关键词:新准则;强化;会计监督;体系
会计监督是我国会计工作中最具有特色的方面。会计监督概念的提出是长期以来我国会计界对会计职能研究的结果,今天,会计监督已明确作为会计的基本职能之一,成为我国经济监督体系的重要组成部分。
一、新《会计法》颁布后的会计监督体系
新《会计法》在“会计监督”问题上有较大突破。新《会计法》将会计监督作为一项重要的内容加以规范,构筑了符合社会主义市场经济要求的、三位一体的会计监督体系,即单位内部的会计监督、社会审计监督和政府部门监督。这种规范更适应于社会主义市场经济,为构建和完善适应现代企业制度的会计监督体系提供了法律依据。会计机构和会计人员应对单位经济活动过程和会计资料真实性、完整性实行内部会计监督,而外部监督分别赋予单位所有者、政府主管部门与其他相关管理部门以及其他的利益相关者。
1.单位内部会计监督。新《会计法》中规定的单位内部会计监督,本质上是一种内部控制制度,是内部会计管理制度的重要组成部分,是我国会计监督体系的基础。
新《会计法》规定,各单位会计机构、会计人员对本单位实行会计监督。这一规定明确了单位内部会计监督的主体是会计机构、会计人员;单位内部会计监督的对象是本单位的各项经济活动;单位内部会计监督的手段是对本单位会计核算的全过程实行监督。由会计人员承担的单位内部会计监督,其主要任务是在单位领导人的领导下,通过对记账凭证的审查、财务收支的审核、会计账簿的登记、财务报告的编制等提供合法、真实、准确、完整的会计信息,并保证财务会计活动和经济活动在法定范围之内。多年来,单位内部会计监督一直在经济监督体系中承担重要使命,而且在促进单位内部强化管理、保证经济活动依法进行等方面也确实发挥了积极作用。
2.国家监督。国家监督是指财政、审计、税务等政府机关代表国家对各单位财务会计工作进行的监督,它是我国经济监督体系的重要组成部分,与单位内部监督起互补作用。新《会计法》明确了有关政府部门的职责分工,确定了在对会计工作实施政府监督的过程中以财政部门为主、其他政府部门协作的关系,体现了政府监督在监督主体上的“协调性”。在此要强调的是,只有财政部门将会计资料的真实完整性作为监督检查的直接对象,而其他部门只是在了解其他情况时需借助会计资料进行,即检查会计资料只是他们完成各自检查目标的手段。此外,在财政部门行使对会计工作的监督检查权时,可以结合注册会计师出具的审计报告、财政预算管理以及专项检查来施行,并使这种监督经常化、制度化。有关法律规定,各单位必须自觉接受财政、审计、税务等机关依法进行的监督,如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况。不得拒绝、隐匿或者谎报情况。
3.会计工作的社会监督。它是一种外部监督,是我国会计监督体系的重要补充。社会监督是以其特有的中介性和公证性而得到法律的认可,具有很强的权威性。会计工作的外部监督,主要是指由注册会计师依法承办的社会审计。从社会主义市场经济的发展要求看,注册会计师在社会经济活动中发挥重要的监督和服务作用。注册会计师依法并接受委托,对有关会计事项如财务报告进行审计并出具法律公证性的审计报告,以此为委托人和有关方面服务。注册会计师审计的基本对象,是被审计单位的财务会计资料,且其审计工作具有法律公证性,因此,其监督也是会计监督体系的重要内容之一。新《会计法》增加了有关注册会计师审计的专门条款,加强了对会计师事务所及注册会计师的监管,加大了对违法违纪行为的处罚力度。这些规定改善了注册会计师的执业环境,规范了注册会计师的执业标准,对会计中介机构社会监督作用的发挥起到了重要的保证作用。
二、如何进一步强化会计监督
1、宣传学习《会计法》,思想上重视企业制度建设
实行会计监督必须要有会计监督制度和内部控制制度做保障,会计核算与会计监督是相互联系、相辅相成的。没有有效的监督和控制,会计核算的质量难以保证。企业应当充分认识到加强内部会计监督和内部控制的重要性、紧迫性,建立、健全会计监督制度和内部控制制度,明确会计工作相关业务的程序和相关人员的职责权限,在机制上、制度上达到规范行为、控制风险、防范舞弊、纠正差错的效果,切实保证会计工作规范有序地进行。
2、强化高层管理人员的责任,约束高管人员的行为
分清高管人员的职责,明确单位负责人的会计责任主体地位,是保证会计信息真实的关键。高管人员尤其是单位负责人,必须对本单位的会计资料的真实性和完整性负责。
3、建立健全内部监督机制,加强内部审计、纪委监察的监督作用
首先要求参与经济业务事项所有过程的工作人员要相互分离、相互制约,重要经济事项的决策和执行要明确相互分工和制约的程序,明确财产清查的范围、期限和组织程序,实行不相容职务相分离的原则。其次,对于重大违纪违规问题,要联合纪委、监察部门共同参与,形成多方面的内部监督体系。
4、加强政府监督和社会审计监督的作用
加强政府监督主要是加强财政、审计、税务机关对单位会计工作的监督,加强社会审计监督主要是加强会计师事务所的审计监督。大力发展会计师事务所是转变政府职能,建立宏观调控体系的重要组成部分,也是发展市场经济体系的必要手段。只有在建立健全单位内部监督制度的基础上,规定外部监督层次,将专业监督与群众监督结合起来,保持外部监督与内部监督配套协调一致,才能为会计人员创造良好的工作环境,为确保会计监督的有效性奠定科学的基础。
5、加强法制体系建设,为会计监督的有效进行提供法律依据
加强法制体系建设,建立健全各项法律法规,为国家执法部门和会计师(审计)事务所创造良好的环境,有利于强化会计监督职能和对企事业单位的法人行为进行约束。同时,要明确会计主体相关人员的责任,审计监督的执法职责和权限,并强化相关配套法律、法规的实施,加大法律法规的处罚力度,使会计监督真正做到有法可依。
审计监督是审计机关依照《审计法》的专门授权,对行政机关、企事业单位、其它社会组织行政机构的经济运作情况、财政收支的合法性、真实性、效益性进行审查核算处理的行为。审计监督的范围主要是三个方面:
一是各级政府及所属部门和下级政府的预算内资金使用情况和决策,以及所占有的国有资产的运作和管理情况;
二是预算外资金的收支和管理使用情况;
三是对政府部门管理的和社会团体委托管理的社会保障资金、社会捐赠资金的运作情况进行审计监督。审计服务是审计机关和审计人员在依法进行审计监督中维护国家财政经济秩序,规范财务收支行为,促进党风廉政建设,保障国民经济健康发展,捍卫社会主义市场经济制度的作用。审计监督与服务的关系是制约与支持、手段和目的、过程与目标、相辅相成的辩证关系。
二、监督和服务的辩证关系
审计监督是国家宪法和法律规定的专门职权监督,《宪法》第九十一条明确规定国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权、不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉.《宪法》第一百零九条规定地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权.《审计法》明确规定:国家实行审计监督制度.因此,审计监督从性质上看是《宪法》和《审计法》规定的法定监督;从体系上来看是政府系统内部的专门职权监督;从监督的主体上看是国家审计机关;从监督的客体上看是各级政府及各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支;从审计监督的内容上看是财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性;监督的服务内涵是维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。审计监督与审计服务的关系是一种在监督中服务,在服务中监督,没有监督就没有服务,没有服务就没有监督,是同一职能的两面性。
三、服务在审计活动中的体现
(一)财务收支审计中的监督与服务
审计机关对本级各部门和下级政府预算执行和决算进行审计监督,主要是检查、评判各部门和下级政府在预算执行、财政收支中有没有认真贯彻执行党的路线方针政策,是否达到了三个代表重要思想的要求;检查、审核预算执行、财务收支中是否严格执行国家的法律、法规、规章、制度,没有执行的督促执行,执行不到位的催促执行到位,执行错了的纠正过来,通过这些监督,为各部门和下级政府依法行政,加强预算管理,规范财政收支行为,提高财政资金使用效益,引导各方面客观公正地看待预算执行,保护国有资产的安全完整服务;通过对财政、税务、金库以及有预算分配权和使用财政资金较多的单位部门、重点专项资金的审计监督,对预算资金、重点建设项目资金的安排使用效益进行跟踪问效,监督就是服务,通过审计监督不仅要给党委、政府和被审计单位提供是什么、怎么样、财政收支家底的准确情况,还要为党委、政府和被审计单位搞清楚为什么、怎么办,为党委、政府宏观调控,加强领导,科学决策,加快发展服务,为被审计单位加强管理、规范运作,有序执行,健全和完善内控制度,强化自我约束服务。特别是对那些带有普遍性、苗头性、倾向性、全面性、政策性的问题,通过审计监督,宏观着眼,微观着手,综合分析,解剖麻雀,追根溯源,找准出现问题的根本原因,据此提出解决问题的意见、建议、措施,供党委政府决策参考,促面上工作,为大局服务。
(二)经济责任审计中的监督与服务
领导干部任期经济责任审计是党中央、国务院在新形势下,为了加强对党政干部的管理和监督,正确评价领导干部任期经济责任,促进领导干部勤政廉政,全面履行职责,从源头上治理腐败的一项重大举措,是审计机关一项新的监督服务职责,它把传统的针对单位的财政财务收支,引伸为对单位领导人的任期经济责任审计,对审计机关的监督服务职能提出了新的更高要求。经济责任审计对领导干部个人既是经济责任的监督,又是对其工作业绩的客观评价和鉴证,其实质量是对领导干部依法行使权力的情况进行制约和监督,并为组织部门考核任免干部、促进廉政建设服务。监督他不能违背党的路线方针政策,不违反国家的法律、法令、法规和规章制度,恪尽职守,全面履行职责;依法行政,严格执行财经法规;廉洁自律。防范行为;开拓创新,顽强拼搏艰苦创业。领导干部任期经济责任审计既是为党委和组织人事部门服务的,又是为被审计单位和领导干部服务的,审计机关是严格按照法定程序进行审计的,审计报告具有法律效力。审计机关在实施领导干部任期经济责任审计的过程中依法独立行使审计监督权,不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉,站在第三者的角度,全面、客观、公正地评价领导干部;而且审计中大量都是根据财经法规的规定进行定量检查的,得出的结论也是靠数据、靠事实说话,给党委组织人事部门提供了被审计人员的准确、清晰的经济责任信息,为党委组织人事部门正确、科学、合理地推荐、考察、管理、使用干部提供了合法的、详实的、客观公正的参考依据。领导干部任期经济责任审计,又是为被审计单位和被审计领导干部服务的,通过审计可以帮助单位和领导干部彻底摸清家底,反映出这个单位和主要领导的政治思想素质、廉洁勤政状况,对领导班子和领导干部经济活动的真实性、合法性、效益以及政策水平、管理水平作出客观公正、实事求是的评价,具体、真实、全面地反映单位和领导干部的实绩,分清是非功过。因此,领导干部任期经济责任审计既是对被审计单位和领导干部本人的监督,又为被审计单位和个人提供了经济责任鉴证和评价的服务。
(三)投资审计中的监督与服务
固定资产技资审计是对固定资产技资项目的经济活动是否真实准确、合法合规、经济有效进行的审计监督,并通过这种监督,综合分析审计资料,对宏观控制和管理方面的问题提出建议,为严肃财经纪律,减少损失浪费,加强基本建设投资的宏观控制和管理,提高技资效益服务。投资审计的监督和服务,就是通过监督国家制定的固定资产投资方针、政策、法令、法规以及有关规章制度是否得到认真贯彻执行,为促进基本建设技资加强管理,提高投资效益,提高项目决策水平服务;通过审查部门、地方基本建设投资计划、预算支出以及信贷计划的执行情况,为维护国家计划的严肃性,控制固定资产投资规模,促进宏观经济总量平衡服务;通过监督建设单位认真执行批准的基本建设计划或技术改造计划,审查建设资金来源与使用的合法合规、有效性,制止建设计划外工程,纠正挤占挪用建设资金的行为,为国家建设项目专款专用服务;检查建设单位、建筑企业、设计单位、预算编制单位执行国家有关规章制度的情况,为确保建设工期、设计要求、工程质量、优化设计、施工组织管理,避免和防止高估冒算服务;监督有关单位遵守财经纪律,维护财经法纪,揭露贪污舞弊,损失浪费以及其它损害国家利益的行为,为保护国有资产的完整与安全服务;对审计发现投资中具有倾向性、普遍性的问题进行综合分析,提出解决问题的意见和建议,为有关部门服务。
〈四)行政事业审计中的监督与服务
国家行政机关事业单位具有财政资金的使用权和支配权,有的行政机关还有收费、罚款和没收财务的权力。所以,对行政事业单位实行审计监督,有助防止出现各种执法犯法问题,加强审计监督,就是形成一种外部制约机制,有效地抑制违法违纪问题的发生,同时也可以通过对已出现问题的处理,减少财政资金的损失;为有效管理使用财政资金,制止各种名目的乱罚款,乱收费,促进依法行政服务。加强行政事业单位的审计监督有利于防止和查处行政事业单位及其工作人员,为党风廉政建设服务,推动反腐败斗争的深入发展。对行政事业单位的审计监督,不仅要监督行政事业单位严格执行国家的财政预算,按规定使用财政资金,而且还要保证财政资金使用后达到预期目标,克服行政事业单位中存在的铺张浪费,只要钱花钱,而不问花钱后的效果问题,为行政事业单位提高财政资金的使用效益服务。通过对行政事业单位的审计监督,不仅是单纯检查国家及有关部门制定的政策是否落实,而且要通过审计,发现、评估、反映这些政策本身是否完善合理有效,将存在的问题和解决问题的建议客观地反映给有关部门,以帮助他们不断健全完善各项政策制度。通过审计,掌握大量的第一手资料,形成综合报告,提出审计建议,向党委、政府反映情况,为促进国家各项宏观管理政策的不断完善服务。
(五)企业审计中的监督与服务
建立了社会主义市场经济体制以后,政府主要履行宏观调控职能,对企业实行间接管理,不再直接干预企业的经营管理。而政府承担着国有资产所有者代表和社会管理者的双重职能,既要关心资本安全和资本收益,又要发挥有效的宏观调控作用,这就要求在政府与企业之间建立起一种新型的政企关系。对企业实施审计监督,实际上就是为建立这种新型关系提供了一种现实选择,它可以较直观地发现企业财务和资产管理中的薄弱环节,促进企业提供真实的财务和会计信息,从而为政府转变职能服务。企业审计的内容包括企业的获利能力、基础管理、资产运营、债务状况、经营风险、长期发展能力等多方面的内容,通过审计监督,可以帮助企业全面系统地剖析影响企业目前经营和长远发展的诸方面因素,全方位地判断企业的真实情况,从而为企业确立正确的经营导向服务。随着对国有企业管理方式的转变,对国有企业经营者的业绩已成为企业管理的一项重要内容,开展企业的审计监督,可以对经营者的业绩进行全面、正确的评价,从而为建立激励与约束机制服务。
(六)强化内部控制中的监督与服务
一、内部控制评价与内部控制审计
内部控制评价是对企业内部控制工作所做出的评价。《企业内部控制评价指引》将内部控制评价定义为“企业董事会或类似权力机构对内部控制的有效性进行全面评价、形成评价结论、出具评价报告的过程”,并且规定“企业董事会应当对内部控制评价报告的真实性负责”。显然,该指引所称企业内部控制评价是特指企业董事会或者类似权力机构做出的自我评价,笔者称之为狭义的内部控制评价。实际上,就字面意思而言,“企业内部控制评价”并未限定谁对企业内部控制进行评价,除了《企业内部控制评价指引》规定的自我评价,企业主管部门和利益相关者、其他独立主体也可以对该企业内部控制做出评价,这些评价构成“广义的”内部控制评价。
从广义的角度看待内部控制评价,自然而然离不开“内部控制审计”。《企业内部控制审计指引》第二条规定,“本指引所称内部控制审计,是指会计师事务所接受委托,对特定基准日内部控制设计与运用的有效性进行审计”。这个规定说明,会计师事务所作为独立主体,接受委托对企业内部控制有效性进行的“审计”,即“按照本指引的要求,在实施审计工作的基础上对内部控制的有效性发表审计意见”,就是审计指引定义的内部控制审计。不可否认,对内部控制的有效性发表审计意见,本质上就是对内部控制做出的评价,属于“广义的”内部控制评价的范畴。
由于企业对自身内部控制有效性的评价与会计师事务所对企业内部控制有效性的评价从实施主体、目的、评价程序与方式方法都有不同,所以这两个“评价”工作由内部控制规范体系中《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制审计指引》两个文件做出规范。内部控制评价作为自我评价,由企业自己完成,董事会对内控有效性所做评价负责;内部控制审计作为特定的外部评价形式,由会计师事务所完成,注册会计师对内控有效性发表的意见承担责任。笔者认为,在内部控制规范体系实施时间较短的情况下,如果从字面意思理解,把企业对自身内部控制的自我评价与会计师事务所对企业内部控制的审计混为一谈,很容易将内部控制评价和内部控制审计混淆。
二、内部控制评价与内部监督
开展内部控制评价需要“对内部控制的有效性进行全面评价”,而《企业内部控制基本规范》要求,企业建立与实施有效的内部控制,应当包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五大要素。其中,内部监督“是企业对内部控制建立与实施情况进行监督检查,评价内部控制的有效性,发现内部控制缺陷,应当及时加以改进”。所以,进行内部控制评价,必然要熟悉“内部监督”。比较内部控制评价与内部监督的概念,发现两者的核心内容都是“评价内部控制的有效性”,如何理解二者之间的关系、有没有重复劳动?
笔者认为,企业家们的困惑一部分来自“企业内部控制评价”、“内部监督”两个概念客观存在的模糊性。第一,两者都是自我评价,两个定义没有强调彼此差异;第二,在企业实施内部控制过程中,内部监督是贯穿始终的一个要素,基本规范第六章还详细列出了日常监督、专项监督等内容,可以说是企业内部控制工作的一部分。但所谓内部控制评价又不存在日常评价与专项评价之说,而且,内部控制评价的内容还包括对“内部监督”的评价,如果套用内部监督的概念,内部控制评价是对“评价内部控制的有效性”的评价,这个表达确实不好理解。第三,在基本规范中,内部控制自我评价报告的内容出现在第五章“内部监督”部分,又让人感觉内部控制评价是内部监督的一个部分;但是内部控制评价指引要求“开展内部监督评价”、“对内部监督机制的有效性进行认定和评价”,明确表达了对包括内部监督在内的五个要素进行评价的思想,似乎不宜将内部控制评价视为内部监督的一部分。
虽然内部控制规范体系对内部监督和内部控制评价的规定,无论是条文安排方面还是概念的逻辑关系方面,都有可进一步探讨之处,但是规范体系对企业做的事情表述得很清楚:企业实施内部控制过程中,必须设置内部监督机构、健全内部监督机制、对内部控制情况进行有效监督;同时,还要根据基本规范和评价指引的要求,对包括内部监督在内的五要素进行自我评价。
三、内部监督与内部审计
内部审计是企业家们实施内部控制无法回避的有一个概念。中国内部审计协会的《中国内部审计准则第1101号―内部审计基本准则》将内部审计定义为“一种独立、客观的确认和咨询活动,它通过运用系统、规范的方法,审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性,以促进组织完善治理、增加价值和实现目标”。给人的感觉是,内部审计的一部分内容是“审查和评价内部控制的有效性”,与内部控制基本规范对“内部监督”的定义“企业对内部控制建立与实施情况进行监督检查,评价内部控制的有效性”基本一致。内部审计定义中还涉及“审查和评价组织的业务活动”和“风险管理”,而内部监督同样也包括业务活动控制、风险评估和管理等。在专业机构给出的定义里,内部监督、内部审计就像一对双胞胎,难怪企业家们会惊呼“分不清内部审计和内部监督的区别”。
另外,内部控制基本规范规定,企业应“制定内部控制监督制度,明确内部审计机构(或经授权的其他监督机构)和其他内部机构在内部监督中的职责权限,规范内部监督的程序、方法和要求”。显然,内部控制基本规范认为企业内部监督的主体主要就是内部审计机构(或经授权的其他监督机构)。也就是说,在实务工作中,内部监督主要也是由内部审计机构完成。考虑到内部监督和内部审计两个定义的高度近似、实务工作的密不可分,因此有的人干脆把两者合二为一、不分彼此,统称“内部审计监督”。
但是,两者合二为一并不能解决问题。《内部审计基本准则》第二章第六条规定,“内部审计机构和内部审计人员应当保持独立性和客观性,不得负责被审计单位的业务活动、内部控制和风险管理的决策与执行。”这一规定明确表明,内部审计机构和人员不得负责该单位内部控制的决策与执行,是独立于内部控制系统之外的一项审查评价活动。因此,内部审计当然也独立于内部监督之外,完全不是一回事更加不能相互替代。企业家们的困惑由此产生:内部控制规范体系要求企业建立与实施内部控制,而《审计基本准则》第二章第四条也要求“组织应当设置与其目标、性质、规模、治理结构等相适应的内部审计机构,并配备具有相应资格的内部审计人员”,而且,后者规定两个系统必须相对独立,未必企业必须、且确有必要同时搞两套功能近似的内部管理系统?
笔者认为,内部审计、内部控制(包括内部监督)都属于企业内部管理的范畴,整体上属于企业内部事务,由企业自主决定如何开展相关工作。对于一些涉及公众利益的单位,国家可能通过法规(规章和规范性文件)对单位的内部事务进行干预。内部控制和内部审计等所具有的外部性特征为国家干预提供了理论依据。从我国现实情况看,《中国内部审计准则》由民间机构中国内部审计协会,不具有法律约束力;企业内部控制规范由国家五部委联合,对相关企业具有强制力。因此,某一企业是否应该设置专门机构、如何开展内部审计和内部控制工作,应视行业管理部门和企业主管机关的要求而定;如果没有这方面的要求,企业可以根据内部管理的需要,自主决定开展或者不开展内部审计和内部控制工作。
四、分属内部审计和外部审计的“内部控制审计”
企业家们的困惑还来自扑朔迷离的两个“内部控制审计”。一是如前所述,企业内部控制规范体系的《企业内部控制审计指引》提出了“内部控制审计”的概念,指的是会计师事务所依照有关法规制度和审计指引的要求,对企业内部控制进行的审计;另一个是《中国内部审计准则第2201号内部审计具体准则―内部控制审计》第二条提出的,“本准则所称内部控制审计,是指内部审计机构对组织内部控制设计和运行的有效性进行的审查和评价活动。”虽然两个都叫内部控制审计,但是两者的差别还是比较明显:前者是企业内部控制规范体系的要求,本质上是内部控制的外部审计评价;后者是企业内部审计工作的一部分,本质上是企业自身对内部控制进行的内部审计评价。为便于表达,笔者将前者称为企业内部控制的外部审计,将后者称为企业内部控制的内部审计。
企业家们由此产生的又一个问题:内部控制评价、内部控制内部审计同为企业对自身内部控制进行的自我评价,应如何看待两者关系并组织实施?笔者认为,从制度规范的角度来看,内部控制评价和内部控制内部审计之间的关系,实际上就是内部控制与内部审计的关系。企业根据具体情况协调组织安排内部控制工作和内部审计工作,然后根据内部控制规范和内部审计准则的要求分别做出评价即可。不过,由于两者都是企业对内部控制进行的自我评价,评价主体、对象、采用的方法、评价的用途大同小异,在技术上可以相互借鉴。
五、内部控制、内部审计的组织实施
内部审计、内部监督、内部控制审计与内部控制评价等几项工作的组织实施,归根结底是内部控制和内部审计的实施。如何看待并处理好内部控制、内部审计的组织工作,既是企业面临的现实问题,也是无法回避的理论问题。
文献对于内部控制与内部审计的关系有不同看法:第一种观点是,认为两者是相互交织、相辅相成共同构成的一个系统,而且不存在谁主谁次、谁包含谁的问题。如,田彦霞在《对内部控制与内部审计关系的探讨》中提出,内部审计是内部控制的重要组成部分,内部审计又是对内部控制的控制,二者相辅相成,缺一不可。张先治、孙文刚在《论内部审计与管理控制的协调》中提出,内部审计与管理控制通过相互的推动作用已经耦合在一起。第二种观点是,内部审计是内部控制的一部分。如,胡以亮在《构建以内部审计为核心的内部控制框架体系》中,用北京市燃气集团构建的以内部审计为核心的内部控制框架为例,论证了应该将内部审计作为内部控制的核心观点。陈文铭在《企业的内部控制与内部审计相关问题探讨》中,将整个内部控制体系划分为三个相对独立的控制层次,第一个层次是经济业务发生部门严格按照企业内部设计的程序,相互牵制开展业务活动;第二个层次是财务部门在事后建立起第二道监控防线;第三个层次是内部审计部门要建立起以查为主的监督防线,也是监督要素中的最高层次。第三种观点是,内部控制是内部审计的一部分对象和内容。唐兆珍、何旭平在《内部审计和内部控制关系探微》中提出,内部控制是内部审计的主要产品和对象,主要依据是,国际内部审计师协会、中国内部审计协会都是将对内部控制的审计作为内部审计的一部分工作内容。第四种观点是,内部控制和内部审计是具有内在联系的两个独立体系。如,王华在《试论内部审计与内部控制体系的关系》中提出,两者之间既相互联系、又相互区别,既相互作用、又各自独立存在。
笔者认为,上述四种观点都有其合理性,实际工作中也都存在这四种做法。但是,应该注意到,内部控制、内部审计都是一个动态的、发展的、开放的概念;内部控制和内部审计的发展历史表明,两者无论是理论和实践中,还是内容和形式上,都经历了由简到繁、由单一到完善的发展过程。按照目前主流的表述,两者都将促进企业(组织)目标的实现作为自己的目标(或者目标之一),对于组织而言,这就是终极目标和最高追求;两者采用的方法并不存在绝对的边界和特殊范畴,而是都处于不断借鉴、吸纳、丰富和完善过程中。因此,从目前的情况看,企业在内部控制和内部审计的过程中,工作组织非常接近,两者发挥的作用也基本同质,如果已经实施了内部审计,也许稍加改造就能符合内部控制规范的要求;反之,如果有效实施了内部控制规范,很可能只要略微调整,也就达到内部审计工作的效果。
在实际工作中,企业可以在已经开展的内部监督、审计或者其他控制活动的基础上,根据有关方面或者自身需要做出适当完善,就能较好地实施内部控制或者内部审计。如果企业认为有必要同时组建内部审计和内部控制两套系统,也能够承受相关成本,那么也可以设置两个相互独立的机构,分别开展内部审计和内部控制。换一个粗浅的说法,如果实施有效,内部控制和内部审计无需改头换面就能做到对方能做的事。
【关键词】国有资本监督体系政策建议
国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分,它是由一个复杂而庞大的体系构成,包括预算的组织、编制、执行、监督等多个环节。预算监督作为其中的重要环节,相关部门有必要对预算的编制、执行、审批等过程进行监督。由于我国的监督体系还尚不健全,因此完善的监督机制对促进我国国有资本经营预算制度的发展具有重要意义。本文主要从内外两部分对国有资本经营预算监督体系进行探讨,同时对完善预算监督体系提出一些建议。
一、国有资本经营预算监管现状
(一)忽视人大的监督审查效力
我国现行《预算法》和《国有资产法》虽然已明确规定人大拥有对国有资本经营预算监督检查的权利,但其实并未充分有效落实。同时《预算法》第76条规定,国务院主要负责制定预算外资金管理办法,换言之,人大无权审查监督预算外资金的使用情况,即人大及其常委会无法实施财政收支状况的全面监督检查。究其原委,预算并非完全透明,预算报告比较简单,审查期限短,人大代表对具体业务的详细支出情况并不熟悉。可见,人大对政府预算审查监督没有起到较强的约束力,尤其是违法违规责任难以落实,没有相应的责任追究制度。
(二)缺乏严格的预算编制审查力度
科学合理的编制预算关乎到企业的长久发展。但目前我国企业仍认识不到预算的重要性,再加上缺乏审查监管等原因,导致国有资本经营预算编制缺乏完整性、准确性,没有全面反映国有资本经营收益、使用及分配情况。如:我国国有企业税后利润归企业所有,导致应上缴财政的国有资本收益没有上缴,造成社会保障资金短缺及公共资金的不足,无法起到保障和改善民生的作用。
(三)缺乏完善的预算监督法制体系
财政法律法规是预算监督实施依据,但从目前情况看,我国财政管理和预算监督的法制体系还不完善。首先,我国没有健全的预算监督法律法规,使监管没有强有力的法律保障。其次,法制建设落后于改革实践,相关配套的法律法规跟不上实践需要。最后,审计机关监督权归属等问题仍存在争议,影响其对预算执行和效益情况进行审计监督和评价。
二、国有资本经营预算监督体系构建
(一)国有资本经营预算内部的监督
国有资本管理体系内部的监督,包括国资委对国有资本运营机构以及国有资本运营机构对国有企业在预算管理方面的监督。有效的内部监督对国有资本经营预算体系的良好运转至关重要。一方面,内部监督可以很好地弥补信息不对称造成的影响,督促各部门合理执行预算;另一方面,内部监督能够进行直接与及时的监督和反馈,有效规避外部监督无法涉及或及时检查相关领域的风险。另外,为了配合国资委和下属国有企业更好地对内部管理进行监督,各单位应单独建立自己的内部审计部门,专门负责审计内部有关事宜。内部审计部门的适时监督可以合理保证预算财务数据的真实性、可靠性。内部审计部门应定期或不定期对财务进行审查,同时应监事会、审计委员会的要求调查一些突发事件,确保企业为制定预算而依据的财务数据的真实性和可靠性。
(二)国有资本经营预算外部的监督
首先,人大对国有资本经营预算的监督是非常必要的。人大作为我国最高的权利机关,有责任监督国有资本经营预算,保障全体人民利益。为了对国有资本经营预算的主管部门、预算单位的预算编制和执行情况进行专门监督检查,协调人大监督之外各监督主体的监督检查,可以专门设立“国有资本经营预算监督评价”专门小组。该监督小组负责审议上报给人大的预算草案,提出修改意见。再由人大进行审议,通过后下达国资委以及国有企业执行。而且对后续执行和最终的决算,该专门小组也要进行严格审议和批准,发现问题及时向人大预算工作委员会报告。
其次,财政部门在参与国有资本经营预算的编制时,应依法行使自身的监督职权,确保预算在各部门中合理分配,权责相符。财政部门要确保将国有资本收益全额缴库,严厉打击、违法乱纪行为;监督国有产权转让是否沿着预算设立的目标实现了收益;监督投资的发放和使用情况,确保资金准确及时到位。针对在监管过程中发现的问题,财政部门应进行及时予以纠正。
最后,外部审计部门也能有效地对国有资本经营预算进行监督。外审部门对预算执行及决算进行审计,将审计报告提交人大与政府部门,同时反映审计结果,以此对国有资本经营预算的管理过程进行监督。对于国有资本经营预算的监督,除上述内部与外部监督的措施外,还应该重视社会公众、社会组织、市场的监督作用,进一步完善我国国有资本经营预算监督体系。
三、完善我国国有资本经营预算监督体系的建议
(一)健全国有资本经营预算相关法律机制
建立完善的预算监督机制需要依靠强有力的法律作为支撑。《国有资产法》没有明确规定人民代表大会和财政部门等相关主体对国有资本经营预算监督的具体措施,忽视了人大等有关部门的监督作用。另外,现行《预算法》中有关国有资本经营预算制度的条例已无法满足当前需要,也不能充分发挥各级人大对国有资本经营预算的监督效力。因此有关部门应加快推进相关法律的制定进程,健全国有资本经营预算的编制、执行和监督管理体制。
(二)加强内部监督作用
有资本经营预算流程是由众多企业和部门组成的庞大且复杂的体系,因此需要从预算主体内部和外部着手构建监督体系。但是从我国国有资本经营预算监督的理论与实践来看,外部监督主体诸如人大、财政部门和审计部门等受到了一定的重视,而内部监督主体的作用却常常被忽略。内部体系中各部门往往更了解预算的编制及执行情况,遇到问题时能够及时准确地实施监督控制,同时将问题及时反馈给相关部门与人员。因此,各单位应该重视内部监督的管理作用,保持内部监督主体的独立性,有效发挥内部监督作用。
(三)充分发挥预算考核评价体系作用
国有资本经营预算考核评价体系主要包括国有资本经营预算执行情况和经营绩效这两方面。国有资本经营预算的执行情况主要考察该年度内国有资本实际收入与支出的完成情况,与预算进行比较,进而既了解该年度预算执行情况,又能为下年度制定更精确的预算提供依据。国有资本经营绩效的考核评价可以从企业偿债能力,现金流量,盈利能力以及可持续发展等方面进行,通过分析考核结果来判断国有资本使用效率。
参考文献
[1]李晓丹.建立国有资本经营预算制度研究[M].北京中国财政经济出版社,2009.
论文摘要本文在分析内部审计监督与服务关系的基础上,提出了加强内部审计监督与服务关系的措施。
一、内部审计监督与服务的基本概念
(一)内部审计的含义
在我国,内部审计是指由被审计单位内部机构或人员,对其内部控制的有效性、财务信息的真实性和完整性以及经营活动的效率和效果等开展的一种评价活动。
(二)内部审计监督的职能
内部审计的监督职能体现在两个方面:一是它代表企业的领导对内部控制系统进行监督,对本部门成员是否遵循单位内部的方针、政策、程序、制度及履行其职能进行监督;二是代表国家对本部门、本单位的经济活动进行监督,对法律法令、公认会计准则遵守情况进行检查督促,对会计核算内容、会计报表和决算进行审计评价和签署意见,目的是维护国家经济法规,保障经济活动健康有序地进行。可见内部审计是我国审计制度的一个组成部分,也代表国家监督的性质。
(三)内部审计服务的职能
我国内部审计的服务职能包括两层含义:一是为领导在宏观决策、制定政策、解决问题提供真实数据,为本部门、本单位的领导做出正确决策服务,为实现本部门、本单位的经济效益服务,为保护本部门、本单位的合法权益服务;二是为国家审计机关、为上级管理部门服务。业务上接受审计机关的指导和监督,按要求上报审计报告,提供有关的数据、信息,为国家实行宏观控制服务,为全体人民的利益服务。
二、内部审计监督与服务的关系
内部审计监督与服务是辩证统一的关系,即在监督中服务,在服务中监督,是同一职能的两个方面。内部审计监督是内部审计服务的基础,内部审计服务又融于内部审计监督之中,服务是监督目标和宗旨,监督是手段,服务是目的,二者相互依存。服务职能的有效发挥,可以促使其监督职能的到位,监督职能的到位又可从全局意义上实现了其服务职能。一旦离开内部审计监督,内部审计服务就会缺乏感染力,丧失权威性。离开内部审计服务,内部审计监督也就自然起不到应有的监督效果。可以说内部审计监督是治标,内部审计服务是治本,标本兼治,才能充分发挥内部审计职能作用。因此,审计监督与服务的关系是制约与支持的相辅相成关系。
三、加强内部审计监督与服务关系的措施
内部审计监督与服务是有机结合的统一体,是不可分开的,但是内部审计部门在日常工作当中,往往只注重内部审计监督,而忽视内部审计服务,这种对内部审计职能的片面认识,不利于全面完成内部审计工作任务。因此必须加强内部审计监督与服务的关系,结合某行业实例,建议从以下几个方面入手:
(一)树立监督就是服务的理念
重新认识内部审计监督与服务的关系,树立监督就是服务的理念。内部审计履行监督职能,有利于促进单位资金使用效益的提高,规范单位管理。与此同时要认识到监督本身也是为本单位服务、为领导决策服务、为发展大局服务。明确了两者的关系,就是找到了提高审计工作质量的基准点,树立内部审计必须树立“监督就是服务”的理念,准确了解企业经营目标,这是新形势下内部审计工作的重要职责。这就要求内部审计人员立足服务、坚持监督,充分结合企业的实际情况,制定标准,树立科学的审计理念,通过内部审计监督,更好的为企业的整体发展服务。
(二)调整完善审计体制机制
1.清理和修订现有审计制度
随着我国市场经济体制的逐步完善,法制建设的逐步规范,以及市场主体遵纪守法观念的加强,经营主体将逐步走向规范化,依法经营尤为重要。作为审计部门,内部审计工作要从抓审计基础工作入手,对现有的审计制度进行全面清理和修订,特别是不合理的规定要清理。并及时出台一批新的规章制度,努力做到审计评价公正,结论准确。
2.规范审计程序
在完善规章制度的基础上,形成统一规范的工作标准和流程。首先制定严格的内部审计标准,为内部审计监督提供依据,为审计结果的准确性服务;其次要形成规范的内部审计流程,为内部审计工作的开展提供便利,合理的审计程序可以为审计的公正性服务。
3.转变内审工作重点
内部审计要紧紧围绕为提高企业经济效益服务,特别注意选择对单位效益影响较大的热点、难点问题进行审计,只有这样才可以不断提高审计成果的效用和影响,使内部审计监督与服务的作用得到更好的发挥。审计内容除了对财务收支审计和经济责任审计,还应逐步扩展到绩效审计和审计咨询,按照资金流的走向,对人、财、物进行更为全面、综合的监督,通过设立内审指标体系,提高资金运行效率,为创新管理体制和运行机制服务,以达到内部审计为企业经济效益服务的目标。
4.建立与相关部门的协调联动
要进一步建立和完善与相关部门的协调联动机制,其目的是避免审计工作中的舞弊现象,保证内部审计工作质量,增强审计结果的执行力度。一是要继续健全激励约束机制,奖惩分明,充分调动审计人员以及各个部门的工作积极性和主动性。二是广泛推广参与式的内部审计方式,即在整个内部审计过程中努力保持与被审计对象,也就是相关部门良好的人际关系,让被审计者认识到彼此的利益相同,都是为本单位经营效益服务,然后确立统一的目标,建立协助关系。
(三)加强领导的服务能力
领导能力的好坏,直接影响着内部审计工作水平,制约着监督服务的实质性成效。首先,企业各级领导要牢固树立内部审计监督就是服务的理念,认识到加强审计是改进管理的重要内容,并持之以恒地重视、关心、支持内部审计监督与服务工作。其次,要积极支持内部审计部门的工作,包括内部审计部门的组织建设和队伍建设,特别注重选拔输送优秀人员充实到内部审计机构,通过在经费上给予足够的保障,从而为审计人员发挥职能作用创造良好的环境。最后,要协调好审计部门与其他各个工作部门的关系,为审计人员了解和掌握整个企业经营管理状况和政策变化提供条件,保证他们的知情权、参与权,更好地为本企业服务。
(四)强化内部审计队伍的建设
高质量的内部审计成果取决于一支高素质的审计队伍,强化内部审计队伍建设是当务之急。第一,要加强审计队伍的思想作风建设和职业道德建设,培养审计事业高度负责的精神,要努力把内部审计队伍打造成为政治素养高、业务能力精的职业化的审计团队,对于那些缺失职业道德、不称职的人员,立即调离审计岗位;第二,要利用多种形式、多种渠道,有计划、有针对性地组织开展审计人员业务学习和培训,提高审计人员业务功底、缜密的职业思维判断能力和宏观政策理论水平;第三,要进一步搞好国外培训、国际合作交流等活动,丰富审计人员的国际化知识和经验,增强从事国际化审计业务的能力。第四,面向社会,吸收人才,制定严格招聘程序,录取高素质、高技术审计骨干,加强审计力量。
(五)加快内审信息化建设
科技的发展可以带动管理方法的改进,内部审计要充分利用现代信息网络技术本身的快捷、准确、可靠性,加快审计信息化建设步伐,使内部审计技术手段从手工审计逐步向计算机辅助审计过渡。应进一步改进审计实施手段,提高审计的信息技术含量,增强审计监督服务能力。具体措施是:要突出数据库、网络建设以及相关专业软件、业务模型的开发应用,积极创造条件开展IT审计、远程审计等,尽快建立起强有力的审计信息化支撑平台,提高内部审计的效率和准确性。
例如某行业目前从审计证据的收集、审计信息加工、输出、传送和存储方式均相对滞后,虽然审计机构都配备了计算机,但仍然徘徊于低层次使用EXCEL表格制作软件和WORD文字处理软件,制约着内审工作效率和工作质量的提高。因此,加快内审信息化建设迫在眉睫。
参考文献
一、经济责任审计的特殊性质
(一)经济责任审计是中国特色社会主义审计制度的重要组成部分一般的政府审计是指财政财务收支审计和绩效审计等,特别是在经济发达国家如美国、英国等,绩效审计已成为主要的审计类型。在有审计制度的180多个国家和地区中,只有我国有经济责任审计。自1986年审计署制定下发《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》以来,我国经济责任审计已有20余年的历史。经济责任审计在健全权力运行制约和监督机制,促进经济社会科学发展和资源合理配置,健全完善责任制、问责制和责任追究制,促进反腐倡廉建设,推进社会主义民主法治建设方面具有重要的意义,发挥了不可替代的重要作用。
(二)经济责任审计是一种政党经济监督审计是社会经济发展到一定阶段的产物,是社会政治经济结构中一项重要的制度安排。审计活动按照审计主体可以分为政府审计、内部审计和社会审计,政府审计被认为是一种经济监督。政府审计是由国家审计机关依法所进行的审计,对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和企事业组织的财务收支,以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。经济责任审计是对领导干部履行经济责任情况的审计,即在任职期间因其所任职务而依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务进行的审计监督。经济责任审计与一般政府审计的性质都是经济监督,但在此基础上,经济责任审计有着特殊的性质,它是一种政党经济监督。
我国政府审计是行政型审计体制,审计机关是属于各级政府的一个行政部门,在行政首长的领导下开展审计工作。最高审计机关在政府首脑的领导下,主管全国的审计工作。在这种体制下,审计机关主要围绕政府部门的中心工作开展服务,直接对政府负责并报告审计工作。这时的政府审计是政府行政系统的一个重要组成部分,监督经济活动和财政财务收支的合规性和效益性,或者说是通过监督经济活动和财政财务收支的合规性和效益性,来监督控制和支配这些活动和资金的经济权力和相应的经济责任。在经济责任审计中,政府审计的对象,从内容看仍然包括财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益,但政府审计已经成为了执政党执政系统的一个重要组成部分,监督执政系统之中领导干部的执政权力和相应的经济责任。
在我国的执政系统中,各级领导干部因执政权力而产生相应的执政责任,其中很重要的是执政经济责任。经济建设是全党全国的工作重心,执政党制定关于国家经济建设和发展的政治决策,并将这些决策转化为国家意志和政府政策,进入国家行政系统,通过国家行政系统以行政、经济等手段,如政策、调控、管制等来贯彻执行,将执政党关于经济工作的政治决策转变为经济建设和发展的现实成果。在执政权力的运行过程中,必须建立健全并不断完善干部管理和监督制度,构建具有中国特色的党内监督制度。党内监督制度有组织监督、纪检监督以及审计监督。经济责任审计监督是一种党内监督的制度,为监督和考核干部提供了重要依据,使党内监督制度更加完善、监督手段更加有效。
二、经济责任审计的特征
(一)经济责任审计是针对领导干部个人经济职责进行的审计第一,所审计的职责是个人职责而非单位职责。在审计中,通常对于所居职位而导致的经济责任,会先由单位或法人来承担,然后再由单位或法人追究个人职责,即“先对事后对人”,因为个人在行使职权时代表的是所在的单位而非个人。而在经济责任审计中,直接是对领导干部个人的经济责任进行审计,给予审计评价,确定或解除被审计领导干部个人的经济责任,即所谓的“对人”。第二,所审计的职责是个人经济职责而非个人其他职责。一个单位的领导人在履行经济职责的同时,可能还会拥有其他职位,承担其他责任。经济责任审计并非对领导干部个人的所有职责责任进行审计,而只是审计因履行经济职责而应承担的经济责任。
(二)经济责任审计是财政财务收支审计与绩效审计的统一政府审计一般分为财政财务收支审计和绩效审计,前者关注真实性、合规性,后者关注经济性、效率性和效果性。经济活动真实合规是基本要求,追求效益则是更高层次的发展。政府凭借公共权力获取社会公众的部分私人财产作为财政资源,用于机构行政开支和提供公共产品服务,形成财政财务收支活动。这些财政财务收支活动应当真实和合规,政府承担的这种责任称为财务责任。同时,一定时期一定社会的经济资源是有限的,政府行使职权应当实现某种特定职能,达到相应的结果,政府承担的这种责任称为绩效责任。对这两种责任的审计分别称为财政财务收支审计和绩效审计。在一般的审计活动中,财政财务收支审计和绩效审计可以分别单独开展,也可以两者结合起来开展,并且这两者结合的程度和比例可以根据审计目标有所不同。经济责任审计是对领导者个人经济职责所进行的审计。作为领导干部个人,受托承担的经济职责是基于所居职位的整体上的经济职责,包括财务责任和绩效责任。因而经济责任审计必然同时包含了财政财务收支审计和绩效审计,是财政财务收支审计和绩效审计的统一。这样才能对领导干部个人进行客观和全面的责任履行评价,真正起到监督和考核的作用,充分发挥政府审计的职能。
(三)经济责任审计是一种受托专业技术性的党内监督经济领域是党内监督的重点。就经济领域而言,领导干部个人因居于领导职位而履行的经济职责,必然表现为各项经济活动,很多经济活动都可以具体化为各项财政财务收支,进一步通过财务账目体系和其他载体,加以记录和反映。因而,对党内领导干部的经济监督,必然要借助审查记录财政财务收支的财务账目报表和其他有关资料记录,以获得基本的证据,进行责任履行评价。这种工作具有很强的专业性,要依靠专业技术才可以更好完成,这也正是传统审计活动独有的专业能力优势。经济责任审计是审计专业性在党内监督形式上的运用,是党内监督形式的扩展,是党内监督结合专业技术更科学和客观的体现。改革开放以来,党不断改进和健全党内监督机制,进一步完善党内监督制度,拓宽监督渠道,把纪检机关的监督与其他监督紧密结合起来,形成合力,增强监督效果。
我国政府审计是属于政府的一个行政部门,虽然党内监督是一种带有强制性的活动,政府审计本身也是具有强制性的经济监督,但政府审计不能对领导干部直接行使监督权,必须通过接受委托的方式才能进行相应的审计,同时审计结果要提交给委托人,由委托人依法运用审计结果。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十三条指出:经济责任审计应当有计划地进行。组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议,经联席会议办公室研究后提出经济责任审计计划草案,由审计机关报请本级政府行政首长审定后,纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。
虽然从一般意义上讲,审计都是基于委托受托责任关系而产生的,但经济责任审计的委托受托关系与通常所说的政府审计的委托受托关系并不相同。通常的政府审计是由法律授权而进行的,在法律的规范内直接进行,不必再接受委托,是一种隐性的委托受托关系。经济责任审计虽然在《审计法》中进行了规定,明确了审计机关开展经济责任审计的法律地位,但在执行中则需要经过相关权力部门的委托、履行规定的程序后进行,是一种显现的委托受托关系。通过在程序上确立委托受托关系,政府审计才能够具备相应的主体资格,运用审计专业技术手段开展经济责任审计,将审计监督扩展到党内监督,使党内监督制度更完善,监督手段更有力,以政府审计的特有职能促进并加强党的干部管理,强化对权力的制约和监督。
三、经济责任审计的审计关系分析
(一)一般政府审计的审计关系根据审计理论,审计基于委托受托责任关系产生,经济资源的所有者将经济资源委托给经营管理者,同时授权或委托第三方对经济资源受托者的责任履行进行检查监督评价,形成审计关系。审计关系就是指审计活动中审计授权人或委托人、被审计人和审计人之间的关系,审计授权人或委托人同时也是经济资源的所有者。审计关系在现实中的具体表现,还要结合不同的审计体制,其中主要是机构设置和权力配置。我国审计机关在体制上隶属于国家行政系列,是行政型审计体制,其审计关系如图1所示。
(二)经济责任审计的审计关系经济责任审计同样是基于委托受托责任关系,是一种超出政府行政系统的特定的委托受托关系,其具体审计关系与一般审计关系在审计关系人、审计性质、审计内容、审计程序等方面存在很大的不同。经济责任审计的审计关系如图2所示。
一般政府审计关系中的审计授权人或委托人是人大和政府,被审计人是政府各部门,审计的是受托行政经济责任,审计机关不须接受特定的委托,根据社会经济形势和政府工作重心,以及审计工作需要,对一定时期的审计工作目标任务、内容重点、保证措施等进行事前安排,作出审计项目计划。经济责任审计关系中的审计委托人是干部管理部门的党组织而非一般意义的资源财产所有者或投资人,被审计人是党政和国有企业的领导干部,审计的是受托执政经济责任,组织部门提出审计委托,审计机关将联席会议提出的经济责任审计计划草案报请行政首长审定后,纳入审计工作计划。经济责任审计的审计关系,突破了传统的审计关系人理论学说,促使人们对审计委托人的内涵和外延进行深入研究并做出新的诠释。
(三)经济责任审计关系对政府审计的意义经济责任审计关系是一种新型的审计关系,在机构设置上增强了执政党领导的成分,在权力配置上通过执政党权力的权威性强化了审计监督权。对于政府审计来说,这种新型审计关系的建立有着重要的意义。
一是扩展和强化了政府审计监督的职能作用。相对于财政、税务、金融等多种具有监督职能的机构,审计机构的监督最具全面性和专业性,是专职的经济监督机构。审计监督职能作用要通过具体的监督客体才能发挥。经济责任审计扩展了审计监督的客体范围和层级,从行政系统扩展到执政系统,从对政府部门(含国有企业)的监督扩展到对党政领导干部的监督。伴随监督范围的扩展,审计监督职能所达范围也随之扩展,其职能作用也可以从量和质两个方面更多地发挥出来。通过经济责任审计,一方面加强对领导干部的权力制约和党风廉政建设,促进各项方针政策的正确有效贯彻执行,促进领导干部依法行权、有效履责,同时为党政干部管理提供更加客观科学的依据。另一方面,通过向党委组织部门作出审计评价和提交审计结果,反映经济运行真实情况和客观成果,为执政党进行经济决策服务,加强和改善党对经济工作的领导。审计监督职能作用还要通过监督权力的保障才能发挥。经济责任审计提升了监督权力的保障程度,从而加强了监督的力度。经济责任审计深入党的执政系统,通过审计委托方式,以党的执政权力保障审计的监督权力,以党委、组织部门、联席会议作为经济责任审计的组织保障,使处于较低层次的行政系统的政府审计可以监督处于较高层次的执政系统的领导干部,并且审计结果作为考核任免领导干部的重要依据。这样,审计监督才有力度和权威,才能有效,审计的监督职能得以强化。
二是提升了政府审计的社会影响力。多年来,政府审计在监督公共资金的安全、合规、有效方面,在揭露问题、严肃法纪方面,在维护国家经济安全方面,在评价经济活动为政府提供建议咨询方面等都发挥了重大的作用,社会影响力不断增加。经济责任审计的普遍开展,更加提高了政府审计的社会影响力。党的领导主张能否正确有效地贯彻实施,一个重要的方面是要依赖于作为领导干部的执行者的能力和素质。领导干部拥有一定的权力,掌握着一定的公共资源,层次越高的官员,掌握的资源分配权就越大,其行为和决策的影响也就越大。经济责任审计的普遍开展和级别的提高,使得权力约束更加广泛,权力制约的成果更加突出。经济责任审计的存在本身就是一种威慑,无形中会促使领导干部依法行政和管理,进行自我约束和自我完善。审计的影响力不仅仅停留在检查问题上,更重要的是有效防范问题。审计机关根据审计情况,对于带有普遍性、倾向性的问题,及时提出意见和建议,为决策提供重要参考依据。查处问题与促进整改、完善制度相结合。在社会经济发展中,审计的作用范围越来越广泛,重要性越来越突显,社会影响力不断提升。
三是增加了政府审计的组织价值。政府审计本身也是一个具有公共物品属性的组织机构,耗用一定的公共资源,为社会提供公共服务。从审计组织的角度来讲,依法受托开展经济责任审计,拓宽了审计的领域,提高了审计的层级和权威性,丰富了审计的理念,增大了对社会的贡献,必然增加审计作为一个组织的价值。而审计组织价值的增加,可以为审计带来更多的社会认可,从而获得更多的公众支持、舆论支持以及财政预算支持。组织价值的增加也必然会带来审计人员的自我价值认同,激发对职业声誉的珍惜和敬业精神,做好审计工作,发挥审计作用,形成审计组织自身的良性发展循环。
审计是国家社会经济的“免疫系统”,经济责任审计的制度化、法制化和经常性,必然从更高的层次,更广的范围,以更权威性的力度和更客观的专业手段,促进领导干部经济责任履行,加强权力制约监督,推进党的建设科学化,充分发挥审计预防、揭示和抵御的功能,更大程度地保障社会经济健康运行。
参考文献:
[1]蔡春、田秋蓉、刘雷:《经济责任审计与审计理论创新》,《审计研究》2011年第2期。
[2]崔孟修:《经济责任审计对国家审计的丰富和发展》,《审计文摘》2008年第3期。