[关键词]应急救援；法律体系；发展；现状
[中图分类号]D920.4
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2016）01-0064-03
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.01.031
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引言
应急救援法律体系，是国家为了解决各种应急措施制定的。但是几年来随着我国突发事件的增多，许多应急救援法律已经不能够合理的解决各种突发事件。因此相关人员要致力于完善我国应急救援法律体系的工作，使我国的突发事件得到及时的、合理的解决。
一、我国应急救援法律体系的现状
众所周知，突发事件可能随时随地的发生在我们的生活当中，据调查统计，我国的突发事件每年高达120万起，并且在这些事故中会有几十万人死去，会有几百万人受伤，同时也会有若干的家庭陷入到困难中。除此之外，这些自然灾害还会在无形中给中国造成巨大的财产损失。针对这些突发事件，我国制定了一系列的应急救援法律。综合近几年的应急救援法律体系，可以得知一套完整的应急救援法律首先要以宪法为中心，同时各部门在制定应急救援法律的时候，也要以在宪法的基础上进行制定。我国的应急救援法律最早开始于的法律体系，在1954年的时候，我国首次在《中华人民共和国宪法》制定制度，并且在1996年的3月1日，我国成立了《中华人民共和国法》，这使得我国能够规范各种应急救援管理过程中的各项工作。目前，我国已经出台了各种应急突发事件36件、行政法规37件、部门规章58件以及各种文件120件。这些应急救援法律体系主要是为了解决以下几件事情：首先是为了能够及时的解决一些自然灾害，如针对地震、旱灾、洪灾以及火灾等制定的防震减灾法、防洪法以及各种灾害预报措施。其次是针对战争、暴乱以及战乱等制定的法律体系，其中最为突出的是法，通过法，国家可以通过正确的方法使国家保持和平稳定。最后是为了解决一些突发性的安全方面的问题以及传染疾病等问题而制定的传染病防治法以及安全生产法，同时还有一些各部门制定的应急处理措施。除此之外，还有相关部门制定的一些法律体系或者文件用来解决一些突发的群体性的暴乱或者反恐团体等。就目前情况来看，我国总共有四种应急法律体系：一是自然灾害应急法律体系，二是灾害性社会事故应急处理法律体系，三是国家紧急状态应急处理法律体系，四是反恐怖袭击应急处理法律体系。但是这些法律体系普遍存在一系列的问题，需要相关人员及时地去发现，并且努力解决这些问题。
二、我国应急救援法律体系存在的问题
总的来说，我国的应急救援法律体系存在的问题主要表现在以下两大法律中：一是突发事件应对法中存在的不足，二是应急法律体系部门法中存在的不足。下面将针对这两大法律体系中存在的不足进行探讨和分析。
（一）突发事件应急法中存在的不足
首先作为突发事件应急法作为我国应急法律体系的基本大法，同时也是搭建我国应急法律体系的基本大法，突发事件应急法的制定应该更加的严谨。但是突发应急法的制定一些具体内容都存在一定的问题。其中突发事件应急法制定的内容通常没有原则性和纲领性，并且这些突发事件应急法缺乏具体的实施措施，使得这些突发事件应急法的不能够得到应有的实施效果。例如在处理应急预案或者协调各个部门之间的关系的时候，这些突发事件应急法往往不能够科学合理的解决。因此可以说，我国的突发事件应急法在处理一些突发事件的时候，仍然采取一些政策和手段去解决，而不是法律措施。其次在突发事件应急法中存在两个非常严重的问题。一个是突发事件应急法的主要领导人员具有过多的权利，而下属实施人员往往缺乏相应的实施权利。另一个是在处理突发事件的时候，往往政府机关负责主要的责任，而相关部门往往对于突发事件不够重视。这使得许多突发事件不能够及时的解决，在很大程度上给国家以及个人带来严重的影响。
（二）应急法律体系中部门法存在的不足
目前针对我国应急法律体系部门存在的问题，需要各个及时的部门及时地对应急法律体系进行完善和调整。总的来说在应急法律体系部门主要存在以下问题：首先是应急法律体系部门法中的比较严格的，正规的法律体系比较少，反而出现许多的行政法规以及部门规章性、政策性的文件，并且这些应急法律体系中的部门法往往缺乏一定的专业性，使得许多应急法律体系都形同虚设。其次是由于缺乏正规法律的约束，导致许多部门往往只针对自己所负责的任务进行简单的立法，同时许多部门之间往往缺乏相应的沟通，使得彼此制定的应急法律体系存在各种冲突，在实际应用中不能够很好地发挥其作用。除此之外，许多地方部门制定的应急法律体系，往往是模仿别的地方，导致本地区的应急法律体系不能够适应本地区的发展，同时在具体实施的过程中，缺乏相应的细节规定，使得即使有些地方存在应急法律体系，但是由于当地思想以及文化的影响，使得许多应急法律体系不能够科学合理地进行实施。最后是在我国一些领域的应急法律规范不健全。目前由于各种不同的原因，我国在一些不常见的突发事件上还没有做出严格的法律规定，即使有些存在应急法律体系，也只是简单的停留在规章或规范性文件层面上，例如，我国在制定自然灾害防治法律体系的时候，往往只重视突发性自然灾害防治法律体系的时候，而对与趋向性社会性灾害，例如在水土流失、生态破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾等方面，相关部门在制定法律的时候往往容易忽视。同时，我国应急法律体系中的部门法往往也缺乏以下几个方面的法律体系：一是灾害救助法，二是灾后重建法，三是灾害保险法等。除了以上不足外，我国应急法律体系中部门法在恢复重建、灾害补偿等方面也缺乏相应的法律措施。其中对于一些突发事件，相关部门往往没有严格按照已有的法律或者法规来解决，并且相关部门在执法的时候往往不到位，主要表现在以下几个方面：一是有法不依，二是执法不严，三是行政不作为，四是难获救济。甚至有时候相关部门在处理应急法律体系时往往采取按照决议的方式来解决，无视应急法律体系的存在。
三、产生相关法律问题的原因分析
（一）突发事件形式的变化
改革开放以来，我国的经济快速发展，各种资源的利用都在不断的加深，使得突发事件的发生不仅增多了，还超越了行政区域，甚至有些还超越了国家范围。近年来，突发事件的概率逐渐增大，破坏力也在逐渐的加强，同时还容易造成许多连锁的反应。而且目前我国正处在工业转型，经济体制调整的过程中，许多突发事件的形式发生了严重的变化。
（二）应急法律体系的不健全
我国的应急法律体系不健全主要表现在以下几个方面：首先是我国的应急法律体系缺乏整体性，例如在应急法律体系中，对于洪灾的控制有《洪灾法》，对于火灾的控制有《消防法》，它们往往比较有针对性，比较具体。而对于总得防灾减灾方面却没有相关的法律。其次在应急救援法律体系中缺乏具体的实施细节规定，使得应急救援法律体系在实施的时候，比较困难。例如我国的《突发事件应急法》，在总体上规定了应急法律实施的措施，但在细节上有待加强。
（三）应急救援意识淡薄
近年来，我国的应急救援法律体系逐渐建立并且完善，但是总体而言，大部分的群众缺乏应急救援意识，当遇到突发事件时，往往比较茫然。据2011年的研究调查得知，当问及日本3月11号地震、核泄漏事件的时候，仅有17.8%的群众对核辐射比较了解，然而有73.2%的群众对于核辐射基本不太了解。除此之外，有71.5%的群众认为在此次的突发事件中，最应该吸取的经验是加强防灾的训练。通过以上调查显示，我国公民在应对突发事件时，缺乏相应的应急救援法律意识，因此在今后的应急救援法律体系发展的过程中，要不断地加强对公众应急救援法律意识的培养。
四、如何完善我国应急救援法律体系
（一）增强社会整体危机意识
在应对突发事件的过程中，首先应该加强公众的应急救援意识，在这一过程中可以通过增强社会整体的危机意识来引起公众的注意，加强他们应对突发事件的决心。其中具体的实施措施可以参考以下几点：首先是提高政府对突发事件的重视程度，以便能够及时地采取措施去解决。其次是增强公众的突发事件危险意识，以便他们对突发事件做好心理准备，方便救援的实施。最后是通过宣传或者教育的方法让政府以及公众都能够对突发事件有充分的了解，为应对突发事件做好充分的准备。
（二）完善应急救援法律体系
在今后工作中，针对我国应急救援法律体系存在的不足，相关部门应该及时地采取相应的措施。其中可以通过以下几点来完善我国应急救援法律体系：首先是重视我国的应急法律体系，把它纳入到我国的宪法管理范围内，在实施的过程中，以宪法为基础，使应急法律体系有法可依。其次是制定与《突发事件应对法》相配套的法律体系，在这些法律体系中制定一定的细节，对《突发事件应对法》进行补充和完善。除此之外，在制定具体的突发事件应急法律体系的过程，要结合不同地区，不同名族的特点，以便于应急救援法律体系的实施。
（三）健全应急管理体系
目前，我国虽有应急救援法律体系，但是在具体的管理上仍存在一定的漏洞。针对这些在管理方面存在的漏洞可以采取以下措施来解决：首先是建立统一的应急救援法律体系管理机构，确保应急救援法律体系能够得到统一的指挥、科学的决策以及合理的指挥。其次是在不同的地区设立应急救援法律体系管理的反应机构，一方面可以随时的对应急法律体系部门进行监督，另一方面也可以配合应急法律体系实施部门进行突发事件的救援。最后是加强国际之间的应急救援合作，建立有效的救援法律体系，确保把突发事件的伤害降到最低。
在应对校园突发事件过程中，大学生这一群体很特殊，在校园突发事件爆发时呈现出两面性，他们既是可成为突发事件时的防控对象，也可作为防控突发事件的主要依靠力量，应对校园突发事件时思想政治工作固然重要，但把大学生纳入法制管理的轨道更为重要。在多数高校的实际管理中，强调对学生的控制，把大学生当作为防控的对象来严防死守，导致作为校园主体的大学生应对突发事件的意识薄弱。在涉及到大学生群体的突发事件时，学生的主体能动性、参与相互合作的整体能力没能发挥出来。高等院校在应对突发事件时的预防能力、干预能力、应急能力、处理能力以及恢复能力通常是由学生工作管理门、保卫消防部门、后勤卫生部门、心理咨询部门等各自承担组织，多数是依靠保卫部门或后勤卫生等管理部门的工作人员来承担应急任务，而没有充分发动大学生参与，忽视大学生这一高校的主体人群在应对突发事件时的重要作用［2］。面对这种情况，在大学生群体中组织建立起一支校园突发事件应急援助队伍并将其纳入校园法治的框架内具有十分现实的意义。在实际操作中，突发事件应急援助队主要具有以下几个方面的功能。
第一，突发事件应急援助队主要任务是帮助学生在突发事件发生时进行有效的自救互救。突发事件应急援助队树立“事件可以预防、可以控制”的观念，在分别针对突发事件危机的预防阶段、准备阶段、处置阶段及恢复阶段，进行模拟演练，编写一些突发事件应急手册，编制应对程序，让全体成员熟悉校园突发事件的警讯，加强辨别校园突发事件的能力，加强迅速反映能力，懂得应对突发事件时的基本常识，避免盲目处理和心理恐慌。当发生突发状况时，使现有组织结构体系能及时预警与快速反应，在社会专业救援机构介入前帮助学生在可能的情况下进行自救和互救。这样，通过发挥应急援助志愿者的作用，从宣传教育、应急演练、应急救援及恢复救治等方面缓解学校及政府部门人员不足、资金不足等困难，以及时有效地应对突发事件。
第二，建立突发事件应急援助队是高校对大学生进行公共事件教育的重要途径。突发事件应急援助队作为校园应对突发事件的学生工作常设机构，在日常工作中对大学生进行应对突发公共事件教育，并将其纳入学校日常教育体系中。通常的教育内容有针对学生的人身安全、防止害、交通安全、实验室安全、生命教育、法律责任等的教育与培训。这也是《突发事件应对法》和《国家突发公共事件应急预案》规定的学校的职权与义务。由于大学生活跃在校园内的各个角落，往往是能够直接接触突发事件的源头。如果受过专门训练的援助志愿者，从更加专业的角度来分析事态的进展，就能及时地给学校相关部门或社会的应急预警系统提供有价值的信息。第三，通过突发事件应急援助队在校园的演练与组织，为社会培养应对突发事件的人才队伍。大学生已经是成年人，有更多自由成长空间，在大学生中建立应对突发事件援助队，能够发挥学生的自治自理能力，发挥他们在应对突发事件中的能动作用，以便加强学校抵御突发事件的社会基础结构。同时，大学生毕业后走上社会，基于他们在校期间受过应对突发事件的教育与训练，无疑是为社会上应对突发事件培养了大批的人才。
二、在大学生中建立应急援助组织的法律依据
《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。参照国家的分类标准，按照突发公共事件的性质划分，在高校校园内部有可能发生的突发公共事件大概都可以归入这四大类中。近年来发生的大学校园环境中的突发事件层出不穷，对突发事件的预防与处置，在大学生群体中建立起一个志愿者救援组织，来发挥事前预防、事中的干预、及事后适度介入处置是符合国家相关法律的［3］。
第一，《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件应急预案》要求:“国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案，以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。”对于学校的突发事件处置，则要求“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督”。《突发事件应对法》和《国家突发公共事件应急预案》总体上规定了各级政府、政府部门、学校在应对突发事件时的职权和义务。这一规定相当明确地指出了高校在应对突发事件中的义务，即“纳入教学内容，对学生进行应急知识的教育与培养学生的安全意识和自救能力，并接受教育主管部门的指导与监督。”(《中华人民共和国突发事件应对法》第30条:各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。)在大学生中建立起突发事件应急援助组织正是体现《突发事件应对法》和《国家突发公共事件应急预案》的要求，发挥学生组织的自我教育与自我管理的功能，把应急教育融入学校教育的途径方法之一。
第二，《中华人民共和国突发事件应对法》第26条规定:“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”作为学校单位而言，“应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。”这名话往往被理解为由学校的保卫、后勤等到部门的职工组成的应急队伍，大学生作为“非本单位职工”而被排除在外，即使参与，也仅是承担提供信息的任务，没有充分发挥大学生在应急援助中的作用。而根据第26条的规定，“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。”高校恰恰是志愿者云集的地方，且在校大学生绝大多数已经成年，且正在接受高等教育，具有较高的文化素质和组织纪律性。教育行政主管部门作为政府的“有关部门”是“可以”且有责任建立由在校成年大学生组成的志愿者救援队伍。
第三，在相关的志愿者服务条例或志愿者服务管理办法也将应急救援作为志愿者服务的内容之一，将学校开展和组织大学生开展志愿活动作为学校的“应当”的责任。如《广东省志愿服务条例》(2010年9月1日起实施)。第19条规定:“志愿服务的范围主要包括扶贫济困、帮孤助残、支教助学、科技推广、医疗卫生、环境保护、社区服务、大型社会活动、应急救援等社会公益事业。”就明确将应急救援列为志愿者服务的内容。第32条规定:“教育主管部门、学校应当将志愿服务教育纳入青少年思想品德教育内容，组织青少年开展力所能及的志愿服务活动，培养青少年树立志愿服务意识。”则明确了学校在开展和组织培养青少年志愿服务方面的义务。又如更早之前颁布的《广州市志愿服务条例》(2008年9月25日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过;2008年11月28日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准)第19条规定:“志愿服务的范围包括扶贫济困、帮残助老、抢险救灾、支教助学、环境保护、文体服务、科技推广、法制宣传、法律援助、治安防范、青少年服务、社区服务、大型社会活动等社会公益事业。”第34条规定:“教育行政管理部门、学校和其他教育机构应当加强对青少年学生志愿服务意识的培养，鼓励和支持高等院校、中等职业学校和普通中学学生利用课余时间参加志愿服务活动。”［4］
三、突发事件应急援助的法律适用分析
在校园发生突发性事件的过程中，大学生参与应急援助，不能超过法律的界限，“有所为有所不为。”同样，作为组织者，大学或大学的二级院系也不能使之超越其自身的功能而越俎代庖地去承担一些由专业机构才能承担的任务。在学校中组织学生参与应急救援活动，学校法律上的定位应该是作为志愿者组织，大学生应急援助队员则是以志愿者身份出现的。那么，在这个关系中，不能简单地理解为学校与学生志愿援助队员之间是行政上管理与被管理的关系，因为在志愿者服务的法律关系中，它不同于一般的民事法律关系，也不同于行政法律关系。它是公民在社会道德、社会责任驱使下，为国家、为社会、为他人提供的一种帮助产生的法律关系，具有无偿性、社会公益性。在参与应急援助过程中各方的权利、义务与责任如何界定呢?在应急援助法律关系中，主体是应急援助的组织者(大学或大学的二级院系机构)，参与援助的大学生志愿者，被援助者。作为应急援助组织，及作为参与援助的大学生志愿者，基于志愿者组织和志愿者的身份地位，其法律权利义务与责任相应地体现如下:
第一，应急援助组织的权利、义务主要有组织开展援助服务活动，招募、培训、考核、表彰应急援助者，告知服务事项的完整信息和潜在风险，保障援助者的合法权益，为援助者提供人身保险等。
第二，参与应急援助服务的志愿者权利主要包括参加各种援助活动的权利，获得援助服务信息的权利，接受必要的进行援助前教育培训的权利，在参加援助服务中遇到问题时有请求援助组织解决问题的权利，对援助者组织有监督的权利、退出的权利，有得到表彰奖励的权利，本人需要得到他人援助服务时具有优先得到援助服务权等权利。参与援助服务的志愿者的义务主要有遵守志愿者组织的规定，遵守国家及地方关于志愿者服务的相关法规，参加相应的教育培训任务，完成援助服务内容，维护援助服务志愿者组织及志愿者的形象，不得收取受援助者的报酬或借助援助服务从事营利活动，尊重援助服务对象、维护其合法权益，保守必要的隐私和秘密等。
第三，关于突发事件应急救援志愿服务的法律责任问题，目前我国关于应对突发事件救援的志愿者立法方面不是很完善，使志愿者参与应急救援的合法性和积极性受到一定程度的影响。一方面，是在国务院的《总体预案》中，它所涉及的主体主要是针对国务院及其各个部门、各级地方政府以及政府所属的企事业单位等，而对志愿者组织和志愿者如何参与发挥作用及其所应承担的权利义务责任并不太明确。另一方面，校园的志愿者参与应急救援活动中权益受到损害时不管是依据《总体预案》还是《中华人民共和国突发事件应对法》，均无法获得足够的法律保障，必须寻求各地《志愿者服务条例》或其他的法律法规的保障。在志愿者进行应急援助服务的实际过程中，避免不了会产生援助者与援助对象、援助者与援助者组织、援助者组织与援助对象之间的各种法律关系和法律纠纷。国内多数地方的志愿者立法中相关的法律条文内容简单，没有区分援助志愿者与援助服务对象之间、援助志愿者与援助者组织之间、援助志愿者组织与援助服务对象之间以及援助志愿者、援助者组织与援助服务对象之间的各种法律关系的不同性质，也没有专门的法律规定其责任及相对应的法律救济制度。综观国内各地的志愿者立法，基本上是采取以“过错责任原则”为主，辅以“无过错责任原则”或“公平原则”。如《广东省志愿服务条例》的第35条规定:“志愿者在参加经志愿者组织安排的志愿服务过程中，因志愿者过错造成志愿服务对象人身财产损失或者其他损害的，志愿者组织应当依法承担民事责任。如果损失或者损害是因志愿者故意或者重大过失造成的，志愿者组织承担民事责任后，可以向其追偿。”
[关键词]海洋环境；突发事件；应急机制
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1009—2234（2013）02—0033—02
近年来，大连频繁发生的海洋环境污染事件是典型的突发环境事件，它极大地危害了公民的身体健康，引发了公众恐慌，威胁了社会稳定。这些海洋污染事件拷问和检验了现行突发环境事件应急机制。目前我国《突发环境事件应急预案》等一系列法规为大连突发事件的应急管理提供了基本依据。但大连针对海洋环境突发事件应急机制的建设严重缺位。由此，大连海洋环境突发事件应急机制应以保障公民身体健康为首要价值，以新公共管理理论为指导，建立包括预警型机制，从海洋环境突发事件的源头来治理；组建海洋环境突发事件应急管理综合性协调机构；社会公众广泛参与；应急机制的配套和支撑系统四个方面的大连海洋环境突发事件应急法律制度体系。
一、海洋环境突发事件应急机制的基本理论
海洋环境突发事件是指在某一特定海域内突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，对某一特定地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。〔1〕由于海洋环境的特殊性，海洋环境突发事件的危害程度和影响范围比其他环境突发事件更具有其特点，海水的运动性使海洋污染物质随着海流、河流和气流等媒介物质迅速扩散，造成污染事件发展态势的不确定性。同时海洋区域难以准确地划定边界，海洋污染极易危害到不特定区域的不特定人群，加剧了海洋环境突发事件处理的难度。海洋环境突发事件的这些特点对海洋环境突发事件应急机制提出了更高的要求。海洋环境突发事件应急机制是指在相应的突发海洋环境污染事件应急法律法规及规章的指导下，所建立的一整套完整的突发海洋环境污染事件预案、预警、预防和快速反应的制度及运行机制，它平时处于静止状态，只有在面临突发海洋环境污染事件时才得以启动，并遵循相应的程序。
二、大连海洋环境突发事件应急法治建设的制度重构
（一）价值转向
1.大连海洋环境突发事件应急机制由整体主义思路向适当的个体主义思路转变
2010年7月16日，在著名海滨旅游城市大连发生了一起重大海洋污染事件。大连中石油国际储运有限公司原油罐区输油管道发生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火灾，其中部分原油流入附近海域，对当地海产品养殖和旅游业造成严重影响。随后，大连市政府立刻作出反映，组织各方力量进行了全面的海上清污行动，共动员社会各界力量数万人、各类船只千余艘，以及数十台装运机械投入到清污行动中。由此可见，目前大连市海洋环境突发事件应急机制实施的思路和预期表现在：针对不确定性、非常规性和难以预见性的海洋环境突发事件，采取非常规、超程序和应急式的管理方式和手段，预期有效地控制和处理危机、恢复社会正常秩序，避免社会恐慌和损失扩大化。这正是整体主义思路的表现形式，是从维护国家稳定和社会秩序的角度出发的。
陆续发生的海洋环境污染突发事件对这一整体主义的思路提出了质疑和挑战。一年后，2011年7月16日，大连中石油国际储运有限公司原油罐区再次发生海洋污染事件。同年8月8日，大连福佳PX项目所在海岸堤坝由于强热带风暴受到破坏，使剧毒物质面临泄露的危险。这一事件引起了大连市民的恐慌，情绪激动的市民在人民广场聚集并围堵市政府。事件发生后，大连市政府迅速启动突发环境事件应急机制，但机制的思路是从维持社会秩序稳定的角度出发，首要目标不在于实现公民的权利保障与救济，只采取了亡羊补牢的治污措施和行政手段关停了事件企业，因此事故处理的法律效果和社会效果一般。可见，大连海洋环境突发事件应急机制的一个重要缺陷在于对保障公民健康的价值追求缺位。从法学的环境权角度来看，保障公民的健康是人们在优美和舒适的环境中生存和发展的新型人权之一，在大连的海洋环境突发事件应急机制中应当明确保障公民的生命健康权。
因此，大连海洋环境突发事件应急法律制度的完善，应以“保障公众生命健康和财产安全”作为制度目标，并在整个预案体系中规定具体的措施予以保障。笔者认为，在海洋环境突发事件应急管理的框架下，引入突发健康损害事件，即直接以公民的生命健康受到损害为由启动突发环境事件应急预案，并以公民生命健康权受到保障与救济的状况作为评估机制实施的标准。
2.大连海洋环境突发事件应急机制以新公共管理理论为指导
新公共管理理论发源于美国、英国、新西兰和澳大利亚，是现代公共行政历史上一次具有里程碑意义的变革运动。“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”是这一理论的不同称谓。它是理念和制度上对传统的公共行政模式的一种革新，具体指：重新认识与界定政府与社会之间的关系，主张引入市场手段改进服务，主张政府采取广泛的授权或分权的方式进行管理，推崇管理上的自由化，通过重视战略管理的途径将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进资源的更好利用。〔2〕新公共管理理论倡导改造政府管理的方式和方法，即将企业经营重视成本、品质、顾客满意度的理念引入政府运作之中，将政府与公众的关系定位于市场中企业与顾客的关系，并用市场机制和企业家精神改造政府。这一理论摒弃了传统行政的官僚体系，构建企业型政府。将新公共管理理论引入大连海洋环境突发事件应急机制的建立，就是要强调政府在处置环境突发事件时，应将自己的角色定位于服务者，从人民群众的根本利益出发，政府不再是凌驾于社会之上封闭的官僚机构，并以是否妥善处理海洋环境突发事件作为考核政府绩效的标准之一。
3.大连海洋环境突发事件应急法律制度的疏漏与补足
虽然，政府在应对突发性环境事件时具有许多即时性和便利性的权力，但是现代民主法治国家的一个突出特点是，国家以法律的形式来规范整个环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用、对有关组织或个人的奖惩等强制性权力时，更应当有行为法上的依据。目前国务院已经《国家突发公共事件总体应急预案》、《关于全面加强应急管理工作的意见》，通过了《突发事件应对法》。〔3〕
在大连发生的多起海洋环境污染事件中，政府迅速启动突发环境事件应急管理机制，在处理事故方面发挥了重要作用。但具体的危机处置过程适用的制度仍是常规化的环境行政管理制度，并以维护社会秩序、解决群体性纠纷、治理污染为主要目标。要真正杜绝海洋环境突发事件并且建立预防此类事件发生的长效机制，就必须在现行的法律制度体系中补足既有制度的疏漏，实现突发环境事件应急管理中法律依据的体系化、立体化。
笔者认为，大连海洋环境突发事件应急法治建设的可行性措施是完善现行环境标准体系，以此确立保障人体健康的法律依据。具体而言：第一，大连市政府应组织相关部门调查各种污染物对人体健康损害的判定标准，确立科学完善的控制污染物排放和环境质量破坏标准来保障人体健康。第二，制定符合大连地区情况的环境健康标准体系，特别是在儿童、老人等敏感人群方面确立专门的健康标准。第三，加强相互关系的环境媒介，如大气、水、土壤之间的环境质量标准协调。第四，改进排污许可证制度，强化环境监测制度。
（二）制度重构
1.建立预警型机制，从海洋环境突发事件的源头来治理。目前大连海洋环境突发事件应急机制是事后型的处置模式。这种模式割裂海洋环境突发事件的发展周期，忽视海洋污染事件的长期性、潜伏性和致害不可逆转性的特征，强调行政机关在突发事件发生后的应急权力的配置，忽视了海洋环境突发事件的预防、监测和预警阶段的应急权力的配置。从某种意义上而言，预防比救援更重要，重视预防阶段的工作，就能够有效地预防和避免突发环境污染事件的发生，这也是对于海洋环境污染事件的应对和处理必须坚持源头治理原则的需要。预警型应急机制的最大特征在于能够有效地预防和避免海洋环境突发事件的发生。从源头上预防和控制海洋环境污染事件的发生，是实施主动性应急管理最好的途径。
2.组建海洋环境突发事件应急管理综合性协调机构。目前，没有专门机构来统一指挥海洋环境突发事件的管理工作，现行的突发事件应急管理均由既有的常规的政府职能部门进行。而海洋环境突发事件的应急由多个部门共同进行，往往是突发事件发生后各个部门参与处置事件。这种机制容易延误了处置事件的最佳时机，且多个部门参与导致决策效率低下。因此，建议大连市政府整合现有的职能部门，建立一个综合性常设机构，专司协调海洋环境突发事件的应急。
3.大连海洋环境突发事件应急机制中社会公众广泛参与。新公共管理理论倡导为人民服务，它是以公民为导向，重视公民的参与，并且便利于公民参与。而海洋环境突发事件极易造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，因此，海洋环境突发事件的应急管理是一个系统的社会工程，仅靠政府单方力量难以有效处置。广大公民积极参与到事件的应急处置中，可以克服和矫正政府决策主体存在的一些信息偏差与认识缺陷。只有社会公众的参与，才能更好动员全社会力量及时有效地控制和化解公共危机。
4.完善海洋环境突发事件应急机制的配套和支撑系统。海洋环境突发事件应急的配套和支撑系统包括：（1）环境信息公开系统。政府及时向社会公布海洋环境突发事件的相关情况，充分尊重公民的知情权，能够及时化解群众的抵触情绪，有助于政府相关职能部门处置突发环境事件。（2）强大的财政保障系统。建议将减灾经费纳入地方财政预算体系，探索设立海洋环境突发事件防灾减灾基金，来解决目前大连市减灾资金不足的严重问题。（3）完善的应急法律法规体系。目前我国已经制定了突发环境应急相关的法律法规，建议大连市政府法治部门探讨环境管理方面的地方规范性文件，明确环境权益，追究违法者环境责任，将海洋环境突发事件的应急处置纳入环境法制框架之内。
〔参考文献〕
〔1〕徐毅洁.环境污染突发事件应急机制研究〔D〕.上海：上海交通大学，2010.