关键词：税费改革村组合并压缩村级开支
农村税费改革于2000年开始在安徽全省和其他地区的部分县（市）试点，2002年试点范围进一步扩大，湖北等省也成为全省范围试点的地区。随着试点范围的扩大，越来越多的人意识到了创建与税费改革相配套的乡村管理体制的重要性。
农村税费改革是物质利益的重新分配，减轻农民负担必然导致乡、村两级收入的下降。安徽省的抽样调查表明乡镇平均减收约10%，村级平均减收为63%[1]。乡镇一级为解决税费改革导致的乡镇经费不足的矛盾，已经进行了或正在进行扩大乡镇规模，撤销管理区、合并机构、精减人员、压缩开支和将中小学教师工资的发放上划到县的改革，并已初见成效。由于村级组织减收的幅度远远大于乡镇，村级财力不足的问题也更为突出。因此，解决这一问题成为税费改革的关键。
减轻农民负担是税费改革的主要目的，压缩村级组织的开支便成为解决村级财力不足问题的主要办法。由于安徽、湖北等中西部农村的绝大多数村无集体经营收入，农业税附加和农业特产税附加便成为税费改革后村级收入的重要来源，村干部报酬、五保户供养和办公经费是其必须满足的开支。由于五保户供养和办公经费占村级开支的份额小并且不能任意压缩，减少村干部报酬就成为压缩村级开支的主要途径。
减少村干部报酬的方法不外乎三种：一是鼓励村组干部交叉兼职，减少单个村的村组干部职数；二是减少每个村组干部的报酬；三是扩大村组的规模。
减少单个村的村组干部职数的好处是既降低了村的开支，又不降低单个村组干部的报酬，并不需调整村组的区划。弊端是，兼职过多，会造成村干部之间相互约束力的减弱，不利于民主监督，很容易导致腐败；会妨碍村干部的专职化，不利于干部业务素质的提高，容易导致村级治理能力的下降；也容易造成新的党“政”不分，不利于村民自治。以湖北省荆门市为例，2001年有1500多个村，村平有7个组，8平方公里，1400人，村平干部有9人，除书记、主任外，其他干部都是身兼两职，既任村民组长，又任村委会或村支部的职务。如果根据量入为出的原则，在税费改革后将村干部再减一半，就必然导致一人兼2个组长等身兼数职的情况。
减少单个村组干部的报酬而不减少村组干部职数虽能避免兼职带来的弊端，但也很可能导致村中能人不愿当村组干部。正如有关学者指出，由于市场经济和现代传媒的结合，农民已日趋理性化[2]。他们出任村组干部的动机不再是满足自己的领导欲望或赢得公众的尊敬，事实上，在社会上已不再将官职做为唯一身份的标志和农村已经干群关系紧张的世纪之交，当村组干部只会增大自己同公众的矛盾，不可能赢得公众的尊敬；也不再是为了将来的预期——使自己得到提升、养老或让子女优先得到升学就业机会，早在1995年前后，村干部招聘为国家干部之路就被堵死，村干部沿行政阶梯向上升的机会没有了，更早的时候，国家就停止了将招工、招干、招生和招兵的指标直接分到村的做法，村干部为子女谋前途也不容易了；而是为了追求直接的现实经济利益。农业比较效益低下，外出打工能够获得比在村内从事种植业高得多的收入，村中能人有更多的外出打工机会。因此，只有村干部的报酬能弥补因出任公职而不能外出打工的损失时，村中能人才愿意出来竞争村干部的职位。事实上，在湖北的某些地方，1998年以后已经将“三提”的绝大部分用来作村组干部的报酬，仍然无法调动村组干部的工作积极性，乡镇只好以容忍村组干部在经济上有些灰色收入，来调动村组干部收粮派款的积极性[3]。如根据税费改革的需要，将村组干部的报酬减少一半左右，其报酬就会远低于外出打工的收入，村中能人就不会愿意出任村组干部，村级治理就会出现混乱。
扩大村组规模，就可以既保留每个村的村干部职数不变，避免兼职过多带来的弊端，又可以不降低每个村组干部的报酬，避免报酬过低所造成的弊端。仍然以荆门市为例，如果将现有的村组分别扩大一倍，每个村的面积达到16平方公里，人口达到2800人，每个村仍设9个干部，每个干部的待遇保持不变，那么全市村级干部报酬就会下降一半，就大体可以解决税费改革带来的村级财力不足的问题。而且，村组规模的扩大还可相应降低办公费开支。
村组规模扩大还解决了乡镇体制改革带来新问题。乡镇合并和管理区撤销后，乡镇的管理幅度迅速扩大，每个乡镇直管的范围由原来的3-5个管理区变成目前的近40个村，大大妨碍了管理效率的发挥，无法实现管理效益的最大化。如荆门市在2000年撤销管理区前，全市有71个乡镇，214个管理区，平均每个乡镇直管3个管理区。在2001年乡镇合并之后，全市有57个乡镇，1651个村（居）委会，平均每个乡镇管辖29个村（居）委会。如果将村的规模扩大一倍，平均每个乡镇就只管辖15个村，就符合行政管理幅度适中的原则了，可大大提高乡镇的行政管理效益，其中包括节约乡镇的行政管理费用。
农村税费改革不仅使村组规模扩大成为最佳选择，而且为村组合并创造了极为有利的条件。
首先，将各种税费合并为税，改“任务分摊”为政府税务部门依法征收，使村委会有了在更大范围内自治的能力。税费改革前，村委会承担着很多行政任务，主要集中三个方面，即税费收取、计划生育、计划生产，分别占70%、20%、10%[4]。沉重的税费收取任务压得村组干部喘不过气来，根本无法扩大村组规模。因为村组规模越大，税费收取的任务也越大。税费改革取消了乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业收费和政策基金，取消了农村教育集资等涉及农民的政策性集资，取消了屠宰税，大大减少了农民负担的名目，减轻了农民负担的总额。而且改革后的农业税和农业特产税，同用作村提留的农业税附加和农业特产税附加都由农业税征收机关负责征收（可以由粮食、林业、供销等部门在收购农副产品时代扣代缴），从根本上免除了村组干部收取税费的沉重任务，大大减轻了村委会的行政负担，即使村组规模扩大一倍，村委会的任务也比税费改革前要轻得多。因此，同样数的村组干部可以管理规模是原来2倍以上村组。同时，税费改革将在3年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，这实际上是要免除村委会最后一项“计划生产”任务——组织出工，这也有利于村组规模扩大。
其次，五统的取消和三提与共同生产费的改革使村组不再是税费的核算单位，减少了村组规模扩大带来的利益冲突。税费改革前，农民负担的“三提五统”是首先以不超过村人均纯收入的5%确定全村的总额，然后在村内以人口或田亩平摊到农户，村是“三提五统”的核算单位；共同生产费年初预提是以小组上年使用金额按比例确定总额，再在组内平摊到农户，年终结算也是以小组为单位，根据多退少补的原则在组内平摊，组是共同生产费的核算单位。村组做为核算单位，越大越可能导致负担不均。税费改革取消了五统，改革了村提留和共同生产费的征收使用办法。村提留以农业税附加农业特产税附加方式按农户承包的田亩面积及其常年产量计算；用于村内统一组织的抗旱、防虫治病、恢复水毁工程等项开支的共同生产费，不再固定向农民收取；用于农村抗旱排涝的计量水费和电费等，按照“谁受益、谁出钱”的原则，由受益户据实承担。村组不再是税费的核算单位。村规模的扩大不会导致农民负担不公。村干部的减少，村级行政管理成本的降低，还会使村民负担的总额下降。
第三，“一事一议”能保障村民不因村组规模扩大而降低参与机会。税费改革前，村内兴办集体生产和公益事业，可用三提中的“公积金”列支的。村委会常常不经过村民大会或村民代表会议讨论通过；组内修复水毁工程、挖水渠和筑道路也可用共同生产费开支，不需要让村组的大多数村民同意。因此，村组规模越大，越不利于村民民主监督，每个村民的民主参与机会就相应的越低。税费改革后，村内兴办集体生产和公益事业所需资金必须由村委会年初提出预算，经村民大会或村民代表会议讨论通过后，报乡镇农经管理部门审核，由乡镇政府批准并报县农民负担监督管理办公室备案，才能向农户收取；组内修路、挖渠等所需资金也需经组内的村民会议讨论通过方可收取。村民不知道或大多数村民不同意的筹资，村民可以拒绝交纳。因此，村组内筹资兴办的一切公益事业和集体生产，村民都有机会参与决策，不会受村组的规模扩大的影响。
此外，农村的交通通迅水电等基础设施的改善，也为村组规模的扩大打下了坚实的物质基础。我国大部分农村的村、组是由原生产大队、生产队变换而来的，其规模是与1970年代的集体生产和交通通讯状况相适应的。改革开放后，乡村道路通讯建设取得了很大成就，如今绝大多数农村通了公路，几乎所有的农户都拥有了自行车，近半数的富裕农户拥有了摩托车等机动车辆，大多数相对集中的居民点安装了程控电话。如湖北沙洋县2001年每100个农户拥有自行车、摩托车、程控电话数分别为95辆、44辆、22部。交通通讯的发展，大大缩小了农村的地域空间，便利了村民的交往，提高了村两委的管理和服务的交通。目前，绝大多数村民在生产和生活中已经因邻近村组的村民建立了广泛而密切的联系，相邻村庄已成了一个熟人或半熟人的社会。如果将相邻村组合并，使其规模扩大一倍，不会给村民的生产和生活带来不便。即使按目前普通拥有的自行车的行驶速度计算，村民骑自行车在规模扩大一倍后的新村的两端之间往返，也会比在旧村的两端间步行所需时间短。事实上，目前农村小学的布局经过调整后，大体上为3-5村一所，适龄儿童的入学率并没有受到多大影响。如沙洋县2001年有368个村，只有农村小学（含乡镇中心小学）83所，平均每4村拥有一所小学，小学适龄儿童入学率、毕业率仍然分别保持在100%、98.6%。
当然，村组规模并不是越大越好，村组的规模应适中，应根据人口分布情况、村民间联系的程度、村内的交通状况和村民的出行方式来确定。村的人口以2500左右为宜，村两端的距离应不超过普通村民1小时出行的距离，如普通村民出行以骑自行车为主，而自行车在村内道路上行驶的速度为每小时10公里，合并后村两端的最大距离不超过10公里。村组合并应严格按照《村民委员会组织法》规定的程序操作，以村民自愿、方便村民自治、有利于村民生产生活为原则。村组合并还应妥善处理村集体资产，不能瓜分集体资产，也不能平摊集体债务。只有这样，才能使村组合并发挥巩固税费改革成果和促进村民自治的作用。
参考文献：
[1]祝保平.农村税费改革试点的进展、难点及思考[j].中国农村经济.2001.2。
[2]贺雪峰.论村级权力的利益网络[j].社会科学辑刊.2001.4。
【关键词】农村税费改革;财政法治;农业税法;财政转移支付制度
【正文】
从2000年起,安徽开始实行农村税费改革试点。一年多来的试点实践表明,农村税费改革,既是农村中财政分配关系的重大调整,也提出了财政法律制度建设方面的新课题。为此,本文拟首先分析安徽农村税费改革的背景、主要内容及实际效果,进而分析农村税费改革提出的几个财政法方面的主要问题,并就此提出作者的一些初步思考。
一、安徽农村税费改革的背景、内容与初步效果
2000年从安徽开始的农村税费改革,是新旧世纪之交中国改革发展进程的必然产物。首先,从经济方面看,20世纪70年代末开始的以实行联产承包责任制为主要形式的农业改革,曾是中国经济增长的一个强大推动力。但进入90年代之后,由于农业生产力水平并无较大的实质性提高,因此,联产承包制对农业发展的推动作用已大体上全部得以释放,农业发展对整个国民经济发展的重要性程度大大降低。同时,乡镇企业的发展经历了短暂的辉煌之后,进入了比较冷静的调整和十分激烈的竞争时期。农业和乡镇企业发展的这种状况,使得农民的收入增长十分缓慢。例如,安徽省从1997年起,在农民人均收入已接近2000元的情况下,连续三年提出使农民人均收入达到2000元的目标,但均未实现。农民收入增长缓慢,又直接制约着国内市场需求的拉动,影响着整个国民经济的增长。同时,城乡经济和生活水平的二元化,农业劳动比较效益的大幅度下降,使得大量青壮年农民进城务工,这固然为城市建设和发展充实了有生力量,但由于青壮年农民是农业发展最可宝贵力量,他们的大量离乡,不能不使农业发展的长期经验积累和农业生产力的实质性提高受到重大影响。由此可见,进行农村税费改革,减轻农民负担,提高农业的比较效益,是促进农业生产发展,拉动内需增长,从而保证整个国民经济增长的迫切需要。
其次,从政治方面看,自实行农业联产承包责任制之后,农村先后经历了取消人民公社、撤区并乡、建立和完备村民委员会制度等多项政治体制方面的改革。从总体上看,这些改革扩大了基层民主,推动了农村经济建设和各项社会事业的发展,但在相当一些地方,由于政治体制改革远未配套,加之没有完全按照法律规定和中央的指示执行,结果也出现了一些新问题。一是乡镇机构人员众多,相当一部分不属于财政供给范围,完全靠增加农民负担来供养。二是一些基层干部不能适应市场经济条件下政府职能转变和领导方式转变的要求,工作方法简单粗暴,在负担问题上农民意见较大,在安徽和其他地方,都出现过农民大规模上访的事件,有些地方农村基层干群关系紧张。三是从中央到地方的条条主管部门为了显示政绩,热衷于各种检查、达标和评比活动,如要求乡镇派出所办公用房必须达到若干平方米,或乡镇企业资产与销售额必须达到一定指标等等。在没有财力保证的情况下,只有靠增加农民负担来完成这些任务。屡禁不止的乱集资、乱收费、乱摊派之风,对不甚了解法律和政策的农民来说,危害尤烈。这反过来又加剧了农村干群之间的紧张关系。据笔者的调查,很多农村基层干部在十分艰苦的条件下努力工作,主观上也不希望增加农民负担,但对于上面交办的各项工作,却不得不努力完成。所有这些都表明,对农村的财政分配关系进行系统的改革,从源头上遏制农民负担加重的趋势,关系到农村社会的安定和基层政权的建设。
按照国务院批准的农村税费改革方案,安徽农村税费改革的实体内容可归纳为三个取消、一个逐步取消、两项调整和一项改革。三个取消是取消乡统筹,取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费以及政府性基金和集资(不含水费、电费等市场化收费的生产服务性收费),取消屠宰税。其中前两项改革前主要用于农村各项事业开支,如义务教育、计划生育等,取消后统由财政供给。屠宰税过去实际上按人头收取,并不按实际是否有牲畜和是否屠宰,所以予以取消。一个逐步取消是逐步取消义务工和劳动积累工。过去两工每年约30个,主要用于兴建小型农田水利工程或公益性工程。考虑到尚有一些在建工程,故将分三年逐步取消,以后小型公益性工程将实行一事一议,由村民自主决定。两项调整一是适当调整农业税税率,从过去实际负担的土地常产的约3%调高到不超过7%,实际上是把一部分过去不规范的乡村征收改为按税收征管办法征收,以弥补财政对农村事业方面的支出。另一项调整是调整农业特产税,主要内容是不再实行生产和流通环节重复征税,并适当调整税率。一项改革是改革村提留的征收和使用办法,将过去的公益金和管理费改为农业税附加来征收,并且不超过农业税的20%,过去的公积金则改为由村民一事一议自主决定。
安徽农村经过2000年一年的改革,收到了一些较好的效果。一是有效地减轻了农民的负担。据测算,不考虑集资因素,2000年农民负担比上年减轻达20%以上。①二是农业分配关系比过去规范了,尤其是征管环节较过去统一和规范了。三是通过推行一事一议,促进了农村的基层民主政治建设。四是推动了基层政府机构、干部人事制度、财政、教育等多方面的配套改革。五是改善了农村的干群关系。②但是,税费改革的初步进行,也带来了一些新问题。一是农村义务教育、计划生育等社会事业,过去主要靠乡和村的三提五统作为经费来源,改革之后如何从财政支出方面予以保障,还没有形成一种比较定性、合理和可持续发展的机制。二是干部供养与机构改革方面,由于历史形成的机构和人员包袱沉重,在税费改革之后,有些乡镇基层政权运作发生了经济保障方面的问题。尤其是乡镇的经济改革和人员精简比中央和省一级难度大得多,不象国务院的机构改革,可以把相当一部分精简人员安排到国有企业、事业单位或带薪读研究生。如何安排好乡镇机构的分流人员,是一个对社会稳定有重大影响的课题。三是农田水利基本建设方面,由于公积金改为一事一议,而村的规模比较小,通过这种方式,很难为一些农田水利工程筹集资金。③四是农村公益事业建设和社会发展基础设施建设方面,由于公益金改为农业税附加,今后财政对这方面的支出保障机制也有待于完善。目前农村税费改革试点仍在进一步深入推进,期待着通过逐步探索找到解决这些问题的办法。
二、农村税费改革和国家与公民之间基本财产关系的法律定位
农村税费改革的背景之一,是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止,严重增加了农民负担,引起干群关系紧张。即使在城镇,三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因,但最根本的原因,在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上,没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单,仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定,国家保护公民合法财产的所有权和私有财产的继承权;而在规定公民基本权利与义务的第二章中,并未规定公民享有私人财产所有权或财产权,仅在第五十六条规定,公民有依照法律纳税的义务。哪些国家机关有权向公民和农民征集收入,其形式、程序和条件如何,对违法的征集如何处罚和救济,本来应当是我国宪法和财政基本法的重要内容,但直到目前,我国现行立法中对此并没有明确的规定。这就意味着,对国家机关来说,并不存在任何对其征集行为的法律约束。
我国宪法中对国家与公民之间财产关系规定的简单化,与计划经济时代的历史背景密不可分。在计划经济时代,企业是政府的附属物,其盈亏都由财政享受或负担,政府的财政收入主要来自国有企业,因此国家与公民个人的财政关系问题,并没有十分鲜明地表现出来。同时,除财政手段外,国家还可通过计划价格调整等来影响国民收入的分配,财政关系变化对公民个人的影响不太直接和明显。
1．基本情况
宜都市共有中、小型水库46座．总库容1．9亿m：现有堰塘10221口，机电排灌站206处，河2200处，农业灌溉渠道496km，田问末级渠道2500km。灌溉水窖505个，有效灌溉面积9153hm。这些工程成为宜都市农村经济发展的重要基础设施。
宜都市从2004年开始探索小型农村水利工程产权“受益户共有制”改革．2005年在全市推广。到2007年年底．全市应改革的1l6个村，有114个村进行了改革，已改革的工程占全市小型水利设施总数的81．4％。改革面涉及7．5万户，受益的灌溉面积达到6969hm，占全市水田总面积的88．7％。
2．改革基本程序
“受益户共有制”是指在小型水利工程产权与受益农户挂钩的前提下，将所有权属集体经济组织、农户自用为主的小型水利工程的使用权划归受益农户．受益群体以每个成员的受益面积为基础确定其共有份额，受益户按份额享受权利和承担义务，工程经营管理由受益群体自主决定，并用合同明确其权利义务的一种水利工程权属和经营管理制度这项改革可概括为“产权共有、管理民主、合同约定、堰随田走”，改革程序一般分为六步：
(1)确定范围
具体范围包括小型水利工程占地面积、水面面积、周边界线的地理位置工程所含附属物(如耕地、林地等)。在确定范围过程中，工程周边相邻农户(或其他业主)应签名，以示界线无争议有争议的，先解决争议再进行改革。
(2)受益农户、受益面积公示通过公示程序达到两个目的：一是保证工程的受益对象准确、受益面积(或其他受益项目)无误，对群众提出的异议进行核实更正。二是充分尊重农民意愿，保障农民权益。受益范围内农户不需要或不愿意参与这个受益群体的应当允许；受益范围以外农户愿意加入这个受益群体的，也应当允许。
(3)集体经济组织与受益农户签订《水利工程使用权变更合同》合同主要内容包括：水利工程的具体名称、位置和范围，受益农户户主姓名、农田面积，合同期限，权属变更内容，双方权利和义务，违约责任等。签订合同前。有两个必要条件必须协商一致。第一，合同期限要与农田承包期同步(30年)，不能与土地承包合同内容发生冲突。第二，以农田灌溉为主的水利工程不能改变其灌溉功能.
(4)推荐产生受益农户代表
受益农户代表(即使用权人)由全体受益农户协商推荐，从受益农户中产生．负责处理水利工程管理事务，对外签订工程管理合同等。
(5)核发相关权属证件
宜都市在实践中考虑到，农村产业结构调整是持久的，有些产业对水利工程依赖程度可能变化．暂定核发《水利工程使用权证》。在核发《水利工程使用权证》的同时，对水利工程附属的土地、林地等，应按相关法律法规规定，由有权核发证件的机关核发相应权属证件，以保持水利工程权属完整性。(6)订立工程管理合同
“受益户共有制”水利工程必须确定管理人。管理人通过协商或者公开竞标确定。管理合同按水利工程收益情况分为两类：有收益的。订立承包、租赁等形式的合同；无收益的，由使用权人出资，委托管理人管理，订立委托管理合同。
二、推动产权“受益户共有制”改革的具体措施
1．“三级书记”抓水改，坚持高位推动
宜都市将“产权受益户共有制”改革作为市、乡、村三级的重点工作，建立了党政“一把手”负总责、分管领导具体抓、水利部门专班落实的工作机制。
2．“两级试点”抓示范，坚持样板引路
一是抓好村级试点。2005年，宜都市在黄莲头村开展改革试点．仅3个月时间，就将全村120口堰塘改革完毕。二是抓好乡级试点。全市10个乡镇各选择1个村作为乡级试点，做到边试点边推开，边总结边完善。三是抓好骨干培训。通过以会代训，培养“水改”技术人员。
3．“五定模式”抓推进，坚持阳光操作
改革的核心内容是“五定”：一是以水带田定四界。由村组专班核实勘定水系边界。二是村务公开定农户。以村务公开的形式，推荐产生堰塘管理人。三是合同管理定权责。村委会与受益农户签订《水利工程使用权变更合同》，确保经营权到农户；受益农户之间签订《水利工程管理合同》，确保管理权到农户。四是民主议事定发展。引导农户参照“一事一议”的办法，商定投资投劳额度。五是互助合作定发展。通过改革把农户组织起来，调整优化农村产业结构，促进农业增效、农民增收。
4．“三项统筹”抓保障，坚持建管并重
一是统筹规划。将农村小型水利建设与新农村建设结合。与发展现代农业结合，统筹规划，充分发挥农田水利基本建设的综合效益。二是资金统筹。市财政每年拿出近200万元以奖代补，鼓励农民“建水、用水、管水”。为确保补助资金足额到位．该市还探索推行了“一卡通”制，即为受益农户发放银行卡，待投工投劳所建工程验收后，直接将补助资金打到卡上。三是项目统筹。将水利、财政、扶贫、移民等涉农部门的项目进行有效整合．共同推动农村水利建设的持续发展。
5．“一本证书”抓确权，坚持依法行政
2007年9月，宜都市借鉴农村土地承包和集体林权改革确权发证的做法．对实施产权“受益户共有制”改革的农村小型水利设施，由市政府统一核发《农村小型水利设施权属证书》。把农村小型水利设施的使用权和所有权以法律的形式固定下来．保障农民权益。
三、产权改革取得的成效和存在的局限性
“受益户共有制”改革是对农村小型水利工程产权制度的创新，其作用已显现出来。一是促进了农业生产要素的优化整合，使农村小型水利设施与农田成为一个有机整体，农田灌溉能有充足的水源保证。二是促进了水利工程管理的体制创新．扭转了过去小型水利工程“使用个个有份、管理人人无责”的状况。三是调动了农民建管热情，促进了农村水利事业的快速发展。四是促进了农村生态与环境的全面改善。五是促进了农村和谐社会的建设。
“受益户共有制”改革存在一定局限性。第一，水利工程的受益对象必须明确。跨村跨乡等规模较大的工程，因其受益对象不明确或不具体．不宜采取这种改革形式。宜都市在实践中．将适用范围定位于村以下的堰塘、泵站、河(坝)及渠道等小微型水利工程。正好选择在适合这种形式的范围内。第二，农民既得利益不直接、短期内不能发挥效益的工程。不宜采用这种改革形式。如防洪工程因其减灾效益难以测算，不适合这种形式。
参考文献：
就《××市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》来说，有这样几点建议：
一、要体现号召性。现在看，这个《纲要》对未来五年的规划已经很宏伟了，但我觉得在一些具体工作上最好还应该进一步作以前景性的描绘，尤其是能用数字描述的用数字描述，能用语言描述的用语言描述，体现出市委、市政府对未来五年发展的信心和决心。
比如，“社会主义新农村建设”一章，最好说明到“十一五”期末，全市要有多少个村达到新农村建设标准，使多少人口享受到新农村建设的成果，借以鼓舞人心，振奋精神。
二、要体现针对性。就是安排的工作任务要抓住要害，有针对性地进行部署，真正做到有的放矢。
就工业经济发展而言，我觉得除了规划中所说的发展医药、化工、食品、麻纺、机械、建材等主导产业，建设园区和经济开发带外，最重要的还是要上项目，培育特色知名品牌。可以说，工业要发展，必须得有项目作支撑，必须得有品牌作保障，这方面必须得加强，在未来五年内应该有大的突破。
再比如，社会主义新农村建设一章，第一个大题“加快现代农业建设”中的第一小题“巩固提高粮食综合生产能力”，应增加“完善农业技术推广体系”的内容。因为现阶段的农业技术推广工作普遍存在力量薄弱、体制不顺、效果不明显的问题，很难适应科技兴农的需要，急需加大工作力度进行改革完善。这也是转变农业经济增长方式的现实选择。
再一个就是“全面深化农村改革”一题中，应把发展农民经济人队伍点一点。因为农民经济人是农村中介组织的基础，只有基础牢靠，才能发展壮大。
再一个就是第五章“优化升级服务业”中，应把改造提升传统服务业的内容加进去。因为传统服务业在各市县还占有一定比例，在发展上还需要进一步研究措施。
另外，农村民主管理和乡风文明，是社会主义新农村建设的重要内容，应多着一些笔墨，点出未来五年的战略性目标和措施。
三、要体现严谨性。主要是就结构而言，要前后照应，能合并同类项的合并同类项，是一个事的放到一起说。
关键词：改革开放；农村基础教育；课程；改革；发展
著名历史学家汤因比指出，“人类的生活是生活在时间的深度上的，现在的行动的发生不仅在预示将来，而且也根据了过去。如果你随意忽视过去，不去思考甚或损伤过去，那么你就妨碍自己在现在去采取有理智的行动。”课程是教育的“心脏”，课程改革是教育改革的核心，农村基础教育改革和发展水平在很大程度上又取决于课程改革水平的高低。本文试图实事求是地研究、反思我国的农村基础教育课程改革和发展的历程，探索农村课程改革的经验教训及其背后的深层原因，以期对当今我国农村基础教育课程改革的顺利推进的策略提出合理化的建议。
一、改革开放以来农村基础教育课程改革的演进
(一)恢复发展时期(1978―1984)
十一届三中全会确立改革开放的基本政策后，农村基础教育课程经过一系列的拨乱反正，以适应整个社会对人才的需求。
1978年教育部颁发的《全日制十年制中小学教学计划(试行草案)》和1981年颁发的《全日制五年制小学教学计划(修订草案)》。这两个教学计划的突出特点是：逐步消除课程中的消极影响因素，以国家意志的形式强行推行基础教育课程，体现了课程的权威性和基础性，表现为课程门类齐全，课程实施重新恢复到侧重“双基”的道路上，尤其是首次明确了外语科目的开设和要求，为学生的进一步发展打下了扎实的基础。但是，这两个计划的规定仍然有一些不足之处，如课程门类多，学生的学业负担比较重；同时，所开设的课程主要是必修课程，学生缺乏学习的自主性。对农村学生来说，这些弊病体现得更为充分和具体，有必要对农村基础教育的课程进行特别的调整和规范。
针对上述文件存在与农村不相适应的现实，1983年中共中央、国务院专门发出了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，通知要求，农村基础教育课程改革，在课程目标上，要突出“农村教育要为农村服务”的宗旨；在课程实施上，建议农村基础教育课程应该切合当地农村的实际，根据灵活的办学形式选择课程，教学应讲究质量，注意学生的全面发展；在课程内容上，强调各类小学的教学内容都要注意联系农村生产、生活实际，考虑学生的接受能力和多数教师经过努力能够达到的水平，进行必要的调整和修改，高年级应适当增加农村应用知识和技能的内容。
不难发现，该文件在课程设置、课程实施、课程内容上给予了地方一定的自，使课程与农村可以根据当地的实际找到有效的结合点，增强课程的适切性。更加有效地为农村服务，为农业的发展服务。
(二)探索实践时期(1985―1997)
1985―1997年，全国各地对农村基础教育课程的基础性和适切性进行了不同程度的探索，使农村基础教育课程呈现出一段曲折的历程。
在课程管理上，随着我国经济体制改革的全面展开，我国基础教育管理体制开始确立了地方负责、分级管理的原则，使农村基础教育课程改革拥有了自主选择、自主决定的部分权利。1985年5月颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，1986年颁布了《中华人民共和国义务教育法》，1987年我国农村教育开始了以“主要为当地建设服务，兼顾升学”为指导原则，进行了教育综合改革。教育分级管理体制确定后，为农村基础教育课程增加课程适切性提供了体制保障。
在教材编审上，1985年1月，教育部颁布《全国中小学教材审定委员会工作条例(试行)》，规定把中小学教材的编写和审查分开。1986年9月，全国中小学教材审定委员会和各学科教材审查委员会正式成立，标志着我国中小学教材由国定制向审定制的转变，这是我国教材建设史上的重大变革。1988年国家教委印发了《义务教育全日制小学、初级中学教学计划(试行草案)》和24个学科教学大纲(初审稿)，并且在全国成立了8个九年义务教育教材委员会，提倡各地在统一基本要求的前提下实行多样化，编写适应当地农村中小学需要的教材。教材的编审分离和选用制度为农村基础教育课程与农村实际之间建立适切性提供了现实的桥梁。
1992年，国家颁发了《九年制义务教育全日制小学、初级中学课程计划(试行)》，在课程结构上改变了过去以学科课程为主的模式，提出中小学课程由学科类和活动类两部分组成，增加了适量的职业技术教育的内容，并在初中毕业年级安排适量的选修课，将课程分为国家和地方两个层次，对外语、数学等学科实现分级目标要求，安排乡土教材的教学时间等。这一文件对农村基础教育课程的重要意义在于，它规定了地方在课程设置方面前所未有的自主性，既调动了地方参与课程建设的积极性，也强化了农村基础教育为农村、农业服务的功能；其次，它更加贴近了农村学生的实际，为农村学生实现个性的自我发展提供了一定的空间。
1989年5月，国家教委组织的有规模农村教育综合改革实验，为摸索建立与当地经济体制相适应的农村基础教育体系，提供了一些宝贵的经验，具有重要的实践意义。在课程方面，“农科教结合”“三教统筹”以更为广阔的视野开发课程资源，为课程的开发和管理提供了新的天地，也为今后全国范围内更大的农村基础教育课程改革营造了良好的氛围。
(三)全面展开时期(1998－)
1998年12月，教育部在长期调研论证的基础上制订了《面向21世纪教育行动振兴计划》，确定了我国在新的历史时期教育发展的方向，为新一轮基础教育课程改革提供了蓝图，拉开了新一轮基础教育课程改革的序幕。1999年6月，中共中央、国务院的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，为新一轮基础教育课程改革提供了思路，明确提出了试行国家课程、地方课程和学校课程；注重农村教育与农村需要的结合，指出应该“进一步推进农科教结合，全面推进农村教育综合改革，促进农村普通教育、成人教育和职业教育的统筹协调发展，使农村教育切实转变到主要为农村经济和社会发展服务上来。
2001年6月，教育部颁布了《基础教育改革纲要(试行)》。它提出，调整和改革基础教育的课程体系、结构、内容，构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系；明确指出：“农村中学课程要为当地社会经济发展服务，在达到国家课程基本要求的同时，可根据现代农业发展和农村产业结构的调整因地制宜地设置符合当地需要的课程，深化‘农科教相结合’和‘三教统筹’等项改革，试行通过‘绿色证书’教育及其他技术培训获得‘双证’的做法。”
新一轮基础教育课程改革的核心内容是“调整和
改革课程体系”“构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系”。新课程当年在全国27个省(自治区、直辖市)的38个部级实验区的中小学开始实验。到2004年秋季，新课程实验扩大到全国2576个县(市、区)。根据教育部部署，2005年义务教育阶段起始年级将全面进入新课程，2007年全国普通高中全面实施新课程，至此，我国农村基础教育课程改革进入全面推广阶段。
二、改革开放以来农村基础教育课程改革与发展的思考
(一)改革开放以来农村基础教育课程改革与发展的历史经验
1营造有利于农村基础教育课程改革与发展的良好环境
20世纪80年代以来，课程改革的一系列政策文件，从最开始规定农村基础教育课程要结合实际，到某些课程可以自主设置，到乡土教材的出现，到教材可以根据需要选择，最后落实到地方课程和校本课程，这个过程既是农村基础教育课程逐渐实现适切性的过程，也是走向科学、保证落实的过程。这个过程，也是党和国家的统一规划，制定相关的政策文件保驾护航的过程。在今后的农村基础教育课程改革与发展的过程中，各级政府应积极认真落实农村教育与课程改革的基本要求；同时要结合本地实际，有创造性的予以发挥，积累经验，为全面实现农村基础教育课程改革积累经验。
2基础性和适切性是农村基础教育改革与发展的主题
农村基础教育首先是基础教育，其次才可能注意到其农村性。农村基础教育课程改革首先必须考虑如何保证基础性、全面性、发展性。农村基础教育课程的适切性，表现在对农村实际状况的适切性、对于农村经济和社会发展人才需求的适切性、对农村学生发展的适切性。在农村基础教育课程的拨乱反正之后，各级教育主管部门和相关行政部门就把如何体现农村基础教育课程的适切性放到了关注的焦点上，并进行了一系列点面结合的探索实践，注重在课程结构中加强与农村实际相关的乡土课程、劳动技术课程，加强对于难以升学的农村学生的职业技术类课程，突出农科教相结合和三教统筹。尤其是1992年以后，地方课程的出现使课程改革的弹性更加突出，既调动了地方办教育的积极性，又使课程进一步突出和明确了与当地结合的特色。
但是，随着我国基础教育课程改革在全国范围全面实施，在我国农村地区，基础教育课程改革仍然遇到了诸多的抗阻因素，如：教育观念滞后、教师对新课程的认同感不够、广大农村的中小学师资普遍存在质量偏低的问题、农村中小学教育经费的短缺、教师缺乏有针对性的专业发展培训、农村学生对新课程的不适应、农村家长对新课程的不理解，等等。为了使课程改革在广大农村地区更为顺利深入推进，当前的重要课题之一，就是要分析农村基础教育课程改革存在的问题并找到相应的解决问题的办法。
(二)当前农村基础教育课程改革与发展的基本策略
改革开放以来我国农村基础教育课程改革的实践表明，课程改革是一项复杂的系统工程。在新的社会条件下，农村基础教育课程改革面临的情况更复杂，涉及的因素更多。未来的农村基础教育课程改革的策略应当是整体的、全方位的改革策略。
1准确定位，建立具有农村特点的农村基础教育课程目标体系
农村教育最大的“困境”在于其目标的应试性、城市性、离农性，解决的根本办法就是重新认识农村教育、重新构建农村的教育体系。
建立具有农村特点的中小学课程目标体系，应当根据农村经济建设和社会发展的要求以及学生发展的需要，遵循素质教育的要求，把国家的一般性的目标要求具体化、多样化；注重课程目标的整体性、基础性、发展性、时代性和差异性。不同地区不同类型农村基础教育课程目标应当有地方特点，小学、初中和高中等不同学段要有阶段性的目标，以体现发展程度的差别，同一阶段的课程目标中还应当区分最低要求和较高要求等不同层次，以便于对不同的学生实行分层次施教。
2发掘资源，改善课程发展环境，为农村基础教育课程发展提供有力保障
进行农村基础教育课程改革，应当有计划地突出农村教育的地位，加大对农村教育的政策扶持力度，完善课程改革经费保障机制；要积极筹划资金，改善农村中小学的办学条件，加快课程改革的教师培训、教学设备添置、教育资源开发；要树立城乡整体的教育观念，加强城乡教育的交流与合作，把城乡教育纳入统一的教育发展规划；要确立基础教育的基准，保证农村基础教育所有学校的人员、经费、校舍、图书等基本条件，保证基础教育的基本质量；要明确农村教育的发展目标，统筹规划农村基础教育、职业技术教育和成人教育；有效地开发课程资源，完善地方课程，建立校本课程。也是农村基础教育课程改革的重要内容。
3扩大改革成果，提高评价机制的改革实效
对农村学校来说，应自主确定发展目标，并以此为依据开展学校评估。对于农村教师来说，以教师现有水平为基础，确立个性化的发展目标，逐步建立以教师专业发展为目的的教师评价制度。对农村学生来说，要结合学生的具体特点，通过改革考试形式、采取多种非考试的方式评价学生，促进学生认识自己，建立自信，提高其对学习的兴趣。
通过这种评价体系，每一学校、每一个教师和学生都可以根据自己的现有基础，形成适合自己的评价标准和努力方向，通过评价使每个人、每所学校在已有的基础之上获得更大的发展，向着各自的目标前进。这是课程改革所要追求的重要目标之一。
4加大力度，多渠道提高农村教师整体素质
当前制约农村基础教育课程改革的重要因素是农村教师整体素质不高。提高农村教师的整体素质。需做好以下几方面工作：
加大投入，为教师学习提供平台。加强农村学校互联网建设和图书室建设，为农村教师提高自我素质开辟途径、提供机会。
所以，在新农村建设中，需要推进一场以巩固税费改革成果为主要内容的农村综合改革，这也是从农村当前情形出发而可以迅速推行的改革。取消农业税的积极意义是显而易见的，但也使农村原有的深层次矛盾更加凸显。如何遏止各种乱收费乱摊派乱罚款卷土重来，避免农民负担反弹；怎样从财力上保证基层组织正常运转等。这些问题都与农民的现实利益密切相关。因此，围绕巩固农村税费改革的成果，必然要提出加快推进涉及面更广、层次更深的农村综合改革的任务。
建设新农村，单有基础设施、文化、教育、医疗等公共产品和人居环境的改善是不够的，还须升级软环境，如科学化的管理、良好的民风习俗等方面的培养。而这一切，都要有完善的融资环境和足够的资金保障作支撑。在讲话中就指出，要下决心调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务，将国家基础设施建设的重点转向农村。今年，要做到国家财政支农资金的增量高于上年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量高于上年。
有了国家财政的大力支持作为保证，在农村综合改革和新农村建设中，还应该积极推进农村金融改革。世界多数国家在实现农业现代化的过程中，长期的政策性金融都起了重要作用，中国农村现在缺的就是这种长期的政策性金融。
在全面推进农村的综合改革中，还有一个重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，逐步建立精干高效的农村基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。作为农村税费改革配套措施之一的乡村机构改革，几年实施下来的效果并不理想。特别是村级组织，因原有农村收费项目被取消，而新的收入来源———国家财政转移支付维持村级正常运转和村干部误工补贴都不够，更不用说兴办村级公益事业了。