农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。
冯登艳博士研究表明,农业保险是一种介于纯公共物品和纯私人物品之间的一种准公共物品。它具有消费的不完全性和收益的不完全排他性等准公共物品的基本属性。李选芒、杨卫军、郭晨阳指出,从经济学上讲,农业保险的利益具有一定的公共性,即农业保险具有正的外部性,具有公共产品的属性。凌云莉从农业的基础地位说明,农业保险作为一种保险商品既不是完全的私人物品,也不是纯粹的公共物品,它具有很强的正外部性和公共性的准公共物品。田爱君从福利经济学的角度分析指出,农业保险是准公共物品中具有正外部性特征的产品。
二、目前我国市场上农业保险的现状
我国是一个农村人口占总人数的85%的农业大国,农业在国民经济中起着举足轻重的地位,而我国的农业保险还处在初级阶段。
我国自1982年恢复办理农业保险业务以来,农业保险就长期处于不景气状态。在我国保险业蓬勃发展之时,农业保险发展的不平衡性却日渐凸显出来,农业保险的萎缩与中国农业大国的现状极不协调。1992～2004年农业保险保费收入从8.17亿元下降到3.96亿元,到2004年,人均保费还不足0.5元。于洋、王尔大指出,1985～2004年农业保险赔付率一直居高不下,综合赔付率高达120%,这远远高于保险业界公认的盈利临界点70%。在这种情况下,为促进农业保险的发展,中央从2004年开始连续出台了六个“一号文件”,强调政策性农业保险试点的重要性。
三、制约我国农业保险发展的因素
我国农业保险保费收入仅为农业生产总值的0.04%,占全国财产保险保费收入的8.82%。制约我国农业保险发展的原因,归纳起来主要有以下几点。
(一)农民的保险意识因素
1.农业保险的高风险与高成本往往使得农业保险的保费率较高,而较高的保费使得收入较低的农民买不起保险。据统计,我国农业保险保费率最低为2%,最高时可达15%～20%,这令我国收入普遍较低的农民望而却步。
2.农业保险商品作为一种“非渴求”的商品,由于农业风险的不确定性,广大农民对此存在侥幸心理。
3.我国农民的参保意识较弱。目前,我国农民的受教育水平普遍较低,据王敏俊的调查研究显示,一般受教育水平越高,越能更好地理解和把握保险的作用和特点。而我国农民的受教育水平普遍较低。这说明,目前我国农民的参保意识还较弱。
(二)农业保险的赔付率因素
1.中国农业是在小规模、分散经营的条件下进行的,市场信息容易失灵。农业的生产周期长、季节性强,生产和需求弹性小,难以对市场需求的变化及时作出决策反应。
2.由于农业保险的高赔付率,经营农业保险的保险公司长期处于亏损的状态,保险公司处于自己利益的考虑就会减少农业保险的业务,甚至会停办农业保险业务。
(三)农业保险人才因素
1.2000年,全国从事农业保险的专门人才只有9000余人,县以上每个行政区平均只有3人。这说明我国农业保险人才及其匮乏。
2.农业保险在操作上有较高的技术要求,保险费率的厘定、损失的评估等都需要专门的农业保险人员,农业防灾防损以及保险期间的监管也要求有专门的农业保险人员操作才能有效减少风险损失,降低保险赔付率。
3.保险人、保险经纪人也需要懂得农业保险的专门知识四、我国农业保险的发展对策
(一)加强对农业保险的立法
由于农业风险具有一定的相关性,因而,农业保险规范、有序、健康的发展更依赖于完善的法律、法规体系。农业保险的相关法律是开展农业保险业务的保证和依据。鉴于农业保险的特殊性,各国都很重视对农业保险的立法,并制定实施细则,以确保农业保险体系顺利、健康的运行,使农民的利益得到切实的保障。但是我国目前为止,尚无一套完整的法律法规予以扶持。李选芒、杨卫军、郭晨阳根据我国的国情,并借鉴国外农业保险的成功经验,指出我国应该尽快对农业保险进行立法,并以法律的形式对农业保险具体的目的、目标、保障范围、保障水平、费率厘定、赔付标准、实施方式等方面进行详细而明确地规范。完善的农业保险法律体系规范可有效规范政府的职能和作用,规范我国的农业保险市场,逐步建立农业保险补偿机制。
(二)加强农民的投保意识
曾玉珍、穆月英通过对天津市农户的农业保险市场的调查分析指出,天津市农民不投保农业保险的最主要原因是缺乏对农业保险的了解。各级政府和保险公司可以通过媒体、广播、印发宣传册、开展讲座等形式宣传农业保险,使农民真正意识到农业保险的重要性,打消农民的侥幸心理,从而加强农民的投保意识。
(三)增加政府的财政补贴
由于农业保险自身具有高保险费率和高赔付率的特征,从而农民不愿投保,保险公司也不愿经营。如果政府能在保费及经营费用上给予一定的财政补贴和支持,如对投保农民提供保费补贴、对保险公司提供给用补贴、给与农业保险税收优惠等。我国政府应借鉴国外农业保险体制成功的经验,尽快建立起适合我国的财政支持型农业保险体系。
(四)建立巨灾风险分散机制
所谓巨灾,是指台风、暴雨、洪水、地震和海啸等强大自然灾害造成的损失,在当今国际社会,巨灾损失已成为国际保险与再保险公司破产清偿的一个重要原因。在中国,由于巨灾保险的缺失,历来经济损失主要依靠国家财政救济,这毕竟是杯水车薪。
由于巨大自然灾害的发生时间、损失程度等无法准确预测,因而巨灾风险管理一直是世界共同面临的共同难题。中国人民保险公司总裁吴焰指出,农业保险的风险如不能有效分散,将对政策性农业保险的可持续性构成严重挑战。在这样的背景下,建立农业巨灾风险分散机制意义深远。巨灾专项基金是用以应付特大灾害发生而积累的专项基金,用于发生巨灾时的大额保险赔付。
(五)加强农业保险专业人才的培养
目前,我国农业保险人才很匮乏,保险专业人才的不足作为我国农业保险落后的一个重要原因,我国应尽快加快专业人才的培养,如在高校开设农业保险专业,加强农业保险的课程教育、对在职人员进行在职培训等。有了足够的人才保障,建立一支高素质的农业保险人才队伍,才能保障农业保险市场的健康、有效运行。
(六)建立农业再保险体系
由于农业保险具有一定的相关性,致使农业风险损失在时间和空间上不宜分散,很容易形成农业巨灾损失。在我国农业风险频发的情况下,农业再保险就显得尤为重要。农业保险主管部门应该建立同中国再保险公司的保险业务,以在更大范围内分散风险,分担损失,支持农业保险业务稳健发展。
【摘要】我国是一个农业大国,农业在国民经济中起着举足轻重的作用,而农业保险作为分散农业风险的一种重要手段,越来越受到人们的关注。中央也连续出台了六个“一号文件”,强调农业保险的重要性。本文从农业保险的属性、我国农业保险目前的现状、制约我国农业保险发展的因素和我国农业保险的发展对策四个方面对农业保险进行了论述。
【关键词】农业保险中国准公共物品
参考文献:
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[4]田爱君.我国农业保险面临的困境及发展研究[J]安徽农业科学,2009,(6).
[5]冯登艳.农业保险是私人物品吗[J].金融与保险,2009,(4).
[6]凌云莉.我国农业保险应走政策性之路[J].农业经济,2009,(4).
[7]王敏俊.影响小规模农户参加政策性农业保险的因素分析[J].中国农村经济,2009,(3).
[8]吕春生,王道龙,王秀芬.国外农业保险发展及对我国的启示[J]农业经济问题,2009,(2).
正如在现代保险制度体系中．论文一般可概括为商业性金融保险与政策性金融保险两大相互对称、平行、并列和补充的金融保险中介那样．在农业保险领域也应该包括农业商业性保险与农业政策性保险两类性质不同的基本险别鉴于农业保险所特有的、尤其是在制度初创时期的高赔付、低收益的运作情况．商业性保险一般不愿或无力承保，所以，农业保险主要是由政府或政府专门机构承担、主责和先期介入，一般是指农业政策性保险或政策性农业保险，而且主要是指狭义的、具有高风险与高赔付率并存特性的经济政策性农业保险(与社会政策性农业保险相对应)．即针对农业(种植业、养殖业)生产的两业保险。这种狭义的农业保险应该成为农业保险的主体和政府支持的重点险种，也是农业政策性保险与商业保险协调发展的主要内容。
根据对我国农业保险制度的实证研究．笔者认为，在目前我国农业保险制度缺位及其专门经营机构缺失的情况下，中国农业发展银行应该义不容辞地率先承担农业保险这项政策性业务．尽快建立起主要由商业保险公司经营农业原保险、农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制。
一、政府介入与发挥政策性农业保险功能作用的实证分析
在我国广大农村．只有同时存在农业政策性保险和农业商业性保险．农业保险制度才是完善和协调的。无论是从理论上还是在国内外的实践中．都证明在市场经济条件下单纯依靠商业性保险去承保和经营农业保险完全行不通一方面由于农业保险的外部性、高风险、高成本、高价格和农户对农业保险的有效需求较低，不足以支持一个商业化的农业保险市场：另一方面，农业保险的高赔付、低收益甚至负收益、以及农业保险中长期存在的道德风险和逆选择性，无法维持商业保险公司对农业保险的供给。在这种条件下，这部分保险资本必然投向其他能赢利的险别或险种，或向其他产业部门转移，这就从根本上抑制了农业保险的有效供给。
关键词:农业保险；农业体制改革；政府支持；再保险
一、农业保险的重要作用
农业保险是商品经济发展到一定阶段的产物。现代农业承受着自然风险、社会风险、经济风险的威胁，这严重影响农业的可持续发展。我国农业风险机制的脆弱性是由多方面因素造成的，这种状况客观需要创建一种转移分散风险、分摊经济损失的风险管理机制，由此现代农业保险应运而生。农业保险的发展，对保障农业再生产的顺利进行，推动农业的可持续发展无疑具有重要的理论意义和深远的现实意义。
1.农业保险对农民个人的影响。农业保险可以使投保农户在遭受保险责任范围内的灾害后及时得到经济补偿，农业保险可以通过转移和分散风险，以赔偿支付的方式保障农民生活的稳定。
2.农业保险对农村经济的影响。农业保险有助于保障农业生产过程的持续稳定。它可以使大额的不定的农业风险损失，转化为小额的固定的农业保险费的缴纳。
3.农业保险对整个国民经济的影响。在我国，农业是国民经济的基础，其波动是引发国民经济周期波动的重要因素。因而农业保险在直接促进农业生产经营活动健康稳定发展的同时，也间接保证整个国民经济的协调发展。
同时，农业保险的介入是农业生产能够正常进行，会使农产品的供求状况平衡，进而影响社会其他阶层人们的正常生活。
二、当前我国农业保险发展面临的突出矛盾
1.农业保险的有效需求和供给不足。农业生产和经营风险的客观存在，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的有效需求不足。
2.资金来源渠道单一。目前，农业保险基金主要来自于保户缴纳的保险费，而农业保险费率相对于保户的农业收入而言是很高的。而投保农业险会导致农户收入出现持续走低的趋势，在农户收入减少的同时，农村公共品供应的弱化将使农户隐性负担逐步增长。这种单一的、不稳定的来源渠道也是农业保险实践不成功的主要原因之一。
3.农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾。农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但政府的支持是有限的，农业保险将面临资金不足的矛盾。与此同时，我国目前农业保险在理论研究上也相对滞后，在实践中发展缓慢。更重要的是，我国保险业由于受到各种因素的干扰一直处于保险人才奇缺的现状。
4.我国农业保险的再保险机制尚未成熟。我国以往的农业保险由于缺乏适当的再保险安排，使得风险过于集中在保险经营主体自身。而国外农业保险经营普遍有再保险机制的支持，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。三、我国农业保险发展对策
1.加快农业保险经营体制的改革。农业保险应当建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。目前我国农业保险发展的症结在于保险公司的商业化经营同农业保险的政策性扶持性之间的矛盾。应及时把农业保险业务从商业保险公司中分离出来，成立政策性的农业保险公司
2.加快农业保险的相关立法。农业保险法是开展农业保险业务的保证和依据。而我国目前尚无一套完整的法律法规对农业保险予以扶持，因此，国家应加强农业保险立法，用法律的形式明确农业保险的地位、作用和性质。这对规范我国的保险市场，对不同性质的保险活动加以区别管理，逐步建立农业保险补偿体制，加强对农业的支持，加强农村市场经济的基础建设，进而促进国民经济的持续、快速、健康发展。都将有重要的意义。
3.加大国家政策支持与财政扶持。作为对农民遭受天灾的补偿，农业保险一定要由国家财政来扶持，但在具体实施中要量力而行。根据我国国情，借鉴国际经验，我国应尽快建立财政支持型农业保险体系，包括利用财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持来发展农业保险。
4.筹资渠道多元化。目前,我国的农业保险筹资渠道过于单一，因此，国家应加大对农业保险以及财政补贴的力度。另外，对与农业相关联的产业可征收一定标准的农业保险税。农业保险基金的投放重点应是促进和保护农业和农村经济发展，及时向受灾保险对象提供帮助。同时，根据各类险种和险别的承保对象、承保责任、赔付方法、赔付金额等特殊的规定性，对农业保险基金的各类风险基金要分别管理、专项使用。
5.再保险。农作物再保险对进一步分散农作物保险风险是非常必要的。我们要利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。再保险体系的建立，可提高农业保险经营主体的积极性，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度。经营农业保险的主体应当建立同中国再保险公司的再保险业务，中国再保险公司作为国家独资公司通过再保险方式，代行国家支持农业保险的职能。
参考文献：
[1]胡炳志刘子操：保险学，中国金融出版社，2002.
[2]郭晓航：农业保险，东北财经大学出版社，1994.
[3]我国应尽快建立农业保险体系，保险研究，2002年6月.
1增加利益减少损失为了获取更大的商业利益
保险公司自觉地探索经营农业保险的路子。现阶段，天气预测技术日益成熟，尽管在一定程度上，气候受到大气污染的影响，但是保险公司的风险成本大幅度降低，这预示着气象保险行业有一个光明的前景，这也会促使更多保险公司的产生，进而行业进入优胜劣汰的阶段，形成良性发展。不难推断在不久的将来，保险公司创造出的财富是不可限量的。对于收入相对单一的农户来说，国家补贴和买入气象保险的双重保障，能缓冲意外风险的破坏，避免遭遇重创性的损失。
2促进气象行业的技术更新
随着科技高速发展，新的气象监测技术层出不叠。各国也为获取更加准确的气象信息，进一步加大对气象规律的研究力度。监测机构对气象变化的高度要求和广大民众对气象信息的依赖性，以及激烈的科技竞争等因素都促进气象监测技术的飞进。越来越凸显的气象规律为科研事业理清了思路，专业的研究队伍发挥自身优势进行对气象变化做出更加精细的分析，推进着农业气象保险服务的发展进程。
3提高我国国际地位当今社会的竞争莫过于人才的竞争
农业气象保险是一项科技含量高的产业，聚集了众多的高素质人才，这令气象研究群体备受关注。气象学涉及到多项科研方向，发展空间广阔，只有行业的快速发展才能吸引更多的专业人士投入到行业建设中来。中国正处于现代科技的起飞阶段，缺少大量人才，若借着这个行业发展的机会，吸引各方学者的加入，由此形成人才效应，对中华民族的伟大复兴产生的影响将是不可估量的。
二农业保险气象服务的实施策略推行保护政策
面对农业保险服务行业的不稳定，中国政府要建立健全气象监管体制，对气象走势做出准确预报，加强对工业污染的监管力度，发展绿色工业，减少环境污染给气象工作带来的危害，出台一系列慰民政策，规范保险交易市场。提高大众对气象投保工作的认知程度。利用媒体加强气象保险的宣传，普及农业气象保险常识，讲解农业保险的益处，增强民众自愿参保的信心，为农业保险大范围的推广制造舆论基础。提高农村人口的文化素质。农民文化的缺乏导致对政府的相关政策理解不到位，延迟了落实进程，从而给民众造成不必要的损失。此外，科学的气象知识使农民应对灾害时保持清醒的头脑，在日常生活中规划风险，进而促进其对农业保险的接纳。
三结语
[关键词]农业保险国家政策扶持
农业生产在国民经济中处于基础地位，同时农业生产过程中面临的风险又具有特殊性，所以，许多国家政府都将农业保险作为政府的经济政策来推行，把农业保险纳入社会福利政策之中，通过支持农业保险的发展，间接实施对农业、农户的政策扶持与利益保护。我国是农业大国，我国农业的基础性和高风险性表现更突出一些，也就更需要农业保险对其进行保障和支持，而中国的农业保险相对于人身险来说比较薄弱。要想尽快建立起比较健全的农业保险体系，还需要国家政策的扶持。
一、国家政策扶持农业保险的必要性
（一）我国农业保险的现状决定农业保险需要国家政策扶持
我国农业保险一直是我国保险业的薄弱环节。1982年，我国恢复农业保险以来相当长的时间里，农业保险实行纯商业化运作方式，其效果并不理想。到了20世纪90年代末期，农业保险出现了萎缩现象。2003年，保监会开始着手研究现代农业保险并进行理论创新，于当年年底制订了《建立农业保险制度的初步方案》。在理论创新的基础上，2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了3家不同经营模式的专业性农业保险公司；在江苏、四川、辽宁等地开展了农业保险试点工作。但是，最近国务院组织有关部委组成了联合调查组，对保险业服务“三农”的情况进行了调研。调研结果表明，农业保险还存在着一些问题，而这些问题能否得以解决，取决于国家对农业保险的扶持力度，主要表现为：
1缺乏农业保险方面的法律法规。我国现行的《保险法》对农业保险尚未涉及，其他方面的条例法规对农业保险规定也很少，导致农业保险无法可依，而一部完善的农业保险法的出台，需要国家来制定。所以，从此角度来说，农业保险急需国家政策的扶持。
2缺乏国家财政政策扶持。目前，国家对农业保险除了免征税外没有其他更多的财政政策扶持，并且我国也只免征种养两业险的营业税。由于缺乏政府的直接扶持，结果是农民受经济条件的约束，无力投保高保险费的农业险，而保险公司受高赔付率的影响，无法承保低保险费的农业保险。因此，我国农业保险处于两难境界。要想更好地解决此难题，国家应对农业保险进行政策扶持。
3缺乏政策性农业保险组织体系，我国虽有部分省已搞了政策性农业保险试点，组织了政府扶持农业保险的活动，但大多数地区还是靠商业保险公司经营，并且随着国有企业股份制改造的推进，其政策性业务日益剥落和减少。所以，此时需要政府建立农业保险组织体系来扶持农业保险。
（二）国家政策扶持农业保险有利于解决“三农”问题
党中央、国务院一直高度重视解决“三农”问题。解决农村、农业、农民问题是我国全面建设小康社会的一个重要方面。农业作为基础产业，由于其自身的弱质性和生产过程的特殊性，因而面临许多风险，包括自然和市场双重风险，如果风险处理得当，农业将得到发展；反之，将给“三农”带来灾难性后果。农业保险作为农业经济和社会的“稳定器”和“减震器”，对农业经济和社会发展有着不可低估的作用，所以，发展农业保险可以更加直接有效地帮助国家落实好“三农”政策。作为生产经营活动的主体农民，在充分享有利益的同时，也承担着很大的生产经营风险，他们需要一种风险转移的方法，以确保生产经营的正常进行和家庭生活的安定。农业保险参与农业生产、防灾、销售各个环节的风险管理和灾后的经济补偿管理，可以帮助农民迅速恢复生产和生活，有利于灾后社会的管理与稳定，可以保证农村经济和农业生产的可持续发展，可以提高农业抵御自然灾害的能力，提高抗灾害或疫情的透明度，从而直接影响农业产业政策的实施。政策扶持农业保险，是变政府对农业灾害损失的事后救济为事前防范与灾后经济补偿，政府和广大农民以较少投入获取较高保障，更好地体现政府对“三农”的支持政策。所以，国家应对农业保险给予大力的政策性扶持，以便更好地发挥农业保险的作用，让农业保险更好地为国家解决“三农”问题保驾护航。
（三）国家政策扶持农业保险，是我国更好地适应WTO的需要
中国已加入WTO，这意味着中国在一定程度上应削减一些国家对农业的补贴政策和措施。按照国际惯例，国家政府不应对某项经济给予大量的直接财政补贴，但是，可以采取相应的政策性扶持，这对我国薄弱的农村经济产生诸多的负面影响。而农业保险属于WTO规则许可的“绿箱政策”，在绿箱政策范围内的财政对农业的补贴规模不受WTO农业协议条款限制。因而各国政府将扶持农业保险作为促进农业发展的有效途径之一。美国、加拿大、日本等农业保险比较发达的国家，政府都给予较多的保险费补贴。我们国家也应利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制，通过支持农业保险来促进我国农业的健康发展和持续发展，从另一个角度发挥我国政策对农村经济的保护作用，从而提高中国农业的生产经营水平和国际竞争力。
（四）国家扶持农业保险，是解决农业保险高费率与农民购买力水平较低矛盾最有效的途径之一
据民政部统计，截至7月22日，2006年全国26个省（区、市）不同程度遭受洪涝灾害，农作物受灾面积1076.3万公顷，绝收211.4万公顷。重庆遭遇了50年以来的最大旱灾，据重庆市政府统计，全市直接经济损失77.7亿元人民币。巨大的经济损失缺口大部分是由农民自己来承担的，而原本是灾害“减震器”的保险未发挥其应有的作用。在我国，有80%以上的农民没有加入农业保险，据统计，2005年，中国保险业保费收入达4127亿元，而农业保险费收入仅5.2亿元，户均投保费用仅2元多。面对如此大的风险威胁，我国农民为什么不投保农业保险呢？究其原因主要表现为两大方面：一是农民无力投保，这也是最根本的原因。国家统计局数据显示，2005年农民的人均收入为3255元，农民必须用这些收入去购买生活必需品、赡养老人、为子女提供教育费用等，最后所剩无几，因此，他们很难拿出更多的钱去购买农业保险。二是商业保险公司不愿意承保农业保险，农业保险的赔付率很高，据调查数据显示，农业保险的赔付率高达88%，有的地区竟高达250%，这大大高于保险界公认的70%的临界点。农业保险的高风险、高成本、高赔付率使得经营农业险的保险公司往往亏损。于是，保险公司就要提高费率，费率越高，农民越无力投保，因此，我国农业保险出现了一种现象，即商业保险公司从根本上讲不愿意放弃农业保险业务，想发展农业保险，但低廉的保费和极高的赔付率导致保险公司赔付不起，只好提高费率；而农民也意识到农业保险的保障功能，对农业保险有很大的需求，但是较低的收入和高费率，导致农民保不起农业保险，消费不起农业保险这个“备用轮胎”。目前，二者之间的保费高低方面的矛盾靠他们自己已无法得到妥善的解决。要想更好地解决这一矛盾，需要政府出面，加大对农业保险的资金投入，完善相关的配套制度，使保费维持在二者都能接受的程度上，从根本上解决农民和商业保险公司之间的这一矛盾。
二、国家政策扶持农业保险的几点建议
（一）完善农业保险法律体系，用法律规范农业保险业务
市场经济，法制先行，任何一项政策经济活动都需要法律来规范。农业保险作为一种农业发展和保护制度，有其本身的政策性，所以对相关法律的依赖程度更高。一些农业保险发展比较成功的国家，为弥补市场机制配置资源的缺陷，都是通过立法来增加政府干预农业保险能力的。美国发达的农业生产很大程度上得益于农业保险制度的完善，而美国农业保险能稳步发展，又得益于有专门的法律对其进行规范。美国早在1938年就颁布了联邦农作物保险法，对农作物保险的性质，开展农作物保险的目的、办法、经办机构等进行了规定，为农作物保险业务开展提供了明确的法律依据。我国至今还没有一部完善的“农业保险法”，使得农业保险经营主体无法可依、无章可循，在具体运营时有很大的随意性。同时，由于没有法律约束行政部门，这样，国家行政部门有时可能越权去过分干预农业保险的正常运行。因此，有必要制定一部符合中国国情的“农业保险法”，把农业保险纳入法制化轨道，用法规形式明确农业保险的政策性属性、政府的管理职能和具体的支持方式、经营主体应享受的具体优惠政策，明确农业保险经营主体的性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、农业再保险办法等。制定农业保险法律法规，有利于规范农业保险市场，能够避免政府扶持农业保险的随意性，或因国家财政的一时困难而忽视对农业保险的必要支持。完善的农业保险法，能保证农业保险制度的建立，同时，为农业保险的发展提供配套的法律保障，以确保农业保险有法可依，沿着法律轨道健康发展。
（二）完善与农业保险密切相关的配套制度
农业保险在国家经济中不是孤立存在的，它和其他相关的经济制度有着密切的关系，它的发展和壮大受到很多因素的影响和制约。所以，要想发展和壮大农业保险，需要国家制定一些相关的配套制度。可以从以下几方面入手：第一，制定相应的信贷扶持政策，对农业保险给予信贷支持，金融机构对于参加保险的农户，可优先为其提供信贷，对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款。第二，制定相应的税收扶持政策，国家给予经营农业保险公司免征部分税赋的优惠，有利于保险公司积累总准备金，保证其长期稳定经营。第三，制定各级有关政策管理职能部门扶持农业保险的政策，以确保各级职能部门真正为农业保险服务。这些配套制度能否较好地对农业保险加以支持，国家意志将起到关键作用。所以，各级政府应真正为农业保险服务，尽快制定和完善与农业保险密切相关的配套制度，促进农业保险的发展，促使农业保险渐入佳境。
（三）建立多元化的农业保险经营主体，增强农业保险的供给能力
实践证明，农业保险不能完全依靠商业保险，但是，根据我国目前的经济状况，完全依靠政府组织承办农业保险也不现实。在这种情况下，国家应建立多元化的农业保险经营主体，国务院2006年6月15日的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出：要发展多形式、多渠道的农业保险，探索发展相互制、合作制等农业保险组织，建立适合我国国情的农业保险发展模式。所以，我国政府当务之急是尽快建立起完善的多元化农业保险经营体系，以适应农业保险的需要。农业保险经营主体的多元化将大大缓解我国农业保险供给能力受制于单一经营主体的状况，同时在国家给足农业保险保护政策和财政支持力度的前提下，多种形式的经营主体之间还可以形成有效竞争，增加农业保险供给能力。
（四）加大对农业保险财政补贴
财政给予农业保险补贴是开展农业保险的重要保障。农业保险的高风险、高成本、高价格、低收益的特点，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵。我国农业保险二十多年实践证明，纯商业化经营的路子是走不通的。这就客观要求政府履行其宏观调控和公共管理职责对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴。国外政府很重视对农业保险进行财政补贴，美国、加拿大日本、菲律宾等国家政府都给予农业保险较多的保费补贴，日本有些农作物保费的补贴比比率达到70%.我国对农业保险进行的政府补贴，可重点在三个方面进行：一是对投保农民提供保费补贴，主要针对大宗农产品，即水稻、小麦、玉米、大豆等，以提高农民对农业保险的购买力，但对保费补贴的比率应控制在一定的水平，一般平均补贴率不应高于50%.二是对保险公司提供费用补贴，减轻保险公司的费用压力，补贴数额可以根据具体情况来确定。三是对农业保险的再保险提供资助，为农业保险建立巨灾补偿基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。农业稳定发展的受益者并不只是农民而且包括农业生产者、农产品经营者、农产品消费者以及政府在内的整个社会。所以，各级政府财政每年拨出一定资金设立农业保险基金，以备补偿农业的巨灾损失。政府对农业保险的补赔，会促进中国农业保险迅速发展，并将吸引更多的保险公司加入到农业保险竞争中去，从而把中国农业保险做大做强。
（五）政府应加强对农业保险的正面宣传，积极稳妥地开展农业保险试点工作
改革开放以来，我国农村面貌有所改观，农民的思想也开放了，但相对而言，他们的观念还很保守，对保险不信任，无法理解农业保险“花钱买平安，居万家之财，补若干户损失”的内涵，而把农业保险与乱摊派，乱收费和加重农民负担相提并论，能免则免。长期实践也表明，广大农民对商业保险公司开展的农业保险抱有怀疑态度，甚至有些地区的农民对农业保险有一些抵触情绪，此时就需要政府去加大宣传力度，帮助农民解开心中的结，因为农民还是比较相信政府的。同时针对农民的心理特点———耳听为虚、眼见为实，各级政府可以按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，在必要的政策扶持下，在条件允许的地区开展相关的农业保险试点，让农民看到其益处，这样农民才能放心大胆地去参加农业保险。全国农民都参加了农业保险则相应地降低了农业保险的赔付率，从而促进了农业保险的发展。我国已在浙江、江苏、四川、新疆等省市开展了多种形式的政策性农业保险试点，并且对这些试点进行跟踪，及时总结试点经验，现已取得了一定效果，为我国农业保险的推广提供了宝贵的经验。
参考文献：
关键词：政策性农业保险，商业性保险公司
根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。
一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确
为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。
二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循
各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。
三、农民的自主投保意识参差不齐
农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。
四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制
不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。
目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。
五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数
政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制
各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。
七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限
在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。
八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策
除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：
1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。
2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。
九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据
国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。
做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。
十、专业技术和人才缺乏
农作物保险的专业性很强，要求从事试验经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术(例如种植风险评估、费率厘定、保单设计等)，又要掌握广泛的农业技术(掌握育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、气象、经营管理等)知识，不然无法正常试验经营。浙江省某地区2006年开办的“露地西瓜”保险，由于其条款、费率、承保方面的缺陷，农民排队买保险，而且100%投保，100%受灾，导致理赔遇到较大麻烦，最后不得不由省政府出面协调和拍板。