关键词：社会保障转移支付；公共产品；公共经济学；财政联邦主义；“以足投票”假说
一、引言
自20世纪80年代中期以来，我国社会保障事业获得了前所未有的发展，但仍然有许多问题没有解决好，其中之一是社会保障的地区差异以及相关资金的分担和转移支付问题。林治芬(2002)运用财政社会保障补助支出占财政支出的比重、财政全部社会保障支出占财政支出的比重以及社会保障支出占GDP的比重等指标分析我国社会保障的地区差异。许晓茵、韩丽妙(2006)运用1996-2004年我国31个省份离退休退职人员保险和福利费用支出的相关数据，分析了社会保障水平的地区差异。彭海艳(2007)运用GE指数分解法，分析我国社会保障支出区域差异及贡献率，并运用GINI系数分解法，分析社会保障各项支出对总体差异的贡献率。柯卉兵(2007，2009)分析了2005年我国社会保障地区差异的现状以及1995-2005年我国社会保障地区差异的演变轨迹。社会保障地区差异过大的主要成因是我国社会保障事业主要由地方政府来承担责任，而区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异。同时，柯卉兵(2008)认为，中央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的纵向失衡会导致落后地区的地方政府没有积极性，也无财力提供充足的社会保障公共产品。社会保障的地区差异过大的现实，是导致中央政府对地方进行社会保障转移支付的直接原因。所以，要理顺这些问题，必须研究社会保障转移支付基本理论问题。
目前，国内关于社会保障转移支付问题的研究尚处于起步阶段。周顺明(2000)首次提出了社会保障转移支付的概念和原则。李珍(2001)从资金分配量、分配制度和管理体制方面指出，转移支付制度是社会保障制度安排得以实现的经济支持制度。杨良初(2003)界定了政府间社会保障转移支付的内涵与范围。刘志英(2006)对社会保障转移支付进行了分类。柯卉兵(2010)研究了社会保障转移支付的理论依据、国际经验和道路选择。
国外相关文献研究主要集中在关于政府间的财政关系和转移支付理论与实践方面，较为著名的理论有Musgrave的财政分权理论、Oates的分权定理、Buchannan关于分权的“俱乐部”理论、Fisher的州和地方财政理论、Tiebout的“以足投票”理论以及McGuire对其的补充和完善。其中，公共产品理论和财政分权理论是20世纪财政学的重大发现，它们较好地解决了政府间公共事务的分类以及地方政府公共产品的提供问题，因而是社会保障转移支付制度的重要理论支点。公共产品的特性与层次性理论、奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义以及蒂布特的“以足投票”假说，均对社会保障转移支付制度产生了重要的启示意义。
二、公共产品的特性与社会保障的产品属性
美国经济学家萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》一文中首次提出公共产品的概念。他将纯粹的公共产品定义为“是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少”。萨缪尔森从产品在消费中的非竞争性角度定义了公共产品，并进一步揭示了非竞争性和非排他性是判断公共产品的主要标准。公共产品的非排他性是指公共产品在消费过程中所产生的利益不能为某个或某些人所专有，在技术上难以把不付费的人排除在外，或者说，虽然可以这么做，但是要付出高昂的成本。非排他性同时也意味着非拒绝性，“是那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。公共产品的非竞争性是指某人在消费某一产品的过程中，不会影响其他人同时消费，某人从这一产品中获益不影响其他人也同时获益。换言之，在产品的收益上不存在利益冲突，增加消费者的边际成本为零。
依据公共产品非排他性和非竞争性程度大小的不同，公共产品又具体分为纯公共产品和准公共产品两类。凡是同时具有非竞争性和非排他性的产品被称为纯公共产品。凡是介于纯公共产品与私人产品之间的产品，即只具备一个标准，或者虽然两个标准都不完全具备，但又具有外部性的产品，则属于准公共产品。那么，社会保障产品究竟是属于哪种性质的产品呢?经典的经济学教科书把社会保障定义为政府以税收作为融资来源，无偿提供给个人的福利。就这一定义而言，显然，私人机构不会生产和提供任何社会保障产品，社会保障制度具有明显的强制性和政府行为特征，对社会发挥着“安全网”和“减震器”的作用。所以，许多学者将其产品属性划为政府提供的公共产品。有的学者认为，社会保障不同时具备公共产品的两个特征，因而将社会保障归为准公共产品(或混合品)。有的学者则认为，社会保障是介于公共产品与私人产品之间的一种产品，是宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。
如果我们不愿意穷究概念的话，那么容忍纯公共产品与准公共产品之间存在一个模糊的界限，也不会造成太大的问题。所以，我们可以采取一种比较模糊的处理方法，即认为政府规定的资格或条件越宽松、外部性越强，那么这项社会保障计划的公共产品属性就越强；反之，获得社会保障的资格或条件越严格、外部性越弱，则其公共产品属性就越弱。这样，从社会保障产品提供的具体项目来分析，社会保障就不能简单地归属于公共产品或者私人产品，而应针对不同的保障项目进行具体分析。
公共产品的非竞争性是源于商品的不可分性，而社会保险的特点是政府从劳动者和企业(雇佣劳动者)所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财力补助，集中形成专门基金，在全体公民之间进行统一调剂。政府每年提供的社会保险支出总量是一定的，当风险发生时，每个人享受到的社会保险数量也是一定的。政府社会保险的支出总量是每个人享受到的社会保险数量的加总。可见，社会保险在消费中是可分割的，多提供一个人的社会保险的边际成本接近于平均成本。所以，社会保险是具有竞争性的。
此外，从宏观的方面来看，虽然社会保险产品是具有非排他性，如并不排斥任何人参加社会保险，因为我国宪法规定所有公民都有享受社会保险的权利，但是，其特殊性在于：只有在符合一定的条件或风险发生时，公民才能真正享受到社会保险的权利，且公民也只有先尽了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，强调权利和义务的对等性。如果人们不愿意事先缴纳社会保险税(费)，且又无外部影响的条件，那么就会被排斥在消费社会保险产品之外。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。可见，社会保险既不符合公共产品的含义，也不满足公共产品所具有的两个特征，而是符合私人产品的定义，具有私人产品的性质。
从理论上讲，社会救助、社会福利和社会优抚也是具有可分割性的。但是，社会救助、社会福利和社会优抚的最大特点在于，不需要受益与贡献的对等性。因为不论哪一个国家，只要设立这些保障项目，就意味着在符合条件的公众中所有人都可以消费这些福利或救助产品，而不需要消费者付出相应的代价。所以，这些项目在一定程度上具有非排他性。同时，社会福利设施中的福利工厂、职业介绍所、儿童福利院和各种供人们休闲的娱乐场所以及有利于人们身心健康的环保措施等，这些福利产品多一人或少一人消费，都不会引起产品成本的变化，因而具有非竞争性。社会救助、社会福利和社会优抚的分配是一种纵向的再分配，是将高收入阶层的收入向低收入阶层转移，将社会普通公民的收入向社会救助、社会福利和社会优抚对象转移。这种收入的纵向转移可以缩小社会贫富差距，使基尼系数变小。可见，社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。
另外，社会保障中的社会保险是依法由政府举办的具有法制性和强制性的公共事业。凡在法律规定范围内的社会公民，不论是否愿意，都一律无条件地参加和按规定缴纳保险税(费)，具有典型的非拒绝性。但是，对于社会保障中的福利费和救济金的支取、补充养老保险和补充医疗保险以及个人储蓄性的养老保险的选择，个人有充分的自由，可以参加消费，也可以拒绝参加。
综上所述，无论从基本理论还是从实践分析，社会保障产品都同时具有非排他性与排他性、非竞争性与竞争性、非拒绝性与拒绝性，不完全是纯公共产品，而是一种准公共产品。社会保险与社会救助、社会福利和社会优抚是有一定区别的，社会保险具有私人产品的性质，而社会救助、社会福利和社会优抚具有公共产品的性质。因此，社会保障产品的提供不能由政府全包统揽，社会保险应由国家、企业和个人共同承担；社会救助、社会福利和社会优抚则应由政府全额负担，从政府预算中列支。
三、公共产品的层次性与社会保障权责划分
非排他性和非竞争性是公共产品的一般特征，但是，在现实生活中，同时具有两个特征的公共产品并不多，较常见的是受地理和空间因素影响而只有有限的非竞争性和非排他性。即使同时具备这两个特征，其强弱程度也不一样。公共产品特性的强弱之分，使公共产品具有了明显的层次性。布雷顿(Breton)根据公共产品提供的地理区域将公共产品划分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品，其依据是受益范围和效用外溢程度的不同。全国性公共产品(nationalpublicgoods)的受益范围为整个国家，受益在疆域内分布相当均匀，无论对国外还是对国内，外部性问题都可以忽略不计，其效用外溢可使全国居民从中受益。区域性公共物品(regionalpublicgoods)是指某一地区的居民能够享用的公共产品，如“三峡工程”的建成将使整个长江流域特别是靠近三峡的几个省区受益。地方性公共产品的受益范围则局限于某一地区(如城镇、街道)，基本上只能让本地区居民受益，且这种受益在本地区内分布相当均匀。
公共产品层次性理论是分析地方公共经济的重要理论支柱，直接关系到中央政府与地方政府以及地方各级政府间的事权、财权的划分，为分析财政体制和各级政府行为目标提供必要的理论基础。中央和地方政府的行为目标、职责范围和相互之间在财政收支上的划分原则也就由此而来。不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供，公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级间存在着一定程度上的对应性。全国性公共产品应当由中央政府负责提供，地方性公共产品应当由地方政府负责提供，区域性公共产品则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担，从而实现公共产品的有效供给。如果某公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级不相对应，则会由于产品提供与其受益范围的不一致性而导致公共产品的“供给不足”或“供给闲置”。
作为由政府负责提供的一项重要准公共产品，社会保障产品在中央政府与地方政府之间的权责划分，是社会保障管理体制的核心问题。社会保障产品是由众多具体保障项目组成的体系，某些具体保障项目内部又可分为不同的保障部分，如养老保险产品项目一般由全国统一的公共基础性部分、地区差别性的职业年金和补充保险部分组成。随着经济社会现代化和市场经济的发展，居民居住自由呈不断扩大趋势，因而社会保障公共产品的效益外溢性不断增强。所以，应当从国家政治、经济、社会和社会保障的全局利益出发，协调中央与地方政府之间的社会保障权责。凡是属于全国范围内宏观调控的社会保障事务，应由中央政府承担；凡是地区性的社会保障事务，可以由地方政府承担，如决策性、监督性权责应集中于中央政府，而具体执行管理权责应由地方政府负责。同时，根据社会保障产品中的不同构成项目和不同保障部分的不同层次性特征、地域跨度以及规模效益和外溢程度，明确划分中央与地方政府在社会保障中的职责范围，以实现不同层次性社会保障公共产品的有效供给。
四、奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义与社会保障转移支付
财政联邦主义是由美国经济学家奥茨(WallaeeE.Oates)在1972年出版的《财政联邦主义》一书中提出来的、研究政府间财政关系的重要理论。它是一种从经济学的角度，寻求有效行使财政职能所需的财政收支应该如何最优地在中央与地方政府之间进行划分的理论，并归结为一个分权定理：“对于某种公共物品来说——关于这种公共品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。奥茨的这个分权定理实际上给出了分税制的一个关键原则，那就是：如果低层级政府能够和高层级政府一样提供同样的公共产品，那么由低层级政府来供给会更好，中央政府只应提供具有广泛的偏好相同的公共产品。
理查德·A·马斯格雷夫和佩吉·B·马斯格雷夫在此基础上考察了各级政府的资源配置、收入分配与稳定经济三个职能。在他们看来，一个国家的财政结构安排虽然在很大程度上是由政治、历史决定的，但这不是全部原因。“公共产品与服务的提供究竟应当建立在中央集权制基础上还是建立在分权基础上?如果是后者，那么在空间上应建立什么样的财政管理体制，才能有效地提供这些公共服务?”为回答这个问题，他们采用单一公共产品的简单模型，在社区内居民偏好与收入相同的假设下，得出公共产品的受益范围存在层次性，不同层次的公共产品由不同级别的政府来提供，这样才符合效率原则。其中，属于全国性的公共产品，需要中央政府提供；而那些属于区域性的公共产品，则应当由地方政府提供。他们认为，“财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据各地方居民的偏好不同而有所差别；而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责。”因为，地方政府欲调控宏观经济稳定却又缺乏充足的财力，且经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，因而在这方面，地方政府也比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。
财政联邦主义理论体现了分权的关键性特征，即从效率与政府职能的角度出发，实现公共产品的层次性与政府级次的匹配，这构成了社会保障转移支付制度的一个重要理论支点。因为，从全国范围来看，一个国家总有经济相对发达的地区和经济相对落后的地区。经济发达地区的人均收入水平高，提供社会保障公共服务造成的税收负担也比较轻；而经济落后地区的人均收入水平较低，但提供社会保障公共服务造成的税收负担却较重。这显然是不合道理的。而且，如果不在一定程度上加以改善，这种不合理状况会进一步造成地区间贫富差距的恶化，从而影响整个国家社会经济的发展。为此，需要对发达地区和落后地区居民的社会保障资源进行调节。显然，社会保障转移支付制度是一项收入再分配制度，绝对不是地方政府能够行使得了的职能，而是需要一种凌驾于各地方政府之上的制度来加以强制执行，这种制度只有中央政府才有这个权力和权威来制定。
五、蒂布特的“以足投票”假说与社会保障转移支付
事实上，财政联邦主义理论还依赖一个关键的前提，那就是居民的流动带来的政府间竞争。蒂布特(Tiebout)在1956年发表了《地方支出的纯理论》一文，文中讨论了有效提供公共产品的方式，以及有效运作方式所需要的条件。他认为，在一系列假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，因此，各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说，居民们通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品和税负的组合时，展现其偏好并作出了选择哪个政府的决定。这就是所谓的“以足投票”假说。
一般说，个人考虑选择社区居住的一个关键要素是社区可供选择的税收(即公共产品的价格)和公共产品结构。也就是说，如果居民所得到的地方公共产品的效用能够补偿因居住在该地区而支付的税收所造成的效用损失，那么，理性的居民就会选择该地作为居住地。如果有许多居住区，每个社区所供给的税收和公共产品结构的组合不同，那么人们将通过“以足投票”选择来给予他们最大满足的社区。
该理论以最优理论为背景，充分体现了经济人假设，回答了人们为何聚集在一个地方生活或生产，即在政府与居民无法合作的条件下，居民的选择问题是其他分权理论的必要补充。但它有一系列严格的假定条件。这些假定中有一些符合现实，有一些则与事实严重不符，如理论中的一个假定条件是居民可以充分自由地流动，而我国居民的迁徙不仅受经济效用的影响，而且还会受到户籍制度、文化观念、国家政治经济体制等的种种限制，人们在很多情况下都是“想走走不了”、“想进又进不去”等非最优状态。虽然有些假定条件与事实存在偏差，但并不影响其推论。蒂布特“以足投票”假说可以使人们认识到居民选择权的重要性。如果把公共产品的供给看作是一个公共选择的过程，那么政府约束的一个不可或缺的方面是居民的“用脚投票”，只有居民有退出的权利，政府的硬约束机制才有可能形成并有效运转。正如詹姆斯·M·布坎南和理查德·A·马斯格雷夫(2000)所言，蒂布特模型中的受益范围与财政辖区空间安排的配合提供了一个效率规则，也提出了一个类似市场的实施机制，解决了公共产品供给中的难题。
蒂布特的“以足投票”假说提出了地区之间公共产品供给的公平性问题，是社会保障转移支付制度的又一个重要的理论支点。在一个全国统一的开放市场经济条件下，各地社会保障补助资格和水平的差异可能导致一些人的迁居，这就造成地方政府执行地区性的收入再分配政策失效。因为，当某个地方政府实行一项收入再分配的社会保障计划时，为使本地区居民收入平均化而对富人课以重税、对穷人给予更多的补助，就会造成富人的向外迁移(为了逃避税收)和穷人的大量涌入(为了得到转移支付)，如此循环反复，就会出现“穷人追逐富人”的现象。如果许多穷人涌入到一个初始社会保障水平相对较高的地方(如农村人口向城市集聚等)，就会增加该地的人口数量，造成交通、公园、学校等公共设施的过度拥挤状况，同时会推动土地价格的上涨，从而增加目前商品房购买者或其他土地使用者的成本，而且劳动力人口的增加还将使一些工种的工资水平下降等。这些都会引起该地居民福利水平的降低或福利成本的增加，使该地区的财政状况趋于紧张，政府给予财政支持提供充足福利的愿望和能力将会减弱，最终不得不放弃该项政策。因此，随着全国统一市场经济的逐步确立，低层级政府对收入的再分配能力是有限的，由中央政府负责收入的再分配是一种必然的趋势。中央政府只有通过社会保障转移支付来调节各地区之间的福利差距，才能保证各地区的福利水平的大致均等，从而避免居民频繁流动出现的不良后果。
六、结论
由于我国城乡二元的社会体制以及我国社会保障制度改革的相对滞后，使农民工被排除在城镇社会保障体系之外，享受不到与城镇居民同等的社会福利待遇。同时，农村社会保障制度无法为这一群体提供充分的保障。我国现行的关于农民工的养老保障制度中存在一定缺陷，不符合这一群体低收入水平及流动性强的特征，实施过程中又遭遇各种障碍，最为困扰农民工养老保障制度建设的问题之一是养老保险关系转移接续困难，使得农民工不得不面临着只参保不受惠的无奈境地，影响其参保的积极性。此外，在农业转移人口养老保障权益保障方面缺失的现象是很普遍的。
一、我国农业转移人口养老保险关系的转移接续制度的探索与发展
1.国家层面的制度探索与发展我国关于农业转移人口社会养老保障制度的探索与发展经历了政策空白期与政策制定期两个阶段
1951年至2001年，我国关于农业转移人口社会养老保障制度处于政策空白阶段。1951年2月26日我国政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》，我国养老保险事业进入了起步阶段，《条例》主要针对的是企业养老保险。1991年6月26日的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》是针对全民所有制企业职工所制定的养老保障政策，没有将农民工纳入到养老保障的受惠范围。国务院在1991年7月25日，了《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，第四章中对农民合同制工人的工资保险福利及其他待遇做出规定，其中就养老保障的享有也做出了规定：企业招用农民工，实行养老保险制度，但并不完整。
2001年，我国关于农业转移人口的养老保险政策进入制定和逐步完善的阶段，同时，对农业转移人口的养老保险关系转移接续做出了相应的规定。劳动和社会保障部颁布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，规定养老保险只能够转移个人账户储存额，不允许转移统筹基金，“单位缴费”的统筹账户基金是无法进行转移的，这些原因直接影响了农民工的参加养老保险的热情，农民工在达到退休年龄无法享受到养老保障带来的便利。同时，只转移个人账户储存额，不转移单位缴费，转入地因为需要承担将来为转入人员发放基本养老金的责任，所以，长期支付的资金方面压力较大。
2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》第十九条中提出：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”《意见》针对所面临的农民工问题提出解决办法，并就农民工社会保障中存在的问题提出新要求。
2009年2月人力资源和社会保障部针对农民工的劳动就业的特点，按照低保险费率、广泛面覆盖、能衔接和可转移的要求，拟定了《农民工参加基本养老保险办法》，《农民工参加基本养老保险办法》针对现阶段农民工的收入方面普遍较低的特点，在单位缴费方面，在之前规定的平均缴费水平上，降低了八个百分点，其比例为工资总额的百分之十二；根据自己的收入情况，农民工可以在个人缴费4%-8%直接进行合理的选择，同时，为了最大限度的扩大养老保险的制度覆盖范围，并将农民工业纳入其中，实施了降低农民工及其用人单位的经济负担的策略。
2009年12月28日，为保证基本养老保险关系的顺畅转移接续，国务院办公厅转发关于人力资源社会保障部财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，第九条对农民工养老保险转移接续做出了规定：“农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，由原参保地社保经办机构保留其基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，个人账户储存额继续按规定计息。”《暂行办法》为全国社会保障关系转移接续中存在的问题提出了解决办法。
2014年7月1日针对参加城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两种制度的人员提供了办理接续手续的办法，我国正式施行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。《暂行办法》第三条规定，参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。这一规定为不满15年保险缴费年限的农业转移人口转移养老保险关系提供了一定的便利，由于施行时间还不长，实际效果还有待进一步检验。
2.地方层面的制度探索与发展农业转移人口社会保障转移接续问题越来越受到重视。为了让农业转移人口能够享受到更多的社会保障权益，各地也进行了探索，形成了不同的养老保障转移接续的模式
为了完善社会保障体系，保障农民工的社会保障权益，2001年北京市劳动和社会保障局制定了《北京市农民工养老保险暂行条例》，北京市《暂行办法》体现对农民工养老保险关系转移接续工作的重视，同时企业缴费基数偏低，减轻企业对农民工基本养老保险的负担。但北京市《暂行办法》中也存在问题：农民工养老保险关系只能转移个人账户基金，不能转移统筹账户的基金，一方面加重了转入地发放农民工养老保障金的负担，另一方面也打击了农民工参与养老保障的积极性。
二、农业转移人口养老保险关系转移接续的存在问题及原因分析我国农业转移人口养老保险起步较晚，进度较缓
虽然相继出台了许多针对这一群体的社会保障政策，但是这些政策在执行过程存在障碍和偏差，政策的实际实施效果不乐观。[2]目前，我国国家层面出台的养老保险政策包括《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度实施办法》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，前两项政策的保险覆盖范围仅为城镇各类企业职工和个体劳动者，对于解决进城务工的农业转移人口的养老保险问题的缺乏针对性，虽然《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中将保险覆盖范围扩展到了城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，企业养老保险覆盖面扩大，但是也没有针对农业转移人口的养老保险提出解决方案。从现实情况看，农业转移人口对于养老保险有着强烈的需求。但目前农业转移人口参加养老保险的情况不容乐观，面临诸多问题，如同城缴费时间门槛过高、转移接续难、农民工保险意思薄弱等问题，其中转移接续困难的问题是当前我国农民工养老保险制度中最为突出的问题。分析农业转移人口养老保险关系转移接续存在困难的原因，主要包括以下几点：
1.我国城乡分割的二元户籍制度是农业转移人口养老保险关系转移接续困难的根本原因。建国初期为了赶超实现经济上的目标，我国实行的战略是优先发展重工业和城市，相应也就形成了城乡二元体制。长期以来，二元经济体制对我国经济发展起到一定的促进作用，但二元体制下形成的二元管理制度和管理方式，拉大了城乡差距。由此产生城乡相互独立的养老保险制度，使得农业转移人口的养老保障制度接续困难。农业转移人口进入城市，因为缺乏社保接续机制，不能享受养老保险所带来的相应地福利。
2.我国不同养老保险制度缺乏内在统一性，养老保险区域统筹与农业转移人口跨区域流动之间存在矛盾。当前我国养老保险制度包括几个部分：机关事业单位退休养老保险，企业职工养老保险，农村居民养老保险，城镇居民养老保险，军人养老保险等，同时每个部分内部根据不同的缴费比例、资金统筹方式等进行细化。我国养老保险主要是以区域统筹的方式，养老保险的统筹层次主要停留在县市级，省级统筹较少，各地在养老保险的缴费比例、基数以及管理体制存在差别，由于农业转移人口具有流动频繁的特点，导致其养老保险关系转移接续困难。
3.我国现行的农业转移人口养老保险转移接续制度的可操作性不强。[4]由于农业转移人口具有流动性强的特点，农业转移人口进入城市，从事不同类型的工作，因此所参加的养老保险险种也存在较大的差异。我国现在还缺乏全国性互联网参保信息管理系统，养老保险关系转接只能依靠人力，同时，由于不同地区所采取的养老保险关系转移接续程序缺乏统一的标准，各地采用不同的转接程序使得相应的办理手续变得复杂和困难，影响转移接续工作的进展。
三、农业转移人口养老保险关系转移接续的实现路径
1.落实我国户籍制度改革，全面改革城乡二元户籍模式。农业转移人口在参加城市社会保障制度体系的过程中存在障碍，其最根本的原因是我国的城乡二元户籍管理制度，农业转移人口不具备城镇户籍，农业转移人口被排除在城镇养老保障体系之外。2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的第九条：建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，各地需要加快落实户籍管理制度改革，取消城乡二元户籍制度管理模式，将农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系中，完善并落实医疗保险关系转移接续办法。
2.提高养老保险的统筹层次，实现基础养老金的全国统筹，加快实施统一的城乡居民的基本养老保险制度，主要包括单位和农业转移人口的个人缴费比例、基本养老金计发办法、发放标准、基金管理、基金调剂等内容在内的整个企业职工基本养老保险制度和体系在全国范围内实行统一管理方式。[5]实现基本养老保险统一的待遇支付标准，同时实现养老保险业务由国家社会保险经办机构统一进行管理。同时，加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。
［关键词］社保经办机构；基本养老保险关系转移；相对比较
［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）5-0083-03
1前言
目前,社会保险基本养老保险关系转移在促进社会保险省级统筹模式改革发展、增加省级统筹项目、推动社会保险统筹层次向纵深发展、催生新型的社会保险关系形成、维护参保者合法权益和监督社保基金安全转移方面发挥了重要作用。但在新型社保关系形成的养保者个人参保缴费和确定缴费基数的灵活政策变通时代,随着社保关系进一步转换和发展及社保基金的转移靠前支付新模式产生,各级社保经办机构在办理职工个人养老保险转移接续工作事项时遭遇了前所未有的困境和挑战。因此,如何加大对社保经办机构的职工基本养老保险转移接续的社保政策支持力度,以有效缓解社保关系的顺利转移和社保基金安全入账困境并促进社保经办机构社保关系转移接续工作有效开展,促使社保基金转移管理提升微观层次,是摆在我们社保经办机构面前亟待解决的重大难题。
2社保经办机构现行的职工基本养老保险关系转移接续有关政策亟待更新
为帮助职工合理流动与促使人才交流困境得以缓解,各级社保经办机构在办理职工基本养老保险关系转移接续工作时,都制定了适合各地社保关系发展的职工基本养老保险关系转移政策以及形成了社会保险基金安全对外转移的管理办法和职工养老保险个人衔接的经办方式等政策为主的职工基本养老保险关系转移接续社保经办管理体系。其中,社会保险基金安全有序的流转是最直接的社保基金管理方式,是适用于社保经办机构办理职工基本养老保险关系转移业务中所采用的一般性政策。而与社保关系转移衔接不同,转入地参保关系和转出地的社保关系等这些必要的调整对象合理转接关系都必须按照社保基金转移接续的办法进行规范操作。具体如下。
2.1一般性政策
(1)原有的社保基金政策转移接续关系方式。原有的社保基金政策转移接续关系为只转统账结合的社保基金征收部分的个人账户余额,统筹部分则划入了转出地的统账结合社保基积累结余金类进行管理,不再作为职工个人部分进行转出,只办理关系转移衔接。在实行现行的社保关系转移接续体制改革的情况下,职工个人关系转移接续中个人部分的缴费社保基金转移部分相比以前更趋于合理,但也只是就省外社保关系的转移个人账户转出部分增加了社保基金转移比例,离社保基金的全国性上档升级,提升统筹层次仍有一定的距离。为进一步简化职工社会保险关系转移接续程序的经办流程,各级社保经办机构采取了一系列的社保关系转移接续变革措施,如对社保关系转移接续信息化管理、实行职工社保关系转移接续业务同一统筹单位层次内建立平网管理、提高社保基金与社保关系同步转移的安全有效性，构建合法的有效渠道和机构组织。下面以现有职工社会保险关系转移接续办法在各地实行推广为例,简要介绍一下其社保关系转移接续中涵盖主要社保政策。
为了减轻社保经办机构职工社会保险关系转移接续工作中的经办压力,合理分配社保基金的流动使用渠道,国家人力资源社会保障部出台了城镇职工社保关系转移和接续管理办法,在同一统筹区域内只转移社会保险关系不转移社会保险基金,并实现了参保缴费数据联网,并且现行的城镇企业职工社会保险关系转移接续办理基本程序：转移职工本人持职工基本养老保险手册和社保经办单位盖章、职工本人签字的统筹范围内流动社会保险关系转移单到各级转入地社保经办机构办理社会保险关系转移手续,由转入地社保经办机构社会保险关系转移接续业务经办人员核对社保关系转移明细单各项缴费数据情况,并打印结算年度已实现的养老保险缴费记录明细清单后,在转移单上盖上社会保险业务经办机构印章即完成本次转移业务,转移社会保险关系的职工个人只需将原养老保险发生地基本养老保险手册和转移明细单交由转入地社保经办机构社会保险关系转移接续业务经办人员办理参保手续就行了。
(2)现有的跨统筹区域转出方式。现有的跨统筹区域转出措施主要包括：在省级统筹社保基金管理模式下,同一行政区划属于相同层次基金和关系管理机构的管理范围,而省级统筹单位以外的跨区域流动与社保关系转移、基金转移不属于一个社会保险统筹区域的经办范围,因此,属于跨统筹区域流动就按规定同时办理养老保险关系和社保基金转移手续。其中养老保险基金转移数额为：1997年12月31日前的基本养老保险个人账户中个人缴费部分累计本息,加上1998年1月1日起计入基本养老保险个人账户的全部储存额本息,社保个人账户经清有实际结余额的也可随同转移超支的由个人补足。职工个人可先到各社保经办机构提出跨统筹区域转移申请,社保经办机构将出具统筹地区流动人员社会保险转移联系函。持转移联系函到转入地社保经办机构办理参保和接收确认手续,转入地社保经办机构审核符合转入条件的,出具社会保险关系转移接收函回执,并提供开户银行和账号。本人持职工养老保险手册,社保卡，上述转移接收函以及经转出单位盖章、本人签字的参保职工流动社会保险关系转移申请表到转入地社保经办机构正式办理跨统筹区域流动社保关系转移手续。转入地社保经办机构审核其缴费情况后。打印跨统筹地区流动人员养老保险关系转移表和参保职工基本医疗保险关系转移单,并将该转入职工个人的社保基金划入转入地社保经办机构开户银行账号。应将上述打印表及职工本人养老保险手册等交转入单位,由用人单位到社保经办机构办理转入接续手续。对基本养老保险的特别处理,如对各用人单位、职工个人等经办的社保关系转移以及转移费用,免缴环节性经办费用。此外,有的社保经办机构在办理关系转移、基金划转、手续重建、促进职工个人社保关系转移信息化平台的开发利用、个人关系转移基本信息安全维护、社保信息资源共享利用等方面也采取了一系列的促进社保关系转移改革的有效措施。
(3)现行的跨统筹区域转入模式。凡属于跨统筹区域流动的人员,应按规定将养老保险关系和社保基金从转出地的社保经办机构办入户籍所在地的社保经办机构统筹范围并办理相关参保手续,职工个人接收单位持职工个人养老保险手册、转入职工的个人身份证及人员增加有关介绍信到各社保经办机构办理参保审核手续,社保经办机构审核符合转入及参保条件的,开具人员转入接收关系函。参保职工个人持转移接收函到转出地社保经办机构办理社保关系转出手续,由转出社保经办机构将应转出的基金划入社保经办机构开户银行账号。用人单位或职工个人本人持转入地社保经办机构确认的养老保险转移有关介绍信到社保经办机构统筹部门办理转入接续手续,社保经办机构统筹部门根据转移介绍信提供数据及基金到账情况,为转入职工个人健全个人参保资料、续建个人账户目录,职工个人从转入新社保经办机构之月起,按新社保经办机构所在地的基本养老保险缴费基数缴纳各项社会保险费。通过职工个人社保关系转移接续政策创新和发展,一般采取直接转移和间接转移两种方式,其中以邮局和银行转移社保基金和关系同步模式、职工个人领取基本养老保险关系转移个人账户部分自带方式等直接社保关系转移方式为主。如参保人可凭身份证、户口本、养老保险关系手册等自行领取基本养老保险关系和转移基金到所在地社保经办机构办理入保手续,社保经办机构在接到上述各项手续以后,应按社保转移接续的有关程序如实办理转入职工个人的养老保险接续参保手续。在经办养老保险转移手续过程中要查清该转入人员是否欠缴基本养老保险个人缴费,如有欠费的现象必须通知该人员立即补缴再办理社保关系转移接续手续。
(4)职工个人申请终止社保关系模式。凡属外地务工人员原在本统筹区域范围内所属单位企业打工的,现与该单位终止劳动合同后返乡就业。曾经参加务工所在地城镇企业职工社会保险、本统筹辖区以外户籍的农村务工人员,未到达法定退休年龄终止解除劳动合同,不在务工地继续就业,确定无法转移社会保险关系的,可申请终止社会保险关系,并一次性申领参保者个人基本养老保险个人账户全部储存额和个人账户基金结余额。原用人单位或职工本人持个人居民身份证及复印件、职工养老保险手册、社会保险卡,由用工地外来劳动力管理部门出具体的退工证明以及经本人签字、单位盖章的企业农村外来员工终止社会保险关系申请表等材料,到社保经办机构办理终止社会保险关系申请手续,社保经办机构审核该参保人员的申请后,计算基本养老保险个人账户申领余额,收回职工基本养老保险手册清算个人账户基金结余额,超支部分由个人补足,有实际结余额的一次性支付给本人。一次性申领金额可通过职工用人单位发放,也可由职工本人凭个人居民身份证在社保经办机构直接领取。农村外来员工终止社保关系、回乡务农以后,如再次进城务工并参加社会保险的,社会保险缴费年限从再次参保时间重新开始计算。另外,在办理社保关系转移或终止申请手续前,由用人单位办理人员参保人员增减手续；凡用人单位或个人欠缴社会保险费的,必须按规定缴清后才能办理社会保险关系转移或社保基金申领等手续。
2.2现行的社保经办机构基本关系转移手续选择性政策
(1)社保经办机构基本关系转移手续选择性政策大致如下：社保经办机构基本养老保险关系转移环节主要具有三方面作用,一是社保经办机构基本关系转移手续明确了参加城镇企业职工基本养老保险人员在跨省、自治区、直辖市流动就业时转移接续基本养老保险关系的有关政策和经办要求。这是各级社保经办机构改善民生的又一重大举措,是深入贯彻落实建立科学的社会保障发展体系、构建和谐基本养老保险关系在参保者与社保经办机构间发展的重要体现。现行的社保经办机构基本关系转移手续有利于维护参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。真正、全面实现了参保人员“不论你在哪里干,养老保险接着算”。二是有利于完善覆盖城乡居民的社会保障体系。社保经办机构基本关系转移选择性政策明确了跨省流动就业人员养老保险关系转移接续政策,进一步打破了地区分割、城乡分割的壁垒,必将进一步扩大养老保险制度的覆盖范围。三是有利于促进城乡统筹。社保经办机构基本关系转移选择性政策规定农民工在城镇间流动就业或间断性在城镇就业,只要参保缴费并达到规定条件,与城镇职工享受同样的养老保险待遇。这对于统筹城乡和区域发展,引导农村富余劳动力向城镇有序转移就业,推动工业化和城镇化进程具有深远影响。
(2)社保经办机构办理基本关系转移手续中明确的基本原则为：一是保障性原则。所有参加了城镇企业职工基本养老保险制度的劳动者,在流动到异地就业并继续参保时,都应当转移接续养老保险关系,保障其已参保缴费形成的权益不受损失。二是公平性原则。流动就业人员,只要符合规定的条件,不论是何种户籍,不论曾经在几个地方流动就业参保或间断性就业参保,都应当保障其同样的领取基本养老保险待遇的权利。三是唯一性原则。劳动者在多个地方流动就业,但其养老保险关系在同一时期应当是唯一的,而不能是多重的,基本养老保险待遇也应由一个地区统一支付。四是平衡性原则。支付流动参保人员基本养老保险待遇的资金责任,由各流动转移地通过转移养老保险个人账户储存额和部分单位缴费予以分担。
(3)社保经办机构基本关系转移手续着眼的重点解决了几个方面问题：一是解决跨省转移接续难的问题。通过明确规定全国统一的转移资金量、各地责任范围和转移接续经办规程,实现劳动者跨省流动就业中基本养老保险关系的顺畅转移接续。二是解决异地权益认同问题。通过规定全国统一的政策,解决了劳动者跨地区流动就业参保缴费年限在各地互认和累加的问题。三是解决农民工退保问题。社保经办机构办理基本关系转移手续通过明确城乡一视同仁、权益累加计算的政策导向,给了农民工一个长期稳定的预期,这样,农民工离开城镇时就不用再退保,从而减少了养老保险权益的损失。四是管理服务方便群众问题。社保经办机构办理基本关系转移手续规定流动就业人员离开原参保地,社保经办机构要开具统一样式的参保缴费凭证,到新参保地参保缴费后,只要提出转移接续申请,所有手续都由相关两地社保经办机构同时办理。同时,各级社保经办机构公布了县级以上所有社保经办机构联系方式的基本信息,供相关办理转移业务人员查询自己的参保缴费和转移接续信息。这体现了以人为本,大大便利了参保缴费职工。
(4)社保经办机构基本关系转移手续特殊人员办理流程为：①距法定退休年龄5年(含5年)以上的人员跨统筹地区流动的,调出地社会保险经办机构(以下简称“社保经办机构”)在为其办理养老保险关系转移时应同时办理转出社保基金转移手续。②社保经办机构在办理转移手续时应对参保职工养老保险个人账户进行清算,缴费期间内养老保险个人账户实际结余部分随同养老保险个人账户一并转移至转入地社保经办机构,转入地尚未统一实行养老医疗保险个人账户比例的,经本人申请,由社保经办机构将个人账户实际结余金额一次性支付给转移职工本人,随即暂停基本养老保险关系。③距法定退休年龄不足5年的参保人员跨统筹地区流动的,仍在原参保地或者转移至户籍所在地继续参保,基本养老保险关系不做转移；但符合基本养老保险关系转移接续条件的,社保经办机构应接续其基本养老保险关系。④职工在同一统筹层次实行社会保险制度的统筹地区包括所辖县级市、市辖各区职工个人账户与统账结合制度地区之间流动时,可以随基本养老保险关系一并转移基本养老保险基金,职工基本养老保险个人账户实际结余金额和统账结合的金额应进行彻底清算转移,其基本养老保险实际缴费年限和视同缴费年限可以接续计算。已于城镇职工社保关系转移和接续管理办法从职工参保地统筹区域和职工原工作地未办理基本养老保险关系转移接续手续的人员,可到原参保统筹地区或原工作地社保经办机构申请办理基本养老保险个人账户结余金额清算转移手续,补办清算转移手续后,其基本保险缴费年限可连续计算,基本养老保险关系转入新参保地接续参保。
3现行养老保险转移接续模式对将来社会保险关系转移接续发展层次的启迪
现有的社会保险基本养老保险关系转移接续模式已经经历了从单一的经办关系转移模式发展为多层次、多领域不同统筹地域社保转移的多重社保关系转移模式发展的态势。由于社保省级统筹层次提升和社保基金积累结余增加、社保经办模式改革体系不断强化以及参保人个人参保意识的不断增强,社保关系转移的经办方式进一步规范和发展,致使同一参保地的参保人员的社保缴费率和参保率差距缩小,促使社保关系转移接续经办目标得以逐步缩小差距,各级社保经办机构努力营造适合各类型用人单位发展的社保关系转移接续运行机制,现有省级统筹模式层次提升,保证了向民营企业提供了宽松明确的社会保险关系转移政策和资金援助,帮助了民营企业改变其在社会保险业务经办中的主体地位,使其积极主动地参加社会保险,为职工合法权益的争取开辟了一个新天地。现行的社会保险转移接续工作主要遵循以下两种思路,即参保职工自由转移接续思路与社保经办机构政策引导思路。以民营企业为例的私营经济业主参保职工社保关系转移接续是典型的“小政府、大市场”,这种模式就是执行的由参保者自行根据自己从业地点发生变化而相对转移社会保险关系,接续基本养老保险缴费主体资格,其社保关系接续资源配置都是以社会劳动力自由转移为基础,社保经办机构对职工个人转移社保关系的干预比较有限,因此，它们在社保政策方面遵循的是自由选择模式；而现有的社保经办关系转移接续的发展,社保经办机构对企业的职工个人的社会保险关系转移干预较多,实行的是社会保险经办机构社会保险关系转移政策干预较强的政策干预模式,因此它们在社会保险关系转移接续方面遵循的是社保经办机构政策干预思路。而将后来无论是从统筹区域还是统筹层次方面来看,与原有的社保关系转移接续方式都有一定的程度提升,因此,在发展社保关系转移接续的政策方向可考虑借鉴以往的社保经办机构社保关系转移接续的发展成功经验,并结合现有社保关系转移接续发展的实际情况,制定适合现有社保关系转移接续中社保业务发展的社保关系转移接续政策,如进一步合理平衡转移接续职工个人社保个人账户储存额比率和社保基金储存结余额,尽可能使各地社保基金转出、转入都趋于合理化发展的轨道。此外,还要清理对社保关系转移接续不合理收费,使参保职工的合法权益得到保障,使办理转移接续的参保职工切身体会到社会保险福利化程度有效提升。促使民营企业主管部门积极协调民营企业主动参加社会保险,理顺社保关系接续经办体制,为转移职工个人争取更多社会保险合法权益,细化社保关系转移接续的实施办法,确保社保经办机构社保关系转移接续体系改革能够逐步得到落实。
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关键词:社会保险关系；转移；接续
社会注意市场经济的快速发展，使得市场经济体制不断健全，社会劳动力的流动性也逐渐加快。社会劳动力为城市建设提供帮助，但是，作为社会劳动力的保障，社会保险关系的转移与接续工作常常受阻碍，大量的劳动人员因为社会保险等问题而丧失了更好的工作机会。所以解决社会保险关系的转移与接续问题，具有重要的现实意义。
一、社会保险关系转移与接续问题分析
(一)跨区域转移工作困难
在市场经济体制尚不完全的今天，劳动力流动成为比较普遍的社会现象，也是市场经济的必然趋势，但这一现象却为社会保险工作带来巨大的阻碍。因为我国社会保险常常采取部分积累的机制，一旦社会保险出现财政赤字，则需要由当地政府来平衡开支。但是我国各个区域的财税制度往往是分开设立的，使得跨区域的劳动力社会保险出现中断的现象。另外，我国多省市的结构也使得社会保险制度存在一定的差异，很难实现全国范围的统一，在社会保险统一上，只有保障缴费率与最低缴费年限实现了全国统一，至于保险的缴纳与个人缴费额度的控制则根据当地实际情况独立设立，各个区域的社会保险处于独立的状态，封闭的管理模式使得跨区域转移困难重重。
(二)跨区域接续受到限制
不同区域的经济制度不同，这也使得不同地区的社会保险制度不同，所以在设备保险关系的接续上困难重重。社会保险有不同的层次，有的是为了保障社会企业的利益，有的是保障事业单位的利益，有的是保障个人的利益。不同层级的社会保险标准不同，保险的待遇也不同，所以，在跨区域保险的接续上，存在较大的困难，尤其是农村与城市社会保险的接续上，由于户籍的不统一，导致社会保险接续工作存在较大的阻碍。
二、社会保险关系转移与接续的有效对策
(一)丰富社会保险统筹层次，扩大转移接续空间
丰富社会保险统筹层次，要求各省做好社会缴纳比例的的制定与统一，由政府机构对社会保障基金进行管理，使各省的社会保障转移与接续问题得到解决。使得同一省的劳动人员不必因为社会保险而放弃理想的工作。以省级大范围管理为基点，将统一管理的模式逐渐扩散至全国范围，能够消除地区经济产生的社会保险差异的问题。在统筹区域规划中，需要处理好地区经济差异、人均生活水平对社会保险制度的影响。
(二)以中央社会保险关系转移机构对区域社会保险进行统筹管理
中央财政对社会保险关系转移与接续的影响较大，因此，要充分发挥中央财政的综合调控作用，明确省级保险基金的使用规范，充分利用省级保障基金弥补社会保险中部分人员的利益损失，实现保险关系转移与接续的和谐稳定进行。与省市调剂金不同的是，中央调剂金主要用来保障跨省市社会保险关系转移与接续资金的平衡，弥补双方的损失，促进社会保障基金的平衡稳定发展。具体执行上，由省级统筹社会保险关系，递交给中央，再由中央进行统一调控，使社会保险更好的为劳动者服务。
(三)针对城市农民工建立特殊的社会保险转移与接续政策
城市发展中，需要进行多种项目的建设，这些项目的建设主要由城市流动农民工来完成，农民工作为城市的弱势群体，做好农民工社会利益的保障工作，对社会的和谐稳定发展具有重要意义。因此，在农民工利益的保障上，需要省市社会保障管理部门建立特殊的社会保险转移与接续政策，使农民工的保险利益得到保护，在解决好农民工的社会保险后，农民工将持续保持积极的生产热情，为城市建设提供服务。具体设计上，可以为每一个农民工设立保险账号，并在第一时间由农民工本人在其工作所在地进行登记，由此账号进行保险缴纳，如果农民工需要进行城市流动，可以通过此账号办理转移与接续业务。该账号属于全省或者全国通用，实现了信息联网，与个人身份证一样具有法律效应，通过此种流程设计，大大简化了社会保险关系的转移与接续工作，为农民工提供合理的社会保障。
三、结束语
综上所述，社会保险作为广大劳动者的利益保障，能够为劳动者提供基本的生活需求。社会保险关系作为影响劳动者就业的关键因素，要想实现劳动人员的合理流动与人才技能的充分发挥，首要任务就是做好社会保险关系的转移与接续工作，给予劳动者基本的保障，充分发挥社会保险对人力资源管理的积极作用。
作者:冷建荣单位:海阳市社会保险服务中心
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【关键词】社会保险；转移；接续
人口的大范围流动是我国现阶段经济发展的需要，我国的现在社会主义市场经济还不健全和完善，人口的流动可以起到至关重要的作用。但是现实中有很多的劳动关系制约着劳动力的转移，其中社会保险关系就是其中重要的一个。许多劳动力为了维持社会保险关系而放弃了自由转移。因此可以看出，社会保险关系的转移和接续问题直接的影响到了人口的流动，激化社会矛盾的产生。
一、社会保险关系的相关概念
简而言之，社会保险就是把劳动者作为服务对象，根据劳动者的一些特殊情况来作为对他们的保障内容。社会保险实质上就是劳动者的一种生活保障政策。它是一种维护社会稳定的惠民政策，消除劳动者的众多后顾之忧，给劳动者提供有力的保障。而相对的社会保险关系则是社会保险的固有属性和特有的表现，社会保险关系依附着社会保险而存在，是不能独立存在社会之中的。
二、我国社会保险关系的现状
我国和世界其他的国家一样，为了保障人们的合法权益，为劳动者的生活提供保障，也很早建立了社会保险制度。伴随着社会的发展，我国的社会保险关系伴随着社会保险而不断的发生着变化。
（一）我国社会保险制度的历史
我国的社会保险制度现在总体来讲是比较成熟和完善的，在我国的建国初期就建立了城镇养老保险制度，在1951年政府颁发了《劳动保险条例》，这是我国保险制度发展史上重要的标志。接下来特别是在改革开放以后，我国的社会保险制度得到了更进一步的完善和发展，在1993年、1995年、1997年等都颁布了有关社会保险的法律条文，给社会保险的发展提供了有力保障。我国的社会保险制度的发展过程始终坚持着公平公正以及效率兼顾的原则，给人们提供了非常有利的社会保障。但是针对社会保险关系的转移和接续依然无法有效的解决，很难有效的执行。
（二）我国社会保险关系转移和接续的具体现状
伴随着现在我国经济的发展，人口的流动量也在逐年的增加，社会保险关系的转移问题也逐渐的突出。我国现在的社会保险关系转移和接续的具体现状主要有以下的几种，首先就是关于养老保险制度，养老保险在跨地区的情况下实行难度非常的大，主要是我们国家的社会养老保险制度采用的是部分积累的方式，这样的方式在面对人口的大范围流动就会遇到很多无法解决的问题，就不能充分有效的发挥社会养老保险的作用。其次就是不同养老保险制度之间的关系转移和接续问题比较突出，我国不同的机关企业、不同的地区养老保险等社会保险制度都会有很大的差异性，所以面对人口的流动，养老保险的关系转移问题的解决难度将非常的大，以为社会保险制度之间的巨大差异。
三、我国社会保险制度存在问题的原因
我国社会保险关系的转移和接续中存在着的众多问题，因为我们国家现在的社会制度还存在的不完善，所以这些问题存在都是有着关键原因的，其中主要有以下三种原因：（一）地方政府的不负责地方政府的不负责现象现在非常的严重，这也是现在众多社会保险关系的转移也接续比较苦难的重要原因。地方的一些政府机关因为某些利益关系的存在，经常会出现“博弈”的现象，现在的社会养老保险制度实行的个人账户都是遵守基金积累制原则，这样每一个地区的政府都是非常重视的。劳动力的跨区域转移，他们只是把个人账户实现了转移，而他们的统筹账户因为制度缺陷和地方问题会出现一些责任与权益的不对等问题。对于迁出地来说，他们非常的希望人口迁出，这样他们的保险关系一旦迁走，他们的统筹基金就会保留在2迁出地，可以有效的解决当地的养老负担问题。然而对于迁入地来说他们一般不会非常乐意去接受一个没有给当地养老做出贡献的一个外来劳动者，因为这样会加大他们的养老负担。（二）参保人的“道德风险”高我国的社会养老保险制度在最高的制度原则上是已经实现了统一，但是在地方上的社会养老保险制度还是存在着众多差异的，所以一个地方的经济发展程度会对他们的社会保险制度产生重要的影响，因此地区间就会出现养老待遇的差异，所以，依据这种情况，一些人就会努力把自己的社会保险关系办理到待遇好的地方，这样一些地区就会制定相关的限制性的政策，以此来阻止大量的外来涌入者。这样一方面是防止了“道德风险”的发生，但是也阻碍了符合经济发展要求的人口正常流动。
（三）社会保险的财务问题
除了以上的两个主要原因，这个社会保险的财务问题是整个社会保险问题存在的根源，因为国家相关政策的缺陷，许多方面的要求都很模糊，社会保险里的债务和成本问题也逐渐的编的突出，而这个财务问题直接的影响到了我国社会保险的整体水平，所以处理好他们的关系至关重要。
四、改善社会保险关系转移和接续现状的相关建议
改善社会保险关系的转移和接续的现状，首先就是要创造良好的环境，努力提高关于养老保险等社会保险基金的统筹层次数量，完善各种社会保险的有关法律法规，为社会保险的发展提供有力的科学依据。然后就是采用科学的计发办法，以此来保障养老保险等社会保险的基本权益。最后就是要充分的利用我国现有的庞大社会保险基金，让转轨的总体成本得以转化和降低。
五、总结
现在我国的经济水平得到了很大的提高，人们的生活水平也实现了飞快的进步，人们的生活保障越来越受到人们的重视。这就需要我们国家建立一个完善的社会保险制度，通过养老保险等社会保险制度来提高人们的生活保障，增加人们的生活信心。同时针对现在出现的由于人口流动而导致的社会保险关系转移和接续难得问题，国家的相关部门和专业学者要不断的探索和分析，以此来提出相应的意见和建议，来解决这个棘手的社会问题，只有这样人们的生活水平才会真正的提高，经济才会更快的发展。
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关键词：农民工；养老保险；转移接续
中图分类号：F84文献标识码：A
随着我国经济社会的快速发展及城乡统筹建设步伐的加快，大量农民工涌入城市，成为城市现代化建设的主力军，而农民工的社会保障问题也成为社会各界关注的焦点。据《2011年国民经济和社会发展统计公报》得知，2011年全年农民工总量达到25278万人。如何让这2.5亿农民工的养老保险关系能够随其自由流动，并且避免农民工的社保利益遭受损失，已成为亟待解决的问题。因此本文希望在统筹城乡发展的视角下，对我国农民工养老保险转移接续问题所产生的原因进行分析，并提出解决思路和对策，希望为我国农民工养老保险实现有效转续提供一些思考。
一、农民工养老保险关系转移接续的现状
1.农民工参保后因转续不易进退两难
连续性是养老保险关系的基本特征，主要体现在长期的、准确的和安全的账户记录，特别是参保者变换工作单位或地点时养老保险关系要随之转移。但是，农民工具有总量大、工作周期短、流动性强的特点，而《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，农民工只能部分转移统筹账户资金以及享受养老金待遇，且未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就造成了农民工参保后进退两难的境地，限制了劳动力的自由流动，阻碍了我国城乡一体化社会保障制度的发展。
2.农民工养老保险转移接续面临多重困难
农民工在跨地区流动过程中，不仅面临养老保险关系转移接续政策上不统一的障碍，还面临账户资金转移操作上的技术障碍。首先，由于缺乏关于农民工养老保险关系转移接续的统一立法，各地参保模式、缴费水平和待遇水平有较大差异，各地方政府制定的政策法规也有所不同。其次，农民工转移接续还涉及到户籍性质、城乡关系，以致农民工在城镇职工基本养老保险及新型农村社会养老保险两种险种间转移接续尤为复杂。再次，社保经办部门的管理方式以及技术手段的不成熟，也给农民工办理养老保险关系转移接续手续带来诸多不便。
二、农民工基本养老保险关系转移接续中存在的问题
1.转移接续制度实施效果较差
随着新型农村养老保险的广泛试点，相关部门初步提出了与城镇职工养老保险衔接的处理办法，并在参保年龄、养老金划分、享受条件等方面提供了操作细则，为转移接续机制提供了制度基础。但从目前转移接续制度的实施效果来看，仍然存在参保率低、退保率高、转保人数少等问题。国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示，2009年农民工全国平均参保率仅为7.6%。可见，在转移接续政策实施后，农民工养老保险的覆盖水平仍没有大幅度提高。
2.转移接续责任分配界限模糊
一方面，转移接续政策各异，责任划分缺乏法律保障。国家尚未出台有关农民工养老保险转移接续具体操作的法律性文件，而地方政府出台的试行办法，缺乏权威性且只能在所在地起作用，致使这些政策法规无法明确划分各自的责任。另一方面，转移接续的组织管理责任模糊。转移接续尚未成立专门的管理机构，现在主要由各级社保机构完成，但其中也有很多相关部门参与，导致实施过程中各管理机构之间的责权划分模糊，不利于转移接续的顺利实现。
3.现行转移接续政策损害了农民工个人利益
在现行转移接续政策下，农民工只能转移个人账户的养老金，统筹账户的养老金保留在当地，这就造成转出地更愿意农民工退保而不转保，转入地不愿意负担转入农民工的养老责任，甚至鼓励农民工退保，这样一来严重损害了农民工获取养老保障的权益。此外，苛刻的转移接续辅助制度，如年龄、工作年限、缴费年限等附加条件的设置，在不同程度上阻碍了转移接续的顺利实施，也损害了农民工的个人权益。
三、农民工养老保险关系转移接续困难的原因分析
1.社会保险制度规定存在差异
城镇职工基本养老保险和新农保两个险种在责任主体、资金来源、缴费标准、养老金待遇领取条件等方面存在明显差异，具体如下：（1）新农保的责任主体是个人、集体和国家，国家和个人承担主要责任；而城镇职工基本养老保险的责任主体是个人、企业和国家，个人和企业主要承担缴费责任。（2）新农保的统筹账户部分，由中央财政和地方财政负担；城镇职工基本养老保险的统筹账户部分则由企业承担。（3）新农保的参保者每年按100元、200元、300元、400元、500元分5个档次缴费；城镇职工基本养老保险企业按工资总额的12%缴费，个人的缴费比例为4%-8%。（4）城镇职工基本养老保险的养老金待遇要优于新农保的。以上方面的不同给农民工养老保险关系的顺利转移接续带来不少困难。
2.部分区域设置养老保险关系转入障碍
农民工的养老保险关系发生转移时，个人账户的积累基金可以全部转移，但统筹账户中的基金只能部分转续，剩余的社会统筹部分基金则充入转出地的社会统筹基金。因此，农民工养老保险关系的转出意味着为当地社会统筹基金做出贡献，但对于养老保险关系接受地，却要负责转入农民工长期的养老待遇。由于我国长期实行“分灶吃饭”的财政体制，养老保险关系的转移必然会影响地区的经济利益，这就造成有些地区担心农民工养老保险关系涌入后出现支多收少的情况，便纷纷设置壁垒阻碍农民工养老保险关系的转入。
3.社会保险管理系统不完善
目前我国实行社会保险分立式的管理体制，各统筹区域的管理系统之间没有统一联网，养老保险关系的办理只能通过多个人工环节，易出现信息遗漏和失真的现象。加之当前社会保险管理与户籍管理、人事档案紧密联系，且各地的社会保险经办机构主要面对的主要是企业而非个人，这给农民工养老保险关系的转移接续造成困难。此外，农民工在办理养老保险关系转移时手续繁杂，使一些参保人员因怕麻烦出现脱保、断保现象。这些障碍都极大的限制了农民工合理流动的自由，不利于我国城乡一体化进程的继续推进。
四、解决农民工养老保险关系转移接续困难的对策
1.制定明确的社会保险政策及合理的待遇计发标准
为了使农民工参保后跨地区就业依旧能享受到正当的社会保险待遇，就要制定适合农民工的养老保险关系转移接续政策，并使用合理的方法确定其社会保险待遇。这里可以借鉴欧盟跨国流动劳动者社会保险转移接续的经验，来解决我国农民工社会保险转移接续问题。将参保人在不同统筹区域缴费年限累计计算，按各参保地规定分段计发养老金，依据参保人在参保地缴费工资和参保地在岗职工平均工资为基数计算其指数化的平均缴费工资，进而确定其基本养老金的标准。农民工达到法定退休年龄及享受社会保险待遇的标准时，参保人缴费的各统筹区域将相应比例的资金划拨到参保人员社会保险待遇指定发放地。
这种做法本质的特点是不转移账户基金，只转移参保信息和缴费记录，既有利于激发当地政府鼓励农民工参保的积极性，又有利于扩大社会保险的覆盖面，提高社会保险的参保率。另外，还可以避免农民工因在各地缴费年限均未达到最低缴费年限而无法享受社会保险的情况出现，并且有利于减少流动中养老金的便携性损失。
2.协调养老保险关系转入转入地和转出转出地的利益
由于实行累计缴费原则，农民工最终获得的社会保险待遇往往会大于按实际缴费额和缴费年限计算出的社会保险待遇。这就使养老保险关系转入地或转出地的财政承担更大的责任，一旦当地资金出现缺口，就需要当地财政弥补。这容易引发统筹地区的道德风险。为避免这种情况的发生，就要对养老保险关系转入地和转出地进行利益协调，当前有两种方法可行：
2.1建立社会保险转账调剂基金
各统筹地区根据过去多年本地区养老保险关系转入转出情况和参保人的缴费情况，逐步调整社会保险统筹基金的征缴费率，或开辟其他筹资渠道，建立社会保险转账调剂基金，专门用来保证养老保险关系跨统筹地区转移时转移相应统筹账户基金的需要。基金的规模可由政府相关部门测算后拟定。如果有少数统筹地区在某些年份储备基金或统筹账户支付出现较大赤字，可以考虑由全国社会保障基金给予调剂弥补。
2.2做实个人账户
只有做实个人账户才能保证个人账户资金的转移，完善个人账户管理、信息披露和查询系统，使农民工的养老保险关系顺利接续。个人账户实行统帐分离，个人账户和统筹账户独立核算、分开管理。个人账户的记录中包括参保人员基本信息、缴费记录及欠费记录。要将实际到账数额记入个人账户，按实际到账额支付养老保险金和医疗保险金。做好个人账户基金的转入、支出、计息、转移等环节的管理，实现全国统一的管理制度。信息披露和查询要方便快捷。
3.改善社会保险部门的管理制度
要解决农民工养老保险关系转移接续难的问题，还有赖于提升社会保险管理的信息化程度和服务质量。首先，要建立全国社会保障网络，继续推进“金保工程”的实施，形成一个完备的部、省、市级三级中心数据库，实现部、省、市三级业务联网。其次，要改革养老保险关系同户籍、人事档案挂钩的管理方法，加快城乡一体化建设，取消户籍制度的限制，实现养老保险关系随劳动关系转移而转移的管理模式。第三，要不断提升社会保险管理部门的服务水平和工作质量，提供更好的服务。如人力资源社会保障系统单位窗口近期开展了创建“优质服务窗口”的活动，科学设置办事程序，减少审评环节，取消重复手续，规范工作行为和服务标准，不断提高办事效率和服务质量，不断创新管理服务模式，积极推进利民便民服务措施，这使农民工参保登记、缴费、转移接续养老保险关系更加省时快捷。
五、结论
在城乡统筹发展的背景下，完善农民工养老保险需要建立能够摒除身份限制、地区限制和城乡限制的转移接续机制，以维护农民工养老权益，提高农民工养老保障水平，缩小城乡养老差距，实现城乡统筹的养老保险目标。而借鉴欧盟的“分段计算”经验，离不开社会保险信息系统的强大支持以及社会保险管理机构的优质服务。同时还要协调养老保险关系转入地与转出地的利益。只有这样，才能有效解决农民工养老保险关系转移接续问题，促进劳动力市场的健康发展，推进城乡一体化进程，维护社会和谐。
参考文献：
[1]仝爱华.关于完善新型农村社会养老保险制度的几点思考[J].经济研究导刊,2011,12.
[2]晓雯.城镇居民养老保险个人账户余额可继承[J].劳动保障世界,2011,09.