技防能力。公共安全网是一种综合型的安全防范及服务网，进入网络平台的监控点可通过专线或电话线与客户连接，传送声像信息，监控站可通过光纤、isdn或adsi转接监控点传递信息，网络指挥中心铺设光纤或数据专线与各监控站联系，并利用政府上网工程与“110”、“119”、“120”、“122”等专业出警机构互传信息，在最短时间内完成触发——报警——过滤——上报——处警，从而提供获得防盗（抢）报警、消防报警、远程检测、医疗救护、违章管理、移动监控、家庭援助以及突发性事件处理等全方位防范管理和安全服务。
关键词：区域公共安全；应急管理；科技服务体
一、“区域公共安全和应急管理科技”的内涵及其价值分析
所谓区域公共安全和应急管理科技，就是针对一定区域与范围的、用以满足公众不断面临的公共安全需求的科学技术，它属于民生科技范畴，具有人为性、为人性、社会性、公共性等特征。其构成包括三个层面：器物层面、制度层面和精神层面。区域公共安全和应急管理科技的器物层面主要指为提高公众安全、满足公众安全需要、实现公众科技权益而直接提供的公共科技产品与服务，在三层次中具有外显性特征；制度层面则指政府作为公共服务的主导力量为保障公众公共安全需求和处置公共应急事件而制定的相关法规政策和管理制度的总和；精神层面则是指公共安全科技服务过程中渗透公众与社会之中的科技意识、科技思想、科技精神和具有公益性、公共性和服务性的价值德行。
区域性公共安全与应急管理科技体现科技工具理性与价值理性的统一。公众对科学技术知识的学习和掌握是公众理解科技的重要内容。公众对科学技术知识的掌握与使用将使我们的世界变成一个更加有趣并且更少威胁性的地方，因此，在以知识经济为基础的现代社会中，科技的发展不应把公民排除在外，科技只有在满足公众需求与参与的基础上，才具有政治上的合法性。在近些年所发生的如sars、圆明园防渗膜事件、奶粉三聚氰胺事件等事件中，一方面各有关部门以公共安全与应急管理科技对有关事件进行了处置，另一方面公众以利益相关人或关键人的角色通过各种方式参与到科学决策过程中。这些实践证明：区域性公共安全与应急管理科技越来越多地与经济社会发展、改善公众生活质量、提高国民素质和维护社会和谐紧密联系，体现了科技工具理性与价值理性的统一。
二、区域性公共安全和应急管理科技服务的必要性与重要性
当前，随着科技与社会的不断融合，科技的公共性与社会性日益凸现，加上我国目前正处于社会的转型期，各种矛盾日渐突出，公共安全事件频发，影响社会的和谐稳定与国民经济全面协调可持续发展，因此，加强公共安全与应急管理科技服务十分必要。针对我国幅员辽阔以及各地公共安全的特殊性现状，如何有针对性地加强区域公共安全与应急管理科技服务显得尤为紧迫。应该说，近些年来我国政府十分重视区域公共安全问题，2004年，温家宝主持会议，在听取公共安全科技问题研究专题汇报时指出：区域性公共安全是经济和社会发展中的重大问题和突出问题，是关系人民群众利益的紧迫问题。《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006—2022）也首次将区域公共安全科技列为我国未来科技发展的重点领域，其中应急管理是公共安全的核心问题。我们认为，加强区域性公共安全与应急管理科技服务至少在以下方面将发挥重要作用：（1）有助于加强对突发性公共事件形成机理的研究与科学预测，提高预测预警能力，从而建立完善的信息系统，建立并完善多部门协同应对机制和加强多目标多阶段的应急决策理论，做到未雨绸缪、科学决策；（2）有助于在处置公共安全与应急事件过程中做到临危不乱、科学处置，及时使救援力量得到优化调度、应急资源得到优化配置，从而尽量减少可能带来的损失；（3）有助于在公共安全事件处理后及时恢复社会秩序、舒缓民众心理、化解社会危机与矛盾，维护区域内的社会和谐稳定，满足与引导民众的公共需求。近年来，国内外的一些典型突发事件案例更是警示我们：面对可能发生的各种自然风险与社会风险，针对各地的具体情况，加快发展区域性公共安全与应急管理科技并建立区域性公共安全与应急管理科技服务体系应成为当前我国科技发展与应用的重中之重。
三、对我国区域性公共安全和应急管理科技服务体系建设的建议
经过多年努力，我国在突发事件应急管理的法制、组织体系及救援队伍建设等方面都已具备一定基础，积累了许多处置突发事件的经验，成功应对了一些专业领域的突发事件；区域性公共安全和应急管理相关领域的项目经费和数量逐年增长；公共安全和应急管理所涉及的各个领域的科技得到快速良性发展，研究成果取得了很大进展。尽管如此，与发达国家比较仍存在较大差距。具体表现在：（1）我国还没有从整体层面上进行系统的区域性公共安全和应急管理科技研究，缺乏完善的区域性公共安全体系，各相关领域研究处于条块分割状态；（2）区域性公共安全和应急管理相关领域的安全体系的建立还刚刚起步，研究基础弱；（3）区域性公共安全和应急管理服务的相关条件不足、设备相对落后；（4）区域内公共安全科技意识淡薄、专门人才不足、公众安全教育不够完善；（5）在公共安全科技经费投入方面不足，缺乏相关的政策、法律、法规支撑条件等。
区域性公共安全和应急管理科技服务体系建设，应该坚持“以人为本”的科技发展观，坚持“科技为了人民、科技成果为人民共享”的理念。要从理念、制度、服务能力、公民意识等角度加强体系建设。
（一）提高各级政府对区域性公共安全科技服务的认识，深化相关公共服务体制机制改革
完善区域性公共安全与应急管理科技服务体系建设要加强各级政府对公共科技服务体系建设对国家、社会和公民重要性的认识，提高政府在公共科技服务上的责任意识，注重对公共安全科技服务的理论建设；明确政府在提供公共安全科技服务中的职能定位和对公共服务的事权配置，既不缺位也不越位。区域性公共安全科技服务体系涉及政府诸多部门的协调配合。全民科学素质行动计划纲要实施方案中涉及教育部门、科技部门、宣传部门，组织部门、人力资源和社会保障部门等，要做好各部门间的事权配置，防止出现在履行公共科技服务中的模糊行为、责任承担时的相互推诿。
（二）鼓励供给主体社会化趋势发展，处理好责任主体政府与各供给主体的指导、协调、合作、监督的关系
区域性公共安全与应急管理科技服务体系的供给主体涵盖了地方各级政府部门、事业单位、企业、社团组织、社区自治组织和公民个人，形成了党、政府、人民团体和科技单位密切配合、大联合、大协作的新的工作体制。在这种情况下，如果缺乏强有力的领导与协调，很容易滋生各方定位不清、职责模糊等问题，继而出现相互推委、互不负责的不作为现象。要避免此类问题，必须从制度上加以防范，加强对公共安全科技服务工作的领导和协调，理顺工作关系，实现有效协作，统筹部署，集成资源，扎实有效地推进我国科普事业的纵深发展。
（三）细化相关政策法规，持续增加区域性公共安全科技服务投入，实施绩效管理和评估机制，保证公共科技服务体系的效率
加大对现有相关法规政策的宣传和普及工作，使公众对保障自身权利的法律法规有所了解。各级政府部门要不断健全和完善相关政策法规，实现法规政策的细则化和可操作性；持续增加对公共安全科技服务的财政投入，开拓多渠道鼓励社会投入。要加大各级政府在公共安全科技服务上的财政投入和专项资金投入，并有倾向性地将更多财政资金投入到贫困落后地区的公共安全科技服务中去，积极引导社会资金投入公共安全科技服务体系，逐步建立多层次、多渠道的资金投入体系，形成全社会积极投入公共科技服务的局面；要加强公共安全科技服务中的监测评估，尽快建立评估机构和评估机制，建立和完善公共安全科技服务的监测评估体系；同时，要倡导由公众、社团、大众媒体在内的第三方评估，以保证评估的独立性、客观性、公正性。
（四）注重公共安全科技服务的能力建设，努力增加、提高公共科技产品和服务的数量和质量，使公共科技服务与公众需求相适应
增加可视公共安全科学空间的数量，提高可视公共安全与应急管理科学空间的服务质量；充分调动科学共同体作用，提高公共科学咨询服务和培训服务的数量和质量；建立公共安全与应急管理科技服务网络信息平台，整合公共安全科技信息资源，加大大众媒体在公共安全与应急管理科技服务中的作用。
（五）坚持公共科技服务以人为本和促进人的全面发展原则，重视公共安全科技服务体系中公众的权利主体地位，积极探索公众参与机制
在建构公共安全与应急管理科技服务体系过程中，要重视公众对公共安全科学服务应享有的知情、获取、表达、接近、参与、监督等权利，针对诸如有关科学技术的突发性事件、热点事件、公众共同关心的问题，建立积极、快速、高效的响应互动机制。建议建立健全发现、回应、表达与参与的机制，建立重大公共科技项目的新闻发言人制度，建立重大科技公共项目的公众听证会、协商制度，公益性科研项目报告公开、信息公开存取制度，实施“关键公众”接触，加强公民调查工作，鼓励公民科研行为等，创建全民参与公共安全与应急管理科技服务的良好氛围和局面。
参考文献：
关键词：区域性公共安全；应急管理科技，科技化服务体系
一、区域性公共安全以及应急管理科技性的价值和内涵剖析
区域性公共安全与应急管理科技具有公共性、人为性、社会性等特征，具有针对性，用于满足公民对于公共安全的需求，属于名声科技范畴。区域公共安全和应急管理科技由三层面组成，即制度、精神、器物层面。制度：即政府部门是公共服务的主导军，应制定完善的应急事件处理方案及管理制度，保障公民的公共安全。精神：即在公共安全的服务过程中的科技性要渗透到公民群众之中，加强公民的科技思想、社会科技意识、科技精神以及服务性的价值德行与公益性。器物：即区域应急管理科技和安全的器物层面，是为了满足公民安全需求、提高公民安全、实现公民群众科技权益直接提供公共可邮寄服务于产品，是三个层面中最具有外显性的特征。
价值理性与科技工具理性的统一是区域行公共安火热应急管理科技的重要体现。公民群众对于科技知识的血腥理解是掌握运用科技知识的重要内容。当今以知识经济为基础的现代化社会中，公民群众不应该被排除在科技发展之外，科技知识只有在满足了公众需求的基础上才能够更好的在政治上面具有合法性。近年来陆续爆出例如奶粉三聚氰胺、SARS、圆明园防渗膜等事件。一是公民群主以利益相关的关键人物的角色通过各方面的科学决策及方式方法的过程中。一是各个相关政府机构对于公共安全和应急管理科技的事件进行合理处置。从这些实践证明：区域公共安全和应急管理科学与技术越来越多地在经济和社会的发展，改善公共生活质量，提高国民素质，维护社会，联系和谐紧密，充分体现出价值理性和科技工具理性的统一。
二、区域性公共安全和应急管理科技服务的必要性与重要性
如今，随着科技的飞速发展水平、社会的不断整合，使普通，社会科学和技术正在变得越来越明显，因为我国正处于社会转型期，各种社会矛盾日益严重和公共安全事件出现，影响了我国社会的稳定与和谐，国民经济全面、协调、可持续发展，因此，加强公共安全应急管理技术服务有着非凡的意义。根据实际情况来看各级公共安全的特殊情况，怎么样有针对性地加强区域公共安全和应急管理技术服务凸显的十分重要。近年来，中国政府高度重视开展区域公共安全问题《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006—2022）第一次把区域公共安全科技纳为我国现阶段科技者的重点项目，而公共安全的核心则是应急管理问题。加强区域性公共安全与应急管理科技服务至少在以下方面将发挥重要作用：（1）有助于在公共安全与应急事件处置过程中做到及时地优化调度救援力量、优化配置应急救援资源，从而最大限度地减少可能造成的损失，使得在整个事件处置过程中做到科学合理的处置；（2）有助于提高和加强统对于突发性公共事件的预警预测能力形成机理的研究和科学预测，由此创建完善有效的信息系统，做到科学决策；（3）有助于在公共安全事件处理后及时舒缓公民情绪、维护稳定社会公共秩序、化解社会矛盾和危机、保证区域范围内的社会和谐稳定。面对突然状况比如自然灾害风险以及社会风险的时候基于实情实地，加快区域公共安全和应急管理科技发展，建立公共安全和应急管理科技服务系统化是目前我过科技应用于发张的重要一环。
三、对我国区域性公共安全和应急管理科技服务体系建设的建议
经过多年努力，我国在突发事件应急管理的法制、组织体系及救援队伍建设等方面都已具备一定基础，积累了许多处置突发事件的经验，成功应对了一些专业领域的突发事件；区域性公共安全和应急管理相关领域的项目经费和数量逐年增长；公共安全和应急管理所涉及的各个领域的科技得到快速良好的发展，各项研究成果都取得了长足的进步与发展。尽管如此，我国在区域性公共安全和应急管理相关领域与发达国家比较仍然存在较大的差距。其具体表现在：（1）在整体层面上我国还没有进行系统的区域性公共安全和应急管理科技的研究，没有完善的区域性公共安全服务体系，各个相关领域的研究处于分割状态；（2）我国区域性公共安全和应急管理相关领域的安全体系的研究基础弱；（3）区域性公共安全和应急管理服务的条件不足、设备相对落后；（4）区域性公共安全科技意识淡薄、缺乏专门人才、公众安全教育不到位；（5）公共安全科技经费投入不足，缺乏相关的政策、法律、法规的支撑。
（一）加强各级政府对区域性公共安全科技服务的认识，完善公共服务
加强区域性公共安全与应急管理科技服务体系建设，首先要加强各级政府对公共科技服务重要性的认识，提升政府机关对于公共科技服务上面的责任意识，加强对于公共安全科技服务的建设；政府部门要明确的提供和实施公共安全科技服务中的职能，对公共服务的事权进行合理的配置，既不缺位也不越位。
（二）处理好责任主体与各供给主体的指导、协调、合作、监督关系
地方各级政府部门、机构、企业、社区组织、社区自治组织和公民个人和公共安全危机管理的区域科技服务体系形成供应，形成政府和人民团体和单位密切配合技术是至关重要的，新系统的合作。必须加强制度确立，使公共安全科技服务工作的领导和协调，协调关系、理顺指导、，实现有效的合作，作为一个整体部署，整合资源，需要有效地推动事业的发展科普
关键词：公共安全；安全型政府；政府治理创新。
人类的过度实践和自反性现代化的不断发展，使世界进入了风险社会时代，人们的生存安全受到严重威胁。为了应对风险社会的挑战，有效保障公共安全，避免未来更大不利后果的出现，“我们首先需要做的工作就是应探讨建立起一个什么样的政府去领导我们的社会”①。笔者认为，这个将要重塑出的政府范式就是“安全型政府”。提出和研究“安全型政府”课题，对于推动政府理论创新和促进政府变革，以及实现社会安全发展和安全善治都是极有必要的。本文拟对“安全型政府”提出的根据、基本内涵、构建意义和构建路径等进行初步探析，祈望学界同仁赐教。
一、安全型政府的理论基础和现实依据。
“安全型政府”的提出有着多维的理论基础和现实依据。行政生态学和风险社会理论、西方政府再造理论、责任型政府和服务型政府理论、生态型政府理论等是安全型政府提出的重要思想来源。从社会现实看，回应公众安全需求、应对全球风险社会、克服经济型政府安全保障失灵等是安全型政府提出的现实依据。
（一）安全型政府提出的理论基础。
1.行政生态学理论。该理论主张用生态学的思维方法研究公共行政学。行政生态学指出了外部环境因素对政府行政管理的重要性，强调政府与其所处环境的互动和动态平衡，政府组织与行政行为是受环境影响的生态系统，它必须考虑对环境的适应性。如果自觉地认识生态因素，尤其是“行政环境中敏感的变量”，就可以使行政官员更明智地对待政府机构所面临的外部环境的需求和挑战，②也能够更正确地定位政府角色、组织安排、实践目标和方法等。
2.风险社会理论。该理论认为，工业文明和自反性现代化使人类进入了全球风险社会。人为制造的风险是前所未有的，其后果影响深远且难以控制。各种风险威胁是对健康、生命、合法性、利益和环境的威胁，无法预料的风险后果使整个社会存在深度不安全感，安全成为风险社会的动力和主要价值观。风险社会要着重解决的问题是“我怕”，是“如何预防更坏的东西”和“免受毒害”。③应对风险社会，需要对发展和进步进行反思，需要对权力和权威进行再认识，需要再造政府和建立责任机制，从根本上克服有组织的不负责任。
3.政府再造理论。新公共管理理论主张根据行政环境的变化和时势的特点重新定位政府的主导价值理念和主要职责，重新选择行政运作方式和治理方式，以便使政府成为一个更能满足社会需要的政府。政府再造就是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。
④“重塑政府”的目标之一是建立“预防性政府”。新公共服务理论则强调公民本位和公共精神。其理念包括：服务于公民而不是顾客、追求公共利益、战略性思考、承认责任不能简单化、服务而不是掌舵、重视生产率更要重视人。新公共管理理论和新公共服务理论的共识在于：一是主张通过改革，增强政府的责任心和服务性；二是要建立起政府与社会间信任、合作共治的关系。
（二）安全型政府提出的现实依据。
1.安全成为最基本的个人需求和公共需求。在现代风险社会中，随着风险和恐惧的加剧，安全需求的重要性日益突出，甚至已超过了所有需求，成为人的最基本需求，安全已成为人们生存和发展的前提和保障。安全需求首先是一种个人需求，但随着风险的日益加剧和恐惧的不断增加，不安全因素已严重威胁到人类的生存和发展，对安全的需求遂成为公共需求，安全成为公众的“最高社会概念”。在全社会安全需求不断增强的时代背景下，政府必须有能力为社会提供更多更好的安全公共产品和安全公共服务，以回应公共安全需求和持续改善风险环境。
2.全球公共安全问题日益凸显。从20世纪后半期到现在，世界范围内公共行政的宏观环境就是人类面临传统风险和现代风险的双重威胁。全球各地不断出现的各类灾难事件，都证明了全方位的风险和灾难正在日益逼近，这关系到每个人的生死存亡。处在现代化进程和社会转型期的中国，风险积累和危机爆发愈益突出，公共安全已受到严重威胁。社会现实表明，中国已进入危机频发的高风险时期，进入了转型风险社会。
3.经济型政府的安全保障职能失效。经济型政府或发展型政府是与工业文明相适应、把发展经济和实现现代化放在首要位置的政府模式。其在理念上以奉行乐观进步主义和发展主义为主导，在价值目标和基本职能上以经济增长为中心，在制度上以建立市场经济为核心，在政策上以实施经济政策为重心，在绩效评价上以GDP指数和经济收入为主要衡量标准。经济型政府在推动现代化进程中，往往忽视人们的安全需求，公共安全责任缺位，甚至以牺牲安全为代价谋求所谓发展或现代化。这表明，经济型政府越来越不适应治理风险社会和保障公众安全的需要。
二、安全型政府的内涵。
为了有效应对风险社会和保障公共安全，必须以安全型政府取代经济型政府。安全型政府是在风险社会背景下政府发展的新趋势和新目标，也是从风险社会走向安全文明社会的根本性制度变革和政府的整体性转型。
1.安全型政府是在安全文明理念指导下，高度回应公众的安全需求和积极履行公共安全保障职能，并致力于安全文明建设和实现安全社会的政府。
安全型政府也就是对经济型政府或其他非安全型政府在意识理念、价值取向、行为准则、决策和执行、治理方式、体制机制、职能定位、能力结构、努力目标等方面的安全化。这是一个能够实现经济建设、社会发展和安全保障“多赢”的政府，是具有民本性、安全性、创新性、前瞻性和责任心的政府。
2.安全型政府是最大限度满足公众安全需求的政府。在风险时代，风险的复杂性和难以防控性使个人或一般组织已无力应对风险，只能靠政府来提供安全保障。人们日益增长的安全需求同安全保障不足之间的矛盾，构成了风险社会的突出矛盾。政府作为公共利益的代表者、安全公共产品的提供者和公共安全责任的主要履行者，应在安全文明理念的指导下，无条件地回应社会诉求，竭尽全力地为公众安全提供保障，关注和维护每个公民的安全。
3.安全型政府是将全方位安全保障作为政府最基本职能的政府。政府职能是指政府在社会中所承担并实现的职责和功能。现代政府职能随公共需求状况而变化。当今社会最大的公共需求和公共利益是公共安全，因而安全型政府的最基本职能就是为社会提供安全保障，回应社会安全需求和实现公共安全利益。安全型政府视公共安全为经济社会发展和民生的第一要义，明确地将安全管理、安全服务即安全保障提升为政府的最基本职能，在政府管理的所有领域和环节都体现“安全化”，从公共安全角度审视和评价一切，自始至终全面贯彻以人为本和安全优先理念。
4.安全型政府是积极推动安全文明建设的政府。安全文明是指人类社会安全生活的进步状态或趋势，是人们在长期社会实践活动中为实现安全生存所作的全部努力和所创造的全部安全成果。
⑤安全文明的基本内容有：安全意识文明、安全主体文明、安全制度文明、安全行为文明、安全能力文明、安全关系文明、安全发展文明、安全环境文明等。安全文明是社会文明体系的前提和重要组成部分，应当成为现代社会文明建设的重要内容。进行安全文明建设，首先要靠安全型政府来倡导和推动。建设安全文明，提高全社会的安全水平，是国家和政府的战略性举措。
5.安全型政府是不懈追求安全社会目标的政府。安全社会是具有充分安全保障的和谐社会。在现阶段，建设安全社会，应主要在政府的倡导和推动下进行安全城市建设和城乡安全社区建设，进行安全文明单位建设和社会治理创新，有效化解社会矛盾。安全型政府应尽职尽责，竭力推动社会均衡发展和安全发展，从根本上遏制社会中的风险因素和副作用，努力培养“安全人”，积极保障安全公共品的供给，不断实现公民的安全权益，逐步实现人的“风险解放”，使人们真正生活得更踏实，更有尊严，推动风险社会向安全社会转变。
6.安全型政府属于责任型政府和服务型政府。
安全型政府强调政府机构及其成员在担任公共职务的同时，必须履行相应的安全职能和义务，必须对公民和社会的安全高度负责，始终把公共安全保障职能作为自己的最基本职能，必须时刻做到迅速、有效地回应和满足社会与公民的安全需求。政府如果未能尽其安全职责或履职失效，或给公众和社会带来风险或损失，应当受到责任追究。可见，安全型政府就是安全责任型政府。安全型政府以全方位安全服务、安全保障来实现服务价值理念和公民本位的价值理念，以最大限度地增进安全公共利益，这体现了服务型政府的性质和目的，其实质就是公共安全服务型政府。可见，提出和建设安全型政府没有脱离责任型政府和服务型政府的内在要求和宗旨。安全型政府是现代责任政府和服务政府的有机统一和具体实现模式。
三、安全型政府构建：必要性和主要路径。
（一）安全型政府构建的必要性。
经济型政府转变为安全型政府，既是应对风险社会和回应公众安全需求的迫切需要，也是促进经济社会安全发展的根本保证，同时又是社会文明、均衡发展对政府转型的客观要求和现代政府与时俱进的自觉变革。实现这一“历史性转变”，使政府组织能够更有效地适应环境变化和治理风险环境，能够更好地维护和实现公共利益。
1.建设安全型政府是应对风险社会、履行公共安全责任的迫切需要。普遍而持久的风险挑战和日趋深重的安全危机，已经成为人类面临的重大公共问题和威胁各地民生的首要问题。建设安全型政府，不能仅靠科学技术、市场法则或社会力量，更不能依靠经济型政府来，只能依靠构建起安全型政府，适时转变政府理念，发挥政府的公共权威作用，整合全社会的资源，制定和实施公共安全政策，推行政府主导下的公共安全治理，才有可能得到解决。
2.建设安全型政府是满足公众安全需求的根本保证。美国著名公共行政学家罗伯特·丹哈特指出，公共行政的核心问题之一是：“公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望。”⑥而安全型政府作为现代政府发展的新模式，属于责任型政府和服务型政府模式，因而安全型政府能够根据民众需求的变化来定位角色、调整职能，以便及时地满足公众的安全需求，更好地为社会提供必要的安全服务。
3.建设安全型政府是实现科学发展、安全发展的内在要求。随着工业化、城市化进程的加快，人类在创造前所未有的经济增长奇迹的同时，也制造和引发了种种安全问题和副作用、负效应。社会发展的实际表明，经济的无限制发展和盲目发展是非安全发展，是要人们付出安全代价的，甚至是得不偿失。这不符合人类的长远利益。真正的发展应当是有限发展、合理发展，即在保障人们的健康、生命和财产安全及环境安全与社会和谐的前提下的发展。经济社会的发展，归根到底，是为人的安全生存和人的全面发展服务的。这种以人为本的安全发展才符合科学发展的内在要求。只有秉持以人为本和安全优先价值理念的安全型政府才能真正促进可持续安全发展，才能在发展中确保公众安全与社会和谐。
4.建设安全型政府是政府变革的必然选择。我国政府行政管理范式还存在安全理念欠缺，忽视风险管理和安全文明建设，政府在安全管理职能配置上不够到位，管理格局条块分割和各自为政等诸多问题，这不能适应政府管理“安全化”的发展趋势，不能有效回应日益增强的公众安全需求和从根本上改善风险环境。此外，目前我国还缺乏完善的以政府为主导、全社会共同参与的公共安全治理结构，仍存在安全监管政务透明度不够、安全管理能力创新不足等问题。因此，我国迫切需要进行政府管理范式的深刻变革，逐步构建起安全型政府，确立政府的安全保障职能，强化政府的安全责任，提升政府的安全保障能力，全面实现政府的安全管理、安全服务职能和综合协调职能，创新安全管理方式等。只有这样，才有可能解决上述问题。很显然，建设安全型政府有助于我国深化行政改革和提高政府的整体效能。
（二）安全型政府构建的主要路径。
安全型政府作为应对风险社会的新的政府范式，目前尚处于理论设计阶段。要真正构建起安全型政府，需要从观念、制度和具体操作等不同层面采取相应措施，逐步推进，力求全面提升政府履行安全责任的素质和能力。这无疑是一个复杂而艰巨的系统工程。安全型政府的构建，实质上是政府在理念、职能、目标和行为方式上的一次根本性转型。
1.确立现代安全文明理念。构建安全型政府，首先要确立起符合时代要求的安全文明理念和安全价值观，而且政府能够自觉地将这些理念贯彻到政府的制度、政策、目标、文化和行为等各个方面。这些理念包括：安全权是社会成员的最基本人权，是实现其他人权的前提和保障；承认以人为本、生命至上是世界公理，保障公民的生命安全是国家和政府的最重要职责；安全是现代社会的主要价值观和公民幸福之根本，安全责任感是衡量个体或组织道德水准的首要标准；安全是发展的前提和基础，安全高于发展，人的安全利益重于物质利益；安全利益是人类的最高利益，安全优先是人类从事一切活动的出发点和归宿；安全保障是企业、社区、地方和国家的一种软优势。
2.强化政府的公共安全责任。其一，政府有促进安全发展和进行安全决策的责任。政府应当适时提出指导国家或地区经济安全发展的思路、原则和战略规划，确立经济安全发展方式，制定安全发展政策和目标，进行安全设施建设和培养安全管理人才，能够正确引导企业和社会走安全发展之路。遏制发展中的一系列“副作用”，克服工业文明产生的种种弊端，最大限度地降低各种不确定性，实现发展和安全的“双赢”。政府进行决策和执行时必须从保障公共安全出发，确保安全政策目标的实现和安全政策的预期效果。其二，政府应强化对社会各领域、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的责任，及早建立起职责明晰、运转有效、机制完善、工作有力的安全监管体制。其三，政府有进行风险管理和风险分配的责任。公共风险管理应以注重应对危机转变为着力点，抓好风险管理和隐患治理，将风险管理融入到日常的公共管理活动中，努力降低社会风险性和社会脆弱性。同时，政府还应搞好全社会的风险分配，以使社会达到一个相对均衡和公正的利益分享和风险承担状态，以利于社会和谐。其四，政府有应对危机挑战的责任。这包括危机准备、预测预警、快速决策和科学处置、社会动员和组织协调以及善后处理和恢复等环节的全过程危机管理责任。
3.加强安全制度建设。其一，各级政府必须建立和完善安全决策与执行机制，切实增强决策的民主性、科学性和有效性。任何行政决策都应经过充分地安全论证和安全评估，对政府的决策和执行要建立反馈机制。其二，建立和完善风险防范和危机应对制度，包括风险识别和排查、风险分析和评估、风险预警和监控、风险规避和处置等；还要建立风险爆发后的危机管理体系，包括预案制度及其实施细则、危机管理体制和机制，为政府应急工作提供强有力的组织保证和管理流程。其三，建立包括《公共安全保障法》在内的安全管理的法律体系，并要严格执行到位，使政府能够充分履行法律规定的安全职责和义务；同时能够实现政府与其他安全管理主体关系的法制化与规范化。其四，建立安全财政及保险制度等。各级政府要把风险治理和公共安全保障所需资金纳入年度财政预算和中长期财政预算之中；要建立健全安全治理投入机制，建立多种保险机制来分散和转移风险，建立风险税收制度等。其五，实行安全责任制和安全问责制。要把安全责任具体化为政绩考核的指标，加大安全效益指标在绩效考核指标体系中的权重，安全指标优先考核，使政府绩效评估体系安全化、科学化；要建立安全问责制，保证政府安全责任的落实。
4.保障安全政策供给。政府要顺应时代要求和社会发展趋势，将风险治理、安全管理和安全建设上升到国家意志的战略高度，融入到经济和社会发展的总体规划和统一部署中，从全局和源头上减少不安全因素。各级地方政府要把安全管理、安全生产纳入当地经济社会发展的总体布局并落实到位，要坚决把以经济指标为核心的发展模式转到保障公共安全为先和以人为本的安全发展模式上来，从保障公共安全和生态安全出发，调整产业结构和企业布局。
5.提升政府的安全保障能力。政府能力即政府履行其职责的本领和程度，反映了政府适应一定的行政环境以最小的社会代价实现公共管理的目标。
在将公共安全保障责任明晰为政府的首要责任基础上，还必须增强和完善政府组织的可持续安全保障能力，并逐步将此能力确立为政府的核心能力，以利于政府更好地履行其职责，能够为社会公众提供最大限度的安全保障和安全服务。其一，政府的安全决策能力。政府的决策要遵循客观规律，不人为制造风险；安全决策要坚持安全性与经济性相结合，先进性与适用性相结合，当前目标与战略目标相结合，用有限的安全投入保证最大的安全经济效益和安全社会效益。⑦其二，政府对社会各领域、对市场和企业及各类风险源进行安全监督和管理的能力。其三，政府具备公共风险管理能力，切实增强政府对风险的识别和排查能力、分析和评估能力、监控和规避能力等，建立起科学、有效的风险管理机制。其四，应对危机挑战的能力，要求政府具备危机准备能力、预测预警能力、科学处置危机能力、社会动员和组织协调能力以及善后处理和恢复能力等。其五，风险社会中政府具有及时了解和回应社会安全诉求并有效解决问题的能力以及维持社会和谐的能力，以增强社会安全性和抗逆性。
关键词：社会治安；防控体系；公共安全；综合治理；市场化防控
中图分类号：C913.8文献标识码：A文章编号：1003－1502(2008)01－0073－05
我国目前正处于全面发展的战略机遇期，维护社会的公共安全，不仅是重要的社会需求。更是重大的政治责任。党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的治国理政目标，而促进社会和谐，必须以公共安全为必要的前提。因此，深入研究建设治安防控体系的理论与实践，具有极其重要的现实意义。
一、构建社会治安防控体系是新世纪社会公共安全的必然选择
我们这里所说的社会公共安全限定于维护治安稳定的狭义范围，是指严密防控违法犯罪，有效应对并解决各种社会治安问题。而要实现这样的目标，构建并完善行政管理与公众参与相结合、社会化与市场化相结合、整合各种社会防控资源的治安防控体系，可谓治本之策，也是必然选择。
(一)经济体制与社会结构的转型推进公共安全体制的转型
从新中国建立到“”前的一段时期里，党和政府沿袭了革命战争年代的经验，建立了权力高度集中，同行政化、政治化高度耦合，封闭型与大一统式的公共安全体制；其特点是同计划经济体制和行政层级型的社会结构相适应，主要依靠政策和行政手段来保证其运行，同时淡化法律Ⅲ。这一时期的公共安全体制属于单纯的国家行政体制，政府将公共安全的所有事务均纳入行政管理中，保障公共安全的工作也主要依靠公安政法机关以及各级保卫部门等来完成。这种体制由于能够适应当时的经济体制与社会结构，从而得以发挥其职能与效率，基本上实现了社会由乱到治、人民安居乐业的稳定局面。
伴随着改革开放，社会生活已由原来的封闭半封闭状态转变为对内对外的开放状态，传统的公共安全体制受到了严重冲击。在新旧体制交替的过程中。必然会产生治安防控的盲区与漏洞，从而为违法犯罪提供了机会和条件，犯罪率居高不下，也正是防控功能缺位或减损的集中反映。可见，传统的公共安全体制显然已经难以为继；因为传统体制所依托的高度统一且封闭的经济体制和社会结构已经发生变化。在计划经济体制下，所有制结构是同质和单一的，并且必须纳入国家行政管理序列；利益主体的行为过程也比较单纯，劳动者被牢牢束缚在经济组织内。而发展市场经济以来，城乡经济实体和市场利益主体呈现为多元化格局，劳动者也得以在市场中自由流动，致使以往行政层级型的治安防控职能严重缺失。另一方面，公众在经济生活多样化的同时，也对公共安全产生了多样化、个性化的需求，必然要求提供多样化、个性化的服务。总之，经济体制与社会结构的转型呼唤着公共安全体制的创新，推动着治安防控体系的建设。
(二)社会治安综合治理方针体现为公共安全的体制创新
20世纪80年代初，我国出现了严重刑事犯罪急剧增长的态势。面对犯罪的恶性膨胀，公安机关强调通过“严打”来遏制犯罪激增的势头。而实践证明，“严打”是特殊时期维护公共安全的特殊手段，其边际威慑效应也会呈曲线型递减，因而只能治标、不能治本；在“严打”中形成的集中打击、统一行动的执法也是一种被动型警务模式。通过对现阶段犯罪问题的深入研究与实践经验的总结，国家的政法决策层清醒地认识到：犯罪原因具有长期性、复杂性与综合性，必然要求对犯罪进行综合治理。因而公共安全开始寻求体制上的创新，逐渐产生了社会治安综合治理的思想，并发展为治安工作的总方针，为公共安全体制的转型提供了划时代的创新思路。
社会治安综合治理具有最大的广泛性、开放性，其难点在于落实；而落实的关键在于建立起治安防控体系，并使之有效运行，形成良性循环的工作机制，从而将综合治理的制度、规划等“激活”，推动其落实。可见，治安防控体系是在贯彻综合治理方针的过程中产生并为之服务的。体系的构建是在总结以往治安工作经验的基础上，运用现代管理科学来设计治安防控网络和警务模式，具有鲜明的指导性与操作性。
(三)维护公共安全必须强调社会治安综合治理系统的防控功能
社会治安综合治理的原则之一是“打防并举，标本兼治，重在治本”，这一原则要求将打击和防控有机地结合、协调起来；既要严厉惩处严重的刑事犯罪分子，更要注重减少犯罪赖以滋生的土壤和条件，从根本上控制和减少社会致罪因素。强调“重在治本”，即注重从“病因”、“源头”入手治理犯罪，因此应强调系统的防控功能，尤其是事前的防控。西方有关学者早已在注重防控上形成了共识，以美国学者纽曼的著作《防卫空间》为代表而开创的环境犯罪学，经过不断发展，对治安防控的实践产生了较大的影响。这一理论认为，无法判断茫茫人海中谁存有犯罪企图，并且即便知晓谁萌生了犯罪动机，而在其付诸实施之前也不能限制其行动。那么，则应当从犯罪的目标与条件上去限制犯罪，设置犯罪的障碍，制造犯罪“得不偿失”的条件，使其想犯罪却无法实现，或者即便一时得逞，也难以得到非法利益以及难于逃脱法律的制裁，从而提高犯罪的成本。已然萌发歹念的主体则可能因为犯罪的难度与风险过大，机会与风险成本过高，而不得不放弃犯罪的企图，由此则大幅度减少罪案的发生。
因此，治安防控主体特别是公安机关，必须正确处理“打击”与“防控”的关系，扭转忽视防控的倾向。因为这是公安实践中极易产生的一种倾向，即防控说起来很重要，然而由于成绩不突出，且难以量化，常被视为“软任务”，而没有真正投入精力来抓。因此，必须强调将治安防控业务摆在重要的优先的位置，制定工作规范，纳入绩效考核，切实抓出成效。而构建治安防控体系使得注重治安防控的理念具有实际操作性与绩效检验性，显得尤为重要和迫切。
(四)发展社区警务成为公共安全体制创新的支撑点
社会主义市场经济体制使我国的社会结构发生改变。相当比例的公众由过去的单位所属过渡到社区所属。由“单位人”转变为“社会人”。各种“社会人”活跃在社区里，社区成为公众聚居的生活共同体；以往通过企事业单位实施的管理措施，必须变换方式转移至社区。因此，发展社区警务成为公共安全体制创新的支撑点，成为治安防控体系的基础。
所谓社区警务，是指警方与社区公众建立良好的合作关系与互动机制，共同开发社区治安资源，强化自治互助，形成主动反应型警务模式。发展社区警务是公安工作与时俱进，并同国际接轨的实践。应当看到，欧美国家的社区警务，一是产生于“快速反应、刚性打击”为主要标志的第三次警务革命之后，有其物质基础条件与训练水平；二是欧美国家的社区明显具有民主自治的文化氛围，公众积极响应、参与公共安全治理。尽管在这两方面我国尚有欠缺，但我们可以充分发挥社会主义制度的政治优势，发扬公安群众路线的优良传统，实施具有中国特色的社区警务战略。
发展社区警务，必须转变观念，将公共行政管理转变为公众参与的公共安全治理。社会主义政治文明建设，呼唤着包括治安防控在内的新型公共治理模式；“公共治理”较之“公共管理”，是理念的提升，是公众参与度和广泛性的拓展。社区公众及其组织既有对公共安全的迫切需求。也蕴涵着维护公共安全的巨大能量和参与积极性。社区警务应当整合、释放这种能量和积极性，警民共同构建治安防控网络。
(五)引进市场化防控机制，实现公共安全治理与服务的有机结合
在市场经济条件下构建治安防控体系，应当引入市场化的运行与竞争机制，实现公共安全治理与服务的有机结合。因为防控工作如果沿用过去那种政府包揽、行政命令等手段，往往行不通。必须走市场化运行、企业化管理、社会化服务、产业化发展之路；只有遵循市场规律的治安防控才具有生命力。市场经济规律这只看不见的手，深层次地引导并且决定着人们行为的方向和力度；这在公共安全治理中也不例外。构建治安防控体系是一项长期任务，必须强调社会力量的重要作用，以市场规则来调节治安防控的供求与资源配置，使其具有公众广泛参与的稳固动力，成为自我最佳调节与配置的不竭的动力源。建立以市场为依托、产业为载体、安全服务为核心的防控网络，至少能够预期发挥如下作用：
(1)有利于满足公众对公共安全的多样化需求。以市场机制调节治安防控的供求关系，实行“取之于民、用之于民”和“谁出资、谁受益”的原则，能满足公众“花钱买平安”的愿望，达到“双赢”的目的。
(2)有利于缓解国家防控投入有限，特别是警力不足的压力。走市场化调节之路，能够整合并引领民营防控资源。依据防控需求来拓宽其职能。使之成为社区警务的补充，体现了“警力有限、民力无穷”的理念。既可为国家节省大量的人力物力，又能促进公共行政职能由直接管理转向间接管理。
(3)有利于提高民间闲置资本与人力的利用率。经济结构的调整必然导致闲散人员增多，增加了社会的不稳定因素。通过市场化调节与疏导，将这些闲置资本与人力吸纳到防控企业中，既可增加防控力量。又能优化社会结构，促进体制转型。
二、社会治安防控体系概述
随着科学发展观和建设社会主义和谐社会目标的确立，如何推进治安防控体系建设，维护新世纪的社会公共安全，成为摆在公安机关乃至综合治理工作面前的重大课题。
(一)社会治安防控体系的内涵
社会治安防控体系的内涵可界定为：公安机关在党委、政府的统一领导下，运用社会控制理论和系统工程方法，合理配置警力并且整合社会防控资源，以社区警务为基础，以巡逻防控为主要勤务，以刑侦防控为重点环节，以群防群治为依托，以技术防控为支持，形成统一指挥、信息共享、反应灵活、协调有序的“打防管控一体化”的工作系统和运行机制。
构建治安防控体系，是在总结长期治安工作实践经验的基础上提出的。既然“严打”不是动态治安的根本对策，而静态防控模式又已经不合时宜，建设治安防控体系则理应成为维护新世纪社会公共安全的必然选择，成为贯彻社会治安综合治理方针的逻辑性创新。鉴于此，中共中央、国务院于2001年9月发出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，重申“打防结合、预防为主”的方针，明确提出了建立和完善治安防控体系的任务。2003年11月中共中央作出了《关于进一步加强和改进公安工作的决定》，指出要大力加强治安防范和管理，积极发动和组织群众参与社会治安工作，推进社会治安防控体系建设，增强社会治安防控能力。应当说，构建社会治安防控体系是党中央总结长期的治安防控经验，针对严峻复杂的治安形势，对公安工作乃至社会治安综合治理工作所作出的新的部署。
(二)社会治安防控体系的基本特征
社会治安防控体系是对以往的治安整治模式的扬弃，只有把握其基本特征，才能提高构建这一体系的主动性与自觉性。
1、长期性。改革开放以来，我国以往垂直贯通的行政层级序列逐渐被横向发展的社会亚系统所排挤，社会出现价值多元化的趋向。这必然打破计划经济体制下旧有的平衡，经历大幅度的调整和相对无序的阶段，再达到市场经济体制下的新的平衡。经济体制与社会结构转型在时间上的延续性，决定了比较严峻的治安情势会长期存在。建立并完善治安防控体系决不是“权宜之计”，而是一项长期任务。另一方面，构建治安防控体系也不会毕其功于一役，而应当依时而变，即根据社会生活的变迁、违法犯罪的规律、治安热点的转换等而有所调整与充实，使治安防控体系更趋完善而高效。
2、整体性。治安防控体系是由多元化的防控途径、主体、目标等构成的统一整体。“在防控体系中，防控主体不是各种防控力量机械地简单迭加，而是公安机关各警种之间，公安机关与群防群治力量以及社会公众之间，按照一定关系和一定规则有机地结合起来，构成相互联系、相互制约的有机整体，是公安机关内部警力资源和社会治安资源的整合与重组。”治安防空体系的目标在于将防控资源组合成集约、协同、灵活、高效的系统，强调“整体大于部分之和”的系统优势，以提高整体防控功能。实现这一目标，有赖于正确划分层次并且不断优化系统，达到职责和权利的平衡与统一，以体现整体效益。
3、协同性。治安防控体系充分发挥“打防管控一体化”的协同优势，实现防控结构与效益的最佳化。治安防控的复杂性决定了防控主体及其职能的多样性，各警种以及社会防控资源理应保持相对的独立性与自主性；否则，就丧失了主动性与创造性。但决不是各自为战、政出多门；否则。就失去了协同优势。协同性最直接的体现是快捷、高效的信息和指挥调度机制，要求防控系统贯彻信息驾驭型防控的思想，注重科技防控网络建设，广泛收集、分析治安信息，建立检测体系和应急预案，及时调整决策与部署，形成协同配合、信息灵敏、指挥有力、处置得当的快速反应机制。
4、开放性。治安防控体系强调开放性，是由于其本身具有极强的社会性，应最大限度地取得社会防控资源的支持与配合。改革开放以来，由于商品经济大潮的冲击、犯罪严重化带来的压力等，公安群众路线有所削弱，导致基础工作薄弱、重打轻防轻建、打防管控脱节等现象。构建治安防控体系并且强调其开放性，为发挥公安群众路线的传统优势，加强基层基础工作提供了有效载体。是发掘社会防控资源，促进公共安全事业可持续发展的契机。
5、规范性。制定规范进行引领和约束，系统才有其稳定性，才能形成治安防控的长效机制。系统的各项规范一经确定，必须保持其权威性、严肃性，不能朝令夕改、随意变动。规范性的外在形式是一整套严密规制、耦合联动的规章制度；当然，系统的规范性也是相对的，当治安形势出现变化，而原有体系的结构、规范已经不能适应形势的发展，系统则应根据需要而调整。但无论是继续完善，还是自我更新，均必须是系统权威性的变更，是规范性的一种提升，而不是对规范性的减损。
三、社会治安防控体系建设的目标
社会治安防控体系建设关系国家政治安定和社会公共安全。应当瞄准体系建设的目标，完成下述五个方面的转变：
(一)由静态防控转变为动态防控
改革开放之前，我国通过高度集中的组织化管理，实现了对静态社会的严密控制，违法犯罪既没有社会空间，也没有个人空间。随着市场经济的发展和人财物的广泛流动，违法犯罪不仅数量激增，而且犯罪方法、手段等不断翻新。流窜作案增多，再延续以往的静态防控模式显然是难以适应了。构建治安防控体系，要求由静态防控转变为动态防控，由单纯的人员防控转变为全方位的整体防控。防控主体上，公安各警种要改革现有体制，克服机关化倾向，要警力下沉、充实基层、立足实战；同时指导社会防控力量的建设，实现市场化、企业化经营。防控模式上，实行警务联勤、治安联管、信息联通，形成动态防控合力，共同对违法犯罪作出动态反应。
(二)由阶段性防控转变为规范性防控
建国以后，国家通过一次次的群众运动来激发社会的活力，公安机关主导的治安防控工作也围绕这些运动而开展。改革开放以来，传统的防控能力受到极大的冲击，公安机关为遏制违法犯罪的膨胀之势，一次次地开展“严打”以及专项整治行动，形成了对运动的依赖性。这种阶段性防控模式弊端明显，耗费了大量的人力物力，治安状况却末见根本性好转；而反映在人为设计的执法风格上，也难免是“一阵风”，治安防控时紧时松、时急时缓，搞“花架子”。不法分子也学会“听风声、看风头”，犯罪率时起时伏，治安防控陷入“打不胜打、防不胜防”的怪圈。此种防控模式确实应当改变，因而提出了“打防管控一体化”的思路，探索规范性的整体防控。防控职能与规范确定后，管理规制、责任细化、失职究责，力求防控体系规范化、常态化地运行起来。
(三)由粗放型防控转变为集约型防控
传统的治安防控往往以集中警力投入、组织专项整治的方式展开，这种“大轰大嗡”的运动式、单纯打击型的工作模式，比较看重声势，而不注重实效，更不考虑效益，属于粗放型的防控。公安警力以及社会防控资源也是有限的，尤其是以警员体力、警用装备、科技手段等综合形成的“警力”，不会是取之不尽、用之不竭的。因而包括严打整治在内的治安防控，必须讲求实效。必须考虑投入产出比。构建治安防控体系是落实科学发展观的实践，旨在科学地整合、运用防控资源，避免由于重复布警、滥用警力而导致的警力不足；避免由于多头指挥、推诿扯皮而导致的效率低下。力求通过防控资源的最佳配置，而实现其充分的开发利用，走集约化防控之路。这就要求加大科技防控建设的投入，以技防网拓展监测，引导合理处警，警情主导警务。使有限的警力用得其所。
(四)由封闭式防控转变为开放式防控
过去长期实行的计划经济体制。将人口流动限制在一定范围内，人们很少跨地区流动，一切均在掌控之中，治安防控是封闭式的。在市场经济的背景下，公安机关必须改变以往对人员和社会组织的封闭管理方式，而实行开放的治安防控，以保证人财物流动的安全有序。在防控目的上，必须为发展社会主义市场经济服务，决不能为了维护治安而限制市场、阻滞流通，那就减损了治安防控的社会价值。在防控主体上，除发挥公安机关的职能作用，还应当动员全社会的防控力量积极参与，特别是遵循市场经济条件下的公共安全多样化需求和价值规律，按照“市场化、专业化、企业化”的思路，完善专业辅警、民营保安等的管理体制，以提供有偿的形式获得工资、福利保障，积累后劲并创出品牌，稳步实现治安防控的产业化规模效益。在防控方式上，鼓励运用多种信息资源和防控力量，以联勤联防的形式达到防控效能的最大发挥。