1我国居家养老服务现状
居家养老服务是指社会为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的一种服务形式。它作为我国社会养老服务体系的基础，在养老服务中日益占据重要地位，是目前解决我国养老问题的一项重要举措。自2001年，民政部宣布在全国社区实施老年福利服务“星光计划”以来，依托社区开展居家养老服务的模式在全国各地推行。但形式多样的居家养老服务的共同之处在于都是由政府承担居家养老的责任。由于政府在履行居家养老服务责任过程中存在着一系列亟待解决的问题，所以限制居家养老服务的发展。
1.1政府角色定位、职能不清
我国现有的国情决定了目前居家养老需要在政府的指导监督下组织开展工作，但并不意味着要由政府承担所有的责任。由于缺少统一的支持鼓励居家养老的法规政策，管理监督缺少统一规范的标准，各地政府对居家养老的重要性、必要性、紧迫性认识不足，所以在居家养老中的角色定位权责不一致，缺少用于指导社区居家养老工作的政府文件，社区在操作中缺少依据，带来了居家养老服务在项目设置、服务质量、服务收费等方面的一系列问题，极大地制约了社区居家养老的发展。
1.2参与主体单一，服务内容简单
受政府传统的公共服务的影响，目前大多数地区的居家养老服务主要是通过政府拨款，由街道及社区居委会对有需要的居家老人提供日托照料、代办服务、就餐服务、生活护理等类型的家政服务，缺少专业化、多元化的服务。
1.3资金投入不足，筹资渠道狭窄
居家养老服务必须有一定资金保障，目前的资金来源主要由政府财政拨款供给。居家养老作为社会保障的一部分，其建设必须依赖于政府财政的支持，但政府财政能力有限，投入于居家养老资金远远不能支撑社区居家养老的持续发展，大多只够用于社区居家养老基础设施的建设，在资金投入严重不足的情况下，社区居家养老服务机构的自身发展受到阻碍。
1.4服务人员非专业化，服务水平低
我国庞大的养老人群对养老服务人员总量和服务质量提出了要求。目前居家养老服务人员主要由社区工作人员和志愿者组成，这些社区服务人员和志愿者大多未经过系统专业培训，缺乏专业服务知识，服务技能差，服务水平低，无法满足老年人多元化的服务需求。另外，从社区居家养老服务管理角度看，同样存在管理人员不专业、管理素质低下等问题，普遍存在居家养老服务整体水平偏低的问题。
2国外居家养老服务的比较法借鉴
2.1国外居家养老服务综述
2.1.1美国
美国十分重视政府与非营利组织合作承担社会工作事务，培育了大量非营利组织参与养老服务，确立了比较完善的养老福利制度。目前，美国各级政府主要是通过向非营利组织购买公共服务为老年人提供照料服务，包括日间照料、送餐到家、家政服务等。
2.1.2英国
“社区养老”起源于英国。作为人口老龄化程度最高的国家之一，自上世纪70年代开始，英国就开始实施基于社区的养老照顾。并且在英国福利国家建构过程中，它作为一种新的服务理念逐渐发展并形成一种全新的社会工作模式。在其发展过程中，逐渐鼓励非营利组织参与社区养老，并实施市场化的运作机制，缓解了政府在提供社会福利时的低效率问题。
2.1.3日本
日本在上个世纪70年代已迈入老龄化国家行列，为此日本政府开始推行养老福利政策改革，颁布了《高龄老人保健福利推进10年战略计划》，首次提出依托社区建立多种服务设施，完善社区照顾服务体系的理念，并鼓励民间组织参与到社区养老中。在近四十年的发展中，日本逐渐形成了具有特色的非营利组织参与社区居家养老服务的体系。
2.2国外社区居家养老服务之经验
2.2.1建立完善的法律体系，为非营利组织参与居家养老服务提供保障
非营利组织参与居家养老服务离不开政策和法律的支持。成熟完善的法律、法规、政策是非营利组织参与居家养老服务的制度保障。日本自上世纪60年代以来先后颁布了十余部有关社区养老和非营利组织参与养老服务的法律、政策，对政府、非营利组织、被服务者在养老服务中的權利、义务，非营利组织的注册条件、非营利组织的经营管理等做出明确规定，使得非营利组织在规范的环境中发展，为非营利组织参与养老服务提供了较为完善的立法保障。
2.2.2增进政府与非营利组织的合作，实现双赢
实践证明，完全依靠政府组织实施养老具有一定的局限性。在居家养老服务中，政府与非营利组织之间的良好伙伴关系对于可以很好地解决养老服务中的资金筹措、资源配置、服务供给、监督评价等问题，同时利用市场竞争机制还可以提高养老服务质量并降低养老服务成本，从而实现政府与非营利组织的双赢。
2.2.3加强非营利组织自身建设，提供多样化服务
引入非营利组织参与居家养老服务，就要拓展居家养老服务的广度和深度。老年人对养老服务的需求是全方位、多层次，有物质方面，有精神方面；有要求家政服务、医疗护理服务，也有精神慰藉服务，还有既要求物质服务又要求精神服务……面对老年人不同服务需求，非营利组织必须加强自身建设，通过与各级政府合作解决好老年人在居家养老中遇到各种问题，并不断改进服务，提升服务质量。
2.2.4建立一支专业化的居家养老从业队伍
专业化的服务需要专业化的从业人员，拥有一支高素质的专业化服务是提供优质居家养老服务的重要保障。美国、日本等国家都非常重视居家养老服务队伍建设，对从事养老服务人员的专业资格做出了相应的规定，这也为非营利组织能够持续发展奠定了基础。
3我国居家养老服务法律制度设计
在政府尚无条件全面承担居家养老服务职能的情况下，允许非营利性组织参与居家养老服务无疑是解决问题的一条有效路径。非营利组织参与居家养老服务必须立法先行，建立起完善的法律体系作为发展非营利组织参与居家养老服务的基石。因此，我国应建立和完善非营利组织参与居家养老服务的法律法规，以法律为基础，以政策为补充，搭建起非营利组织参与居家养老服务的法律框架，引导非营利组织参与居家养老服务实践有序进行，保障老年人权益，提高为老年人服务的质量。
3.1建立准入及监督制度
3.1.1建立非营利组织的市场准入及监督制度
依据民政部制定的《民办非企业单位登记暂行办法》设立非营利性组织参与居家养老服务的准入机制，建立市场准入制度，从法律的高度明确规范非营利组织的权责界限，明确非营利组织的准入标准。同时建立非营利组织监督评估机制，对非营利组织提供的养老服务内容、服务质量、服务效果等进行全方位的评估，作出评估结果，并将评估结果将作为非营利组织获取政府政策支持及资金扶持的基本条件，从而激励养非营利组织不断更新服务理念、提高服务质量。
3.1.2建立居家养老服务从业人员准入制度
参照会计、护理等职业资格认定办法，由政府组织居家养老服务从业人员资格认定，取得从业资格并经过培训后才能从事居家养老服务，以保证从业人员具备相应知识和技能，能够为老年人提供专业化服务。
3.2完善《政府采购法》
非营利组织参与居家养老服务实际就是政府购买养老服务的一种形式，属于政府采购的内容。但是《政府采购法》采购目录中尚无“养老”一项，对“服务”这一采购对象的定义也只是笼统地定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，因此，有必要对《政府采购法》中涉及政府购买服务的条款进行修改完善，使其内容更加丰富，将服务采购的对象扩展至养老服务，并对养老服务的采购流程、资金使用、评估监督等做出规定。
3.3修订《老年人权益保障法》
时至今日，我国的养老体制已经发生了翻天覆地的变化，因此，国家立法机关应当与时俱进，及时对现行《老年人权益保障法》进行修订。具体而言，就是把社区居家养老权利写入法律，用法律形式明确规定国家保障老年人的社区养老服务权利，使社区养老权法律化。同时，在《老年人权益保障法》中规定社区居家养老服务制度，科学地确定社区居家养老服务的内容和方式，明确社区居家养老服务体系的法律保障机制：包括明确政府责任、非营利组织的认证、养老服务机构的评估以及专业服务队伍的培训等，建立起一套完整非营利组织参与居家养老服务制度体系。
4结语
随着人口龄化问题日益严重，我国老年福利事业会越来越受到重视，政府一方面要承担起居家养老的指导、引导、监督职责，另一方面也要为其发展提供强大的法律、政策和经济支持，让我国的居家养老服务向专业化、规模化、产业化推进，惠及更多的老年人。
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关键词：政府审计；审计服务；免疫系统
2006年3月，我国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中明确提出，加快建设服务政府、责任政府、法治政府，它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。面对这样一个明确的目标，处于这样一个变革的时代，政府审计机关如何深入贯彻“建设服务型政府”的理念，结合自己的法定职责服务社会，服务人民，将理念具体为实际的行动是我们急需探讨的课题之一。
一、国内外相关研究现状
政府审计机关的法定职责就是监督，因此，理论界对于政府审计服务的探讨较为有限，主要研究领域集中于审计体制的探讨、经济责任审计、审计信息公开、审计基础理论（如审计职能与职责、审计技术与方法、中外审计领域的比较介绍）等。有关政府审计服务的研究散落于有限的几篇文献中，甚至是在文中一带而过，笔者对此进行了总结，主要体现在以下四个方面：
赵伟江（2004）较早地对审计服务理念进行了追溯和探讨，并引发出在审计服务理念的基础上，围绕公共审计服务的有效供给主线，来研究政府审计作为政府向公众提供公共审计产品或服务的职能部门，在公共审计服务网络中，如何来重新界定传统的职能界限、变革传统的行为方式和方法。
王鸿（2007）、杨茁（2007）等从政府职能重心调整的角度对国家审计的重点进行了论述和展望，认为对国有企业的审计不应仅局限于经济责任和摸清家底，我们应该更关注如何提高企业自身的竞争力和创新能力，通过对企业的财务和管理分析，促进企业治理结构和内部控制制度的有效性，对审计发现进行认真分析，从体制和机制上提出国有企业改制意见和加强企业管理的建议。这些内容实际上都属于审计监督之外的服务行为。
还有一些对国外政府审计借鉴的文章中提及了国外政府审计服务的相关介绍。王本强（2006）详细介绍了澳大利亚审计署（ANAO）的组织发展战略计划框架；周兆康、欧阳程（2000）也有类似的介绍：联邦审计署作为独立的经济监督者，除实施审计监督外，还编制针对被审计单位业务的实务指南。从他们的介绍中我们可以得知，良好的实务指南是政府审计服务的一种形式。
此外，在国际绩效审计研究方面，Percy（2001）和Pollitt（2003）的论述中都体现了作为审计组织，不仅应有监督职能，而且还要提供增值服务，提供解决方案和改进意见。
二、政府审计和政府审计服务
政府审计又叫国家审计，是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性以及提供公共服务的质量进行审计。对政府审计的职责，《审计法》做出了明确的规定，主要分为法定事项审计、特定事项审计、对内部审计的指导和监督、对社会审计的监督和核查。
关于政府审计服务，虽然在报纸杂志等各类媒体常有提及，“服务人民、服务社会、服务经济发展、服务大局”等屡见报端。但对于其定义，理论界并没有准确的提法，只是在关于审计职能的争论中，提到过服务职能。
关于审计职能，有“单一职能论”，认为审计只具有经济监督职能，又称“唯监督论”；有“二职能论”，即防护性职能和建设性职能；三职能论，即监督、鉴证和评价职能；四职能论，即监督、管理、鉴证和考核职能。其中主流观点是“三职能论”，并且在三职能中又有侧重论：国家审计侧重于监督，内部审计侧重于评价，社会审计侧重于鉴证。此外，不少人尤其是内部审计人员认为审计有服务职能。对社会审计而言，审计服务的提法已经很普遍。在社会审计领域，审计服务是明确而又具体的。注册会计师法第十四条规定了社会审计的四种法定审计业务，除此之外的其他业务只能称之为其他服务或相关服务。
由此可见，虽然审计服务的提法随处可见，但对于其定义及内涵却较为模糊，政府审计领域提到更多的是审计监督，相对而言，社会审计领域所称审计服务更为常见，审计服务内容也较为具体。在本文中，政府审计服务是指由政府审计机关提供的、除法定监督事项之外的、直接面向企业的并使其从中受益的所有服务事项，即政府审计机关面向企业提供的服务。
三、政府审计服务的概念解析
（一）政府审计服务的特征。根据《审计法》的相关规定和服务型政府的治理理念，政府审计服务具有如下特征：
1、无偿性。作为政府行政机关之一，政府审计部门的经费由国家保障，列入各级财政预算，在执行业务过程中不能由被审计单位提供任何形式的经费负担。如果向被审计单位收取费用，则等于国家机关直接同社会企业竞争，干预正常的市场经济，不符合服务型政府和市场经济的理念。但如果在服务过程中发生的零星工本费等可由相关物价部门核准之后向企业收取。
2、附属性。政府审计机关的法定职责就是监督，对国家权力运行机制进行经济监督，不能脱离了基本职责而去搞服务、搞咨询。其他服务只能作为一种附带产品，在履行其基本职责的过程中作为一种“增值服务”的形式出现，从而体现服务型政府的理念，体现“重在建议、重在解决问题”的最终目标。这种附带产品提供与否，不影响审计机关的法定职责。
3、主动性。政府审计机关在履行法定职责的过程中，应主动关注被审计单位的实际困难和审计中发现的监督事项之外的问题和缺陷，提供相关建议和服务，平时的工作中应主动深入企业进行调查，而不是被动地满足被审计单位提出的要求或者漠然置之。
4、非强制性。政府审计服务不同于审计监督，审计监督是按照法定程序经过批准之后进行的，无论被审计单位是否愿意都必须进行的法定事项。而政府审计机关提供的服务具有非强制性，企业可以根据自己的需要接受或拒绝这种服务。这里需要注意分辨的是，有些审计整改建议是必须接受的，有些建议是服务性质的，可以选择接受或拒绝。
5、非标准化。政府审计的服务形式因对象而异，不存在标准化的模式。审计机关的工作职责虽然较为专业，但毕竟代表的是政府，所以审计机关在履行自己的法定职责、提供服务的过程中，遇到的情况千差万别，被审计单位需要帮助的问题可能也是五花八门，有些服务并不是很专业，但只要有了政府机关这种权威性，便可迎刃而解。
（二）面向企业的政府审计服务和“审计免疫系统论”的关系
1、“审计免疫系统论”为政府审计服务提供了理论指导。“审计免疫系统论”的提出，为政府审计服务奠定了理论依据，指出国家审计不仅要进行审计监督，揭露问题，还要发出警报，进行预警；不仅要查错纠弊，还要发挥抵御功能，提出深层次的建议，这就为新时期科学发展观指导下的政府法定审计职责的扩展奠定了理论基础，使政府审计服务成为“免疫系统”的必然一部分，在进行履行法定审计监督职责时，必须要考虑如何同时进行预警、提供深层次的建议，提供增值服务。
2、政府审计服务是“审计免疫系统论”在实务工作中的具体体现。“审计免疫系统”的功能由多个免疫作用构成，现在公认的免疫作用包含免疫防御保护、免疫清除修补、免疫建设完善三种。这三个作用中，防御保护是最低层次，是基础；清除修补是第二层次，是重要层级；建设完善是第三层级，是关键。对被审计单位领导干部进行经济责任审计知识各种形式的宣传、对被审计单位相关财务人员进行法制道德培训教育等体现了审计免疫系统的防御保护功能；在对被审计单位进行审计监督的同时，提出审计建议，对被审计单位内部控制缺陷进行分析和建议等体现了审计免疫系统的修补功能；指导被审计单位内审工作、帮助被审计单位完善治理结构、对被审计单位进行业务培训、帮助被审计单位解决一些重大困难，向政府反映企业运作过程中遇到的不合理行政行为或制度等体现了审计免疫系统的建设完善功能。
转贴于四、政府审计服务的内容和形式
理论来源于实践。事实上，在政府职能转变的宏观背景下，在“服务型政府”理念的指引下，各级政府审计机关早已在审计实践中自觉地根据各地实际情况提供了各种增值服务，笔者对实践中各级审计机关提供的相关服务进行归纳和整理，如下：
1、对企业内部控制进行测试和评价。政府审计机关在执行审计公务的同时，可以结合控制测试的结果与被审计单位进行沟通，对其内部控制中存在的缺陷提出改进建议，以更好地提高企业经营管理水平。如，吉林市审计局帮助企业建立完善内控管理制度，针对有的企业由于财务管理基础工作薄弱，各业务环节之间核算脱节，造成资产账实不符、财务核算不真实的问题，主动帮助企业建立完善内控管理制度18项，规范财务管理基础工作，理清和健全各业务环节有关账目，为企业改制奠定了良好基础。
2、指导内部审计、外部审计，特别是绩效审计工作。现在许多企业已开展内部审计，审计机关可以利用各种机会，指导被审计企业或帮扶企业的内部审计工作，也可以指导外部审计工作。特别是针对绩效审计，企业内部审计和外部审计在这方面很少开展，而政府审计机关在绩效审计方面却已具有一定的经验和丰富的理论知识。
3、为企业反映、处理不合理的行政行为。审计机关是我国政府的重要职能部门，是我国政府的眼睛，在审计工作中不仅要向政府汇报审计情况，同时作为沟通的桥梁，也可以为企业提供下情上达的通道，向政府反映企业经营过程中的实际困难和不合理行政行为，促进企业健康发展。如，黑龙江审计厅在全省审计机关建立民营企业维权投诉站，专门受理、查处国家机关、事业单位及有关单位侵犯民营企业合法经济权益的行为；积极提出参谋意见，为民营经济发展献计献策；加强对社会审计组织审计质量的监督，促其规范为民营企业服务的行为，维护民营企业的合法权益。
4、清理债权债务，全力规范被审企业财务管理。审计机关作为政府机关职能部门之一，可以帮助被审计单位进行协调，清理债权债务，规范被审计单位财务管理。黑龙江虎林市审计局2007年为企业清收应收账款209万元，对7家企业普遍存在的应收未收款项数额大的问题，积极为企业想办法清收市内应收款46万元，帮助7家企业相互清算化解应收款项163万元。
5、业务宣传，专业培训。审计机关可以为被审计单位提供人员培训、业务宣传培训等工作。如，山西吉县审计局曾对部分专业基础差、业务技能低的财会人员进行指导，接受被审计单位财会人员咨询，根据单位不同以及行业特点提供有价值的建议，帮助被审计者了解自己的权益，解决在权益方面的难题，积极帮助被审计者破解财务方面问题症结，遏制违法违规现象的发生。
6、帮助企业筹措资金。审计机关可以根据对企业的了解，帮助他们解决一些实际困难。如，2008年长治市审计局了解到煤焦市场价格不稳定，直接影响到市煤气供气公司对全市居民供气的严峻问题，长治市审计局与当地财政局组成联合组，深入到企业第一线，为企业计算煤气成本、原煤用量，测算冬储原煤所需要的资金，帮助企业筹措资金3，000万元，走出困境，使企业能够正常生产及供气。
7、其他服务。各地审计机关还可以根据自己所在地的实际情况和被审计单位需求特点等提供其他力所能及的服务。可以利用自己的业务专长和工作中收集到的信息，向企业提供审计信息服务，如查询审计公告，还可以向内部审计机构、外部审计机构提供实务操作指南等。
总之，审计的产生和发展受其所处环境的影响，审计服务的需求决定了审计服务的类型和种类，随着政府职能转变的观念变革，随着经济交易的日益复杂和增多，审计在整个社会结构中的地位越来越重要，审计服务的类型也会越来越丰富。
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关键词:老龄化;政府购买;养老
一、引言
进入二十一世纪之后,人口老龄化已经成为当今世界突出的热点话题。随着计划生育政策的严格执行和人们观念的转变,“未富先老”的中国也同样面临着巨大的人口压力,与低生育率相连的是日益突出的人口老龄化问题。相较于发达国家需要数十年甚至一个多世纪才进入人口老龄化阶段,中国的人口老龄化阶段仅仅只用了18年。若仅依靠政府单一提供养老服务无法满足广大老年人日益增长的服务需求,只有通过政府购买公共服务机制将企业和非营利组织纳入养老服务供给体系中,才能在一定程度上缓解养老服务需求与供给的结构性矛盾。因此,政府购买养老服务是符合国情的必然选择。
二、政府购买养老服务的内涵
(一)政府购买养老服务的概念
政府购买养老服务是指政府为履行社会职能,在与社会各类服务机构目标一致的前提下,从公共财政的预算中拿出经费,通过公开招标或直接拨款资助的形式向其购买养老服务。政府与社会组织之间并不是雇佣关系,而是一种契约合作关系,双方通过相互协调沟通共同为日益庞大的老年人口提供养老服务,从而将政府从生产者的角色中摆脱出来,由直接提供者变为资金提供者和监督管理者,实现政府职能的转变和公共服务供给的多元化。
(二)政府购买养老服务的类型
养老服务的目标群体需求层次多样,养老服务内容实现程度缺乏有效的评价体系,难以单独通过市场机制提供。所以从服务主体的角度,建立由政府出资,社区、机构相结合的养老服务供给模式是十分必要的。一般而言,养老服务内容包括针对老年人的生活照料与医疗康复以及精神关爱服务三个基本方面。根据养老客体的不同,养老服务可分为传统的家庭养老、机构养老服务和居家养老服务。政府购买的养老服务主要面向机构养老服务和居家养老服务。其中,机构养老服务是由社会养老机构向老年人提供食宿、生活照料与专业化的护理等的养老服务,目前我国养老机构有养老院、福利院、敬老院等多种形式,在一定程度上具有社会再分配功能。居家养老服务居家养老以家庭为主要载体,以社区为居家养老服务的主要阵地,这不仅吸纳了家庭养老的地域性优势,能够就近为老年人提供优质服务,也可以根据老年人具体的生活需求,合理规划养老措施。这不仅弥补了子女由于工作等原因无法照料父母的生活与精神方面的缺陷;同时可以保持其原有的社会关系不变,使老年人精神愉悦,而且还可以构建起家庭、社会与政府共同责任理念,还为社会创造了新的就业岗位。
三、我国政府购买养老服务存在的问题
(一)目前我国养老服务业专业水平低
养老服务业的进步有赖于从业队伍的不断发展和壮大,但是目前我国养老服务业的专业化程度偏低,在一定程度上阻碍了政府购买养老服务的进程。这主要体现在两方面:首先,从事养老服务的人员中专业医护人员占比低。实际上,因为专业护理人员主要集中在医院,养老机构的专业护理人员比例非常低,2014年注册护士与与养老机构入住老人的比例为1∶13,与全部完全失能老年人的比重为1∶54,提供养老服务的专业护理人员缺口非常大,无法有效满足老年人健康护理需求。而且专业的医护人员受编制、工资报酬等因素影响,并不愿意主动投入到养老服务业中。同时由于老年人子女长期不在身边,缺乏情感交流的渠道,容易产生孤独等负面情绪,所以在精神慰藉等方面需要具有专业心理知识的社区服务人员,而这类人员更是缺乏。其次,从业人员缺乏专门的技能训练。养老服务业的从业人员多为年龄偏大的下岗女工,他们虽然能够照料老年人基本的生活起居,但是因为没有经过专门的技能训练,很难满足老人特殊需求与较高层次需求。
(二)我国养老服务供需矛盾突出
我国现有的养老机构的数量远远不能满足急速增长起来的养老服务需求,尤其是对我国边远地区和农村地区而言,养老机构的资源更是不足。目前,传统的家庭养老和机构养老模式都暴露出了各自的局限性。首先,当今社会老年家庭空巢化的趋势不断加大,根据2010年“六普”数据,到2010年底,全国60岁及以上独居老人共1824.4万。①空巢家庭的出现使传统依靠家庭成员的家庭养老服务供给越来越短缺。其次,由于养老服务业成本高、获利低,愿意进入该行业的民间机构较少,而其所提供的服务水平较低,使老年人也不愿入住养老机构,根据2008年“中国城市养老服务研究报告”,选择入住养老机构的老人只有6%～8%。而且养老服务的供需不平衡不仅体现在对于技术型的养老服务的供给还比较欠缺,同时面向收入低层的老年服务项目比较少。因此,如何应对庞大的老年人口的养老问题成为当下最棘手的话题,养老服务的供需矛盾急需政府构造新的养老模式缓解。
(三)政府购买养老服务机制不健全
我国政府购买养老服务尚处于起步阶段,在探索过程中暴露出的购买养老服务机制不健全的问题值得注意。首先,政府购买养老服务的覆盖面小、服务种类单一。目前政府购买养老服务主要以独居和困难老人为服务对象,解决的只是老人群体中很少一部分人的养老问题。而且政府购买的养老服务仅仅为老年人提供简单的护理服务和家政服务,而对老年人所需的精神、文化和休闲娱乐需求等方面鲜有涉及。其次,政府购买养老服务的资金供给不足和安排错位并存。目前在我国的财政预算中尚未为养老服务形成制度化的预算安排,购买养老经费投入少,使得养老服务的资金得不到及时有效地保障。同时,虽然近年来政府加大了对养老服务的支持力度,但是资金安排错位的现象却不断出现,如2012年政府共投入31亿元用于社会养老服务体系的试点设施建设,这些补贴仅用于床位建设,对于每月高昂的食宿和护理费,政府并没有清晰的财政支持手段,到2012年末全国建成各类养老机构床位数达到每千名老人20张,但入住成本没有降低,机构“空床”与老人“无力入住”并存现象难以得到根本扭转,政府的财政补助并没有被用于老人最需要的生活照顾和医疗护理服务上①。最后,政府购买养老服务政策缺乏连贯性。大多数政策的颁布是迫于形势的发展,只为解决当前的社会问题,政策之间缺乏整体性的思考和统筹全局的能力,导致在具体实施过程中容易产生偏差。
四、政策建议
(一)建立专业的养老服务队伍
养老服务业专业水平的提高,有赖于专业队伍的建立。首先,可以参照我国现行的薪资标准适当上调养老服务专业人员的薪资待遇,尤其是从事高端护理的专业人员的薪资待遇,从而吸引医护人员从事养老服务业,提高从业人员中专业医护人员的比重。其次,可以开办养老服务类职业学校从文化基础知识、专业基础知识、专业技术知识、专业拓展知识四个方面来培养养老服务的专业人员。同时对现有的从业人员加强专业培训,对服务员进行基本护理常识、心理学基础、沟通技巧等高端养老服务技能培养,更好的了解老年人需求。最后,要明确养老服务岗位专业标准和操作规范,设定适当的奖惩标准,调动服务员提供服务的积极性;并且结合社会工作者制度的建立,倡导志愿者服务,建设志愿者队伍,形成专业化和志愿服务相结合的服务队伍。
(二)培育养老服务供给主体,发挥非营利组织的作用
为解决养老服务供给与需求之间的矛盾,政府必须通过购买养老服务培育大量的供给主体,并组建专业性的政府购买养老服务业务中介组织,将民间资本和非营利组织纳入服务提供市场中,运用竞标等形式使不同主体之间相互竞争,从而在降低成本的同时提高供给效率,满足老年人多样化的需求。同时,政府要将完善传统养老模式与发展新型养老模式并举。一方面,加大税收优惠政策和购房优惠政策增强家庭养老的动力。②另一方面,要制定有效的激励机制,鼓励社会力量以独资、合作、参股等方式参与养老服务业,为政府购买服务提供有益的补充。此外,应进一步扶持非营利组织,发挥其非营利性和志愿性的特点,并为非营利组织提供场地、设施与人员培训和技术指导,从而开发和整合社会资源。
(三)完善政府购买养老服务的运行机制
首先,健全的政府购买养老服务机制必须逐步消除城乡差别,不仅应该将社会服务覆盖到社区居民,也要能够及时关照到当今社会的困难群体和边缘群体,这就需要建立专门的机构进行服务对象的资格审查和资助信息的收集。其次,地方政府应将政府购买服务的资金纳入当地的财政预算,并建立与财政增长相统一的自然增长机制,保证资源的合法使用和政府购买服务政策的正常实施。最后,要增强政府购买养老服务的政策规划与整合能力,建立较为科学的评估机制,根据主客观环境定位养老服务购买的总体战略,将养老服务政策、养老保险政策、社会救助政策等纳入整体性框架,进行整体考虑,做好各项社会政策间彼此的衔接与整合,确保政府购买服务质量,同时政府应进一步完善政府购买养老服务的政策法规,通过法律条文的形式规范的购买流程、市场准入标准、项目招投标的程序和范围等内容,从更高的层面支持养老服务的发展。
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长春市西安家政服务中心是一个以城市钟点工为主打服务品牌的家政服务中心，于2001年9月经长春市工商局正式注册(非中介性质)成立的，总店地址位于长春公园东门西安花园15栋。历经5年的良性发展，现已在长春经济技术开发区设有富奥连锁店，朝阳区设有世纪连锁店，南关区设有繁荣连锁店。成为长春家政服务业的佼佼者。并先后获得2002年“吉林省家庭服务业诚信服务单位”、“2003年先进经营者”、“2004年省诚信服务标兵单位”等光荣称号。
一个家政公司为什么做得如此成功?带着这个问题我有幸采访了西安家政服务中心总经理谢晶。谈到第一份生意时，她仍记忆犹新，就是和同学也是创业初期的合作伙伴刘杰为一家用户打扫室内卫生。由于她们的工作认真、实在，取得了客户的信任，成为长期的合作伙伴，为创业赚取了她的第一桶金。这也给了她很大的信心和动力。当我问她遇到难题时是怎么解决的。她很爽快地说：“有问题就要找办法解决，要找市场，不找市长。”西安家政以诚信、热情的服务赢得了客户的认可，主动来找她的客户越来越多，生意也越做越大。现在她不仅帮助多名下岗姐妹，也为社会减轻就业压力出了力。
在公司基本成形的时候，谢晶不是想着多接生意多赚钱，她想，企业要长远发展一定要提高自己的业务水平，只有这样，才能不被市场所淘汰。首先要解决的就是员工的文化素质问题。她与吉林农业大学合作，将西安家政服务中心作为首批家政专业学生的实习基地，让理论与实践相结合，同时，通过学生与员工融合与协作，也解决了员工工作中理论知识的欠缺。在家政服务中心。她建立了服务人员跟进管理机制，与家政劳动人员签订劳动合同。建立个人档案、统一工资标准，统一工资发放，统一分配，实行员工在岗培训，巡回指导。她还建立了用工家庭跟进服务机制，与用户签订家庭服务合同，对用工家庭定期家访，承担民事责任。全新打造家政服务。通过创新理念、规范制度，提高素质、塑造形象等一系列措施，使企业的管理水平有明显的提高，使企业知名度、美誉度明显提高，使企业核心竞争力明显提高，经过了她的管理，企业不断发展壮大，解决了多名下岗职工再就业难题，安置农村进城务工人员，真正做了为国分忧，为民解困的实事。
2012年11月5日—15日，以市社会工作党委周缙副巡视员为团长，由市社会工作党委研究室主任方士雄、市社会工作党委基层工作处副处长童强、静安区静安寺街道副主任陈敏、国药控股股份有限公司人力资源部部长何驷驎一行五人，组成社会建设和管理考察团，赴澳大利亚和新西兰进行了专题考察，先后拜会了澳大利亚凯恩斯市政厅、澳大利亚昆市兰州政府社区服务部、新西兰奥克兰市家庭和社区服务中心及新西兰奥克兰公民咨询局等部门的官员和相关人士，就大家共同关心的社区服务、社会工作志愿者以及改善民生等问题进行了座谈交流，在增进相互间了解的基础上，也获得了一些有益的启示。学习考察的基本情况如下。
一、在有效管理中注重提高“志工”整体素质
澳大利亚凯恩斯市政厅团队（特指社会志愿工作者，以下简称“志工”）总负责人艾瑞女士介绍，凯恩斯有很多活跃在社区、乐于帮助他人的社会志愿工作者。作为凯恩斯团队总负责人，就是建设好这支团队，发挥好这个团队的作用，服务不同文化背景、不同社会身份的人，使全市居民生活在一个愉快、健康的环境里，让不同文化背景的移民能够较快地融入社会。凯恩斯的“志工”团队主要由三种人构成：一是政府部门的公务人员（是拿薪水的），从总体上对“志工”进行规划、管理、培训、协调、服务；二是大学生；三是由各种社会成员组成的“志工”。
在凯恩斯，“志工”的影响广泛。他们都有各自的职业，同时也是社区中的居民。他们非常热爱自己的家园，为了家园的安宁，加入了“志工”的行列。“志工”不领取报酬，但政府给他们提供必要的交通工具、对讲机等设备，同时，还有警察等配合他们工作。做“志工”者，大凡由当地居民中品行良好、无犯罪记录、具有各种技能和特长、又热心社会公益事业的人向政府提出申请，政府相关部门，针对服务不同领域的“志工”，如有服务老人、服务小孩、协助警察、服务医院、服务教育、服务环境保护等不同领域的“志工”，根据不同需求进行多元化、差别化培训，尤其是对服务小孩的“志工”，政府对他们培训后，颁发可以做小孩工作的资质证明（即“蓝卡”）。在凯恩斯为我们做翻译的切瑞先生，是从台湾移民到澳大利亚凯恩斯的，他告诉我们，他就是成千上万“志工”中的一个，他所从事的职业是导游，因此他做的是旅游“志工”，每个星期有一个半天，根据“志工”管理部门的安排，为到凯恩斯的旅游者，提供向导的服务。对做得好的“志工”，政府会采用一些方法进行激励，但没有金钱的奖励，主要是利用一些社会资源，如各个风景区都会给政府无偿提供一些客房，每年组织一些表现突出的“志工”去度假。新西兰奥克兰公民咨询局通过宣传广告招募志愿者，凡有意者先是电话申请，然后进行面试，要求志愿者自备电脑、会操作电脑，对通过面试者进行五个星期的培训（每个星期两天），能够坚持者就成为志愿者。但是上岗后还要继续接受相关业务知识的培训。
二、在有效购买中注重建立社会协同互动机制
澳大利亚和新西兰政府很注意对非政府组织等社会力量的培育扶持，特别注重以政府购买服务和财政扶持的方法，建立政府、非政府组织和民间力量三位一体的社会协同互动机制。澳大利亚昆士兰州社区服务部副厅长勃莱士王介绍说：社区服务部的工作就是改善和保护昆士兰州居民的民生，特别是那些弱势及最需要帮助的人。社区服务部提供的服务项目包括儿童安全服务、社区及青少年司法服务、土著居民和托雷斯海峡岛民服务、残疾人和无家可归者服务、房屋及社区照顾服务、多元文化服务、体育和娱乐服务、妇女服务。勃莱士王主要是负责儿童安全服务、社区及青少年司法服务的。在避免儿童遭受伤害方面，他们主要针对儿童受到肉体伤害、心理伤害、性伤害或者因家境贫困儿童不能上学、缺少基本生活保证等，通过电话中心等网络，在接到警方、校方、医院、邻居或家庭成员报案后，社区服务部就立案调查，对情况属实者，社区服务部就把儿童领出来，由非政府组织性质的专门护理机构及志愿者家庭进行看护，政府给志愿者家庭一年1万澳元食宿补贴。每年，昆士兰州接到儿童遭受伤害的报案10万起，有1.1万名左右的儿童需要昆士兰州社区服务部提供帮助。其中，8000名儿童领出来，寄养在志愿者家庭，3000名儿童仍在自己家庭，政府通过非政府组织的员工渗透到儿童的家庭中，与家长共同照顾孩子。昆士兰州的社区服务部分三个层级，州社区服务部一个——区域性社区服务部七个（一个区域包括若干个市）——分部社区服务部100个（在中等城市），三个层级的全职人员有1万余人，服务于社区家庭。2010年和2011年，昆士兰州社区服务部拨款超过4000万澳元给昆士兰各地的非政府组织，来提供一系列的家庭援助服务，把重点放在加强对弱势儿童、青少年和家庭的服务。澳大利亚最大的非政府组织是红十字会，有2000多名“志工”，政府给这些“志工”工薪以外的补充。
新西兰家庭和社区服务中心是一个政府部门，作为社会发展部的成员之一，主要职能是对社会和家庭提供支持和服务进行协调。在新西兰家庭和社区服务中心的介绍资料中有这样一段话：“我们致力于对家庭的早期介入和预防，通过加强个人和组织在社区内工作的活动去支持家庭。研究显示，要阻止和扭转问题发生以及对一个人的人生产生积极意义，那么在一个孩子的早期时候就采取行动，成功的几率是最大的。我们也知道，介入孩子的早期生活或问题的早期阶段会降低日后对社会救助、社会公平和卫生方面的需要。建立更好的服务和家庭支持网络也有助于进一步降低问题发生的概率。从这个意义上讲，投资于儿童、家庭和社区就是在保护新西兰的未来。”因此，新西兰政府舍得在这方面投入。新西兰家庭和社区服务中心奥克兰地区的项目经理贾斯汀女士介绍说，政府每年用于扶持非政府组织及社会工作者、社会合作者、社会协调者服务家庭和社区的财政预算约2800万新币，而奥克兰地区居民约140万人，可见新西兰政府购买非政府组织服务家庭和社区的财政投入力度之大。
三、在有效合作中注重整合社会资源
在与澳大利亚和新西兰有关人士交流中，他们十分强调依靠社会各方力量来达到预期的工作效果。他们认为，很多事情，一个部门或一个“志工”的力量是有限的，关键是把所有的社会资源都利用起来，才能有效开展工作。
新西兰家庭和社区服务中心致力于对家庭和社区之间的积极合作，以提高社会凝聚力、社会参与和社会福利。扶持家庭，使他们帮助自己与社区建立联系，帮助社区达到使他们家庭变得强大的目标。新西兰家庭和社区服务中心同社会各界共事为家庭提供服务，扶持他们帮助自己和子女实现美好愿望。“中心”通过提高预防和早期干预服务的范围，并确保他们随时都可以提供服务；通过改善家庭和社区获得信息和建议的途径，避免问题变得更糟。通过改善政府部门和非政府组织对家庭工作的伙伴关系，加强为家庭和社区提供社会服务。从而实现“让有能力的家庭生活在充满活力的社区，能够充分发挥潜力”的愿景。但是，新西兰家庭和社区服务中心的工作人员有一个很重要的价值取向，就是“我们相信合作才能有所作为，齐心协力工作比单独工作能够取得更大的效益”。
他们的工作方式，就是协同工作并建立伙伴关系。新西兰家庭和社区服务中心奥克兰地区的项目经理贾斯汀女士反复强调：“我们的工作离不开我们社会发展部其他部门的合作伙伴，也离不开活跃于新西兰的许多社会组织。政府方面的社会部门涉及家庭和社区的机构范围比较广，包括教育、卫生、公平、治安、住房、社会救助，以及行政协调会、税务局、家庭事务委员会、儿童事务委员会等等。我们通过与部门的合作伙伴朝着共同的目标协同工作，从而获得共赢。”
他们非常强调用好各方资源，进行社会合作。如，他们经常遇到需要帮助的家庭有多方面困难，其中包括就业、子女学习、家庭成员患病需要医治等问题，社会合作者就会在了解这个家庭实际困难和需求后，把劳动部门、教育部门、卫生部门等政府相关部门的有关人员请来，一起制订帮助这个家庭解决困难的计划，并予以落实。贾斯汀女士说：“我们的社区合作伙伴，包括当地政府，志愿者和新西兰的土著居民。他们往往在面对危机时能更好地对家庭和社区作出反应。通过合作，我们确保家庭和社区能够从当地的服务机构那里得到帮助，这些服务机构由我们提供资源保障。”
新西兰奥克兰公民咨询局也十分重视运用社会资源为社会各类人员提供公益性义务咨询。公民咨询局是非营利性组织，工作人员基本上由具有各类专业知识和技能的志愿者组成，公民咨询局的主要目的是为了给人们提供信息，促进理解，从而给予人们解决问题的信心和帮助。奥克兰公民咨询局提供26种语言的服务，服务内容包括消费服务、暴力受害、法律援助、就业问题、入学、税务服务、精神健康、房屋租赁、教育、移民、财务预算等，服务是免费和保密的，服务方式可以通过电话、邮件或面对面咨询。奥克兰公民咨询局现在有2600多名接受过培训的志愿者，每年提供60万小时的志愿服务。志愿者通过客户问询数据库、案例分析，结合事件特征和自身的知识和经验来识别问题、提出解决方案并进行实施，这些志愿者就是丰富的社会资源。
四、在有效服务中注重发挥作用
澳大利亚和新西兰，无论是服务社区和家庭的政府部门还是社会组织或志愿者，都十分重视在服务社会过程中发挥有效作用，使社区居民得益。
新西兰奥克兰家庭和社区服务中心区域关系合作经理杰妮佛介绍说，新西兰正在实施一个新的方案，名称为“社区回应”，旨在把政府部门与所辖社区更紧密地联系起来，让居民知道政府有哪些服务项目，让政府知道居民有哪些需求，什么样的服务更适合居民。全国有14个专门人员实施这个项目，在奥克兰地区有4个专职工作人员，他们经常深入到各个社区，听取社区居民意见，商讨社区发展计划，并将社区居民意见及时收集、梳理、汇总后，报新西兰总理。政府给这些专门人员拥有一定的项目经费，他们在了解民情基础上，帮助完成一些居民需要的项目。
杰妮佛列举了一个叫“莱勒斯克社区”的例子，这是一个有180个不同种族的人居住的社区，而且社区里的居民大多收入较低，需要得到政府的帮助。实施“社区回应”计划的工作人员，深入社区3个月，广泛与社区中不同种族的居民沟通，把政府扶持社区的计划告诉大家，请大家提出需要政府帮助的要求。工作人员在调查中发现，政府已经有很多项目在那里实施，但由于政府部门与社区居民之间联系渠道不畅，很少沟通，居民知晓率很低。同时，工作人员在调查中又发现，这些居民很希望政府把他们组织起来，分享这些项目的实惠，包括创造就业机会等。在调查研究掌握实情的基础上，工作人员任命了一个社区管事者，也就是明确了一个社区居民公认的领头人，这个人会同180个不同种族的人打交道。他所做的第一项工作，就是了解政府在社区里已经有哪些服务项目了，同时让居民知道政府能为社区提供哪些服务。在此基础上，他把所有为社区服务的政府部门相关人员请来，共同商量形成了一个“莱勒斯克社区”的帮扶计划，并予以实施，受到了社区居民的欢迎。杰妮佛说，我们的目标是希望所有家庭都能获得他们所需要的知识和信息；所有国民，尤其是那些在贫困边远地区的人们都能享受到社会服务；我们希望人们的需求通过政府部门和非政府组织的协调合作来解决，成为一个积极的、稳定的儿童和家庭扶持部门。
凯恩斯市政厅团队总负责人艾瑞女士介绍说，市区西边有一个区域，治安情况不好，经常发生偷窃、抢劫、吸毒等事件。艾瑞女士就到了这个区的团队办公室，针对这一情况，他们商量采用澳大利亚比较通行的办法，委派专门的心理咨询师，在社区的公园和路边行走，与这些人进行心理沟通，了解他们心里想什么，有什么需求，从而进行心理疏导，让这些具有不同文化背景、生活习俗的移民，能够正常地融入社会大环境中。
一、政府层面:加大宏观调控、政策扶持力度，积极搭建宽广舞台，实行“筑巢引凤”
(一)加大就业扶持力度，是解决家政服务专业招生难的突破口综观美国、日本等发达国家，他们的家政专业之所以办的比较有生命力，一个重要原因就是他们国家的家政专业毕业生就业面非常广，在美国家政专业毕业生就业工种就多达千余种，在日本可达百余种。由此看来，只有加强就业指导，提供广阔的就业舞台，就业形势好了，生源问题自然而然也就解决了。因此，政府要借鉴这些发达国家的经验，整合分散的社区日间照料中心和养老服务机构等家庭服务业，增加公办养老服务事业单位，实行毕业生包分配，进入国家事业编制，解决毕业生的“五险一金”，使他们能够体面的就业，解决他们的后顾之忧。在这个过渡阶段政府应该把家政行业“先扶上马”。(二)实施“免费生”政策等惠民工程，增大家政服务专业的吸引力政府要对报考家政专业的学生实施“免费生”政策，籍此增大家政专业的吸引力。而且政府还要对家政类高职院校提供资金扶持力度，加强家政类高职院校的软硬件建设。只有政府通过政策杠杆等惠民工程，对老百姓带来实实在在的好处，解决他们的切身利益问题，生源问题也就迎刃而解了。(三)增加培养优秀家政教师的本科大学、家政研究中心，打造优秀的家政类高职院校教学团队，培养高素质的家政人才“大学之大，不在于大楼，而在于大师”，家政行业的大师就是“双师型”的家政教师和家政研究工作者。就目前我国培养家政教师的情况来看，也只有吉林农业大学和天津师范大学等为数不多的学校，而且招生人数有限，除去毕业后改行的学生，真正从事家政教育的人数也就有限了，所以，就全国来看家政专业教师是极其缺乏的。就笔者所在的菏泽家政职业学院来看，也仅仅有一位教师是真正从家政专业毕业的本科生。试想，没有专业的家政教师，没有合格的家政教学团队和研究团队，没有优秀的家政大师，如何发展家政专业?如何提高家政专业的教学质量?如何培养合格的家政毕业生?如何提升家政专业的社会服务能力?怎么又能够增加家政专业的吸引力。所以，从国家层面来讲，在各省份都要增加培养家政教师的本科大学和研究中心，为培养合格的家政教师从立法上和政策上给予扶持。(四)突破“小家政”理念，创新“大家政”理念要突破传统的照顾小孩、老年服务、月嫂等“保姆式”的“小家政”服务理念，可拓展到物业管理、营养师、护理理疗师、社会福利事业的管理师以及社会咨询师等领域，从家庭向礼仪延伸、向行业延伸，发展新时代的“大家政”理念。把家政服务作为第三产业，实现家政行业的职业化、专业化和产业化发展。(五)建立相应家政行业法律体系，维护家政从业人员的合法权益，完善家政从业人员的社会保障体系由于受传统观念及经济发展水平的影响，目前我国家政从业人员存在着劳动强度较大、维权能力较弱、社会保障总体水平较低以及社会支持不够等问题，［4］这也是影响高职院校家政专业发展的一个重要原因。因此，政府要在法律层面以及社会保障层面出台相应的政策，切实维护家政从业人员这个新兴群体的利益。
二、学校层面:正确分析家政行业市场需求情况，实施“因人施教”
迫切需要我们对高职家政专业的人才培养模式进行重新定位。通过分析现阶段中国不同阶层人的生存状况及特点，针对他们的需求，采取学历教育与职业技能培训相结合的培养模式。［5］对于职业院校毕业的家政服务类专业毕业生，他们既具有一定的专业技能，又具有一定的文化素养。他们的职业应定位于家政行业的管理者、教育者和研究者，或者直接从事较高层次的家政特色服务;对于60后、70后年龄段的城市下岗职工、农村剩余劳动力等，他们有一定的社会阅历和生活经验，比较能够吃苦耐劳，比较适合从事家庭保洁、照顾老人和小孩、月嫂等工作，而且雇主也比较容易接受。但是，他们缺乏基本的技能知识和职业素养。所以，对于他们应采取短期或中期培训的培养模式，职业应定位于月嫂、保姆等家庭服务员等角色;对于80后、90后等新生代农民工以及初高中毕业生，由于他们年龄较小，在家庭生活和社会生活方面比较欠缺，而且缺乏上一辈吃苦耐老的精神。所以，一方面他们不愿意走进家庭做保姆，另一方也不容易受到雇主接纳。但是他们具有知识和文化，又具有创新精神。应定位于中长期技能培训的模式，或者引领他们从非学历教育向中专、大专层次的学历教育过渡，引导他们考取家政行业所需要的各种职业资格证书，职业应定位于非家庭的社区、物业等家政服务员角色。另外，由于大部分家政服务公司都是一些非专业人士创办的，急需大量的家政公司管理人才。因此，他们的职业应定位于家政服务公司管理层或者做老板助理等。［6］在这个过渡阶段，实行高职院校的学历教育与短期培训互补的政策，应是破解我国家政职业教育困境的一个出路。可等经济发达了、市场成熟了以及思想观念解放了，再在全国建立起健全的学校家政教育体系。
作者：闫文晟单位：菏泽家政职业学院