关键词:房地产;房价;投资;调控政策
文章编号:1003-4625(2010)09-0052-04
中图分类号:F832.45
文献标识码:A
2009年6月,全国70个大中城市房屋销售价格出现了当年首次同比上涨,涨幅为0.2%,其后几个月房价同比涨幅不断扩大,从7月的1.0%逐步扩大到12月的7.8%。2010年3月,中国土地勘测规划院全国城市地价监测组的研究报告显示,2009年我国住宅平均价格为4474元/平方米,同比涨幅达25.1%,为近9年来的最高水平。2010年以来,我国房价上涨势头有增无减,根据国家统计局2010年4月公布的数据,截至2010年3月,全国70个大中城市房价同比上涨11.7%,其中新建商品住宅价格同比上涨15.9%,二手房价格同比上涨9.5%。
一、房地产投资是形成当前高房价的重要因素之一
在国内外经济金融形势发生重大变化的背景下,我国房地产价格上涨具有多重原因:一是城市化进程的加快使得住房需求不断上升;二是随着居民生活水平的提高,住房消费能力也在不断增强;三是房地产业的发展能够推动地方经济的发展,得到地方政府的支持;四是房地产开发商在利益的驱使下,加速房地产开发的进程;五是银行等金融机构能够从房地产相关项目中获利,房地产信贷快速扩张;六是土地开发建设的成本不断增长,推动房价上涨;七是人民币升值预期下,热钱涌入房地产市场;八是市场上对于住房价格继续上涨的预期明显,投资性和投机性购房需求膨胀等。
2009年以来,特别是2009年下半年以来,我国房地产价格快速上涨,呈现涨幅大、涨势猛的特征。我们认为,此轮房价上涨的一个重要推动力是投资性和投机性购房的大幅增长。伴随着四万亿经济刺激计划的逐步实施和天量信贷的逐步投放,潜在的通货膨胀预期抬头,加上市场对于房地产利好政策的消化,富余的流动性资金出于保值增值的需要涌向房地产市场,房地产投资和投机异常活跃,成交量大幅增长,房价迅速攀升。近些年来,人们普遍预期未来房价看涨,这使得房地产的投资需求加剧。在价格上涨预期和资产增值动机的驱使下,房地产市场出现大量的投资性和投机易行为,这刺激房地产需求进一步攀升,房地产市场供不应求的状况更加突出,房地产价格不断上涨。以下通过闲置房、租售比和价格走势等数据,分析2009年以来我国房地产市场的运行状况。因为投资和投机行为对我们以下分析情况造成的后果是相同的,所以我们将投资和投机行为放在一起分析。
第一,闲置房数据。闲置房主要包括开发商已建成但未实现销售的房屋和开发商已销售但无人居住的房屋。根据国家电网公司的调查显示,我国660多个城市连续6个月以上电表读数为0的闲置房有6540万套。按照每套房平均供3个人居住计算,6540万套闲置房可供近2亿人居住。而对照1999年到2008年城市化加速上升的十年中,我国城市非农人口的增加总量也只有2亿元左右。据此推算,我国目前660多个城市的闲置房总量可以满足其后十年城市化的住房需求。据统计,我国现今实际人口总量约为14亿人,2009年底我国的城市化率为46%,按照上面的估算结果,在全国城市化率达到60%以前,也就是达到“全面工业化”水平以前,近2亿人居住的闲置房完全可以满足城市化进程中的住房需求。过量闲置房的存在,既是盲目投资和炒作房地产造成的后果,也给房地产市场的持续健康发展带来了负面影响。
第二,租售比数据。租售比是指每平方米使用面积的月租金与每平方米建筑面积的房价之间的比值。国际上衡量一个地区房地产运行状况良好的租售比范围一般界定为1:300到1:200,这意味着房屋的合理价格大约相当于其租金的200到300倍。如果租售比低于1:300,则意味着房地产投资价值相对变小,房屋泡沫已经显现;如果租售比高于1:200,则意味着房地产还有投资潜力。根据美联物业和环球房地产指南网站的调查数据,2009年世界22个主要城市的住房租售比如表1所示。从表中可以看出,在统计的全球22个城市中,租售比低于1:400只有我国的北京、上海,也包括香港,北京和上海的住房租售比远低于其他城市的水平,也低于房地产市场运行良好的租售比下限1:300,这在一定程度上表明北京和上海房地产市场的投资和投机行为严重,房地产价格中存在泡沫。除北京和上海外,我国一线城市的住房租售比也普遍低于1:300,由此可见,投资者已逐步取代刚性需求者进入房地产市场。
第三,房地产销售价格与租赁价格走势比较。根据美联物业对各地成交最活跃、最具代表性的二手住宅进行的统计,2010年4月,北京二手住宅蓝筹价格指数较2008年1月上涨73.5%,而租金指数却下降7.7%;上海二手住宅蓝筹价格指数较2007年1月上涨61%,而租金指数只上升4%;广州二手住宅蓝筹价格指数较2007年1月上涨92%,而租金指数仅上升1%。从图1到图6可以看出,统计期内北京、上海和广州二手住宅价格大幅上涨,而租金价格变化不大。这个情况说明当前房地产投资现象十分普遍,一方面扩张了购房需求,推动房价上涨;另一方面相当多的投资者手头拥有几套房,造成租赁市场上的房源供给相当充足,使得近年来租金价格保持相对平稳。
第四,抽样调查结果显示,2009年上海本地居民户均住房3套,广州50%的家庭平均住房2套。很多人在住房已经完全满足自住性和改善性需求的前提下,仍拼命贷款买房。据媒体报道,部分“购房爱好者”在拥有几十套住房之后,仍四处筹钱购房,以期获取投资收益。
从当前闲置房数量居高不下,租售比持续低位徘徊,销售价与租金价走势背离,居民购房热情高涨等现状可以看出,当前我国房地产市场上投资行为盛行,房地产的投资功能在很大程度上替代了居住功能。从供给和需求的视角进行分析,房地产投资需求的大幅上涨,人为地扩大了房地产需求,在房地产供给相对稳定的情况下,这必然会拉动房地产价格不断攀升。
二、当前形势下房地产投资弊大于利
房地产投资和投机具有共同的目的,即持有房地产并等待房价上涨后获取更多的收益。两者的区别主要在于:房地产投资是指购房者为了获取长期投资回报而购买住房的行为;而房地产投机是指购房者为了获取短期投机利润而从事短期投资或是炒卖住房的行为。国外一般按照持有房地产的期限区
分“投资”和“投机”,房地产持有五年以上再交易属于投资行为,而五年以内买卖房地产属于投机行为。
当前,关于房地产投机的危害,人们已经形成共识。投机会虚增房地产短期需求,哄抬房地产价格,滋生房地产泡沫,冲击楼市发展,增加宏观经济运行的风险。但是,关于房地产投资的弊端并没有引起重视。我国目前对于房地产投资和投机并没有提出明确的界定标准。2009年以来,在房价不断上涨和通货膨胀预期抬头的情形下,人们普遍认为大量购买住房并等待升值是合理的投资方式。部分居民持有富余资金购买多套住房,其本人并未分清购房行为属于投资还是投机。当前我国房地产市场要持续健康发展,不仅要严格控制投机行为,也要严格控制投资行为,合理引导住房消费需求。
传统观点认为,房地产投资主要有以下几方面优势:一是活跃房地产交易,增加市场需求,促进房地产市场的发展;二是提供房地产租赁市场上的房源,满足市场上的租房需求;三是提供风险较小且回报较高的投资渠道,能够实现资产的保值、增值。然而在当前形势下,房地产投资的弊端要大于其优势。
第一,在房地产市场供过于求,房价下跌的情况下,房地产投资确实有利于增加市场需求,促使房价止跌回升;但在房地产市场供不应求,房价上涨的情况下,房地产投资可能会导致市场需求过度活跃,刺激房价非理性上涨。2009年以来,在全球金融危机时期积累的刚性购房需求得到释放之后,房地产市场交易量大幅上涨,房地产价格逐步上升;而房价的上升刺激了投资需求的增加,投资性购房增长迅猛,这又进一步推动房价的上涨。数据显示,2009年我国主要城市楼市交易量比2008年同期涨幅超过50%,天津、武汉、杭州、南京以及成都等城市同比涨幅超过100%,福州和厦门等城市同比涨幅超过200%;主要城市楼市成交均价普遍上涨,上海、深圳和北京楼市成交价分别比2008年同期上涨27,56%、18.32%和16.38%。在当前房地产市场交易量放大和成交价攀升的情况下,房地产投资会刺激房价螺旋上升,不利于房地产市场的健康发展。
第二,房地产投资确实有利于为房屋租赁市场提供房源,但是当前我国并不缺乏租房房源,真正缺乏的是廉租房和公租房。根据前文的分析,我国房地产市场上存在着大量的闲置房,这些闲置房是房屋租赁市场上的潜在供给者,一旦租金价格达到投资者的要求,这些闲置房将转化为出租房。当前,为促进我国房地产市场平稳健康发展,亟待加快廉租房和公租房建设,解决城镇最低收入和中等偏下收入住房困难家庭的住房问题。虽然政府提供出租房,可能会存在成本高、效率低的弊端,但我们需要全面权衡利弊。把两者相比较,政府供应廉租房和公租房过程中存在的问题,肯定要小于放任投资行为、大幅推动房价上涨带来的危害。美国公共住房、法国廉租住房以及新加坡公共租屋的经验表明,廉租房和公租房制度能够在短期内快速解决低收入家庭的住房短缺问题,抑制房地产价格过快上涨,促进房地产市场平稳发展。
第三,近年来我国货币流动性过剩,投资渠道较为单调,房地产价格持续上涨的现状使得很多人认为房地产是回报较高、风险较小的优质投资渠道,这种观点助长了房地产投资的行为,却忽视了房地产投资的风险和危害。投资的风险与收益是正相关的,要获取较大的收益,必然要承担较大的风险。虽然过去几年我国房地产价格增长迅速,但是从长期来看,大多数国家的房地产溢价程度与通货膨胀速度保持一致,且房地产市场的发展呈现周期性波动。根据EconomistHouse-priceIndicators统计资料,1990年到2010年第二季度,美国、英国、日本和新加坡的房价在短期内,会呈现单向上涨或是单向下跌的走势,但是长期来看,四国房价均出现上下波动的情况。由于房地产是“不动产”,一旦房价下跌或是房地产市场步人萧条期,那么投资者难以获得预期收益,甚至遭受损失。
第四,住房和股票等投资品具有本质的不同,它们根本不在一个需求层次上,房地产投资直接影响居民基本生活保障。与股票、基金、黄金等投资品所根本不同的是,股票等投资品是在具备富余资金下的自由选择,而住房具有很强的民生性,突出表现为住房是保障居民生活的基本条件,是普通公众生活的基本需要,是维护社会公平的重要媒介。当前的情况是,一方面,富人将剩余资金投入房地产市场,拉动房价上升,一大批人通过房地产的投机与投资,成为富裕阶层,甚至跻身富豪榜排名;而另一方面,穷人因为房价过高只能望“房”兴叹,难以满足基本生活需求。当前房地产投资已经成为少数人谋取利益的手段,而这种谋利,是通过对民生设施的炒作,通过社会财富的转移和再分配形成的,这显然不是社会公平的体现。由此可见,在我国基尼系数居于高位,贫富差距不断拉大的现状下,放任房地产投资只会压制民生需求,造成富者愈富、贫者愈贫,不利于社会的可持续发展。
三、控制房地产投资,促进楼市回归理性的对策建议
2010年4月,国务院印发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,出台了房地产调控政策,部分省市也陆续公布了房地产调控政策细则,除了北京对投资性购房做出限制之外,多数省市的调控政策细则都偏重于增加市场供给,没有在抑制需求方面出台严厉的措施。根据经济学原理,市场上的供给和需求共同决定价格,在其他条件不变的前提下,增加供给或是减少需求的行为均能降低价格。但是在房地产市场上,由于土地是稀缺资源,各城市在一段时期内能够开发利用的土地是有限的,房地产供给的增加也会受到限制,因而房地产需求的变化更能决定房价的变化。从上文分析可知,我国投资性购房猛增是此轮房价过快上涨的重要原因之一,因此,当前我国房地产调控政策,特别是地方房地产调控政策细则应当偏重于抑制房地产需求,严控房地产投资。
第一,加强对房地产投资行为的研究,从政策导向上明确房地产投资的弊端。我们当前的问题是,无论在舆论层面上和政策导向上,对于房地产投资没有多少控制性的措施,这样就客观形成了对房地产投资放任自流的状况,人们并未意识到房地产投资的危害,甚至认为有富余资金就可以投资房地产,投资多少也无所谓。要全面分析房地产投资的利弊,树立正确的舆论导向,引导公众认识房地产投资在当前房价高企中起到的推波助澜作用,认识到房地产投资带来的危害。
第二,应当严格执行差别化的房地产信贷政策,从资金来源上控制房地产投资。传统的低首付按揭制度容易放大实际的住房需求,引致大量的房地产投资和投机。这是因为低首付按揭制度以小搏大,提高了买房者的购买力,进而从制度上放大了住房需求。2010年国务院房地产新政体现了对首套自住房和多套房的差别化待遇,有利于抑制房地产投资,但是从地方政府的执行情况来看,多数城市出台了较为保守和宽松的调控政策细则,并没有对投资
性购房者从严控制。各地政府应当严格执行国务院关于购买不同套数住房家庭的差异化信贷政策,严格控制投资性购房;必要时可以对第二套非改善型住房、第三套及以上住房实施更为严厉的控制措施,如不予发放贷款等。
第三,应当适时推进房地产税收体系改革,通过税收手段抑制房地产投资。我国当前的房地产税收体系重流转环节,轻保有环节。在房屋流转过程中,房地产企业需要缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、印花税和企业所得税,这些税费基本上通过房地产价格直接或间接地转嫁给购房者;但是在房屋保有环节,购房者用于自住或是闲置的房屋不需要缴纳任何税收。这种重流转轻保有的税负格局难以抑制房地产需求,反而成为房价上涨的刺激因素。目前,世界上大多数成熟的市场经济国家和地区,包括美国、英国、德国、日本、我国香港、台湾地区等,都对房地产保有环节征收物业税。对于我国而言,适时开征房产保有税或是物业税能够有效抑制投资性和投机性购房行为,减少闲置房的数量,挤出房价泡沫,促进楼市理性回归。由于税收改革的影响面较广,冲击力较强,因此推行中要注意循序渐进。我国可先针对增量房地产制定征税方案,并在开征初期对于生活必需的住房免税。待时机成熟后,再逐步对存量房地产征收保有税。
第四,应当拓宽投资渠道,满足多层次的投资需要,从需求角度减少房地产投资。当前我国居民的投资渠道主要包括储蓄、国债、企业债券、股票、基金、理财产品、保险、外汇、黄金、期货、权证、收藏品和房地产等。尽管投资种类较为丰富,但是由于国债受到发行规模的限制,容纳资金有限;企业债券市场制度不够完善,吸收资本能力不高;股票市场持续低迷,收藏品市场门槛较高等诸多因素的影响,我国居民的投资渠道仍显狭窄。要避免市场上的富余资金扎堆于房地产投资,其中一个重要的途径是拓宽投资渠道。具体来看,一是要推动金融创新,丰富投资品种;二是要降低投资门槛,满足不同收入阶层的投资需求;三是要进一步规范投资市场,减少居民的投资顾虑;四是要普及金融知识,鼓励居民尝试新的投资方式;五是要出台相应的鼓励和支持政策,引导民间资金进入实体经济领域。
参考文献:
[1]易宪容,住房空置率之高说明啥?[N].人民日报海外版,2010-07-09.
[2]许国萍.去年房地产市场交易量上升五成多[N].解放日报,2010-01-14.
推行住房分类供应制度的各国，其廉租屋多是采用以公房低租金为主的办法。我国建国后则全面地采用公房低租金的办法，1998年实行新住房制度后，改为只对廉租屋采用以公房低租金为主的办法。美国在1930年开始推行住房分类供应制度时则另辟蹊径，决定对廉租屋采用商品房加租金补贴为主的办法。
一、美国商品房加租金补贴的廉租屋
1.美国颁布的《住房法》规定，对低收入者供应廉租屋。低收入者到市场上租赁政府规定租金上限（含上限）以下的住房，低收入者拿出户收入25%付租金，不足部分由政府补贴。
2.城市政府每年公布本市低收入者的收入上限和到市场上租赁廉租屋的租金上限。例如，有的大城市公布低收入者的收入上限为年户收入24000美元；廉租屋的租金上限为月租700美元。
3.符合条件的低收入者将有关本户收入的证明文件报城市住房局，经审查属实，则由住房局发出通知，承认其低收入者资格。
4.出租住房的房主，如果其租金在市政府规定的廉租屋租金上限（含上限）以下的，绝大多数会报送城市住房局争取列入该市的《出租廉租屋一览表》（下称《一览表》）。住房局收到报告后会派员前往，一是审定该住房能否完好运行；二是审定租金是否合适。租金使用房产估价的“比较法”，以与同地段、同档次住房租金基本相同为准，房主报低了予以调高，报高了予以调低。由于住房局掌握了大量出租住房的资料，房主也乐意接受同地段、同档次住房租金基本相同的原则，所以租金较易谈妥。当以上两项谈妥后即会列入住房局的《一览表》。为什么房主愿意将出租廉租屋列入《一览表》，其原因：一是等于住房局免费代其招租，而自行招租（注：仍允许自行招租）要多花一定的人力和财力；二是列入《一览表》住房的完好度和租金经过住房局审定，居民放心，因而来寻租的人数会大大多于自行招租。
5.取得资格的低收入居民者到住房局的接待室，查看《出租廉租屋一览表》，从中找出几处宜于自己租住的住房。然后，通过《一览表》上的电话与各个房主约定时间前往实地考察，经过考察对比，从中选出自己愿意租住的住房。
6.居民选定住房后，即与房主按与住房局约定的时间到住房局签定三家参与的租房合同。其中最重要的一条内容是租金的支付。例如，月租金为700美元，居民月收入1000美元，应交租金250美元，则由政府每月补助450美元。这笔补助由住房局每月通过银行账户拨给房主，如果拨给居民就可能出现有的居民把钱花掉而不交房租的弊端。房主也特别欢迎这一办法，因为政府拨给的租金多是“大头”，房主只向低收入者收“小头”，收租就容易得多。
7.廉租屋的补助列入国家财政预算，由中央政府按计划下拨给各城市，从而保证补助资金的稳定和充足。
二、两种廉租屋的比较
1.推行公房低租金廉租屋的政府，每年都要拿出一大笔资金用于建设新廉租屋，还要长期地负担廉租屋的维修费（注：低租金往往不敷维修之用）和使用大量的人力进行管理。而商品房加租金补贴廉租屋则省去了这一大笔新建和维修资金，参加管理的人也少得多。
2.公房低租金廉租屋的房主是政府，租客是居民，如果出现了住房纠纷，政府就站在居民的对立面，亦即站在矛盾之中，地位很尴尬。而商品房加租金补贴廉租屋政府则站在矛盾之上，其任务是监督房主和居民执行住房法规和双方签定的合同，协调双方解决纠纷。
3.公房低租金廉租屋虽然包含了大量的社会保障，但是补在暗处，居民看不见政府有多少补贴。商品房加租金补贴廉租屋则在签定租房合同时写明租金多少，居民交多少，政府补多少。政府的补贴补在明处，有利于提高政府的威信和凝聚力。
4.实行公房低租金廉租屋的国家，住房分成商品房和保障房性质有所不同的两大块。我国有的同仁常说：“市场归市场，保障归保障”。其原因是我国也分成性质有所不同的两大块。而美国廉租屋的租金是市场价，市民交的租金加上政府补贴也是市场价，就把廉租屋统一纳入了市场化、商品化的一条轨道。
5.廉租屋的“准出”，是一项难度很大的工作。特别是我国是对最低收入者供应廉租屋，而最低收入线很低。当最低收入者的收入突破其收入线后，其购（租）房的经济承受能力仍很薄弱，许多城市目前又没有衔接他们准出后有房可住的“平台”。如果强令其准出，很可能沦为无家可归者。也就是说，在这个“平台”未搭好前，执行“准出”的难度极大。而商品房加租金补贴廉租屋的“准出”就比较容易。例如，某套廉租屋的月租为700美元，住户的年收入为24000美元（注：24000美元为低收入的上限，而每年突破低收入线的多为上限或靠近上限的居民，故用其为例），每月交房租500美元，政府补贴200美元。当这户居民的收入突破低收入线后（注：由于衡量收入线以“年”为单位计算，一般要经过连续较长一段时间的观察并认定其收入已经比较稳定才做出变更决定，使得决定比较准确、合理），住房局即通知这户居民不再是低收入者，并召集房主、居民到住房局来修订合同。如果居民仍愿住这套住房，则与房主订合同，每月交商品房租700美元，政府不再补贴。如果居民要到市场上去另觅租屋，则撤消原来三家共同签定的合同。两种情况，都符合稳妥“准出”的要求，这也是廉租屋市场化、商品化的一项好处。
这里顺便指出，美国在推行廉租屋的进程中，曾经碰到一个“大难题”。“二战”以后，美国刮起了一场建设“大套型住宅风”。新建的中等收入者住宅的套型，普遍地大于100平方米，并有一部分超过200平方米。“二战”以前社会上存留的适用于廉租屋的小套型住宅，由于逐步地超过使用年限，每年都会淘汰一批，而“二战”以后新建的大套型住宅在转成出租屋后，因其租金高而无法进入廉租屋的行列。其恶果是，在上世纪80、90年代，不少城市逐步出现廉租屋供应不足的“大难题”。美国面对困难，仍决定坚持实行商品房加租金补贴的办法。美国有房地产商80多万个，其中大部分是房地产经营商，小部分是开发商。美国的办法是，采取优惠政策，既鼓励开发商在新建住宅时，建设一部分租金在廉租屋上限以下的住宅，又鼓励房地产经营商（或居民）购买这些住房用于出租。由于廉租屋采用商品租金，购来的住房用以出租仍能获得社会平均利润。又由于是按廉租屋的供应缺口来新建小套型住宅，建成之后一般都能顺利出租而不会闲置。由于美国有自己的特点，加上政策比较适当，上世纪末出现于各城市的“大难题”正逐步得到解决。美国相对地多人少，使得土地相对便宜，特别是城郊土地更便宜。即便有这样的“适于”增大套型的原因，但在出现廉租屋不足的困难后，仍使美国政府认识到新建住房大小套型合理搭配的重要性。我国人多地少，中低收入者收入低，更应多建中小套型住宅。
关键词：住房保障企业参与公共租赁住房
中图分类号：F294.1文献标识码：A
2010年6月12日，住房建设部、国家发展和改革委等部门联合印发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，指出“某些地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市住房价格偏高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出”，明确要求加大公共租赁住房建设力度。住房建设部同步表示，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。以上意见反映出，公共租赁住房成为继廉租房、经济适用房后的重要保障措施，保障房运作体系从“低端有保障、高端有市场”转向了“中端有支持”。
1深圳市公共租赁住房运营现状
2009年，深圳市已开始探索如何针对性地解决“夹心层”群体的住房问题，并进行了早期积极尝试。2011年，《深圳市保障性住房条例》明确将公共租赁住房列入保障性住房范围，将廉租房与公共租赁住房的建设条件、保障对象划分为两类不同体系，进一步确立了公共租赁住房“夹心层”群体的保障地位。
深圳市公共租赁住房按照筹集建设资金来源和产权隶属关系不同，划分为：市政府投资建设公共租赁住房、区政府投资建设公共租赁住房、企业投资建设公共租赁住房、政府和企业共同出资混合建设公共租赁住房。按照“谁建设，谁管理”的原则，深圳市由政府运营管理的公共租赁住房存在以下管理方式：市级公共租赁住房由深圳市住宅租赁管理服务中心负责运营管理；区级公共租赁住房由各区住房和建设局直属机构负责运营；企业筹集建设公共租赁住房由企业自主管理；政府与企业共同出资混合建设公共租赁住房由政府委托企业代为管理或者由政府收购后统一归政府主管部门负责管理。
从运营现状看，深圳市公共租赁住房多数由政府管理，由于缺乏成熟的经验和足量的专业管理人才，相对于企业来说，其经营效率有待提高，管理成本有进一步下降空间，亟须引入专业、高效的公共租赁住房管理团队。“十三五”末期，深圳市公共租赁住房将达到运营高峰。面对海量的公共租赁住房分配和后续运营管理工作任务，住房保障部门行政资源相对不足的问题日益凸显。如何充分利用社会资源和市场机制，创新公共租赁住房运营管理模式，保证公共租赁住房管理的高效性成为深圳公共租赁住房实现可持续发展的重要因素。
2深圳市公共租赁住房运营管理积累的问题
2.1住房管理任务与行政资源不匹配
按照《深圳市住房保障发展规划（2016-2022年）》的要求，“‘十三五’期间，深圳市将计划新增筹集建设保障性住房和人才住房40万套（新增建设21万套，多渠道筹集19万套），总建筑面积约2600万平方米，计划供应保障性住房和人才住房35万套（含十二五’续建项目13万套）”。目前地铁上盖约有1.1万套保障房正在建设中，计划于2018年竣工交付使用。位于前海开发区东端南侧的龙海家园公共租赁住房项目，为地铁前海车辆段上盖保障性住房。
深圳市公共租赁住房由深圳市住宅租赁管理服务中心（以下简称市租赁中心）负责管理。其中，市本级公共租赁住房由深圳市租赁中心接收管理。截至2013年5月底，市租赁中心共计接收市本级公共租赁住房12700套；至2015年年底，市租赁中心接收的市本级公共租赁住房将达到88000套。
面对“十三五”期间大量的市级公共租赁住房运营管理压力，深圳市租赁中心的行政资源却相对不足。目前，深圳市租赁中心平均每个在编员工管理的公共租赁住房数量为1257套。深圳市市级公共租赁住房运营管理行政资源配备与繁重的公共租赁住房运营管理工作任务产生巨大偏差。
2.2公共租赁住房运营管理政策制度不健全
根据《广东省住房保障制度改革创新方案》的规定，“逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房（以下简称公共租赁住房），只租不售。通过建立以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度，解决住房保障对象基本居住需求。除已批准立项的项目外，暂停新建经济适用住房，将其供应对象纳入公共租赁住房供应范围”。而《深圳市住房保障制度改革创新纲要》明确提出，“大力发展公共租赁住房，将廉租房统一纳入公共租赁住房管理体系，逐步实现以租为主。”
随着深圳市近年来公共租赁住房的建设速度不断加快，建设力度不断加大，公共租赁住房在“十二五”期间将形成供应高峰期。然而，深圳市公共租赁住房相关政策制度仅对公共租赁住房的如何建设、筹集、轮候、分配做出具体规定，对于公共租赁住房在配租工作完成后的运营管理却未做详细规定。后m运营管理配套政策和细化规定处于缺位状态。
2.3公共租赁住房运营管理成本升高
深圳市租赁中心在公共租赁住房的日常管理过程中，存在着管理成本过高的弊端。公共租赁住房在投入使用的过程中，房屋建筑本体及共用设施需要日常养护、公共租赁住房小区的日常清洁、绿化养护、安保等工作统一由市租赁中心维修工程科和物业服务科负责单独组织实施或者委托供应商提供服务。在管理实践过程中，市租赁中心相关科室负责组织协调多个物业管理公司参与日常物业服务工作，实施监督管理。由于公共租赁住房公共设施日常维护管理工作和承租户保修工作内容庞杂、手续繁琐、管理费用支出较高，加重了深圳市公共租赁住房管理的财政支出的负担。市租赁中心未将相同或者相近的专业化服务内容外包一家或数家专业化管理机构实施，采取市场机制中的规模经济效率、降低运营管理成本。相反，公共租赁住房管理服务运营成本高、服务效率低，引发承租人的不满，承租合同到期后，承租人弃租现象严重，导致政府住房资源的浪费。
2.4公共租赁住房租金收缴难
首先，深圳市公共租赁住房没有针对不同保障对象，实施差异化的租金价格体系。目前，深圳市公共租赁住房实行的是针对具体的公共租赁住房项目实施不同租金标准，如龙悦居一、二、三、四期、梅山苑二期等公共租赁住房项目租金定价不尽相同，也没有考虑承租群体的类别。对低保家庭、低收入家庭、外来务工人员、各级各类人才等保障对象实行统一的租金收取标准，导致各个保障群体对租金标准不满意，引发房屋使用者不满情绪，进而拒绝缴纳公共租赁住房租金。市住房保障主管部门在处理拒缴租金的事件时无相关政策和法规依据。
其次，公共租赁住房租金缴纳系统不完善。深圳市公共租赁住房一小部分承租对象因违法违规行为长期占用公共租赁住房，拒不交纳租金或退出，因住房保障主管部门至今未成立住房保障执法机构、缺乏足够的行政资源，难以对承租人`法行为进行主动执法。同时，市住房保障主管部门未建立完善的公共租赁住房保障对象档案，也没有和公安、银行、社保部门等单位建立信息资源共享机制，导致公共租赁住房承租人租金不能强制及时扣划。截至2016年底，深圳市住宅租赁管理服务中心管理的保障性住房相关租金应收未收金额达到1500万元，直接影响深圳市公共租赁住房的运营经费收支。
3企业参与深圳市公共租赁住房企业运营管理的思考
3.1企业具有融资渠道宽、管理效率高等优势
资金是公共租赁住房后期管理可持续发展的前提条件，后续资金难以为继必然导致管理混乱，甚至导致公共租赁住房演变为“贫民窟”。因此，如何解决公共租赁住房后期管理中资金供应不足的问题是关键。引入企业参与住房运营和管理，可以有效解决目前公共租赁住房运营成本过高、运维能力有限等方面的问题，有效提升后期资金良性循环，提升管理水平，实现公共租赁住房运营管理的自体循环，实现政府从管理者向监督者角色的转变。
3.2鼓励企业参与保障房建设运营并减免税收
财政部印发了《关于做好2013年城镇保障性安居工程财政资金筹措等相关工作的通知》，要求各地进一步做好财政资金筹措与保障工作。按通知出的保障举措，首先要保障安居工程的资金，拓完廉租住房、公共租赁住房、城市棚户区改造等保障性住房项目资金来源。同时，通知还鼓励采取投资补助或贷款贴息方式支持企业参与公共租赁住房建设运营管理，切实减轻保障性安居工程建设和运营管理费用。按照以上通知要求，积极尝试引入企业参与公共租赁住房运营管理，既为企业拓展业务来源，也可进一步为企业减负增收，有效地实现公共租赁住房的良性运营。
3.3借鉴住房返税计划缓解政府资金和管理压力
发达国家的住房保障工作已有较长历史，积累了较多经验。借鉴美国低收入住房返税计划（LIHTC），设计在完全商业模式下，政府采取税收抵免优惠政策，企业支付地价并在一定年限内建设、运营、管理及修缮的公共租赁住房TBOO融资建设和管理模式（TaxCredits-Build-Operate-Own：税收抵返―融资兴建―运营―自有）。LIHTC项目收益稳定，风险较小，吸引了大量私人资金参与可负担住房的建设，缓解了政府的资金压力。公共租赁住房的租金收入足够满足利息支出和维护费用，政府除资本金投入外不需要再负担公共租赁住房的日常运营费用，以实现公共租赁住房运营租金的运转使用，从而将政府从公共租赁住房管理中解放出来。
参考文献：
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内容提要:大力发展公共租赁住房是我国解决住房保障问题的一项重要政策选择，但政府主导的公共租赁住房制度在实施过程中面临着资金来源、土地供应、建设运营、租金标准和执行监督等诸多困难。借鉴有关国家成功经验，从我国实际情况出发，稳步推进公共租赁住房的市场化改革理应成为完善我国公共租赁住房制度的新趋向，而完备的住房租赁补贴制度则是这一制度体系健康运行的关键与核心。为此，我们还需专业化公司、新型土地供应、政策支持等相关配套制度的及时跟进，以形成政府与社会良性互动的住房保障格局。
大规模实施以公共租赁住房建设为主导的保障性安居工程，坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，切实满足广大人民群众的基本住房需求，是党和政府在新形势下做出的着力保障和改善民生、促进社会和谐进步的重要政策选择。但是，当公共租赁住房建设在全国范围内快速推进的同时，我们必须高度重视和研究解决这一政策措施在实施过程中所可能遭遇的困难和阻滞，以不断发展与完善我国的住房保障制度体系。
一、公共租赁住房——我国保障性住房建设的政策选择
2007年8月7日，中华人民共和国住房和城乡建设部(以下简称住建部)《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。自此，“公共租赁住房”开始逐步成为我国推进保障性住房建设的主导性政策选择。尤其是2010年6月8日住建部等七部委联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(以下简称《指导意见》)，更是推动了公共租赁住房在全国范围的快速发展。
(一)公共租赁住房的含义解析
公共租赁住房作为有别于廉租住房、经济适用房的一种新型保障性住房，目前尚无一个内涵统一的明确界定。分析《指导意见》中对于发展公共租赁住房的要求，比较各地方公共租赁住房管理办法中对于公共租赁住房的规定，公共租赁住房呈现如下特征：
第一，保障性。住房权是得到《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视公约》等国际公约一致确认的一项基本人权。《指导意见》也明确指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。由此可见，发展公共租赁住房是我国政府继廉租住房、经济适用房之后推出的保障居民住有所居的一种新型保障性住房。
第二，政策支持性。公共租赁住房不是在房地产市场中自发生成的，而是由国家推动出现的，是国家为了住房保障的目的人为设计的新型住房类别，因此公共租赁住房的发展，尤其是发展初期，只有在国家特殊政策的支持下，才能步入正常的发展轨道。同时，基于公共租赁住房的保障性特质，国家也有责任通过政策支持来推动公共租赁住房的发展。对此，《指导意见》专设“政策支持”部分，从土地供应、国家投资、税收优惠、金融支持方面给予公共租赁住房发展以政策支持。
第三，租赁性。这是公共租赁住房的核心特征，也是公共租赁住房与经济适用房的最大区别。经济适用房是为目标群体提供的低于市场价格的产权住房，而公共租赁住房则是向目标群体提供适当的租赁住房来保障其住有所居。
第四，专业性。这是公共租赁住房与个人出租住房最大的区别。传统的个人出租住房的首要功能是产权者自住，而公共租赁住房不论是通过新建、改建、收购，还是通过在市场上长期租赁住房等方式筹集的房源，都不是为了自住，而是专业用于出租的。
第五，供应群体广泛性。在我国原有的保障性住房中，廉租住房的供应对象是最低收入群体，经济适用房的供应对象是中等收入群体。而《指导意见》规定：公共租赁住房的供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。部分地方规定的公共租赁住房供应群体则更加广泛，如上海将公共租赁住房供应对象由户籍人口扩大为常住人口，并且不设收入限制。
综上所述，我们可以将公共租赁住房界定为，由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、专业面向广泛目标群体出租的保障性住房，是一个国家住房保障体系的重要组成部分。
(二)公共租赁住房作为我国保障性住房政策选择的比较优势
国家之所以将发展公共租赁住房建设作为解决当前住房困难问题的政策选择，是因为公共租赁住房相较个人购买、廉租住房、经济适用房和个人出租等方式所具有的比较优势：
1．公共租赁住房有利于引导国民“先租后买”，合理住房消费。实现“住有所居”的目标，通常有两种方式：一种是购买住房，另一种是租赁住房。据了解，在发达国家，首次购房人的年龄比我国要大很多，年轻人长期租房是一种普遍状态。在日本、德国，首次购房人平均年龄为42岁，法国为37岁，美国也在30岁以上，英国在2008－2009年间近32%的家庭靠租房解决居住问题，而在我国现阶段，国民太过关注购房，而租房则处于相对被忽视的境地。鉴于此，国家应在正确引导国民的住房消费理念方面有所作为，即住房应“从租到买、由小及大”[1]。公共租赁住房为居民提供可租赁适当房源，这不仅可以引导鼓励居民租房，减轻中低收入群体购买住房的经济压力，而且可以减少“被买房”群体的数量，对抑制过高房价起到积极作用。
2．公共租赁住房有助于克服廉租住房和经济适用房的弊端。首先，公共租赁住房扩大了保障范围，有利于解决“夹心层”住房问题。因为廉租住房只面向最低收入群体，经济适用房尽管保障对象是中等收入群体，但其价格仍然偏高，甚至部分地区的经济适用房和商品房价格相差无几。由于廉租住房、经济适用房和商品房三者之间不能实现对接，形成两个数量庞大的“夹心层”，即收入超过廉租住房申请标准、但无力购买经济适用房的人群和收入超过经济适用房申请标准、但无力购买商品房的人群。而公共租赁住房则是面向中等以下收入群体出租，在保障范围上实现了与商品房的对接。其次，经济适用房是产权房，存在套利空间，且通过行政手段进行分配，极易诱发权力寻租现象的发生，而公共租赁住房则是面向中等以下收入群体出租住房，不存在引发上述弊端的空间或土壤。
3．公共租赁住房有益于弥补个人出租住房的不足。在我国，个人出租住房主要存在以下不足：一是数量少，尤其是在大城市可供出租的房屋数量远远不能满足需求；二是我国城市人口膨胀，住房资源紧缺，加之各城市纷纷出台“限购令”，致使私人出租住房难以成为租赁住房的主体，发展空间较小；三是因可供出租的房屋远远不能满足需求直接导致了过高的租金和“群租”现象。四是房屋租赁专业经营机构少，出租房屋都是私人闲置房屋，出租并非首要目的，稳定性差，租赁房的居住功能存在缺陷，难以达到产权房的居家效果。与此不同，公共租赁住房则解决了个人出租住房数量短缺、运营不规范等问题，为中低收入无房群体提供数量充足、租期稳定、价格合理的住房。
二、我国公共租赁住房政策在实际运行中面临的困境
公共租赁住房建设作为我国政府解决中低收入群体住房困难的优先政策选择，在全国上下正在加紧推进实施，形势喜人，但是这一政策实施中存在的诸多隐忧更应引起我们的高度重视。
(一)资金来源问题
资金来源是我国发展公共租赁住房面临的首要问题。2010年底住建部发出的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》明确提出，2011年计划建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套。这相比2010年的580万套，增长72．4%，其面积大体相当于2010年全年商品房的供应量，创历年之最，共需投资约1．4万亿元，将达全国房地产投资规模的20%[2]。尽管这1000万套保障类住房有棚户区改造住房、经济适用房等多个部分构成，但据测算，仅廉租住房和公共租赁住房投资就达约5000亿元[3]，加之其资金占用周期长和投资回报率低等，资金压力之大是可想而知的。
对于资金来源，《指导意见》规定，发展公共租赁住房应坚持政府组织、社会参与的原则，各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。《指导意见》在“政策支持”部分规定：市、县人民政府要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公共租赁住房建设和运营的投入。省、自治区人民政府要给予资金支持。中央以适当方式给予资金补助。同时，鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道，政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。由此可见，我国廉租住房和公共租赁住房建设的资金将主要来自国家财政划拨、地方财政支出、住房公积金、银行支持和社会融资。
在国家财政划拨方面，2011年政府工作报告提出：住房保障方面，中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元[4]，根据住建部关于保障性住房建设资金分配方案，这部分国家投资将主要投入廉租住房和公共租赁住房建设。
对于地方财政支出，国家要求地方政府将保障性安居工程建设资金纳入本级财政预算，在财政预算中列支。由于地方财政主要来自土地出让金，因此国家要求地方政府必须将土地出让净收益的不低于10%投入保障性住房建设。2010年全国土地出让收益累计达2．7万亿元。如果按其中30%－40%为净收益计算，保守估计约近1万亿元，也就是说，有1000亿元土地出让净收益可以投入保障房建设[5]。
对于住房公积金，2007年国务院第24号文件明确要求，各地公积金增值收益扣除风险准备金等费用外，要全部用于廉租住房建设。2010年全国公积金增值净收益，用于廉租住房建设的有50多亿，预计今年会有进一步提升[3]。另外，2009年10月住建部等七部委《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，随后确定北京、天津、重庆、唐山等28个城市为试点城市[6]。这方面资金去年有400多亿，预计今年和去年相似[3]。但是，因公积金属于缴存职工个人所有，所以必须优先保障缴存职工的权益，加之社会对于公积金参与公共租赁住房建设的颇多疑虑，公积金再加强支持力度的空间有限。
在银行贷款方面，由于保障房建设资金回收周期长，利润空间小，并且存在一定的资金偿还风险，所以银行对此热情不高，发放贷款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融机构支持保障性安居工程建设特别是公共租赁住房建设的中长期贷款政策，拟通过政府补助、注入资本金或者贴息，然后再通过商业银行贷款，提高融资能力[3]。
就社会融资而言，国家一直鼓励社会资金参与保障房建设，尤其是鼓励参与公共租赁住房建设。无论是《指导意见》，还是国家其他有关保障性住房的文件和地方公共租赁住房管理文件，都有吸引社会资金投入的相关规定。但因公共租赁住房投资回报率低等原因，所以目前各类资金对公共租赁住房建设大都处于观望状态，参与投资的基本上都是有国资背景的投资集团。
综上所述，我们不难发现公共租赁住房建设资金面临的困难和问题：一是资金缺口巨大，政府财政负担沉重。2011年廉租住房和公共租赁住房建设所需资金巨大，除国家财政划拨、土地出让金和住房公积金这三种确定来源外，还有约2500亿的资金缺口。如果银行贷款和社会融资积极性仍旧不高，大部分资金将只能由地方政府负担，可能会造成部分地方财政不堪重负，以致不能完成公共租赁住房的建设任务，或者造成财政过分倾斜于公共租赁住房建设，影响政府履行其他职能的后果。二是政府资金利用效率低下。在目前的公共租赁住房政策环境下，政府资金投入主导公共租赁住房建设，不动产建设资金投入巨大、周转率低，可能影响国家其他职能的资金投入，不利于国家经济社会的全面协调发展。三是公共租赁住房建设缺乏长期稳定的资金来源。1000万套保障性住房仅是我国保障性住房发展的一个开端，还远不能满足需求。为此，我国将在“十二五”期间新建保障性住房3600万套，以公共租赁住房和廉租住房为主[7]。因此，以提供租赁住房方式解决中低收入群体住房困难问题不是一种临时性对策，而是一种持续性的政策安排，公共租赁住房的建设、维护、退出等都将是一个长期持续的过程，需要长期稳定的资金来源。而我国现有的公共租赁住房建设的资金来源，无论是国家政策性划拨，还是国家政策性贷款，受政策不稳定性的影响是严重的，缺乏公共租赁住房建设运营稳定资金来源的保障制度。
(二)土地供应问题
首先，现行政策难以保证公共租赁住房建设用地的足量供应。《指导意见》规定，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障。2010年3月国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，规定保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建设用地供应总量的70%[8]。但是，我国住房建设用地资源紧张，保障性住房建设用地过多会对商品房建设用地形成“挤出”效应，危害地方“土地财政”，在利益博弈下，难以保证地方政府对以上公共租赁住房土地供应政策的实施力度。
其次，现行政策难以保证所供土地符合公共租赁住房用地的质量要求。《指导意见》规定，新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。要科学规划，合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，同步做好小区内外市政配套设施建设。在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民政府应当按照集约用地的原则，统筹规划，引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租。但是，这些规定只具有指导意义。在实际操作中，地方政府在“土地财政”的诱导下或是由于信息不充分、不真实等原因，常常造成公共租赁住房选址偏远、布局不合理，不仅加重城市交通与环保压力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“弃租”。
再次，现行政策不利于降低公共租赁住房建设成本。《指导意见》规定，面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房，建设用地实行划拨供应。其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。可以预见，公共租赁住房是我国今后住房保障体系中的一个重要组成部分，提供政策支持、力所能及降低建设成本是各级政府的责任。但是按照当前政策，公共租赁住房建设用地采用划拨和有偿使用相结合的方式，自然提高了公共租赁住房建设的成本，这部分成本不仅会以租金形式加重承租者负担，而且由于面向经济适用住房以外群体的公共租赁住房建设土地成本仍然很高，降低了公共租赁住房的利润，不利于社会投资公共租赁住房建设。
最后，土地分类供应政策在实践中难以有效付诸实施。按照规定，公共租赁住房用地要按供应对象类别实行无偿划拨或有偿使用。但在实践中，公共租赁住房的供应对象是中等以下收入无房群体，在设计规划时很难确定将来的承租对象类别。如果建设规划时首先确定各种群体承租比例，在配租时对承租群体分类控制，会大大增加操作难度，造成不必要的成本浪费。
(三)建设运营问题
对于公共租赁住房的建设运营，《指导意见》规定，充分调动各类企业和其他机构投资经营公共租赁住房的积极性。这表明公共租赁住房可以由政府建设经营、也可以由其他机构建设经营。目前我国各地方对公共租赁住房的建设运营规定差异较大，一些地方规定由企业建设经营公共租赁住房，如天津、上海，还有一些地方规定只由政府建设经营公共租赁住房，如北京、重庆，不一而终。对此，笔者认为公共租赁住房由政府建设运营弊端甚多：
首先，容易受到政府低效的影响。房屋的建设和管理属于经济活动，需要高效的市场化建设运营管理模式。我国政府机构庞大，行政部门重叠，行政程序复杂，在计划经济体制下形成的命令式的管理模式依然存在，国家行政投入和产出的比例严重失调，在这种情况下由住房保障部门或政府另外组建机构进行公共租赁住房建设，进行公共租赁住房的日常运营工作，如公共租赁住房的租金收取、房屋维护、住房安全检查、对物业服务公司工作进行指导监督等，会造成公共租赁住房建设运营效率不高、服务水平低下、甚至导致公共租赁住房最后沦为贫民窟。
其次，容易受到政府信息不对称的影响。市场供求关系和价格机制可以促使市场双方信息对称，最后为买方提供符合需求的商品。而国家建设运营公共租赁住房是出于政治原因，不以营利为目的，不受到市场供求关系的调控，《指导意见》和各地具体实施意见中虽然有关于公共租赁住房的选址、设计、装修、物业服务等方面相关规定，但这只是一种指导性的规定，在实践中容易因政府信息不周全、不真实，或是忽视群众意见导致公共租赁住房建设和运营不符合需求，甚至被“弃租”。
最后，容易为权力寻租提供条件。由于公共工程中政府既作为公共利益的代表，充当裁判者，又直接参与经济活动，所以公共工程中一直都存在严重的权力寻租现象。公共租赁住房建设耗资巨大，由政府建设运营公共租赁住房，其招标投标、政府采购等环节都可能为权力寻租创造空间，滋生腐败，造成公共租赁住房质量低下、成本过高、重复建设、国家资金大量流失等严重问题。
(四)租金标准问题
《指导意见》规定，公共租赁住房租金水平，由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。符合廉租住房保障条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴。目前有少部分地区采用公共租赁住房以市场价格出租，对承租对象发放租房补贴的形式，如天津、厦门，大部分地区的具体实施意见都规定公共租赁住房以“低于”市场价格配租，以此体现公共租赁住房的保障作用。如上海规定：按略低于市场租金水平，确定公共租赁住房的租赁价格，具体由各运营机构按规定制定，报住房所在地的区(县)物价部门和房管部门备案；2010年7月北京首次公布公租房项目的成本租金比市场租金低12%—35%；重庆公租房租金只有市场价的60%。但是，这种明显低于市场水平的租金标准也会带来相应的问题或后果：
首先，低于市场价格的租金标准尤其不利于社会资金投入公共租赁住房建设。社会资金参与公租房建设运营的方式可以有两种：政府主导投资建设的公共租赁住房进行社会融资和社会资金单独投资设立公共租赁住房企业。不论哪种形式，社会资金最看重的是稳定高额的回报，但目前政府严格限制公共租赁住房的租金，公共租赁住房的租金采取低于市场价格的方式，租金回报率只有3%不到[9]，难以吸引社会投资。
其次，低于市场价格的租金标准不利于建立合理的住房租赁体系。从世界范围来看，个人租赁住房在各国都占有重要比例，甚至很多国家只有个人租赁住房。从中国具体国情分析，个人租赁住房由于数量多、供应弹性强等特点不会被公共租赁住房取代，在住房租赁市场中还会占有重要比例。中国合理的住房租赁市场应该由专业的公共租赁住房和大量个人租赁住房共同组成，但目前我国提供的公共租赁住房租金低于市场定价，过度冲击个人租赁住房市场。根据竞争原理，私人住房租金会相应下调，过低的利润导致越来越少的人出租房屋，国家就需要建设更多的公共租赁住房，不利于建立合理的租赁房屋体系。
最后，目前的租金分类标准不能合理保障不同收入人群。根据《指导意见》，我国公共租赁住房的租金实际上分为两个层次，即规定符合廉租住房保障条件的家庭可以申请廉租住房租赁补贴，其他群体都要支付全额租金。公共租赁住房面对中等以下收入群体，但这部分群体的支付能力也有很大差距，国家在租金水平上只划分为两个层次不能满足群众需求，还会造成国家资金的浪费。
(五)执行监督问题
目前国家是以行政控制方式执行和监督公共租赁住房建设。《指导意见》规定，发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制。各级住房城乡建设(住房保障)部门负责公共租赁住房的行政管理工作，发展改革、监察、财政、国土资源、规划等有关部门按照各自职责负责相关工作。2011年2月住建部陆续与各省、自治区、直辖市以及计划单列市签订《保障性住房目标责任书》，完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务，并给地方政府下达“死命令”：所有分配完成的目标任务，必须在今年10月31日前全部开工，否则主要领导将遭到从约谈到行政处分乃至降级、免职的严厉处罚。住建部部长姜伟新讲话称，保障性住房的任务不仅是一项经济任务，“更是一项政治任务”[10]。但是，这种将建设公共租赁住房作为政治任务、以行政控制方式执行监督的体制存在有以下弊端：
首先，行政控制执行方式的效果难以保证。由于建设公共租赁住房会造成地方政府巨大的财政压力，还会占用商品房用地损害当地政府的“土地财政”，地方政府建设公共租赁住房只是为了完成行政任务，所以难免会缺乏动力。同时，与地方政府签订“责任书”并不是今年的新创举，住建部曾与2010年5月与各地方政府签订当年住房保障工作目标责任书，要求确保完成当年工作任务，但最终该年保障性住房(指经济适用房和廉租住房)用地只完成计划的65．2%[11]；虽然今年国家加强了控制力度，但能否保证最终效果仍需拭目以待。此外，由于国家只要求各地所领目标任务在今年10月31日前全部开工，并没有要求完成时间，所以地方政府完全可以先创造条件于规定期限内全部开工，而对于能否保证资金充足、建设完成等可在所不问。
其次，行政控制的执行方式具有不稳定性。行政控制的执行方式依赖于国家政策，容易受到政策的变动性或受到国家财政波动的影响，造成公共租赁住房制度难以长期健康运行甚至半途而废，不利于住房保障制度建设的稳定持续发展。
最后，行政考核的监督方式标准单一。目前国家对地方公共租赁住房建设任务考核的标准只是数量，所以不排除地方政府会为了政绩会多建、滥建公共租赁住房，造成国家资金的浪费；或是一味追求数量，建设一大批质量低下的公共租赁住房。
三、公共租赁住房的市场化——我国公共租赁住房政策发展的新趋向
毫无疑问，公共租赁住房是解决我国住房保障问题的最佳政策选择，我们必须坚定不移地推进这一政策措施的顺利实施。但是，由于我国公共租赁住房政策实际面临的诸多困境，我们必须探索推进公共租赁住房制度建设的新路径，促进公共租赁住房在我国的快速健康发展。
(一)国际经验借鉴
要想保障中低收入无房群体能够租赁住房，必须同时满足两个条件：一是保障存在大量可出租的适当房源；二是保障中低收入无房群体能够支付房租。从世界范围看，住房保障也有相应的两种方式：实物补贴和货币补贴。
实物补贴是将住房保障两方面的工作合二为一，由政府集中建造房屋并低价租赁或出售给符合标准的群体，我国的廉租住房制度、经济适用房制度和目前大部分地区实行的公共租赁住房制度都属于实物补贴制度。纵观世界各国(地区)的住房保障制度，我们发现成功采用实物补贴方式的国家(地区)都是人口较少的国家(地区)，如新加坡采用实物补贴保障80%以上的居民居住“组屋”(相当于我国经济适用住房)中[12]，香港采用实物补贴保障30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于获资助的自置居所[13]。可见，实物补贴具有有效解决住房数量型短缺、保障作用明显等特点，但也存在政府负担过重、保障资金使用效率低、容易受到行政效率低下影响等缺点，难以在需要保障人口数量较多的国家有效运行。
货币补贴只要求政府做第二方面的工作，即公共财政只需要补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，国家并不出资建设公共租赁住房，由住房租赁补贴刺激出租房市场的发展来提供房源。虽然从表面上看住房租赁补贴是国家来支付公民租房的部分租金，但从长远看来，住房租赁补贴模式普遍提高了目标群体的租赁住房能力，增加了公共租赁住房的需求，刺激了租房市场的发展。国家以长期支付租金，一次支付少量租金的方式缓解了一次性建设大量住房的巨大压力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，因此，人口较多的国家在住房保障的发展中逐渐由实物补贴过渡到货币补贴，房源交由市场提供。例如，英国住房保障原来采用实物补贴和住房租赁补贴相结合的制度，但从1980年开始实行以“公房私有化”为核心的改革，出卖廉租住房，主要发展住房租赁补贴保障方式[14]。美国也经历了由实物补贴向货币补贴的过渡，美国20世纪30年代至60年代实行国家建房低价配租的实物补贴制度，60年代至70年代，美国开始实行“补贴住房建设计划”，通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金，刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房建设与供应，20世纪70年代以来，开始实行“住房租赁补贴制度”，把联邦住房援助从住房的供应者转向需求者，直接为低收入家庭提供房租补贴[15]。
(二)公共租赁住房市场化——我国公共租赁住房政策发展的新趋向
我国人口众多，房价过高，需保障人口数量巨大，加之目前大部分地方采用的具有实物补贴特点的公共租赁住房政策在执行过程中遭遇的重重困难，使得我们必须调整与发展我国现行的实物补贴型的公共租赁租房政策，引入住房租赁补贴制度。但是，我国与英国、美国等国家在可租赁适当房源方面存在较大差别：英美两国需要住房保障的人数较中国少很多，由住房租赁补贴刺激而生成的个人出租住房数量基本可以满足需要，而我国目前可供租赁适当住房数量型短缺严重，急需建设大量公共租赁住房。因此纯粹的住房租赁补贴制度尚不能担负起我国住房保障的全部任务。为此，从具体国情出发，我国应稳步推进公共租赁住房市场化的政策转型，也就是将住房保障的两方面工作分开运作：在公共租赁住房来源方面，把建设住房出租盈利作为一种产业，由市场主体投资建设住房，开展住房租赁业务，所有公共租赁住房企业通过市场进行竞争，由市场供求关系确定租金价格，以收取租金等方式获得收益，在盈利的同时为社会提供了大量公共租赁房源与优质的管理服务；在保障中等以下收入群体支付房租方面，国家应发挥住房租赁补贴制度的优势，在我国建立全面的住房租赁补贴制度。
为保证供应数量，国家必须建设公共租赁住房，但市场化条件下国家建设公共租赁住房不再是目前大部分地区采取的政府主导投资建设、由住房保障部门低租金分配的方式，而是国家成立单独的具有法人资格的公共租赁住房公司，进行社会融资，建设运营公共租赁住房，与其他社会公共租赁住房企业一同参与市场竞争，租金同样采取市场定价的方式，收取租金作为盈利，在保障房源供应数量的同时也要保证一定的盈利。这种市场化的制度举措可以有效克服我国目前公共租赁住房政策运行方面的诸多弊端：
首先，市场化可以解决共公共租赁住房建设资金来源问题。一方面市场化中所有公共租赁住房企业通过市场公平竞争，租金采用市场定价，公共租赁住房产业会通过市场价格机制达到合理的盈利水平，这会吸引社会资金单独投资设立公共租赁住房企业，进行住房的建设、租赁、管理业务，节省了国家大量投资，为公共租赁住房建设提供稳定的资金来源；另一方面，市场化政策下的国家公共租赁住房公司也采用市场定价，在提供房源同时也将有较高的收益率，所以可以以企业融资的方式，灵活吸引各种社会资金投入，比如可以吸引社会资金以普通入股、社会基金组合信托、债券等形式投入，还可以吸引银行贷款，保险金等资金的投入。
其次，市场化可以解决公共租赁住房由政府建设运营的弊端。一方面，由于市场本身具有合理性，众多公共租赁住房企业会形成竞争，在公共租赁住房的选址、设计、装修、质量、日常管理方面都认真考虑群众需求，为最终承租人提供优质租赁服务；另一方面，公共租赁住房由企业建设经营，不会受到政府行政效率低下、权力寻租、垄断等问题的影响，可以促进公共租赁住房的健康快速发展。
再次，市场化的公共租赁住房租金采用市场标准，不会过度冲击个人出租住房市场，而且还会与个人出租住房形成良性竞争，从而提高个人出租住房的质量，规范个人出租住房的管理，增强个人出租住房的稳定性，引导我国形成由公共租赁住房和个人出租住房共同组成的合理租赁住房体系。
最后，市场化可以解决目前公共租赁住房执行监督面临的困境。市场化取向下公共租赁住房作为一种产业，其供应规模由供求关系、价格机制等市场因素调节，受国家政策的不稳定性或受国家财政波动的影响较小，也避免了地方政府为了政绩多建、滥建公共租赁住房的现象。
(三)住房租赁补贴制度——公共租赁住房市场化制度的核心
无论是从政策可行性来看，还是从国家住房保障职责的履行来看，公共租赁住房的市场化理应成为我国住房保障制度建设的政策新趋向。但是市场化的公共租赁住房的租金必定会高于实物补贴下的租金，进而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推进公共租赁住房市场化的过程中，我国必须同步推进住房租赁补贴制度，以货币方式补贴所有中低收入群体租赁的适当住房房租中不能承担的部分。具体而言，建立完善的住房租赁补贴制度需要积极推进以下方面的制度建设：
第一，建立住房租赁补贴专项财政制度。住房租赁补贴虽然保障对象众多、完全需要由国家财政出资，但因每年每份数额较少，所以总数并不高。我国2011年即将建设的160万套廉租住房和220万套公共租赁住房投资预计5000亿人民币，如果采取住房租赁补贴的形式，国家只补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，按平均每份每年补贴5000元计算，380万份住房租赁补贴每年只需190亿人民币，约是国家一次性投资建设保障性住房成本的1/25，3600万份住房租赁补贴每年也只需要1800亿人民币，不会成为政府沉重的财政负担，这部分资金可以来自中央财政转移支付和地方政府部分土地出让收益，中央和地方政府应在年度预算中重点列出专项资金，保证每年住房租赁补贴的资金投入。
第二，合理确定住房租赁补贴的保障对象。住房租赁补贴保障对象范围可以参照目前公共租赁住房的配租对象范围，但保障对象应当满足以下条件：一是该城镇的户籍人口或常住人口；二是在该城镇中没有产权住房或虽然有产权住房，但人均住房小于一定面积需要租赁住房；三是家庭财产和目前收入难以支付市场价格房租；四是没有接受其他住房保障。各地方可以根据实际情况制定相应的具体标准，在制定具体标准时，各地要发挥“筑巢引凤”的作用，将住房保障和人才战略方案结合，为城市的发展不断积累人力资本，将住房保障变成一个有着技术与人力导向的复合工程[16]。
第三，对目标群体实行分类补贴制度。由于中等以下收入群体支付能力也有很大差异，所以应制定详细的住房分类补贴标准，对不同困难程度的家庭实行不同的补贴，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，同时还要充分发挥住房租赁补贴对城市人才结构的优化作用。笔者认为住房租赁补贴的分类标准主要有两种：一是住房租赁补贴的数额要保障不同收入和人口的家庭有能力租赁住房。国家应该建立完善的收入申报制度、收入评估制度和社会监督机制，详细核查满足条件人群的收入，然后对满足条件的家庭按人口数等要素进行分类，评估出满足该家庭生活基本需要的住房最小面积，按照家庭收入和市场租金的差价进行补贴，可以采取补贴给租赁者的形式，也可以采取补贴给出租者的形式。二是制定住房租赁分类补贴标准时要充分发挥分类补贴对人口流动的影响，引导人口的合理定向流动。对于城市发展需要的专业人才，可以适当提高住房租赁补贴，而对于农民工群体，因为农民工一般拥有自有住房，只是在城市工作时缺少临时性的住房，所以对农民工应引导其租赁小面积，或是宿舍性质租赁住房，核算房屋租赁价格时应当按照小面积住房予以核算。各个城市可以按照自身发展对人才的需求，确定住房补贴分类的标准，吸引所需人才和企业的进入，引导人口的合理流动，优化城市人才结构，促进城市健康发展。
第四，建立完善的住房租赁补贴分配制度。对此：一是要明确住房租赁补贴部门的责任，确保住房租赁补贴制度的顺利落实；二是住房租赁补贴实行申报审查制度，符合条件的对象要经过申请，审查合格后才获得相应住房租赁补贴；三是住房租赁补贴审查过程要公开透明，充分发挥社会监督的作用，住房租赁补贴部门可以设立专门网站，公开申请人的详细资料，进行社会监督；四是在国家资金有限，不能做到“应补尽补”时，住房租赁补贴可以通过摇号等方式分配，做到分配过程公开透明、分配结果公平公正；五是对于申请内容不真实，骗领住房租赁补贴的人员，应该引入刑法处罚制度，以诈骗罪论处；六是采取直接向出租者发放住房租赁补贴充抵房租的方式，防止申领者将住房租赁补贴挪作他用，不能发挥应有功能；七是建立住房租赁补贴对象动态控制制度，对住房租赁补贴对象实行年度审核，对于不再符合条件的对象，及时停止发放住房租赁补贴。
四、公共租赁住房市场化的配套制度建设
建立住房租赁补贴制度解决了公共租赁住房市场化的核心问题，但是要吸引社会资金投入公共租赁住房产业，还需要相应配套制度的及时跟进。
(一)建立国家公共租赁住房公司制度
公共租赁住房市场化刚刚兴起时，社会单独投资设立的公共租赁住房企业必定较少，国家要承担起建设大量公共租赁住房的任务，所以各地应尽快将政府中的公共租赁住房建设运营机构改组为国家公共租赁住房公司，在市场化的机制下积极探索盈利方式，吸引社会融资。如果公共租赁住房作为新兴产业融资还是困难，这就需要财政给予国家公共租赁住房公司一定的资金支持，以保障公共租赁住房初期的建设数量。随着公共租赁住房市场的发展与成熟，国家租赁住房公司要做到以下几点：一是要吸引更高比例的社会融资，吸引社会企业参与公共租赁住房业务；二是应根据需要逐渐减少供应数量，国家租赁住房公司可以减少建设数量，也可以将所持公共租赁房出售给社会企业或当作商品房出售，回笼资金。三是国家公共租赁住房公司应利用公共租赁住房的建设和出售调节市场上公共租赁住房的数量与价格，使其维持在合理水平，引导各类公共租赁住房公司形成健康合理的竞争格局。
(二)建立适应公共租赁住房市场化的新型土地供应制度
国家要探索新型公共租赁住房土地供应制度，满足公共租赁住房建设用地需求。在供应面积上，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障；在土地价格上，国家要降低公共租赁住房用地的成本。降低用地成本似乎应该采取土地划拨制度，但在市场化条件下实行公共租赁住房建设用地全部划拨方式也是有困难的。因为信息不对称，容易造成公共租赁住房的选址不能满足群众需求，可能威胁商品房土地供应，公共租赁住房建设用地在公共租赁住房企业之间的分配难以把握。因此，市场化条件下的公共租赁住房用地宜采用出让方式，与商品房公司一同竞价，国家单独建立公共租赁住房土地出让金补贴制度，以该城市相应面积土地出让金平均价格补贴公共租赁住房公司。这种土地供应制度有助于提高公共租赁住房项目与商品房建设项目的竞价能力，确保公共租赁住房土地供应，有利于建立公共租赁住房用地在公共租赁住房企业间的分配标准，还可以由市场调节公共租赁住房的位置规划，满足群众需求。
(三)建立针对公共租赁住房产业的优惠制度
《指导意见》中对发展公共租赁住房的优惠制度的规定主要有：各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策；公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行；鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款；支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。另外2010年财政部和国家税务总局联合《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，对公租房建设和运营中涉及到的土地使用税等多项税收给予了政策上的优惠。要推进公共租赁住房市场化，国家应对公共租赁住房建设扩大政策优惠，根据公共租赁住房产业的盈利情况，适当实行免除建设性规费、金融机构优先予以融资、财政给予贴息等优惠政策，并出台相关文件详细规定，保障优惠政策的落实。
(四)建立拓展公共租赁住房产业收益模式的相应制度
要推进公共租赁住房市场化，还要拓展公共租赁住房产业收益模式，提高公共租赁住房产业的收益率。《指导意见》规定新建的公共租赁住房“只能租赁，不得出售”，这是在政府主导公共租赁住房建设下保障公共租赁住房供应数量、防止分配过程中腐败现象的对策。笔者认为在市场化模式下，对于社会企业单独投资开发的公共租赁住房可以采用租售并举的形式，即不必永远当作公共租赁住房，国家可以允许在其出租满一定年限之后，或补交相当于公共租赁住房所享受的优惠之后，重新当作商品房出卖，这种方式降低了公共租赁住房的开发风险，开发商还可以先租后售两次盈利，可以吸引社会投资。由于国家公共租赁住房公司承担提供充足数量公共租赁住房的任务，所以其开发的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式减少公共租赁住房的数量。另外，还可以允许开发企业在建设公共租赁住房时配建一定比例的商铺出租出售盈利等。
(五)在不同时期建立相应的准入退出制度
笔者认为在公共租赁住房市场化成熟的时候，住房保障的准入退出机制应由住房租赁补贴来行使，公共租赁住房只是普通的可租赁住房，面向所有群体，兴建公共租赁房的目的只是增加可租赁住房的数量，不应设定准入标准；公共租赁住房的退出也不应作强制性的规定，对于不再符合住房保障标准的人群应该停止向其发放住房租赁补贴，另外，公共租赁住房可以以小面积等特点引导不再符合住房保障的人群自觉退出公共租赁住房。但在公共租赁住房建设的初期数量不能满足需要时，公共租赁住房还是会由于安定性、安全性等优点成为稀缺性资源。所以在公共租赁住房市场化的前期，国家公共租赁住房公司建设的住房不宜面对所有群体，应只面向住房租赁补贴的对象，随着公共租赁住房数量的增加，各个地区可以逐渐放宽准入退出条件，使公共租赁住房完全成为可租赁的普通住房。但对于社会公共租赁住房公司的住房，笔者认为在任何时期国家都不宜设立强制的准入退出条件，租赁给何种群体应完全交由公司自己决定。
(六)建立公共租赁住房产业监管制度
由于公共租赁住房承担着提供足够数量可租赁适当住房的任务，所以市场化的公共租赁住房也不同于其他普通商品，具有商品性和保障性双重属性，因此国家要加强对公共租赁住房产业的监管。在监管主体上，由于公共租赁住房建设经营是住房保障的重要内容，所以应当由各级住房保障部门负责。在监管的内容和方式上，一方面住房保障部门应该定期公共租赁住房产业信息，控制国家对公共租赁住房产业的土地、财税、金融等优惠政策，对公共租赁住房的规模、选址、租金水平、套型结构、建设标准和设施条件等方面加以引导，促进公共租赁住房产业健康发展；另一方面国家要对公共租赁住房建设经营所享优惠、公共租赁住房的用途、公共租赁住房出售等方面严格控制，对骗取公共租赁住房优惠政策、擅自更改公共租赁住房用途、擅自将建好的公共租赁住房出售的企业，应追究其相应的法律责任。
注释:
[1]何不“先租后买，先小后大”——回归理性住房消费观[EB/OL]．http：//news．xinhuanet．com/politics/2011－01/04/c_
12941766．htm．
[2]全年建设住宅高达1000万套公租房占主要部分[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－12－2/zMMDAwMDI-
wODczMw．html．
[3]3月9日住建部答保障性住房建设和房地产市场调控[EB/OL]．http：//live．people．com．cn/note．php?id=
858110308140633_ctdzb_003．
[4]温家宝．政府工作报告[EB/OL]．http：//politics．people．com．cn/GB/1027/14148864．html．
[5]中国开工建设1000万套保障房1．4万亿从哪里来?[EB/OL]．http：//news．xinhuanet．com/fortune/2011－02/21/c_
121102162．htm．
[6]利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市已经确定[EB/OL]．http：//www．mohurd．gov．cn/lswj/01/xw0805_
02．htm．
[7]温家宝．今后5年将新建3600万套保障房[EB/OL]．http：//house．people．com．cn/GB/14015733．html．
[8]国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知[EB/OL]．http：//www．mlr．gov．cn/zwgk/zytz/201003/
t20100310_140797．htm．
[9]上海市住房局．民资对公租房缺乏兴趣[EB/OL]．http：//www．stockstar．com/zsh/SS2010112630168237．shtml．
[10]住建部下死命令今年建1000万套保障房[EB/OL]．http：//www．cnr．cn/hnfw/xwzx/yw/201102/t20110222_507701770．
html．
[11]2010年全国住房用地供应计划执行情况公告[EB/OL]．http：//www．mlr．gov．cn/zwgk/zytz/201101/t20110129_814507．
htm．
[12]国家发改委政策研究室课题组．部分发达国家住房制度及其特点[J]．中国党政干部论坛，2010，(12)．
[13]赵进．香港公营房屋建设及其启示[J]．国际城市规划，2010，(3)．
[14]徐松明，陈峰．英国住房问题求解路径解析与中国借鉴[J]．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2009，(5)．
眼关键词演住房保障；保障制度；制度并轨。
1。国家“十二五”规划中提出，未来五年内，我国将拟投资1.3万亿～1.4万亿用于3,600万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到20%。如何从制度层面上保障十二五“住房保障规划的顺利进行，需要我们思考。为此，本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点，并设计了住房保障制度并轨的长短期路径，以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。
一、城镇住房保障制度并轨的总体思考。
住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、无缝隙、多层次、动态性的租赁型住房保障体系的改革，其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯，优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。制度并轨后的保障对象，不仅要涵盖现行保障制度的保障群体，更要涵盖”夹心层“、潜在城镇人口（具有迁居意愿的农村人口）[3]、短暂流动人口、”被城市化“的农村人口中的住房弱势群体，以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。WWW.133229.CoM鉴于我国住房保障制度发展的特点，我们认为：制度并轨后的保障方式，短期内应该坚持产权式、使用权式保障并存的形式，长期取消产权式保障，着力实现使用权式保障方式。制度并轨后的保障水平，应呈现出层次性、差异性、梯度性。保障水平在地区间、保障制度设计间都存在差异。一方面，保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩；另一方面，短期内，保障水平在廉租房、公租房、经济适用房之间应呈现出差异；长期保障水平在廉租房、公租房等租房体系内应呈现出差异。
二、城镇住房保障制度的短期并轨。
1.城镇住房保障制度的短期并轨路径。
（1）经济适用房实施租售并举的方针，逐步降低出售性的住房保障比重，提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变，将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房，暂时适当限制其发展。这一观点的提出，主要基于以下因素的考虑：一方面，在一定程度上，出售型经济适用房，可以增加房地产低端市场的供给；另一方面，出售型经济适用房的问题突出，但是，尚存在一定的发展空间，直接取消经济适用房的时机不成熟，容易产生诸多负面效应。
（2）公积金实行”准银行式“的运营模式，即”管理中心+商业性机构“的模式。中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、资金风险的管理，以非营利性为目的。而地方公积金管理可以进行部分商业化、市场化运作，强化公积金的盈利性，提高公积金的保值、增值空间，为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。同时，对公积金进行动态管理，即实施保障资金跨区域流动。一方面，地方间公积金实施跨区域流动，合理配置区域间的公积金，提高公积金的配置效率；另一方面，个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制，加快公积金和人力资源的混合、同期合理流动。
（3）大力推进廉租房的发展，将廉租房并入到租房保障体系。短期内，廉租房在租房保障体系内，仍是保障供给的主体。随着公租房供给保障力度的加大，出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低，廉租房仍将对低收入群体实施保障。
（4）加快公共租赁住房的建设，将其并入租房保障体系。随着近年来房价的攀升，游离在保障和市场之外的”夹心层“，其住房难问题成为了各方关注的焦点，为了解决”夹心层“的住房问题，政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生，是因为其自身上具有诸多的新特点。其一，从产权的角度来讲，公租房的所有权归属于政府，而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权，如经济适用房、限价房；其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。公租房侧重于解决”夹心层“群体的住房难问题，而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户；其三，公租房的保障方式是租赁方式，而不是传统的购房方式。
2.城镇住房保障制度短期并轨的效应。
（1）通过制度的短期并轨，可以纠正现行经济适用房的弊端，提高政策的保障效果。在制度的短期并轨路径中，对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策，只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势；另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时，制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡，避免过大的波动，而且可以减少制度并轨过程中的障碍。
（2）通过制度的短期并轨，一定程度上，可缓解住宅市场结构不合理的局面。租赁型经济适用房的发展，可以推进住房二、三市场的繁荣；出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难，增加小户型住房的供给，调整当前的住房市场供给结构，平抑房价的过快攀升。
（3）通过制度的短期并轨，可以加快解决”夹心层“住房问题，填补制度设计的”盲区“。短期内，通过建立涵盖经济适用房、廉租房、公租房的多层次、梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障，解决”夹心层“的住房困难。
（4）通过制度的短期并轨，可以缓解保障制度的资金不足的局面，提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入（土地收入、税收收入）的”联动“，还是对公积金实施”准银行式“的运行模式，在一定程度上，都会缓解保障制度的资金约束。
（5）通过制度的短期并轨，可以在发展公租房市场的过程中，促进真正的房地产二级市场的发展。这在一定程度上，鼓励和促进了租房市场的发展，从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路———重购房、轻租赁———的状况，形成两种市场并存的房地产市场体系。
三、城镇住房保障制度的长期并轨。
长期并轨指，由政府保障性租赁向住房租赁市场转变；在长期并轨过程中，通过”政府+社会“运行模式（政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理，社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行）建成长期租房保障体系。最终，建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系（见图1）。
图1住房保障制度并轨的长期路径。
1.城镇住房保障制度长期并轨的路径。
长期取消出售型经济适用房的发展，逐步将其并入到商品房低端市场；在租赁型住房保障体系获得发展的基础上，逐步缩小政府干预市场的力度，发挥市场的资源配置作用，通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。在短期并轨完成后，公积金制度等相关的租房保障资金来源，会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。
2.城镇住房保障制度长期并轨的效应。
（1）”政府+企业“的租房保障运行模式，有利于缓解政府的财政压力，提高社会资本进入保障房体系的积极性。宏观上，政府对租房保障体系的建设、资金筹集、房源筹集进行宏观管理，政府可以发挥其宏观优势；微观上，企业对租房体系的运行微观管理，可以发挥其微观优势。最终，实现政府、市场”两只手“的协调，有利于效率的提高和住房公平的实现。
（2）通过住房保障制度的并轨，可以建立租赁房保障体系、繁荣租赁房市场，也可以从根本上，扭转长期以来居民过于强调购买住房，而轻视租赁住房的传统观念。住房观念的改变，反过来又推动了租房保障体系的发展。在长期并轨的过程中，取消经济适用房制度，[7]将其并入到商品房低端市场，可以增加商品房低端市场的供给，平衡商品住房市场的供求平衡，优化住房供给结构。
四、结语。
在当前的经济形势下，解决住房保障问题，需要转变住房保障思维，强调租房保障的重要性，大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为，通过城镇住房保障制度的并轨，可以建立完备的租房保障体系，实现对住房弱势群体的无缝隙、分层次、广覆盖、动态性的保障目标。
然而要实现住房保障制度的并轨运行，还需要克服一些障碍。如短期并轨中，经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的，这需要依靠科学的实证数据的支持。层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建，需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。保障房之间的差异程度，既不可过大、也不可过小。另外，公积金”准银行式“的管理模式，需要配套的制度改革和创新，如完备的个人信息以及动态的的户籍管理制度。再者，住房保障制度的并轨，会增加政府的财政支出，如租赁房相关的投资、管理、运营、补贴支出。在一定程度上，上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。
住房保障制度长期并轨的难点表现在：在住房保障制度并轨的过程中，一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、住房租赁市场的关系；另一方面，需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。如何吸引社会资本参与住房保障？如何更好的发挥政府和社会力量的优势？这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。
[参考文献]
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[2]曾国安，胡晶晶。论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架[j].江汉论坛，2011（2）：15-20.
[3]杨继瑞。和谐社会廉租房制度重构的思考与对策[j].高校理论战线，2007（5）：24-29.
[4]王吓忠。廉租房相关问题研究[j].城市问题，2006（6）：61-63.
[5]南灵，崔亮。经济适用房制度存在的问题及模式探讨[j].商业时代，2006（16）：52-56.
关键词中低收入人群住房城镇住房城镇住房保障制度
中图分类号：F293文献标识码：A
前不久，北京大学的《中国民生发展报告2012》中称：调查显示，去年全国家庭的平均住房面积为116.4平方米，人均住房面积为36平方米。报告一出，舆论哗然。其中，中低收入群体和年轻“蚁族”反响强烈，在他们看来，一方面人均住房面积数值不断攀升，另一方面却是他们这些群体买不起、租不起房，为房所困，望房兴叹。研究并破解高房价下城市“住房难”问题，不仅关系百姓的生活幸福、社会的和谐稳定，更关系到城市和国家的未来。面对广大中低收入者的收入与目前急速上涨的房价之间的差距，城镇住房保障体系建立和完善的要求日益突出。目前，我国城镇住房保障制度主要包括住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度三大制度。这三大制度虽然对于我国城镇居民住房问题起到了解燃眉之急的作用，但随着我国住房问题的日益严峻，已经开始暴露出越来越多的矛盾和弊端，因此我们有必要去探索更加完善的住房保障体制来解决我国城镇居民的住房问题。
目前学术界对于我国城镇住房保障制度的研究主要集中在我国住房保障制度现状和存在问题研究、对策建议、保障性住房资源有效供给问题的研究及对其他国家住房保障制度的研究方面。这些研究成果对于我国如何去完善城镇住房保障制度有着举足轻重的指导意义。但笔者认为，在我国，城镇的住房保障制度应该从更为微观的角度来研究，这样才能把城镇住房保障制度落到实处，真正惠及我国面临严峻住房问题的城镇居民。
本文正是通过对武汉市江岸区中低收入人群住房情况的研究，指出住房保障制度在武汉是江岸区实施过程中存在的问题，进而提出一些可操作性的对策。通过调查和了解，笔者认为住房保障制度在武汉是江岸区实施的过程中存在着诸多问题，如：保障范围过小难以惠及所有住房困难居民、廉租房建设滞后和保障房质量不过关以及配套设施不齐全等一系列问题。针对这些问题，笔者认为武汉市江岸区住房保障制度的实施可以从如下几个方面做改进：扩宽保障范围，惠及更多住房困难居民；加快廉租房建设；解决保障房质量和配套设施问题；严格把控保障房分配资格，杜绝“暗箱操作”等。文章主要采取查阅资料、搜集数据和分析数据等研究方法对武汉市江岸区住房保障制度的实施情况进行研究。
一、武汉市江岸区中低收入人群的住房基本情况
武汉市商品房价格近年来不断上涨，去年更是大幅上涨一千多元，城区房价动辄七八千元，万元以上楼盘也频频现身，远远超出了普通市民的购买能力。而经济适用房供求关系日益紧张，经常是数千人参加摇号争购几百套房子。据武汉市2012年的《经济蓝皮书》显示，武汉市房价收入比（住房价格与城市居民家庭年收入之比）应当在3至6倍的范围，6倍以上居民购买住房就已非常困难，而武汉市2012年居民收入房价比达到8.3倍，占全市居民60%的中低收入居民没有购买住宅的能力。
江岸区位于武汉三镇汉口一方的东部。武汉市人民政府机关、市人大、市政协机关等均设在此区内，故江岸区可以算作是武汉市的政治、经济、文化、金融和信息中心。
然而，虽然江岸区是居民平均收入和生活水平较高的区域，但江岸区亦属武汉市的老城区，因此低收入人群也较多，住房条件普遍较差，人民群众改善住房条件的需求十分迫切。据笔者从江岸区住房保障和房屋管理局了解的数据发现，该区居民对于保障房的需求却是相对较大的。据调查，2010年，江岸区就被市政府评为住房保障立功单位。全区落实了新建廉租住房2392套，新增配房租赁家庭2352户，新增租金补贴2556户；通过公开摇号和安置拆迁户，为1947户“持证”家庭配置了经济适用房。2011年，区政府下达该区的保障性安居工程工作目标共计10362户，其中，新建廉租房1078套，建设经济适用住房884套，建设和筹集公共租赁住房1600套，改造城市棚户区550户，建设和筹集限价安置商品房400套，新增租金补贴900户，至2011年6月底，已安排落实10886户；其中已组织开工建设和落实到户9688户。
从以上数据我们可以看出，武汉市江岸区中低收入居民对于改善住房状况的需求十分迫切，而江岸区住房保障制度的实施进展也十分显著，在短期内对市政府下达的保障性安居工程目标任务的完成情况也十分良好。
然而，根据笔者近日对江岸区几处保障房区域的走访发现，许多保障房社区的实际入住率并不高。也就是说，许多通过审批获得了一房难求的保障房购买或租赁资格的居民并没有真正入住保障房。此现象表明，武汉市江岸区在住房保障制度的落实方面还存在主动问题和隐患。在笔者对一些已入住保障房居民的访谈中，许多居民都阐述了当前保障房存在的一些问题，并发表了对于保障房的意见和建议，这些为笔者对江岸区住房保障制度的研究提供了许多思路和启示。
二、武汉市江岸区实施住房保障制度存在的困难及成因探析
从上述数据和资料的分析中，我们可以得出结论：武汉市江岸区住房保障制度的实施是存在问题的。江岸区在继续实施住房保障制度的过程中必须要正视这些问题，并积极的寻求解决之道，只有这样才能使旨在惠及城区居民的住房保障制度真正落到实处。
（一）保障范围过小，难以惠及所有住房困难居民。
从上述笔者调查到的数据中可以看出，尽管市政府制定了大量保障房的建设指标，江岸区也在尽最大努力完成建设和落实任务，然而武汉市江岸区的保障房仍然处于一房难求的状态。为什么会造保障房申请资格供不应求的现象，通过研究分析，笔者认为主要是我国住房保障制度的保障范围过小造成的。以廉租房制度为例，目前我国廉租房制度的保障对象是最低收入家庭，即指家庭人均收入低于当地年城市居民最低生活保障标准，并且经当地民政部门批准、连续享受当地城市低保待遇一年以上的城市低保家庭。然而，对于那些没有达到低保标准但又确实没有能力购买住房的低收入群体来说，这个“资格标准线”便将他们划在了廉租房保障范围之外，令他们对于廉租房望尘莫及。
（二）廉租房建设滞后。
根据上述数据的对比，我们不难发现，武汉是江岸区廉租房的建设和安置相对于公共租赁住房和经济适用房是相对较少的。然而，国内外住房保障的理论与多年来的实践证明，廉租房供给制度是整个住房保障体系的核心部分，决定着整个社会住房保障体系运作的成效。但是，一直以来我国住房制度改革过度强调住房市场化的作用，重点发展限价房，建立只售不租的经济适应房为主体的住房保障体系，迫使低收入群体通过政府补贴到住房市场上来购买适合自己的住房。在这样的政策指导下，地方政府把更多的注意力都集中在限价房的建设上，从而忽视了廉租房的建设，这也使“人人有房住”的和谐目标遭遇了意想不到的阻力。
（三）保障房质量和配套设施问题。
通过笔者的亲身走访调查，保障房社区的实际入住率并不高，这说明许多通过审批获得了一房难求的保障房购买或租赁资格的居民并没有真正入住保障房。之所以会产生这样的问题，一方面在于保障性住房都是建在比较偏远的地方，而且与之配套的公共服务设施配备严重滞后；此外，由于承租户仅仅是承租房屋，所以户口一般在原居住地，这样涉及到孩子读书、就医、民政补贴的发放等与户口相关的问题都无法解决，给租户造成许多不便。另外一方面有部分保障房质量存在很大问题，有些区域只抓开工数量，放松了质量检测；有些区域的保障房住房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别还使用了不合格的建筑材料，存在质量安全隐患，这在廉租房建设中显得尤为严重。这两个方面的问题都造成了居民好不容易申请到了保障房的入住资格，却迟迟不愿或不便搬进保障房入住的原因。
（四）政策落实遇到现实阻碍。
根据笔者了解，有一些本来具有保障房申请资格的居民经过多番行政审批却没有成功申请到购买或租赁保障房的资格，而有些收入并不低的人群反而申请到了保障房的名额。这令人怀疑，江岸区住房保障制度的落实并没有想象中那么阳光和透明。通过摇号来确定保障房分配名额的方式，其本身就存在弊端，这种方式难免会使政府内部行政人员利用公务之便在利益关系的驱使下人为操控保障房分配名额的确定。
三、武汉市江岸区完善住房保障制度的对策建议
针对上述在对江岸区住房保障制度实施过程中所暴露的问题及其成因分析，笔者提出了如何完善江岸区住房保障制度的对策及建议，主要有以下几个方面：
（一）扩宽保障范围，惠及更多住房困难居民。
针对目前商品房价格居高不下与中低收入家庭购买房屋能力逐年下降的现状，市政府应适当地扩宽保障房的保障范围。尤其对于廉租房，应以低廉的可以接受的租金向更多的住房弱势群体成员或家庭提供，不能仅仅局限于只向低保人群提供。如有固定收入但收入较低且无能力购买经济适用房的人群也应考虑纳入廉租房的保障范围。
（二）加快廉租房建设。
目前，日本、美国等国家在住房保障制度的发展和完善过程中都根据本国的国情探索出了一套行之有效的住房保障运行机制。相比而言，我国的住房保障制度还仍处在探索阶段。因此，政府要针对我国的现实情况，对住房保障制度的方向和重心做出适宜的调整。当前，我国应当把廉租房作为保障住房供给的主要形态，把廉租房建设上升为国家战略，只有这样才能保证保障性住房达到社会最低生活标准，真正实现“人人有房住”的目标。
（三）解决保障房质量和配套设施问题。
1、加大保障房的建设资金投入。
资金的不足是导致保障房质量不过关和配套设施不完善的一个极为关键的原因，地方政府必须加大对保障房建设的资金投入。
由笔者亲身探访发现，在实际的操作中，武汉市江岸区对于廉租房与公租房的建设投入和设施配备可谓有着“天壤之别”。例如笔者探访江岸区公租房“惠民居”小区发现，该小区绿化一流，装修条件完善且精致，小区的配套设施和交通条件都非常好，其品质跟周边的商品房不相上下；而走进廉租房“文卉苑”小区则感觉差了很多，且据一些刚搬来不久的居民透露，他们入住的房屋有些已开始出现不同程度的质量问题。究其根源，还是建设资金投入的力度不同，市政府对于建设廉租房的投入明显比公租房和经济适用房的投入要小很多。因此，市政府加强对建设廉租房的重视，加大对廉租房建设资金的投入是提高保障房质量的最直接有效的方法。
2、对保障房的建设进行同步监控，严把质量关。
据笔者了解，江岸区住房保障和房屋管理局对保障房建设的监控和验收并不到位。在对保障房社区居民的访谈中，笔者了解到在保障房交付使用之前，江岸区住房保障和房屋管理局只是对其中的两栋“样品房”进行了严格的检查和验收，之后对其他几栋保障房进行简单“察看”后就立即交付使用了。因此，除了经严格检查和验收的两栋“样品房”至今未发现质量问题外，其他几栋保障房都出现了不同程度的质量问题。由此可见，江岸区保障房建设的监控存在很大漏洞，只有对保障房的建设进行严格地同步监控，加之建立明确的问责机制，才能把控好保障房的质量关。
3、改进对保障房周边环境的设计，全面考虑居住者需求。
为了方便保障房入住者的基本生活，江岸区保障房小区的建设应更加全面的考虑到居民生活需要，改进对保障房周边环境的设计。首先，要改善社区附近的交通条件，可将公交线路的站点迁移至小区附近，方便居民出行；其次，社区还应建立社区医务室，方便居民的就医需求；再次，小区内的门面房应提供居民的日常生活用品需要；最后，还应完善社区的基础设施，保障居民的生活水平。
（四）严格把控保障房分配资格，杜绝“暗箱操作”。
对于在保障房分配过程中有可能出现的违法违纪行为，应坚决杜绝。在江岸区住房保障和房屋管理局实际操作过程中，必须建立起完善的监督机制和明确的问责机制。
市住房保障管理部门和实施机构可以主动邀请人大代表、政协委员、行风监督员等具有社会公信力的个人及纪检监察部门以及新闻媒体、热心群众等参与保障性住房分配活动，接受全社会监督。在广泛接受外部监督的同时，规程中还应制定详细的内部监督机制，严禁人为因素干涉阳光选房。保障性住房分配对象中有与住房保障工作人员有亲属关系或有利益关系的，住房保障工作人员应当主动回避，不得参与住房分配活动，切实把控好保障房的分配资格。
综上所述，笔者认为，住房保障制度在我国社会主义市场经济条件下，其发展和完善一定会遇到许多困难和阻碍，但它的有效实施却对我国社会保障制度的发展有着重要意义，也是解决好民生问题的关键部分。我国作为一个发展中国家，特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下，不可能一下子解决大范围内居民的住房问题，必须制定分级计划，有步骤、有层次地解决中低收入人群的住房问题。同时也要借鉴国外的先进经验，如完善住房法律制度，加大廉租房等保障房的扩建，采用有效监督力量进行监督等，加快我国住房保障制度的完善。
当然，本文所做的研究不是面面俱到的，存在着很多不足。本文主要是围绕武汉市江岸区住房保障制度的实施情况来进行调查研究和写作的。文章在分析中难免有失偏颇，也不一定具有典型代表性，笔者只希望以此为我国城镇住房保障制度的发展和完善献计献策。同时，笔者深信我国城镇住房保障制度的发展空间还是非常广阔的，更相信我国住房保障制度的不断完善会给更多住房困难群众带来福音和希望。
（作者：林雯，江汉大学文理学院政法学部，行政管理专业；马君，指导老师，江汉大学文理学院政法学部）
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