[关键词]新兴经济区域家居功能配套项目独特性影响要素
改革开放以来,我国各类新兴经济区域快速发展,并逐渐表现出城市化建设的发展趋势,在此过程中家居功能配套项目及其管理问题逐渐成为此类区域发展的障碍。探讨新兴经济区域家居功能配套项目的特殊性及其影响要素,将为改善此类项目管理模式,加快新兴经济区域持续发展提供有益的支持和帮助。
一、新兴经济区域的独特性
以开发区、保税区为代表的新兴经济区域是我国改革开放以来快速发展起来的特殊经济增长点,在长期的发展过程中形成了独特的产业特征和运营模式,新兴经济区域城市化过程的发展趋势决定了与之配套的各类功能项目的性质,家居功能配套项目管理模式的研究也因此而与普通项目有所差别。
1.新兴经济区域的特殊地位与贡献
改革开放以来,我国各类新兴经济区域取得了快速的发展,成为近年来我国经济增长中的亮点。以保税区为例,2007年全国15家保税区共实现增加值1800.85亿元,比上年增长21.0%;完成销售收入12500亿,比上年增长23.1%,为国家和地方经济发展做出了积极贡献。新兴经济区域代表所在地区经济发展的形象,属于窗口行业,是当地政府重点关注的内容。因此,新兴经济区域各类设施均应该能够反映区域的高端水平,这也为新兴经济区域家居功能配套项目的设计、经营、管理提出了新的要求。
2.新兴经济区域城市化建设的趋势
早期的开发区仅仅具有简单的生产加工功能,属于单一的工业发展模式。在全球经济迅速发展的大背景下,缺乏家居功能配套与城市依托的新兴经济区域表现出诸多劣势,如地理位置远离核心城区的先天因素使得开发区交通运输成本、员工成本等无法解决,配套项目之间的衔接滞后也制约了各个企业的开速发展,在竞争逐渐加剧的国际竞争背景下,以开发区为代表的新兴经济区域呼唤城市化,城市化发展进程成为新兴经济区域发展的必然趋势和选择,而在此过程中,家居功能配套项目的建设成为大势所趋。
二、商业配套设施的独特性
家居功能配套项目是新兴经济区域城市化进程中的必要环节和主要内容,家居功能配套项目是与新兴经济区域建设初期单一的工业模式相对应的,是其城市化进程中首先需要解决的关键问题,家居功能配套项目的特殊性也决定了此类项目管理的难度和特殊性。
1.先期投入大、盈利能力滞后
家居功能配套项目的投资模式与房地产业行业具有相似之处,即:先期投入大,回收周期长,但同时又有自身的特殊性。此类项目不仅仅先期投入大,投资回收周期长,而且盈利能力较差。家居功能配套项目需要大量前期投入的基本特征要求政府作为项目投资主体在项目建设期进行大量的资金投入。而在新兴经济区域城市化进程中,政府的资金压力很大,在此情况下家居功能配套项目的建设进程、质量标准等势必会受到影响。同时,家居功能配套项目受新兴经济区域城市化建设进程和速度的影响很大,其盈利能力存在很大的不确定性和风险性。新兴经济区域城市化建设不是一朝一夕的问题,一般具有很长的时间,逐渐吸引相关人口在区域内定居,然后逐渐形成商圈产生客源,相应的家居功能配套项目才能逐渐产生收益,而此时距离收回投资或者盈利还有很大的距离。
2.经济效益与社会效益的双重功能
家居功能配套项目的建设和经营管理是适应区域城市化发展趋势的必然产物,属于先期投入建设的保障性基础设施,此类项目不仅仅追求简单的经济效益,更主要的还要承担区域发展与形象等社会效益。因此,在新兴经济区域城市化建设进程中投入建设的家居功能配套项目单纯依靠完全的市场化运作是很难实现的,必须通过政府投入和政策性支持才能够实现。家居功能配套项目的这种特殊属性使之区别于单纯盈利性项目的各种特征,同时肩负经济效应和社会效益职能的家居功能配套项目需要全新的管理模式和经营理念。
三、商业配套设施的影响要素分析
新兴经济区域家居功能配套项目过渡阶段长期非盈利的特殊性决定了此类项目经营与管理模式的特殊性,而影响项目的各种要素以及各要素之间形成的错综复杂的相互关系也是项目管理过程中必须要考虑和关注的问题。
1.家居配套项目的经营性与非经营性问题
家居功能配套项目的性质应该属于商业设施,而不是一般的公共品,因此此类项目的发展趋势是向盈利性方向发展的。因此,家居功能配套项目的管理模式应该以盈利性项目和追求经济效益方向发展和努力,并结合项目实际情况采取相应的措施在肩负社会效益的同时促进项目利润的增长。家居功能配套项目的盈利性发展趋势和目标决定了项目经营管理主体的工作方向,尽管此类项目在建设初期可能会长期处于无利或微利的境况,但企业管理模式和策略应该有别于同样处于微利或无利状态的准公共品的管理。但是,家居功能配套项目虽然具有经营性特征和发展趋势,但作为新兴经济区域城市化进程中的配套功能项目,长期的非经营性是不争的事实。受区域经济发展水平和政府政策等多方面因素的影响和制约,不同新兴经济区域的城市化建设进程和速度也有很大差异。
2.政府投入与资源配置问题
兼顾经济效益与社会效益双重功能的家居功能配套项目具有较长的投资回收期,项目的特征决定了项目管理的特殊性,长期处于微利或亏损状态的现实决定了家居功能配套项目的投资主体将以政府为主。在项目发展过程中,政府的相应投入具有不同的方式和内容。
(1)建设前期
家居功能配套项目必须前期投入的特性和项目长期的非盈利性决定了此类项目必须采用以政府为投资主体的建设和开发模式。由于家居功能项目的盈利能力有限,为获得更大的社会效益,支持新兴经济区域城市化建设的进程,新兴经济区域的政府(管委会)一般承担此类项目建设的投资任务,待项目建成后再委托其他企业进行经营管理。因此,政府对新兴经济区域家居功能配套项目的前期投入和支持是以资金支持方式为主的,政府必须以大量的资金投入为家居功能配套项目进行前期基础设施的建设和相关项目的配套。
(2)过渡阶段
家居功能配套项目建成之后将长期处于无利或微利的状态,此时政府对其委托的经营主体的支持和投入将包括经济性支持和政策性支持两类。经济性支持将主要用来支持经营主体继续完善项目建设初期在项目设置、项目配套设施等各方面存在的不足和缺陷,以提高项目服务于区域发展的社会效益目标。同时,政府还应在项目的过渡阶段给予相应的政策性支持,以支持项目经营主体进行项目管理与经营,使之在获得基本的经济效益的同时保证此类项目社会效益的实现,为区域经济发展和城市化发展的趋势服务。
(3)正常经营阶段
随着新兴经济区域城市化建设进程的加快,家居功能配套项目将逐渐摆脱亏损或微利的境况,逐步向市场化方向发展。同时,随着项目盈利性的不断增强,政府对其的投入与支持也应该适当进行调整。此时,政府对其的经济性支持将随其盈利性指标的不断提高而相应减少,政策性优惠和支持将成为项目正常运营阶段的主要支持方式。在提供必要的政策支持和保障的同时,政府将近一步完善自身对项目的监督监管职能,以保证项目在追求经济效益的同时创造项目所应承担的社会效益。
四、商业配套设施的管理模式研究
家居功能配套项目的特征和管理目标为其管理提出了特殊的要求,同时初期阶段较少的业务量也给项目经营主体提高自身管理能力提供了充足的时间,家居功能配套项目初级阶段的管理应采取以下具体措施:
1.管理水平与服务质量
新兴经济区域的城市化发展绝不是低水平的硬件设施建设过程,而是定位在高端的一种从单一工业模式向城市功能化转变的发展模式。因此,家居功能配套项目的建设也必须与之相匹配,在项目过渡阶段盈利水平较低,业务量相对较小的情况下,正是项目经营主体提高管理水平、提升服务质量的契机。当项目转入正常经营之后,项目经营主体就会获得较高的盈利水平,并且能够与项目快速发展的趋势相匹配,获得长期稳定的利润来源。
2.管理方式
新兴经济区域家居功能配套项目具有自身的特殊性,而项目过渡阶段相对较低的管理强度正好为项目经营主体创造了探索管理方式的良好机会,项目的特殊性要求企业采取特殊的经营模式和管理模式,而项目初级阶段的管理模式探索为此后正常的项目管理提供了总结经验的机会和时间,为项目经营主体在家居功能配套项目的项目全生命周期获得管理的高效率提供了空间,也为企业在项目正常经营阶段的盈利水平提供了保障。
3.企业形象
在家居功能配套项目运营的初级阶段,企业除了可以积累管理经验、提升管理水平之外,还可以通过自身所承担的社会效益职责获得良好的社会认知,并借此树立企业品牌形象,提升企业的无形资产。与此同时,在项目初级阶段长期无利的情况下承担项目的经营管理本身也是为政府部分分担了社会责任,势必会得到新兴经济区域政府部分的认可,为企业后续发展奠定了良好的基础,为企业获得长期的经济利益提供了保障。
总之,新兴经济区域家居功能配套项目的特殊性决定了项目管理模式的特殊性,项目各影响要素及其相互关系使项目管理的难度进一步加大。项目经营主体应该在充分了解项目特性及其影响要素特征的条件下,努力提高自身管理水平和服务质量,以获得经济效益和社会效益两方面的收益,同时为企业今后获得长期利润奠定基础。
参考文献:
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一、区域经济法制:区域经济有效运行的内在要求在市场经济条件下，区域经济运行的调控需要完善的法制作保证，有充分的现实依据和理论基础。
(一)区域经济法制的现实依据1、区域政策的制定缺乏规范性市场经济本质是一种法治经济。市场经济下的区域经济运行基础是市场主体的利益关系，作用的媒介是市场，组织经济的方式是法律规范。而社会主义市场经济体制的建立，通过一系列法律规范的实施，一个地区的新体制才能代替旧体制，成为经济生活的主导力设。发达国家的区域经济政策的实施主要是建立在法律基础之上的，权责明确，明细规则，可以有效地减少交易成本，促进区域经济持续健康发展。而我国区域政策调控手段除采取部分经济手段外，法律手段近乎于零大多数采用的是行政手段，均以通知、意见、决定、建议、规划等形式提出，缺乏相关的法律依据。虽然政策的出台快,但是政策的制定、实施、监督无法律法规的依据，随意性很大。从目前区域经济立法情况看，有关区域经济方面的立法主要体现于地方性法规与规章之中，且具有很浓的行政管理色彩。有关跨省跨市跨地区之间经济关系的运作处于无法可依的状态。
2、区域市场主体的经济行为需要区域经济立法来规范
在我国，各类企业已经日益走向市场，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。多元的主体需要自由进入和退出市场，实现经营机制的转变，这就首先需要用法律明确界定企业的产权，理顺产权关系。只有这样才能最大限度地调动企业的积极性和创造性，促进企业在市场上追求自身利益的最大化并为此而尽力强化管理，提高生产技术，降低成本，增加效益，从而实现区域社会资源的摄优化配置。相反，如果区域内的企业其产权缺乏法律保障，企业在生产交换中所获得的收益，行政部门可任意不法侵吞或剥夺，企业的积极性就调动不起来。这样，区域社会资源乃至整个区域经济活动便不能借助于价值规律这只“无形的手”去调节，最终受损失的不仅是企业，而且是整个区域经济的增长。
3、区域间基本利益关系尚未理顺
区域利益是客观存在的，区域中各行为主体对区域利益认识的不一致，或追求利益目标的差异，使其在谋取利益的行为上表现的千姿百态。伴随着经济改革的进程，在我国逐步形成了多元利益主体，各个利益主体在既定的约束条件下追求自身利益的最大化。区域间的利益合作涉及多重利益主体，不同的制度安排及利益需求导致区域间诸多的利益冲突，而目前我国在区域利益关系方面的调整还缺乏科学规范的制度框架，市场机制还不能充分发挥作用，促进区域协调发展的管理体制不健全，法律制度环境不够完善，区域之间基本利益关系尚未理顺，区域发展不协调的格局还没有改变。
(二)区域经济法制的理论基础
1、区域经济的市场失灵
在经济自由主义者看来，区际经济问题完全可以通过市场机制來解决。较具代表性的是市场自发协调论。该理论认为，在市场供求关系和资本边际收益递减规律的支配下，发达地域的资本会流向欠发达区域;欠发达区域的劳动力则会流向发达区域。资本和劳动要素逆向流动的结果，一方面使发达区域的投资者增加收人，在消费递减的现实经济生活中，收入的增加意味着投资的增加;而发达区域投资的边际收益递减的预期，会迫使发达区域的投资者仍然回到欠发达区域扩大投资。认为市场自发力量会自动拉平区域经济的差距，达到区域经济协调发展的目标，不需要政府过多干预。然而，“市场区域协调论是建立在新古典经济理论的假设之上的，而这种假设在现实中是不存在的。一是现实中不存在完全竞争市场。二是生产要素充分利用，只能是一个不切实际的目标。三是由于信息不完全、风险、劳动力素质和流动成本等实际条件的制约，资本和劳动力的自由流动，往往难以充分”。
2、作为调控主体的政府失灵
市场机制会出现失灵，需要政府干预(或协调)。但是，政府干预(或协调)经济til会出现失灵，即政府失灵(也称为政府缺陷)。“为弥补市场缺陷而出现的政府干预,在提高效率、增进平等和促进宏观经济稳定与增长方面，已取得巨大成就，这已为战后许多市场经济国家的经济成就所证明。但是，同市场不是万能者一样，政府也不是万能的。”政府的经济政策应政府对区域经济的调控而产生，“区域政策实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果，以实现两个相关目标：经济增长和良好的社会分配”。政府失灵既包括政府干预不到位，又包括政府干预错位，还包括政府干预不起作用。简而言之，是政府局限性所造成的后果。一般而言，政府失灵很容易表现在以下几个方面：(1)政府运行效率低下，(2)过度干预，(3)公共产品供应不足，(4)政府不受产权约束，(5)预算分配偏离社会需要，(6)权力寻租。
二、区域经济关系调控主体的组成结构作为区域经济法调整对象的区域经济关系，是指国家对区域经济活动实施管理或调节所发生的各种社会关系。区域经济关系具有国家干预性，区域经济法对区域经济关系进行调节，也具有国家调控性。一方面，区域经济作为国民经济的子系统，与宏观经济构成部分和整体、局部和全局的关系;另一方面，区域经济自身又是一个有着特定功能的经济系统，其作为一定地域范围内微观经济的集合体，和企业也是整体和个体的关系。基于区域经济的双重地位，笔者认为，区域运行中的利益关系也是层次性的。在第一层次上，国家从国民经济的整体利益出发，对区域经济活动实施宏观调控，通过产业布局、战略规划和区域政策选择，引导区域经济发展服从于宏观大局;在第二层次上，区域管理主体在国家宏观指导下，通过制定发展规划和鼓励措施自主调节本地区经济发展，促使地区利益最大化。借鉴理论界对宏观调控法主体的分类可把区域经济法主体分为调控主体和调控受体。由上述论述可知，区域经济法的调整对象具有二元结构性，进而决定了区域经济法的调控主体也具有二元性，即在宏观层面上的调控主体是国家，而在中观层面上的调控主体主要是地方各级政府部门。
(一)区域经济关系宏观调控主体法的一切制度安排都是通过确认法律主体资格，赋予其权利和要求其®行义务，从而达到规范主体的行为，调整主体之间发生的社会关系，使一般的社会关系上升为法律关系。法律主体，就是法律关系的参加者，是法律关系中权利的享受者和义务的承担者。^法律部门的调整对象决定着该部门法的法律关系的主体。经济法的调整对象对其主体体系结构的组成具有决定意义。经济法所调整的对象是发生在社会生产与再生产领域的市场规制关系和宏观调控关系。凡是依照国家法律的规定，有权参加上述经济法律关系，并以自己的法律行为承担一定法律后果的社会主体，均能成为经济法的主体。经济法主体是经济法律关系构成的基本要素，是经济法律关系的直接参与者，它既是经济权利(力)的享受者，又是经济义务的承担者。
如前所述，区域经济法宏观调控主体仅限于国家，依据国家宏观调控职权分类可以将区域经济调控职权概括地分为决策方面的职权、执行方面的职权和监督方面的职权。在现实生活中，国家的这些职能部门也可以相应地划分为：调控主体的决策部门(以下简称决策部门)、执行部门和监督部门。
决策部门是指在区域经济调控过程中制定有关宏观调控的法律、法规和规章，有关宏观调控的政策，以及对国民经济中的重大事项进行决策的职能部门。我国区域经济调控的决策部门主要包括全国人民代表大会、全国人民代表大会常委会和国务院及其某些部委和直属机构，其职能主要是依据《中华人民共和国立法法》的相关规定制定、修改和废除有关区域经济调控的法律、法规和部门规章，并对国民经济中的重大事项进行决策。而在区域经济调控过程中，最重要也是最核心的环节是宏观调控主体的决策行为。全国人大及其常委会的决策属于立法型、计划型和预算型的决策。如2000年的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》等，属于区域经济发展的政策措施。国务院部委、直属机构的决策属于规章型、专门性和执行性的决策，如2001年8月国务院西部开发办会同有关部门制定《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》就反映了其执行性。目前，在国务院各部委和直属机构中，行使区域经济发展调控职能的主要有国家发展和改革委员会、商务部、财政部、中国人民银行、国家税务总局等，当然不限于这些部门。
执行部门是指在区域经济调控过程中对关于区域经济法律、法规、规章和政策进行具体实施的职能部门。主要包括国务院及其部委和直属机构，如国务院发展和改革委员会、商务部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国人民银行等。
监督部门是指在区域经济调控过程中对区域经济运行及各区域经济调控具体职能机关的宏观调控行为进行监督、检査和预测替戒的职能部门。主要包括中国银行业监齊管理委员会(简称银监会)、中国证券业监督管理委员会(简称证监会)、中国保险业监锷管理委员会(简称保监会)、国务院审计署、监察部、统计局、国有资产监督管理委员会等等，同时还包括进行司法监督的敁高人民法院和最高人民检察院。
(二)区域经济关系中观调控主体
关于中观经济之涵义，德国奥斯登堡大学教授汉斯鲁道夫彼德斯(HansRudolfPeters)于本世纪70年代提出中观经济应作为国民经济独立层次加以系统研究，他认为，中观经济是有别于宏观经济和微观经济的独立层次;中观经济研究的出发点是部门、地区和集团;中观经济的理论范围包括经济结构理论、集团与协会理论等;中观经济政策范围包括部门结构政策、部门结构计划、部门工艺政策部门、原料供应政策和地区结构政策等。1131由以上定义可知区域经济是中观经济的重要方面，而由于受我国现行立法体制的限制，在中观经济层次的许多领域,缺乏相应的法律机制。法律调整中强调中观经济调控法的独立价值，既是对我国经济法结构理论的完善，也是对我国区域经济管理体制的法制重塑。
根据对区域经济关系结构的解析，中观调控法的调整对象应当限定为区域经济的内部管理关系，即区域经济管理主体(地方政府)自主调控本地区经济活动之关系，其规范的重点也应当主要是作为调控者的地方政府的行为。作为中观调控主体的地方政府亦有其相应的决策、执行和监督部门，各部门相互配合、分工合作。同时,地方政府又集多重身份于一身，既要屐行行政管理职能，又要履行经济管理及监督职能，同时，地方政府还在不同的场合以经济实体的身份参与经济法律关系。多重身份及本身具有的与整体利益相比更加注重追求局部利益的属性决定了地方政府依法规范进行中观调控的难度和必要性。然而长期以来，我国地方经济立法中用来规制市场主体的立法和用来规范行政管理主体的立法，始终处于比例严重失衡的状态，地方政府的管理行为始终缺乏有效的法律规范，其行为之不规范亦无法得到矫正和扭转。中观经济调控法的价值和作用在此得以彰显，其通过为区域管理主体设定具体的包括行为原则、决策程序、管理责任等在内的一系列规范，促使其按法定的方式行使管理权限，并要求其经济政策要以公开立法的形式公开、稳定、连续地进行，并严格依据所制定的经济制度实施管理。
在我国这样一个地域辽阔的国家，地区之间经济的发展极不平衡，要求国家的宏观经济政策普遍适应这种复杂的地区差异，实现直接、有效的调整是不切合实际的，其应当主要从战略布局、远景规划方面加以把握，而将具体和补充的权力留给区域自身。此外，中观经济调控法对于宏观经济调控法还起着创新和补充的作用。对于某些具有创新意义但又尚未成熟的经济制度，可以先通过地区立法，在局部地区加以实践，时机成熟即可在全国范围内普通实施;另一方面，在不违反宪法和法律原则的前提下，国家要通过地方一级的立法(如省级立法、特区立法、民族自治地区立法)，下放必要的宏观经济调控权和市场规制权,使欠发达地区从本地的实践出发，制定有利于地区经济振兴的特别法律，从中获得特殊的利益。
三、区域经济关系宏观调控主体与中观调控主体的分立现状
在区域经济的法律调整中，在宏观一中观一微观的传导机制下，宏观经济调控法和中观经济调控法是紧密关联、一脉相承的法律制度体系，“在传导机制制约下，宏观政策通过中观协调，引导微观经济行为，首先实现一个区域(中观)的经济协调运行，进而形成全国协调的经济运行的活动，其中间目标则是区域经济目标^在区域经济的法律调整中，宏观调控法和中观调控法的关系主要表现为:宏观凋控法是中观调控法的指导。在区域经济的法律调整中，宏观调控法居于主导地位，其对于中观经济立法具有指导意义。宏观调控法旨在以法制促进国民经济的宏观协调和区域经济的共同发展，中观经济调控法则在于维护和促进局部地区的协调发展。而宏观经济并不是区域经济单位的简单相加，区域经济的发展状况必须放在宏观经济整体运行状况的大背景下加以评判，较之于区域经济的局部协调，宏观经济协调显然更有意义。整体利益高于局部利益，局部利益要服从于整体利益，系统论的基本立场决定了中观经济调控立法必然要以宏观经济调控法为指导，接受其制约和引导。而作为区域宏观调控主体的国家和中观调控主体的地方政府在制定和实施区域政策时也应分工合作，相互配合。而现实中两主体的职权是分离的，表现为：
(一)中央与地方政府之间事权划分不明确
在区域经济发展中，中央和地方政府的事权划分对区域经济发展起着重要作用。但是由于我国政治体制改革落后于经济体制改革，政府经济行为中的政治色彩浓厚，反映在区域管理行为上，就是区域管理中经济目标乃至政治标至上。虽然中央政府意识到加强区域经济管理的重要性，并出台了不少战略措施来解决这一问题，但是由于没有明确的区域管理指导思想与目标，严重影响了国家区域管理的效果。虽然国家提出了促进区域协调发展的总体目标，但是对于协调发展的内涵以及在这一总体目标实现过程中不同具体目标的主次关系认识不淸楚。在经济目标、社会目标、政治目标和生态B标产生矛盾时，不知该如何处理。中央政府实行了放权让利的行政体制改革，把部分权力下放给地方。但是，在分权过程中由于缺乏有效的管理和调控区域经济的手段,没有相应的约束监督体系来规范地方政府的行为，造成了区域经济发展秩序的混乱。在改革中，实行财政承包责任制有利于扩大地方自主权、调动地区发展经济的积极性，但未提供保证地方自主权正确行使的约束机制。财权划分与事权划分不配套，在事权划分不明的情况下，各级政府基于自身利益的考虑往往上争下压，上下级彼此间越俎代庖。
(二)地方政府职能定位不合理
在区域经济发展中，由于地方政府作为理性的“经济人”，以追求地方利益为目标，往往具备个体理性而忽视集体理性，而且由于相关制度供给不足，不可避免地产生了地方政府间在追求各自利益最大化时的矛盾与冲突，从而导致利益主体之间合作的失败，进而陷人利益博弈的“囚徒困境”。在本该无条件执行中央政府宏观经济决策的地方，地方政府往往从自身所处地区的狭隘的局部利益出发，有时甚至是从国有地方经济的更狭隘的局部利益出发，借口地方济特别是国有地方经济的特殊性，在政策导向和利益向上向地方经济特别是国有地方经济倾斜，忽略了全社会的整体利益和宏观经济效益，对于中央决策软磨硬泡，“修改补充”，“变通细化”，乃至“有令不行，有令不止”。地方政府间往往通过地方经济立法，人为地设定市场进入瘅碍，与外地幵展恶性竞争;行政执法中纵容地方经济违法行为。由于政府集行政管理权和经济调节权于一身，也就是说，政府既充当评判区域经济发展的“裁判员”，同时也是推动区域经济发展的“运动员”。这种双重身份很容易造成区域管理权力运用的紊乱。
四、区域经济法宏观调控主体与中观调控主体的良性互动及实现途径
如上文所述，区域经济的中观立法接受宏观调控立法的制约和引导，我们可以说区域经济的宏观调控主体和中观调控主体应分工合作，实现良性互动。分工合作不仅表现在两主体之间，在同一组成部门的各中央国家机关和地方国家机关之间同样存在着分工协作的关系，而且它们之间的分工问题显得尤为重要，应严格按照合理、科学、讲求效率的原则进行。上述政府自身的行政管理权与经济调控权界限不明，中央与地方政府之间的事权划分不明确的现状表明要合理划分中央和地方对区域经济发展的调控权限和职权职责，明确财权和事权的分配。
我国是一个人口众多、区域经济悬殊的发展中大国，根据国情及上述对区域经济法调控主体的结构性解析，应先从以下两个方面完善区域经济政策体制，以为区域经济法调控主体制度完善提供法律保障。首先，为了缩小区域经济发展差距、实现区域协调发展，应当在重视区域开发的同时，以法律形式促进欠发达地区的发展，在落后地区的开发立法上，建立以一个基本法为主、辅以众多单行法的体系。其次，要依法设立专门的区域经济开发管理机构。要使区域经济政策取得较好的成效，很大程度上依赖于在中央政府内有专门的协凋机构及严密的实施计划。因此，需要以立法形式，建立专门的区域经济政策管理机构，确立区域经济政策的目标体系、适用的区域范围、政策工具、奖惩措施、规定各级区域利益主体的权责范围等一系列保证政策有效执行的法律。构建权威的法律法规体系对区域政策的制定和实施提供有效保障。同时成立区域经济政策和规划实施的评价和监督机制与机构,使得政策和规划的实施收到预期的效果。
【论文摘要】区域行政学和区域公共管理学分别从新的角度分析区域经济发展中的区域合作问题，尤其是作为区域行政理论延伸的区域公共管理理论对于建立区域合作组织具有更重要的理论指导作用。在我国为了减少行政区划对区域经济的影响作用，应该在区域公共管理理论的指导下建立制度化的多层次的区域合作组织。
区域经济学对于我国区域经济发展问题已经作了很多研究，作为交叉学科的区域行政学以及在其基础上发展起来的区域公共管理学分别从不同的角度论述了区域经济发展中的合作问题。
一、区域公共管理理论的基础:区域行政理论
由于综合因素的影响，行政区划在我国经济生活中扮演着越来越重要的角色，与经济区划的矛盾也越来越突出，区域经济的整体性发展被行政区划肢解。而行政区划的主体是各级地方政府，因此，对政府之间的关系进行协调，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展，已成为公共行政学研究的一个新领域。
区域行政就是在一定区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，但是，它的研究对象又并不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系，包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。在这一点上，区域行政与区域经济有着明显的区别，因为区域经济的主体是企业，区域经济的主要研究对象是经济关系;但是区域经济与区域行政又有着密不可分的联系，因为区域行政的目的在于为区域经济发展创造条件。
区域行政学主要是研究如何建立同级政府的合作和协调机制，并对其运行进行研究。同级政府之间的合作机制主要包括政府间的协商机制、政府间的经济和社会合作项目与运行管理机制、政府间利益冲突的解决机制。在这一研究论题下，还会涉及到行政区划的调整问题。就中国现有的横向政府关系来看，已经有一些具体的表现形式，林尚立将它们概括为三种方式:一是城市政府联合体;二是经济区内各地方政府的联合;三是跨经济区的地方政府联合。区域行政可以就此进行实证性的研究，进而提出可行性措施。
区域行政学作为区域经济学和公共行政学的交叉学科，能够突破行政区划的限制，对我国区域经济发展问题进行深人的分析。目前，我国区域行政学的发展虽然处于探索阶段，但也具有重要意义。各地方政府不断加强横向的经济联系，建立各种形式的合作和利益协调机制正是区域行政学在实践上的反映。
二、区域公共管理理论的发展
区域公共管理正是在区域公共行政的基础上发展起来的，是对区域行政的一种深化。据目前掌握的文献来看，“区域公共管理”这一学术概念，在《新时期区域公共管理创新》一文中最早使用，该书作者从公共管理与区域发展的互动关系角度提出，面对信息社会与全球化等区域发展的新形势，必须导人新公共管理理念，进行区域管理的仓惭。因对于公共管理这一概念，国内外众说纷纭，没有统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福扯与公共利益”。现代公共管理是公共行政发展的新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
公共行政走向公共管理的必然趋势决定区域行政必然走向区域公共管理。区域公共管理是与区域公共行政有本质区别的概念，可以将其界定为:区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念有以下几个内涵:区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门;目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益;其采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制，而是基于平等地位之上的协商和调解;对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。在经济全球化、区域一体化、社会信息化、组织网络化以及国内经济市场化和地方分权化的新形势下，区域发展中的矛盾和冲突不断增加和复杂起来，这给以区域政府为核心的区域公共管理的主体提出了严峻的挑战。区域公共管理的系统研究，能够为区域发展提供理论上的指导甚至直接出谋划策，提出有的放矢的政策建议和方案咨询。
三、基于公共管理理论创立制度化的多层次区域合作组织
基于区域公共管理理论的分析，打破行政区划和经济区划之间的矛盾，促进区域经济一体化的发展，有必要在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度化的组织结构，实行多层次的协调互动。
1.建立跨行政区的区域经济协调发展管理机构。在推动区域经济一体化的过程中，必然涉及跨行政区的大型基础设施建设、整体性资源战略开发以及生产要素流通、区际贸易关系等方面的问题，而且区域的地理范围愈大，这类区际间的经济关系越复杂。但在我国现行的区域经济宏观调控体系中，只有省一级的政府才有区际间经济关系调控管理权限，而经济区域尽管在整体上被人们认为是一个重要的经济组织，却存在着区域性利益主体和管理主体缺位问题。因此在区域经济一体化进程中，出现了许多现实问题，如区域经济的整体利益无人主张，区域利益冲突缺乏协调解决的组织机构等，这都给整个国民经济和区域经济发展带来了非常不利的影响。
因此，组建跨行政区的区域经济协调发展管理机构势在必行。该机构的主要职能，一是提出区域经济发展的建议并报请国务院、全国人大审批;二是协调区际利益关系;三是统一管理区域发展专项基金;四是具体负责实施跨行政区的大型基础设施建设和资源开发;五是监督和约束地方政府在区域经济发展中的行为，等等。
2.建立跨行政区的协调管理机构。尽管中央政府在促进区域经济一体化中发挥着重要作用，但地方政府毕竟是区域经济发展的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。
新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介人来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加。而协调地方政府之间的利益关系，单单寄希望于中央政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到目标。所以美国着名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径”’。他还通过实证研究，认为“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”。
因此，促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾，走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。而实际上，由于资源察赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。
跨行政区协调管理机构的职能必须强调其对于区域经济规划和建设的权限。跨行政区协调管理机构的主要职能是:组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题;统一制定符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构;制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况;协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。在公共服务上，跨行政区协调管理机构的设立，一方面可以获得更大规模的追加效益，另一方面，尽可能避免了地方政府的重复建设，做到统一规划和布局。总之，跨行政区协调管理机构的建立可以在一定程度上缓解行政区和经济区的矛盾，有利于两者的相互协调。
3.鼓励建立各种跨地区的民间组织。各级政府应积极推进体制改革，为民间组织发展创造良好的制度环境。组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。以民间组织推动经济合作，成本低、见效快，可以突破行政区划的限制，有利于区域各类市场资源的连接和整合。在市场经济条件下，应积极推动民间力量的发展，发挥民间组织在区域经济发展中的重要作用。
民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次:一是可建立以各地经济专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为相关地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的连接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式，同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团，从而打破封闭，促进资源的优化配置，促使区域经济一体化的形成。
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摘要：在主体功能区建设的浪潮下，传统行政区划的刚性约束必然被打破。基于不同功能区建设的需要，传统区域公共管理模式也必然需要作出调整。笔者以广西北部湾经济区为蓝本，通过对广西北部湾经济区主体功能区战略的解析，提出北部湾经济区区域公共管理面临的新问题和挑战，并对如何应对作出展望。
关键词：主体功能区；区域公共管理；问题与挑战
广西北部湾经济区成立于2006年，包括南宁、北海、钦州、防城港四市辖区，以及崇左和玉林两个物流中心。2008年2月，国家正式批准《北部湾经济区发展规划》，北部湾经济区正式被纳入国家发展战略。自此，北部湾经济区的发展进入一个全新时期。
2011年6月8日，国务院正式公布了我国首个全国性的国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》（以下简称为《全国规划》）[1]。《全国规划》将广西北部湾地区确定为国家层面的重点开发区域，并将其功能定位为我国面向东盟开放的门户，中国—东盟自由贸易区的前沿和桥头堡，区域商贸基地、物流基地、加工制造基地和信息交流中心。
一、广西北部湾经济区主体功能区战略
全国主体功能区建设的大背景下，广西壮族自治区相关部门对与自治区主体功能区规划相关的土地资源承载能力、现有开发强度、开发潜力等因素进行研究分析，并依据相关的评价指标体系，建立信息数据库，出台了《广西壮族自治区主体功能区规划》（以下简称《规划》）。
在《规划》中，广西主体功能区由重点开发区、限制开发区及禁止开发区所构成。其中重点开发区包括两个层面，一部分是《全国规划》中已经规划定属于重点开发区，另一部分是省级重点开发区。其中作为国家层面的重点开发区域，包括“南北钦防”四市的13个主城区，以及下辖的灵山、横县、合浦、东兴4个县（市），土地面积2.56万平方公里，约占全区面积的12.1%。北部湾经济区所辖区中除了有重点开发区之外，还有其他的主体功能区划，只不过有些地域界限还比较模糊，本文将相关北部湾经济区内相关主体功能区划归纳为下表：
由上表可得出广西北部湾经济区的主体功能区战略，由重点开发区、限制开发区和禁止开发区所构成，其中重点开发区是主体部分，限制开发区为区域性的，禁止开发区在重点开发区和限制开发区之间呈点状分布。三者互为补充，协调发展。
《规划》在划定区主体功能区区划范围的基础上，进一步对区划功能定位和发展方向进行了明确。其中重点开发“十三区+四县”定位为我国面向东盟国家开放的重要门户，中国—东盟区域性的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，我国沿海发展新增长极、重要的国际经济合作区。发展方向则主要从以下几个方面进行了明确：一是在城市建设上，构建以南宁为中心的、滨海至南宁为主轴、综合运输通道为纽带的北部湾城市群；[2]二是在产业结构和布局上，构筑石化、造纸、能源、有色金属、船舶、海洋、旅游、现代服务、高新技术以及文化等产业为代表的优势产业体系，优化农业生产布局和结构；三是在区域公共基础建设上，完善区域内基础交通运输体系，加强港口建设，提升出海出省出边大通道，加快形成以南宁为中心、通往周边各省市和东盟国家的快速运输交通体系。四是在区域公共服务上，放开中小城市和小城镇户籍限制，在住房、医疗、教育、社会保障等基础公共服务方面实现均等化，改善外来人员的生存环境，吸引外来人才的加入，加快以南宁为中心的大城市群形成。
对于限制开发区和禁止开发区而言的功能定位和发展方向上要求相对单一些，限制开发区中的农产品主产区主要功能定位即是建设成为区域农产品主要生产基地，为区域提供大量优质农产品。其发展方向自然也就在于依托农业资源优势，发展优质生态农业，引进先进农业科技，促进农业机械化、信息化、产业化方向的发展，加快把武鸣、宾阳、浦北、隆安四县建设成为北部湾城市群可以依赖的菜篮子乃至西南内陆有重大影响的农业示范基地。限制开发区中的重点生态功能区功能定位为保护环境、提供生态产品的重要区域，保障生态安全的重要屏障。主要发展方向在于以保护环境和提供生态产品为前提，对区域内人口实行有序转移，因地制宜进行保护性开发，适量适度发展与生态旅游相关的服务性产业。重要能源和矿产区域可实行适度的点状开发，但相关生态保护修复措施必须同步。北部湾经济区内的禁止开发区主要是成点状分布的生态公益林、水源保护区、红树林、珊瑚礁、沿海湿地以及四明山等生态林区，其主体功能定位为保护自然文化资源、珍稀动植物基因资源，确保区域生态环境健康协调。其发展方向的核心即管制、保护、修复，对区域内的人类活动进行有效有序的转移。
二、基于主体功能区的广西北部湾经济区公共管理分析
主体功能区的规划打破了北部湾经济区传统行政区划界限的刚性约束。基于不同的主体功能建设的需要，《规划》对北部湾经济区的相关行政区进行了新的功能定位，使得北部湾经济区的功能结构更为合理，而具体相关行政区的功能定位更为明晰且具有针对性。这一新的变化，也为北部湾经济区的发展带来了新的发展背景和发展要求。
北部湾经济区本就是一个区域经济一体化的概念，且成立时间不长，一体化程度不高，在区域公共管理上本就还存在很多的问题。主要表现在：
一是区域公共产品供给不足。区域公共产品不同于一般的公共产品，它不仅具有一般公共产品的非竞争性和非排他性，而且因为供给与需求主体的多样性和复杂性使得它一般处于某种利益博弈关系之中，[3]故而区域公共产品的供给需要更为灵活的集体协调行动机制。广西北部湾经济区成立时间短，各个行政区的磨合还不够，还未能形成很好的联动性的区域公共产品供给机制，以致供给不足。如北海、钦州、防城港的近海污染治理问题，由于没有合理的协作机制，近海污染屡治难成。
二是产业同构化现象严重，分工不均。区域内各个行政区都不愿放弃或调整既有产业所带来的利益，且出于争夺利益不惜跟风建设。如此一来二往，各地产业布局难免趋于雷同，这也就导致产业同构化。例如，北海、钦州、防城港都是海港城市，按照区域一体的发展理念，三地应该在共同发展的基础上各有突出地进行产业布局，但事实并非如此。如石油化工项目和林浆纸一体化项目，都是北海、钦州、防城港三市在各自辖区内不惜余力打造的招牌产业，未见合作反倒是大有一比高下之势。
三是各地方政府对区域公共管理模式的认知不足。北部湾经济区是一个以经济区域一体化为前提的概念，它以及与之相关的一些组织并不具有多大行政权威，更多是充当一种居中协调的角色，这种中间人角色的公共管理模式，久而久之易被各地方政府当作一个摆设。加之区域公共管理制度建设缺位，各地方政府对区域公共管理模式及理念没有强化的动力，最终区域公共管理对于他们而言更多的是个口号。
主体功能区建设是我国国土空间开发的必由之路。广西北部湾经济区的主体功能区规划提出了区域内空间开发的战略目标，勾画出了区域内产业经济空间布局，明确了各县市的功能定位。在主体功能区建设的大背景下，看北部湾经济区的公共管理发展，既要看到其挑战也要看到机遇。也只有这样才能为国土空间利用重构和区域一体化发展这两者之间寻找到有利于全局可持续发展的有效途径。对本就存在短板的北部湾经济区公共管理而言，在进一步推进区域一体化的同时，搞好主体功能区建设本身就是一个挑战。主体功能区建设为北部湾经济区带来的新问题和挑战主要在于以下几个方面：
一是主体功能区建设要求区域公共管理要有更高程度的协调性。主体功能区建设追求资源和要素的自由流动和有序共享，破除传统行政区划刚性约束所导致的地方保护主义等区域间的壁垒，在区域公共问题的处理上实现有效的跨界合作。而要实现这些必然也就要求原有的区域公共管理具有更高程度的合作与协调。
二是主体功能区建设要求北部湾经济区内的公共产品供给在数量和质量上都要有大幅的提高。北部湾经济区内国家重点开发区域占据主体部分，致力于建设北部湾城市群，发展方向在于建设成为人口聚集度高、经济规模大、具有现代产业体系的现代化城市群。这一目标的实现首先要求的就是区域公共基础设施建设配套，区域公共管理制度创新同步。
三是主体功能区建设要求避免同质化政府与异质化区域的冲突。对于北部湾经济区而言，其辖区内的各地方行政区是同质的行政区单元，中央及自治区政府赋予所有行政区发展经济的任务，并用统一的GDP指标衡量不同行政区的发展，用GDP和经济增长速度作为考核政府官员的主要指标。[4]主体功能区建设依据不同区域现有开发强度和发展潜力、环境资源承载能力以及资源禀赋的不同，将不同的行政区作为异质化区域对待，并对不同的行政区进行不同的功能定位，采取不同的区域政策及以不同的评价指标对不同区域的发展进行评价。如南宁的六区及所辖的横县为重点开发区，而辖区内的武鸣、宾阳、隆安三县属于限制开发区中的主要农产品区生产区，上林、马山两县为限制开发区中的重点生态功能区。南宁市政府作为这些辖区的上级行政单位对这些区域的发展作出评价应制定不同的评价指标，六区和横县为国家重点开发区应当侧重于经济规模、人口聚集度、产业布局等方面，武鸣、宾阳、隆安作为主要农产品生产区当侧重于农产品的生产建设上，而上林、马山则应注重于植被保护、森林面积等方面。
四是主体功能区建设要求在利益博弈中，地方利益必要性地让步于区域整体利益。主体功能区建设对国土空间开发的调整和重构，是从可持续发展的长远大局出发，强调的是空间整体效率最大化和区域整体利益的最大化。而这就需要对区域内利益做一次重新分配和调整，调整也就会意味着要打破原有的既得利益格局。如上林和马山两县原就着北部湾经济区发展势头，都有很高的发展经济、引进大规模工业发展的积极性，而在主体功能区规划划定其主体功能后，其发展方向在于以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，不宜进行大规模高强度工业化城镇化开发。
五是传统路径依赖与主体功能区建设的冲突。路径依赖是指经济、技术、社会等系统一旦进入某个路径（不论好坏），就会在惯性的作用下不断自我强化，并锁定在这一特有路径上。[5]北部湾经济区成立已有六年之久，区域内公共管理相关之制度建设也已形成一定的规模，在惯性的作用下业已成型区域公共管理方式和理念，在区域内已经得到一定的强化，尤其是在既得利益的驱使下，难以在短时间内得到改变。
主体功能区建设在诸多方面给北部湾经济区公共管理带来了新的挑战。挑战总是与机遇并存。笔者认为，北部湾经济区的主体功能区建设对于其还比较青涩有待成长的区域公共管理来说，也将是一个难得机遇。对北部湾经济区公共管理短板的研究，在学界已有不少，诸如区域协调不力问题、产业布局雷同问题、区域环境治理问题等等，都已经成为制约北部湾经济区发展的顽疾。虽然区域内各政府都想解决，但鉴于行政区划的约束以及相关利益的冲突，最终总是不易解决甚至是退而不想解决。主体功能区规划的出台，从国家政策的层面针对不同区域的区域差异，规划各区域的功能定位，明确了各行政区的发展方向。这无疑是给了改变原区域公共管理困境一个破旧立新的良机。在主体功能区规划的钳制下，各行政区根据自身情况及规划的功能定位，搞好本行政区内的主体功能区建设。在各自的行政区内，根据功能定位合理规划发展产业布局。再者因为不同行政区域的功能定位不同，发展方向不同。最后为社会提供的产品和服务也不同，如此基于市场供求需要，各不同功能区间的合作也就有了互通有无的良好基础。例如“南北钦防”的主城区都定位为重点开发区，南宁的武鸣、隆安、宾阳三县以及钦州的浦北县定位为限制开发区的农产品主产区，且这四县成点状分布在“南北钦防”四大城市周边，如此四县所产农产品可以有效供给四大城市的需求，四大城市也可为农产品主产区的发展提供技术和资金上的支持。这种基于市场机制的互通有无对于区域间的公共管理将是很大的推动力量。故主体功能区建设对于广西北部湾经济区的区域公共管理也是一个不可错过的机遇。
参考文献
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在区域协调发展战略的指引下，近年来中国区域经济发展态势良好，区域特色与优势得到有效发挥，区域经济发展全面加速，制约各地区发展的突出矛盾得到缓解，区域协调发展的基础逐步确立，重点地区和地带的引领和支撑作用进一步增强，以区域合作与联动为基础的一体化程度明显提高。总书记在十七大报告中指出：“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。帮助资源枯竭地区实现经济转型。更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用。走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”引自总书记在十七大开幕式上的报告。可以预见，随着区域政策的逐步细化，区域协调发展的良好势头将得以延续，增长极的扩散效应将有所增强。
一2007年区域经济发展状况
1.区域合作已成为区域经济的重要内容
近年来，通过各地区、各部门的重视和努力，地区经济合作紧紧围绕区域经济发展的主题，实现了由单一的物资合作向商品、要素和服务全方位的合作转变，由单纯注重本地经济发展向谋求地区间经济协调发展转变，由以政府行为为主向市场引导下的企业主动参与和政府推动相结合转变，由对内联合合作为主向对内对外两个开放并重转变，促进了地区经济结构的调整、统一大市场的逐步形成和区域经济的协调发展，为促进国民经济持续、快速、健康、协调发展发挥了积极作用。2007年9月21日，第二届泛珠三角九省（区）司法行政合作联席会议在海南省海口市召开，来自海南、福建、江西、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南九省（区）司法行政系统的代表联合签署了《泛珠三角九省（区）省际边界人民调解协作联调协议》，这标志着泛珠九省（区）省际边界人民调解协作机制正式建立。长三角区域合作也取得积极进展。近年来长三角16个城市已在30多个领域开展合作，其中在规划、科技、信息、产权、人才、旅游、海关、港口、协作等9大领域取得积极进展。
2.重点地区开发开放积极推进
2007年以来中国重点地区开发开放积极推进，对区域发展的带动作用进一步增强。重点地区开发开放步伐明显加快，重点地区在促进区域发展中的辐射带动作用进一步体现。天津滨海新区综合配套改革稳步推进。2007年上半年，天津市人民政府向国务院报送了天津滨海新区综合配套改革试验总体方案。经国务院同意，国家发改委批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。此外，诸多省市陆续提出了重点开发开放地区的战略部署，比如河北提出了加快以曹妃甸为核心的港口群建设，河北省人民政府组织编制了曹妃甸循环经济产业示范区规划，一批重大工程正在陆续建设。广西提出加快北部湾开发建设的发展思路，明确了开放开发的主要任务。福建加快推进海峡西岸经济区建设，2007年1月福建省十届人大五次会议审议通过了《福建省建设海峡西岸经济区纲要》。此外，中原城市群、武汉城市群、长株潭地区、昌九工业走廊、皖江经济带、关中城市群等地区加快发展，也都成为有关省规划和建设的重点区域。
3.东部产业加速转移
在社会资金较为宽裕、流动性增强的情况下，东部沿海地区的产业加快向中西部地区转移，利用省外资金成为推动中西部地区投资快速增长的一个重要力量，这种趋势对于促进区域协调发展产生了积极的影响。
2007年1~8月份，中西部和东北地区投资增速快于东部地区，反映了东部投资向中西部地区和东北地区转移的态势。上半年，中西部地区实际吸引外资增长了21.7%，与全国平均增长水平相比高了9.5个百分点。同时，与以往相比，向中西部地区产业转移的质量有所提高。比如2007年上半年，江西高新技术产品出口增长高达209%以上；湖南机电产品出口和进口额分别增长了75.8%和44.0%，高新技术产品出口和进口额分别增长了59.1和29.7%。
4.中西部规模以上工业企业表现良好
作为经济发展中最重要组成部分的规模以上企业工业增加值，近年来中西部地区的增长大多要高于东部地区，2007年继续延续了这种格局，与此相对应，高新技术产业产值中西部和东北的增幅在相关政策的支持下，增幅也明显高于东部地区。无疑，这是区域协调发展向好的一种表现，但这还不意味着增长格局的变化。因为一是中西部地区月报口径工业增加值占全口径的比重较低，意味着规模以下工业企业增加值占比较大，而规模以下工业企业增加值增速特别是在不发达地区相对是比较低的；二是产业结构不同，与东部发达地区相比，高增长的工业占比中西部地区相对比较低。
二区域经济发展中的难点与问题
虽然近年来区域经济发展出现了良好的势头，但不可否认区域经济发展过程中仍存在一些不容忽视的问题。
1.盲目发展的态势并未发生根本改变
发展是硬道理，但如何发展却是个严肃的科学问题。目前看，对待发展问题，一些地方是有条件要上，没有条件要创造条件上。在所谓的创造条件中，有些地方挥斧砍伐防护林建设度假村；把淘汰的东西建在自己地盘上；招商竞争越演越烈，甚至出现零地价、负地价之怪事。生态环境脆弱的地方，非要大干快上一些重污染项目；在电脑尚未普及的地方，偏要发展信息等高新技术产业；粮食主产区却非要“工业强县”。一些地方在发展规划纲要中，都表现出强烈的区域合作需求，但在专项规划里，却还是打自家拳，而不是组合拳。有的地方甚至不顾资源等条件限制，追求“大而全”。非中心城市争当中心，不顾自身条件，竞相以“经济中心城市”为发展目标。
2.区域冲突的内在机制未见好转
区域经济需要政府以市场经济机制为基础，按照要素流动和利益相关的客观要求去选择区域发展战略。同时，由于区域经济是在跨行政区划的前提下进行的，因此，更需要相关的地方政府提出和执行有利于跨省区要素流动的各项政策，甚至实行打破行政区界的经济管理机制。只有在区域内建立起政府与市场的良性互动关系，才能更合理、更有效地进行资源配置。但在目前中央与地方权力博弈的背景下，中国经济发展统一大市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区经济的强化的冲突依然突出。近年来，地方保护主义的行为和现象不断以公开或隐蔽的形式出现，加剧了建立区域市场的难度。在地区差距存在的情况下，地方政府作为投资和产业发展的主体，为“保护”自身利益通常采取一种“理”——实行地方保护，保护本地市场，使本地利益最大化。这种与市场经济背道而驰的地方主义行为，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了极大障碍。
3.区域合作仍然存在一些问题
主要是省际、区域内城市间缺乏有力度的协调机制，跨地区合作仍受到多方面制约，区域合作组织发展不平衡，软环境建设落后于硬环境建设，有些地方把地区经济合作简单理解为招商引资活动，地区经济合作的作用还没有充分发挥出来。这其中既有旧体制遗留的历史的因素，也有市场机制发育不健全的因素，既有政府职能定位不清的影响，也有观念及相关工作不到位的影响。这些问题的存在，严重制约了区域经济的整合发展，制约了中国经济增长活力的进一步发挥。t+X011P3A17 \`[此文转贴于我的学习网经济管理经济学]t+X011P3A17 \`
另外，目前促进区域协调发展还面临着来自多方面的挑战：一是自然地理与历史差异在市场环境中形成的“马太效应”给区域协调发展带来了挑战；二是工业化与城市化的深入发展，在城乡二元结构环境下出现的“剪刀差依赖”给区域协调发展带来了挑战；三是转变经济增长方式、构建资源节约与环境友好型社会在经济转型的环境下形成的“两难困境”给区域协调发展带来了挑战；四是宏观调控政策实施在现行体制环境下出现的“效用销蚀”现象给区域协调发展带来了挑战等。引自范恒山《正视促进区域协调发展面临的新挑战》，发展和改革委员会网站，2007年9月。
三2008年区域经济发展趋势
（一）区域经济政策判断
2007年7月，国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）下发，意味着区域经济政策的制订、实施将更有针对性，这也是2008年区域政策变化中最为重要的。实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，相关政策就会调整完善，主要有：以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。引自国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）。
具体到各大区域，东部地区区域政策的着力点在全面提升区域产业结构和总体竞争力上，通过更为严格的土地政策和产业政策促使产业结构加快升级。中部地区区域政策的着力点放在优化总体发展环境上，实施促进中部地区崛起的有关政策，进一步提升接受东部产业转移和外来投资的能力。西部地区区域政策的着力点放在稳步提高自我发展能力上，进一步加强基础设施、生态环境、公共服务和人才队伍建设力度，积极培育特色优势产业发展。东北地区区域政策的着力点放在区域创新能力和自我发展能力的恢复上，积极促进资源性城市可持续发展，抓好振兴装备制造业各项政策措施的落实。
（二）区域经济发展趋势
依据上述区域政策的判断，我们对2008年区域经济发展趋势预测如下。
1.东部发达地区经济增长可能再现领先局面
地区经济增长取决于资源配置能力。资源配置能力受区位条件、要素资源存在状况与资源配置方式的约束。东部沿海地区经济率先发展与持续增长主要源于区位优势所具有的地区资源集聚效应和体制转轨与技术进步所带来的地区资源配置效应。无疑，中西部地区具有资源、劳动力成本低的相对优势，而且国家对欠发达地区的物质、政策特别是政策支持力度也不断增大，这也是近年中西部地区与东部发达地区增长速度差距缩小的原因所在。但是，劳动力境内转移成本并不高，因而在劳动力成本方面发达地区的劣势并不是十分明显。与此同时，尽管中西部地区在软环境方面改进的速度在加快，但总的来说，在体制转轨、技术进步以及人文环境方面发达地区仍具有绝对优势。特别是作为近年带动经济发展的城市经济，东部地区又有比较明显的优势，基于此，东部发达地区在经济发展中的主角地位短时期内不会改变，若考虑到2008年环保政策对经济发展的影响以及紧缩性宏观调控政策的滞后影响（从历史经验看，越是发达地区其经济发展受调控政策的影响越小，反之亦然），预计2008年东部发达地区的经济增幅有望领先于其他地区，经济结构优化的步伐有所加快，区域间相对差距略有缩小，但变化不大。另外，由于在东部的几个大都市群内，新型产业、国际性高级人才和市场化信息情报处理机构相对集中，特别是由于研发能力上发达地区与欠发达地区存在着巨大的差距，这必然会直接影响到区域经济的竞争力和增长质量，因此，估计经济质量方面的差距会更明显一些。
2.高新区对区域经济增长的贡献不断增大
目前，大中城市已基本完成了部级高新技术产业开发区初创阶段的主要任务，初步建立了适合高新技术产业发展的经营管理体制和市场推进机制，奠定了产业发展基础，比较明显地体现了创新资源的聚集优势。城市高新技术产业发展迅速，多数高新区已经成为区域经济新的增长点。一批有创新能力和竞争实力的高新技术企业正在成长壮大，大量科技成果在高新区实现了产业化，具有自主知识产权的技术和产品达70%以上。2006年中国城市部级高新技术产业开发区内已拥有45828个企业，从业人员达574万人，实现产值35899亿元，年出口额达1361亿美元。多数高新区已经成为区域经济新的增长点，为培育所在城市的新兴支柱产业和带动区域经济发展作出了重要贡献。随着国家鼓励自主创新政策的不断完善，高新技术区的扩散效应将进一步提升，对区域经济发展的拉动力不断上升。
3.区域物流发展加速
从产业结构的角度看，区域物流在整体经济中的关联效应十分明显，物流水平的提升直接带动了产业结构升级和区域支柱产业的形成与发展，从珠江三角洲与长江三角洲的发展经验来看，物流水平与吸引外资的能力紧密相关，区域物流的高速发展必然会带来资本增值的预期，同时也塑造了区域的品牌与形象。应该讲，物流市场作为区域一体化进程中的一个重要部分，对区域一体化有重要的支撑作用，如京津冀区域合作在交通运输领域进展较快，已经超越了经济一体化进程而发挥出先导作用。而国内目前经济增长较快的长江三角洲和珠江三角洲，其物流园区在全国所占比重已经接近50%。目前看，区域物流已经成为区域经济合作中的重要一环，物流体系的建设有效地推动了区域其他各类体系间的协调运作。随着政府、企业的合作意识增强，2008年区域物流发展将进一步加速。
4.区域消费增幅基本相当
2007年1~8月，西部、东北、中部和东部地区社会消费品零售总额同比分别增长了16.66%、16.78%、17.1%和16.39%，中部、东北和西部地区快于东部地区，表明欠发达地区的消费开始活跃，各地区消费增长差距趋于减小。2008年，随着国家公共财政体制的基本建立以及相应政策措施的实施，从区域的角度看，最大获益者可能是中西部地区。这是因为，实行这一制度将意味着中央财政支出结构要调整为追求公共产品和公共服务均等化，从而使得公共产品和公共服务严重不足的贫困地区所获得的财政转移支付规模不断扩大。由于中央财政支出方向的调整，相对降低了不同城乡居民在人均享受公共福利水平上的差距，将促使欠发达地区城乡居民的人均收入变相增长。这样，过去那种东部沿海发达地区领先增长的局面将发生变化，中西部地区消费增幅有望提升，各区域消费增幅基本相当，差距不断缩小。
5.固定资产投资增幅中部地区继续领先
2008年，随着国务院部门落实中部崛起有关政策措施，中部地区投资有望继续保持领先增长。比如交通部联合中部6省交通主管部门编制出《促进中部地区崛起公路水路交通发展规划纲要》，全力构建高速公路骨架网络。到2022年，中部地区铁路建设总规模将达4500亿元左右，新建铁路6500公里，“十一五”期间，中部6省省会城市机场将全部进行改扩建。商务部决定选择中部地区作为全国投资促进规划准备工作的试点地区，制订中部地区投资促进规划，从而在未来3~5年内在中部地区建立起现代化的投资促进工作体系，探索和实施现代化的招商手段，切实改善中部地区的投资环境，提高吸引外资工作的质量。海关总署也出台10条措施，支持中部地区的进一步扩大开放，以推动中部6省的经济发展。西部和东北地区受政策以及东部产业转移的影响，也会保持比较高的增幅，而东部地区受土地资源的约束，增幅会略低一些。
6.东部沿海地区仍是对外贸易的绝对主力
从进出口贸易增长来看，2007年1~8月，西部、东北、中部和东部地区出口贸易同比分别增长了35.86%、35.86%、37.61%和26.69%，中部地区增速领先，西部和东北地区也都超过了东部，从进口方面看，西部、东北、中部和东部地区进口贸易同比分别增长了30.35%、20.94%、44.48%和18.45%，也是中部地区增速领先。尽管中西部地区增长势头比较迅猛，但考虑到出口政策的变化以及它们产业结构的不同，2007年这种增幅差距可能在2008年有所缩小，东部沿海发达地区仍是中国对外贸易的绝对主力。
四促进区域和谐发展的对策建议
区域经济和谐发展是建立在区域间适度经济差距基础上的稳定、协调的可持续发展，是区域内各方面利益关系协调、经济和社会发展协调、城乡发展协调的可持续发展。区域经济和谐发展的基本前提是区域差异或区域分工，协同与合作是区域经济和谐发展的实践基础，区域经济和谐发展意味着一定程度的妥协、折中、放弃或牺牲。为促进区域协调发展，提出以下几方面建议。
1.完善区域管理的法律法规体系
区域经济的协调运行需要完善的法律法规来保障，特别是在市场经济体制下，国家进行区域管理的有关行为和地方政府促进区域经济发展的相关政策，更是要在国家区域管理相关法律框架下进行，这是西方成熟市场经济国家进行区域管理的成功经验，也是中国区域管理制度基础完善的重要内容。法律法规体系在区域管理的制度体系中处于基础性的地位，主要职能是通过鼓励或限制性的措施，为区域内各经济活动主体的市场行为提供一个基本的活动框架和必须遵守的行为准则。区域管理法律法规体系具有不同的层次：区域经济发展与管理法是区域经济发展与管理法律法规体系的基础，具有最高的权威和地位；区域管理法规条例是区域管理法律法规体系必不可少的组成部分，主要是对中央区域管理的有关政策的落实做出具体安排部署。
2.加快建立开放公平的国内市场
完善的市场机制是区域协调发展的基础。只有消除地区封锁，打破行政壁垒，建立国内统一开放的市场，促进各种要素流动，发展具有比较优势的产业，各地区才能从全国区域分工中获得更大的规模效益。政府应通过建立统一的体制环境，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，使各个区域按照市场规律的要求，自主发展，公平竞争，依据比较优势合理配置资源，实现区域协调发展。
改革开放以来，由于东部地区的优越地理位置以及相对充裕的资金、人才和技术要素，为充分发挥集聚经济效益，减少不确定性，中国经济发展的区域布局主要是在东部地区创造更多的就业机会，吸引广大中西部地区的劳动力就业。但目前珠三角、长三角等地已经出现劳动力供应紧张甚至短缺的状况，而中西部和东北地区虽拥有大量的剩余劳动力，但就业岗位十分缺乏。因此，要解决这种劳动力与就业岗位分布之间的严重失衡状况，促进区域经济协调发展，应适时调整国家产业布局战略，着重在中西部和东北地区创造更多的工作岗位和就业机会，推进其工业化和城市化进程，实现各地区工作岗位与劳动力分布的相互协调和匹配，促进其经济发展与资源和环境承载能力相适应，促进人与自然和谐发展。这样，就应出台相关政策措施，鼓励沿海经济核心区加快产业升级，对到中西部和东北投资的外资和沿海企业给予相应的政策支持，如土地、财政贴息和税收刺激等，积极引导沿海地区产业转移。
4.加强区际横向联合区域间的横向联合，其根本动因在于区域间生产要素的差异以及比较优势的存在。区域经济的横向联合，有利于突破生产力要素流动的行政。在条块分割的条件下，区域内企业难以借助区域外部的生产条件，来克服资金、技术制约。而横向经济联合将企业从某地区内孤立的一点变成了区域经济网络中的一个环节，从而使生产要素得以重新优化组合。因此，在市场经济条件下，从互利互惠原则出发，各地方政府应鼓励和支持本地企业和外地企业按市场原则处理相互关系，组建企业集团；废除造成地区封锁、市场分割的各种不合理的政策和规定，从税收、财政、信贷、计划、物资、外贸等方面，对促进横向经济联合的政策进一步加以完善；应制定相应的法律法规，确保合作各方的利益；巩固已有的区域经济协作组织，争取更大范围和更高层次上形成开放型区域市场；较发达地区还应当主动通过产业转移、技术转让和联合、联营、合作等形式，促进和带动不发达地区经济的发展，从而实现资源与市场的互补。
5.组建负责区域发展管理的综合性权威机构在横向联合中，由于各地区的地位和作用不同，难免会出现区际利益分配的不均。为减少地区间的经济摩擦，促进区域经济的健康发展，必须建立一个有效的区际利益协调机制。对关系到区域经济全局、非一个行政区划所能解决的若干重大经济问题，如能源、交通、新兴工业、江河治理等，应通过各地方政府的相互协商和对话，合理地制定相关政策，统一安排部署，以协调各方利益，从而实现区域经济整体目标。而以谈判机制为基础建立的区域经济合作，客观上需要有一套紧密的制度性组织机构为各成员提供一个经常性的谈判和仲裁场所。因此，在跨省的区域经济合作与协同发展中，为了保障有效的利益形成、增长与分配，必须建立一个在以国家总体发展战略为依据、以产业发展为特征的区域经济政策框架下的法律法规体系，并通过建立相应的协调发展机构，运作促进区域发展的基本要素和市场，以实现区域的长期可持续发展，而不是盲目竞争，滥用资源，浪费一体化发展的机遇。目前，中国经济发展到了区域经济发展的特定阶段，按区域经济发展规律来组织和调控经济发展成为客观要求。中国宏观调控的空间组织模式由以现行行政区划为基础的“中央——省(市、区)”两级调控模式，切换为“中央——经济区”与“中央——省(市、区)”并重调控模式，这是中国在区域经济发展新形势下宏观经济调控格局变革的新任务。需要成立负责区域发展管理的综合性权威机构，管理跨区域的事务。
6.加大和改善财政转移支付促进区域协调发展，不是单纯要求缩小区域之间、各层次行政区之间经济总量的差距，而是着力完善公共财政制度，使所有人享有基本公共服务的均等化，享有大体相当的生活水平。正如总书记在十七大报告中指出：“推动区域协调发展，优化国土开发格局。缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”“基本公共服务均等化”，包括义务教育、公共医疗卫生、公益文化、基本就业、社会保障等基础性社会公共服务的均衡提供和平等享用。政府通过提供均等化的文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务以及能源、交通、通讯等基础设施，使区域间市场主体的竞争公平化，实现区域之间的“竞争效率”。当前，我们具备了逐步解决区域发展差距的条件，中央政府也有能力为促进区域协调发展提供体制、政策、资金等方面的支持。要进一步明确财政转移支付的支出用途，切实保证公共服务的投资。采取有条件转移支付，激励地方政府进行改革，防止滴漏现象，提高财政转移支付提供公共服务的效益。
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在这个经济飞速发展的市场环境下，加强区域经济合作已成为社会发展的必然趋势。在区域经济合作发展过程中，区域公共管理是一项重要的工作，区域公共管理的好坏直接影响到区域经济合作发展。文章就区域公共管理与区域经济合作发展进行了相关的分析。
关键词：
区域公共管理；区域经济合作发展
就当前社会发展形势而言，区域经济发展不协调已成为制约我国社会经济发展的一个重要因素，为此，加强区域经济的发展有着重大意义。区域经济合作发展作为现代社会经济发展的必然趋势，加强区域经济合作发展有助于推动我国经济的更好发展。然而，在这个竞争日益激烈的市场环境下，受利益的诱惑，地方政府各自为政，区域公共管理工作效率低，严重阻碍了区域经济合作发展，为了更好地促进区域经济合作的发展，区域政府就必须重视区域公共管理工作，在政策以及制度方面进行深层次的调整，加强区域公共管理，为区域经济合作的发展提供保障。
一、区域公共管理与区域经济合作发展的概述
区域经济合作指的就是多个区域为了经济的发展而开展合作，使多个区域组成一个共同发展的整体。就目前来看，我国区域经济不平衡发展越来越严重，区域经济的不平衡发展严重制约了我国社会经济的发展，为此，加强区域经济合作有着重大意义。区域经济合作发展作为社会发展的必然有趋势，区域经济合作发展有助于推动我国社会经济的可持续发展。区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。随着经济一体化的发展，加强区域经济合作发展已成为社会经济发展的一种必然，然而不同区域的经济、政治、文化各不相同，在区域经济合作发展过程中，区域公共管理有着重大作用。区域公共管理是区域经济合作发展的保障，只有做好区域公共管理工作，才能更好地保障各区域的经济利益，进而实现各区域经济的共同发展。
二、区域公共管理中存在的问题
（一）政府制度的缺失
制度作为一切工作执行的标准和依据，就当前区域公共管理工作来看，政府制度存在严重的不足。首先，不同区域的管理方式、理念不同，在区域公共管理工作中很容易造成冲突，难以达成利益的平衡性；其次，从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种管理观念很容易造成各自为政的现象，不利于区域经济的发展。另外，在区域公共管理中，区域管理的主体一直是政府，进而容易造成政府专权的现象，影响到区域经济合作发展。
（二）缺乏法律保障
区域公共管理是一项较为复杂的工作，不同的区域，有着不同的经济、政治以及文化，也正是因为这些因素的存在，会加大区域公共管理工作的难度。而在区域公共管理工作中，健全的法律有着不可替代的作用。然而就目前来看，我国区域公共管理法律法规建设存在很大的不足，区域之间的不正当经济行为屡见不鲜，严重影响到区域经济的合作发展。
（三）政府绩效评价体系不完善
在区域经济管理中，管理主体由一变多，由于没有建立有效的绩效评价体系，在实际管理工作中，很容易造成利益分配不均衡的现象。在区域公共管理工作中，政府作为行政管理的主体，有着的区域政府贡献力度大，有的则稍微不足，当出现利益分配不均衡时，区域经济合作就难以持续，进而影响到区域经济的发展。
三、区域经济合作发展过程中加强区域公共管理的措施
（一）完善政府制度
制度是一切工作执行的标准，只有健全的制度，才能更好地开展工作，提高工作管理效率和水平。在区域经济合作发展过程中，要想确保区域公共管理水平，就必须完善政府管理制度。为了进一步推动区域经济合作发展，政府就必须响应时展的需求，用发展的眼观看待问题，及时的更新观点，加快公共管理制度的创新，树立合作共赢的意识。其次，政府要拓宽管理视野，适当下放权力，大力发展非官方组织，形成多元化的公共管理主体，进而更好地提高区域公共管理效率和质量，为区域经济合作发展提供保障。
（二）完善法律建设
在区域经济合作发展过程中，区域公共管理作为一项重要的工作，需要依靠法律来为其提供保障，为其营造良好的外部环境。法律法规具有法律效率，在区域公共管理工作中可以更好地约束管理行为，规范市场秩序。为此，政府就必须加强和完善有关区域公共管理法制建设，利用法律效力来约束行为，为区域经济合作提供法律保障。在经济领域中，要完善经济法，对区域产业发展方面的规则进行调整，确保区域产业的稳定发展；在社会领域中，要加强制度改善，加强医疗、社保、教育、就业等制度的改革，进而实现各方面的协调发展。
（三）加强区域经济联系
区域经济合作作为我国现代社会发展一种必然趋势，随着社会经济的发展，加强区域经济合作也越来越重要。而在区域经济合作发展过程中，区域公共管理作为一项重要的工作，它涉及到区域双方或者多方的利益，区域公共管理的主体是多方面的，而要想提高区域公共管理效率和水平，就必须加强区域联系。首先，区域合作双方必须建立统一的平台，利用计算机网络技术建立统一的管理网络，实现区域公共管理信息的贡献。其次，在区域经济合作过程中，各区域要深入到对方区域中去，全面了解市场信息，进而为区域公共管理工作提供保障，推动区域经济合作的更好发展。另外，在区域公共管理中，要建立有效的补偿机制，就区域合作内容进行明确，当利益分配出现矛盾时，要明确补偿方式，进而确保区域经济的更好发展。
（四）建立完善的政府绩效评价体系
在区域公共管理中，建立完善的政府绩效评价体系有助于规范行政行为、提高行政效能。在区域经济合作发展过程中，政府为了促进经济的更好发展，会采取各种方式来对区域经济行为进行管理，而政府管理活动的效益的好坏需要一定的评价体系来进行评估。就目前来看，政府绩效评价具有很大的局限性，很难满足区域公共管理的需求。为了提高政府管理效率，就必须建立健全的政府绩效评价体系。在区域经济合作发展过程中，要就区域经济发展各项内容进行明确，对各项内容进行综合评价，在政府绩效评价主题上实现多元化发展。完善政府绩效评价体系。
四、结语
在这个经济快速发展的社会，加强区域经济合作发展已成为社会发展的必然趋势，区域经济合作发展有助于推动区域经济的稳定发展，进而带动我国经济的可持续发展。在区域经济合作发展过程汇总，区域公共管理是一项重要的工作，它关系到区域经济合作双发的利益，如果不能处理好，就会产生利益冲突，进而影响到区域经济的发展。为了更好促进我国区域经济的协调发展，在区域经济合作发展过程中，就必须加强区域公共管理。在区域公共管理中，不断完善公共管理体制，加强公共管理法律建设，加强区域经济联系，完善政府绩效评价体系，进而推动我国现代社会经济的可持续发展。
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