[关键词]乡镇企业；发展历程；展望
中图分类号：F276.3文献标识码：A文章编号：1009-914X（2016）06-0313-01
前言
改革开放以后，我国乡镇企业异军突起，将农村的剩余劳动力从土地转移到工业，全面促进了我国农村现代化水平，加快了农村小康的实现。同时乡镇企业的快速发展，促进了我国计划经济向市场经济的转变，为我国社会主义市场经济改革目标的确定，做出杰出的贡献。在新环境下，分析我国乡镇企业的发展历程及未来发展方向，对于乡镇企业的可持续发展有很大的帮助。
1乡镇企业的重要作用
1.1农村经济的重要力量
乡镇企业是农村经济的重要力量，乡镇企业的快速发展，全面改善了农村经济结构及就业结构，为农村的多元化发展开辟了新道路。改革开放以后，在乡镇企业的影响下，我国企业逐渐改变了以往的农作物种植单一经营结构，建立了农工商综合经营的新局面，使得大量农村劳动力从土地转移出来。目前，我国乡镇企业逐渐朝着专业化、规模化的方向发展，有效地提高了农村经济实力，促进了农村经济的健康发展。
1.2实现农村小康的重要途径
对于乡镇企业，不仅是农村经济收入的主要来源，还是增加农村集体积累的重要支柱，乡镇企业的快速发展，使得农村经济实力得到了极大的提高，这对农村医疗卫生、水利水电、文化教育、交通通讯等基础设施的发展有极大的作用，同时，在乡镇企业的快速发展下，农村的生活越来越富裕，生活水平持续提高，实现了农村小康生活。
1.3实现城乡一体化的重要环节
对乡镇企业而言，其主体是工业，是通过利用农村劳动力、农产品、土地等资源，发展工业，因此，在乡镇企业中，很多农村劳动力既是工人又是农民，在乡镇企业的带动下，农村周围出现了很多小城镇，这些小城镇是当地的经济、文化、信息的集中场所，带动了农村经济的发展及城镇化建设，因此，乡镇企业成为城乡一体化的关键环节。
2改革开放以来我国乡镇企业的发展历程
2.1复苏阶段
1978年，十一届三中全会的召开，代表着我国改革开放的开始。改革开放以后，在党的带领下，我国农村经济体系发生了极大的改变，从单一的种植结构转变为多种经营，这意味乡镇企业的全面复苏，乡镇企业使得农村进入工业化进程中，全面转移了农村富余劳动力，调整了农村就业结构。
2.2高速发展阶段
改革开放以后，乡镇企业全面复苏，在1984年至1991年，我国乡镇企业进入高速发展阶段，在这一阶段，乡镇企业包括个体企业、村办企业、合作企业、乡办企业等多种形式，由于乡镇企业的形式增加，其企业数量、工业产值、总产值都得到了极大的提高。至1988年，我国乡镇企业的数量达到1888万个，这些乡镇企业的总产值已经达到4765亿元，同时在乡镇企业就职的农民达到9545万人。
2.3黄金时期
在中共十四大精神下，我国乡镇企业的发展速度越来越快，乡镇企业的规模也不断扩大，同时乡镇企业的经济效益越来越高，乡镇企业已然进入黄金阶段。在1992年，我国乡镇企业的总收入达到15930亿元，比1991年增加了将近50%，而乡镇企业为国家缴纳的税金达到500亿元，比1991年增加了37%。从1991年开始，连续4年，乡镇企业的经营效益上升了4个台阶，可以说乡镇企业已经成为我国农村经济和国民经济的重要部分。
3我国乡镇企业的发展趋势
3.1多元化发展
在新环境下，受外来因素的冲击，社会各个行业都朝着多元化方向发展，对乡镇企业而言，也需要朝着多元化的方向发展，这样才能促进农村经济结构和国民经济结构的调整，才能促进我国城镇化、工业化、现代化的快速发展。因此，在新环境下，我国政府应该结合实际情况，制定相应的政策，对乡镇企业进行宏观调控，促进乡镇企业的多元化发展。
3.2加强经营管理
随着市场改革的深入，市场竞争越来越激烈，在这种环境下，乡镇企业要想立足于市场，健康、稳定的发展，就必须结合实际情况，对自身的经营管理进行严格的管控。首先乡镇企业要结合当前情况，以市场为导向，改革自身经营机制，全面优化生产组织活动，优化资源配置，并加强与相关企业的合作，这样才能为乡镇企业的健康发展打下良好基础。此外，乡镇企业还要加强人力资源管理，新环境的企业竞争已然变成人才的竞争，因此，乡镇企业必须认识到人才的重要性，注重人才的培养与管理，确保乡镇企业的可持续发展。
3.3注重技术创新
创新是一个民族持续发展的不竭动力，对乡镇企业而言，创新也是实现乡镇企业持续发展的支柱，因此，在新环境下，乡镇企业必须加强技术创新，利用最适合自身发展的技术进行生产。由于乡镇企业有明显的地域性，因此，乡镇企业必须坚持因地制宜的原则，结合自身的产业结构，选择合理的技术，突出重点，逐步推进，注重产业结构与生态环境保护的有效结合，从而为我国乡镇企业的可持续发展打下良好基础。
4总结
改革开放以来，我国乡镇企业取得了良好的发展成果，获得辉煌的成就，但是在新时期，随着市场改革的深入，市场竞争越来越激烈，在这种情况下，乡镇企业受到严重的挑战，乡镇企业的发展受到严重阻碍，因此，乡镇企业在今后必须实现多元化发展，加强自身经营管理，注重技术创新，以此来实现自身的持续发展。
参考文献
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一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以“五园新村”和特色小城（古）镇建设为抓手，以“黔西北民居”改造和建设为切入点，紧紧抓住全区实施“工业强区”和“城镇化带动”战略的有利时机，统筹推进城乡产业发展、城乡生态环境建设、城乡基础设施建设、城乡社会事业发展，强力推进我县生态文明家园建设和特色小城（古）镇建设，全面加快我县城乡统筹发展和新农村建设步伐。
二、目标任务
年，全县生态文明家园建设工作按照乡村统筹建设的思路，总体目标是：全面启动生态文明家园“五园新村”建设工作，抓好特色小城（古）镇建设；实现“毕纳、纳水、纳大、纳织、纳六、纳赫”主要县际公路沿线可视范围内“黔西北民居”风格新建、改造覆盖率达80%以上，实现乡乡有“五园新村”示范村，建设10个特色小城（古）镇，促进农业产业大发展，农民群众大增收，乡村面貌大改变，切实推进城乡统筹大发展。具体目标如下：
（一）全县新建和改造“黔西北民居”31300户以上。其中：生态文明家园建设改造“黔西北民居”24300户以上；全县农村危房改造完成7000户以上。（附件一：纳雍县年“黔西北民居”建设任务分解表）
（二）全面启动“五园新村”建设，力争5年完成全县“五园新村”建设任务。年，按“突出重点、分步实施”的原则在全县范围内实施“五园新村”达标村、“五园新村”示范村、“五园新村”精品示范村建设。其中：五园新村”精品示范村10个，“五园新村”示范村32个（含10个精品示范村），“五园新村”达标村55个。“五园新村”的“黔西北民居”建设覆盖率达到80%。（附件二：纳雍县年“五园新村”建设及特色小城（古）镇建设任务分解表）
（三）开展10个乡镇的特色小城镇建设，启动镇1个特色古寨建设。
三、基本原则
（一）坚持城乡统筹、规划先行的原则。以规划为统领，从推进城乡统筹发展和加快城镇化进程的高度，逐步形成城镇建设与乡村建设有机结合的城乡统筹发展体系，高起点规划和建设一批城（镇、乡）郊新社区、中心村寨和工（农）业产业聚集区。
（二）坚持党政主导、群众主体的原则。加强政府的组织领导、规划引导和政策扶持，充分发挥农民的主体作用，尊重群众意愿，不搞大包大揽、不搞强迫命令、不搞一刀切，引导农民自愿投资投劳建设自己的美好家园。
（三）坚持整合资源、多元投入的原则。整合各类资源要素，最大限度地将涉农项目和资金整合投入生态文明家园建设。要充分发挥财政投入的杠杆作用，拉动金融资金、社会资金投入生态文明家园建设。实行以奖代补、以物代资等办法，激励和引导群众投资投劳建设自己的家园，形成多元化的投入机制。
（四）坚持因地制宜、突出特色的原则。结合各地实际，凸显民族特色，把具备条件的少数民族村寨率先纳入“五园新村”建设计划进行建设。要传承当地文脉，将具备历史文化的集镇、村庄、街道，按照“古民居”、“古街道”风貌，打造一批“古镇”、“古寨”、“古街”。
（五）坚持示范带动、凸显精品的原则。根据各村的环境状况、地理位置、风土人情、资源禀赋、产业结构等实际，按照“五园新村”建设标准，以点带面、点面结合，着力打造一批“五园新村”和特色小城（古）镇精品示范点，特别是着力打造一批旅游小城（古）镇、旅游村寨，充分发挥示范辐射带动作用。
四、工作内容
（一）切实抓好建设规划
要立足当前、着眼长远、科学定位、合理布局，科学编制特色小城（古）镇建设规划、“五园新村”村寨建设规划和“五园新村”产业发展规划。
特色小城（古）镇建设规划要突出地方特色，传承历史文化，融入民族元素，注重完善功能，提高承载能力。规划要力求高起点、高标准，一步到位，避免低水平重复建设。要与经济和社会发展需要及土地利用总规相衔接，与农业产业化、工业化及旅游发展有机结合，体现系统性、科学性和可操作性。年3月底前要完成10个特色小城（古）镇建设的总体规划编制，4月底前完成小城镇规划区内控制性详细规划和修建性详细规划，年内要完成全县50%以上特色小城（古）镇建设总体规划的编制。
“五园新村”村寨建设规划要结合各村寨环境状况、地理位置、风土人情、资源禀赋，按照“依山傍水、错落有致、相对集中、分散适当”的要求进行，要突出地方区域特色、民族特色，体现民族风格和地方特点，注重文化内涵、美观实用、人与自然和谐，形成“一村一景观、一寨一风格”的民居建筑特色。年2月底前要完成55个“五园新村”达标村指导性建设规划；年3月底前全面完成32个示范村“五园新村”总体建设规划；年内要完成全县所有行政村的“五园新村”建设的指导性建设规划和50%以上行政村的总体建设规划。
“五园新村”产业发展规划要结合“3321”、“4个30万亩”特色农业基地建设工程的实施，按照“集中连片开发和区域化布局”的原则，在品种选择上做到人无我有、人有我优、人优我特，努力形成“一乡一业、一村一品”的产业发展格局。要坚持自上而下和自下而上相结合的原则，广泛征求各级各有关部门和专家的意见，认真吸纳基层干部和群众的建议。“五园新村”产业发展规划的编制与村寨建设规划同步进行。
（二）切实抓好产业发展
按照“宜工则工、宜农则农、宜商则商”的原则和“以短养长、长短结合”的要求，以“3321”、“4个30万亩”特色农业基地建设工程为抓手，加快农业产业结构调整步伐，尽快形成具有明显比较优势的支柱产业，为生态文明家园建设提业支撑，促进农业增效，农民增收。要大力发展生态循环农业、生态畜牧业、特色经果林产业、蔬菜产业、茶产业和中药产业等特色农业产业，加快发展一批特色种植、养殖大户，建设一批特色种植、养殖基地。要大力发展乡村旅游业，努力打造“农家乐”、观光农业、原生态旅游等乡村旅游产品，增加农村服务业收入。要大力发展劳务经济，增加农村劳务收入。要大力发展农产品加工业，积极引进农业产业化龙头企业，通过加工提高农产品附加值。要抓住农村房屋改造和新建的大好机遇，就近就地兴建符合产业和环保要求的砖瓦厂、木材加工厂等企业，在方便群众建设，降低建设成本的同时增加农民收入。建立健全农民专业合作经济组织和农村经济人队伍，努力提高农业产业化经营水平。通过培植产业，力争使每个“五园新村”精品示范村都有1-2个特色主导产业；1个以上农民专业合作社；农村劳动力人人掌握1-2门致富技术，良种良法覆盖率达90%以上；农户拥有1-2亩特色种植业或1项特色养殖业；有一支20人以上从事营销服务的农村经纪人队伍；有条件的村有10户以上农家乐餐馆或农家旅社；有条件的村要培植1个以上特色农产品加工企业或加工小作坊；人均拥有0.5亩以上旱涝保收农田。
（三）切实抓好基础设施建设
加强“五园新村”配套基础设施建设，大力实施水、电、路、气、房、优美环境“六到农家”工程和农村信息化、农村文化室、农村卫生室、农村有线电视、农村能源等覆盖工程，对进村路、村组路、连户路进行改造硬化；把改厕和改圈结合起来，对农村厕所、畜禽圈舍进行规范化改建；加快农村饮水安全工程建设进度，加强水源地生态环境建设和沟渠、管网、水池等设施建设，解决农村人畜饮水安全问题；对农村低压输电线路和集镇街道公共照明系统进行改造，提高农村供电质量和抗灾能力，保证农村居民生产生活用电正常；围绕公共服务建设，加快建设一批农家书屋、一批文化体育活动场所、一批计生卫生综合服务站（室）、一批生态小公园、一批村级文化活动室；要大力实施“山头绿化”、“庭院美化”、“水源净化”、“能源清洁化”、“产品无公害化”等工程，全面改善农村生产生活环境。大力推进特色小城（古）镇基础设施建设，配套建设路网、电网、通讯网络、供水管道、公共厕所、集贸市场等设施，不断完善特色小城（古）镇功能。
（四）切实抓好“黔西北民居”建设
年是“黔西北民居”建设的质量提升年，要严把质量关，在民居改造和建设上下功夫，新建的民居要严格按照“黔西北民居”图集进行施工，改建的要根据图集方案，按照“一户一图”的要求进行设计，做到舒适、美观、实用。要结合彝族、回族、苗族、白族、布依族等少数民族文化和建筑风格，把民族文化元素融入村庄配套设施和房屋建设中，充分体现民族特色。
年生态文明家园建设和特色小城（古）镇建设任务重，建材供应矛盾突出，各有关部门要规范建材市场，抓好建材供应。进一步做大做强现有建材企业，鼓励其他企业投资建材加工。加强建材市场管理，畅通建材进入渠道。在税收、炸材供应等方面给予优惠，降低建设成本，减轻农民负担。按地区要求大力推行坡屋顶用钢材水泥砂石预制，切实提高建设档次，同时缓解木材供应的压力。
严格施工队伍资质准入制度，实行资质管理，提高施工水平。对不按“黔西北民居”图集进行实施或达不到“黔西北民居”施工技术要求的施工队伍、施工人员，不得对农村新建改造房屋进行施工，确保新建房屋必须严格按照图集户型施工。要以“百千万培训工程”为载体，组织开展大规模的培训，确保每村有1名以上、精品示范村和示范村有3-5名“黔西北民居”技术指导人员，形成有一大批技术过硬的建筑工匠，切实提供技术支撑。
（五）切实抓好村镇建设管理
坚持建管并重的原则，彻底改变重建设轻管理的现象，将农村建房和房屋改造全部纳入村镇建设规划，所有新建和改造房屋要按照村镇建设规划和“黔西北民居”图集进行施工，坚决杜绝乱搭滥建的现象发生。
各乡镇、县直各职能部门要按照“疏堵结合”的要求，加大执法力度，规范建房行为，加强对农户建房的跟踪监测，依法制止违法违规建房。建立农村建房激励机制，鼓励和引导广大农户自觉自愿按“黔西北民居”图集建设。要加大检查力度，及时发现问题，及时给予纠正。
严格落实“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”制度，遵循土地利用总体规划和村镇建设规划，户与户之间房屋建设设计要和谐统一，建筑高度无特殊情况要保持基本一致。要切实加强村庄和集镇整治，大力实施村庄和集镇整治，切实改善和优化村镇人居环境。
（六）切实抓好农村产权制度改革
要加大农村土地流转力度，坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，推进土地向龙头企业、农民专业合作组织和种植养殖大户集中。实行城乡用地增减挂钩、把农村建设土地指标流转到城镇建设和工业发展上、把用地指标作为上市交易的办法，大幅度增加土地级差收入，所获收益主要用于改善农村生产生活条件。
深化农村房产、林权制度改革，加快林权、农村房屋产权和宅基地土地使用权的确权颁证工作。已经按“黔西北民居”图集修建的农村住房及宅基地，要在年上半年完成确权颁证工作，积极推进农村产权制度改革。以“还权赋能”为核心，对农民土地、房屋等进行实测确权、颁证，建立地县两级农村产权交易机构，推动农村产权规范有序流转。设立耕地保护基金，制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制。
（七）切实抓好资金筹措
结合今年工作实际，县委、县政府将加大财政投入力度，充分发挥财政资金的杠杆作用，将有限的财政投入放大，建立多元化的投入机制。建立县新农建设有限责任公司，加大融资力度。用市场化的办法积极探索“政银合作”的投融资体制机制，加大金融投入力度。
按照“渠道不乱、用途不变，统筹安排、各记其功，优势互补、形成合力”的原则，加大项目资金整合力度，对农村人畜安全饮水、乡村道路、农田水利、产业发展、沼气建设、村村通广播电视、村庄整治、福利公益金、地质灾害搬迁、危房改造、以工代赈、巩固退耕还林成果、石漠化综合治理、“三江源”生态恢复保护工程、“一事一议”等项目资金进行最大限度整合，捆绑使用到生态文明家园建设上。其中“一事一议”资金要重点整合用于“五园新村”精品示范点的打造和建设。
要深入开展“百企帮百村”活动，组织和动员广大企业和非公经济人士开展结对帮建活动，倡导和推动区内企业通过以“五园新村”、特色小城（古）镇冠名权等方式捐资建设生态文明家园和特色小城（古）镇；鼓励一方为农村户口的机关干部，企事业单位干部职工和家住农村的乡镇机关、企事业单位干部职工，到户口所在地按规划和“黔西北民居”图集新建或改造房屋、发展农家乐；创新机制，加强招商引资力度，投入“五园新村”和特色小城（古）镇相关建设；引导社会资金和动员广大农户积极投工投劳、自筹资金参与建设。
五、保障措施
（一）强化组织领导
切实加强领导，进一步调整充实新农村建设领导小组和领导小组办公室。做好县新农办设置为常设机构的申报工作，选调精兵强将充实办公室力量，确保工作的统筹、协调、督查、指导有力。各乡镇党委、政府要将生态文明家园建设工作摆上重要议事日程，作为“一把手”工程，要进一步完善乡镇新农村建设领导小组和办公室，确保办公室工作人员达5名以上。同时，要成立3-5人编制的村镇规划建设管理办公室，办公室人员要在年4月底前充实到位。建立领导干部工作联系包保制度。县几大班子成员分别联系1个“五园新村”示范村。乡镇党政班子成员及干部职工要根据建设任务，建立工作包保制度，包保具体的村和农户，重点打造的“五园新村”精品示范村和示范村由各乡镇党委书记、乡镇长亲自包保。要紧紧围绕目标任务，及时将任务落实到村、到组、到户，落实到干部头上，做到“千钧重担人人挑，人人头上有指标”。
（二）强化宣传发动
进一步加大媒体宣传报道力度和对外宣传力度。推进“三下乡”、“五进家园”、“青春献身新农村，携手共建新家园”、“妇女姐妹齐上阵，生态家园显身手”活动的深入开展，深入细致地做好群众的宣传工作，形成全方位、宽领域、广覆盖的宣传声势，让广大群众感受到“五园新村”、特色小城（古）镇建设带来的乡村面貌的新变化，激发他们热爱家乡、建设家乡的巨大热情，为建设营造良好的社会氛围。
一、肯定成绩，坚定信心，充分认识乡镇企业在全省国民经济中的地位和作用
这些年来，在党和国家关于发展乡镇企业一系列方针政策的指引下，在各级党委、政府的正确领导下，通过全省乡镇企业战线干部职工的共同努力，全省乡镇企业取得了令人瞩目的成绩。××年，全省乡镇企业完成增加值亿元，占全省的；乡镇工业完成增加值亿元，占全省全部工业增加值的；实缴税金亿元，占全省财政收入的，一些乡镇企业发展快的地方，乡镇企业税收已占当地财政收入的以上；乡镇企业从业人员累计达万人，职工工资总额亿元；我省农民人均纯收入中，来自乡镇企业工资性收入元，占农民人均纯收入的。通过这些年的发展，乡镇企业已成为国民经济的重要组成部分和农村经济的重要支柱。乡镇企业在安排、转移城乡劳动力方面发挥了重要作用；在增加财政收入和农民收入方面发挥了重要作用；在推进农业结构调整和农业产业化方面发挥了重要作用；在促进小城镇发展和工业园区建设方面发挥了重要作用。通过这些年的发展，我省涌现了一大批经济效益好、带动能力强的企业。如医药业的发展，全省已到家，完成产值亿元，创建了许多优秀品牌；如农产品加工业，极大地带动了农业、畜牧业的发展，推动了我省产业结构的调整。一个“老干妈”，去年不仅创造了五千多万元的税收，还消耗了近四千吨干辣椒，一万吨菜油，拉动农民增收上亿元。实践证明，乡镇企业为推进我国工业化进程、繁荣农村经济做出了历史性贡献，在今后全面建设小康社会的过程中，乡镇企业仍将发挥重要的作用。
二、深化认识，统一思想，把发展乡镇企业作为全面建设小康社会的一项重大战略
党的十六大报告提出了全面建设小康社会的宏伟目标。省委九届二次全会制定了到年我省全面建设小康社会的具体目标，明确提出国内生产总值保持年均左右的增长速度，到年国内生产总值比年翻一番以上，到年国内生产总值比年再翻一番。要实现全面建设小康社会的目标，重点和难点在农业、农村和农民。今年年初召开的中央农村工作会议，把解决三农问题作为全党工作的重中之重，提到了非常高的高度来认识和把握。这为乡镇企业的发展提供了广阔的空间，同时，也对乡镇企业的发展提出了更高的要求。面对新的形势，我们要充分认识乡镇企业在全面建设小康社会中的重要作用。
一发展乡镇企业，是解决“三农”问题的需要。我省由于历史、地理、自然等原因，农村经济发展缓慢，农业生产力水平低，严重制约了全省经济的发展。决定了贵州必须把建设现代农业、繁荣农村经济、增加农民收入、促进农村生产力发展，作为全面建设小康社会的重大任务来抓。解决我省“三农”问题，加快农村经济发展，路子很多，其中最重要的一条就是大力发展乡镇企业。省委、省政府提出“乡镇企业要坚持大发展大提高”，是完全符合贵州实际的。党的十六大召开后，省委九届二次全会和全省经济工作会议又把发展乡镇企业作为全面建设小康社会的一项工作重点。说明发展乡镇企业对农业结构调整，农民增收，农村稳定，有着十分重要的作用。离开乡镇企业的发展壮大，“三农”问题的解决会受很大的影响。
二发展乡镇企业，是推进工业化、城镇化的需要。目前我省以上的人口在农村，工业化、城镇化水平都很低，只有把农民中多数人从耕地上转移到二、三产业上来，才能加快城镇化、工业化的进程，实现现代化才有希望。实践证明，大力发展乡镇企业，是加快农村人口转移、加速小城镇建设步伐、调整农村产业结构、提高农民素质的重要途径。这些年，大量乡镇工业向小城镇和工业园区聚集，大量的农民也随之转移，促进了小城镇的发展，小城镇的发展又改善了投资环境，促进了乡镇企业的发展，两者相辅相成，乡镇企业已和小城镇的建设与发展紧密地结合在一起。由于我国存在城乡二元经济结构，改革开放以来，国家工业化实际走的是城市工业化和农村工业化并行的道路。同志指出：“我国正处在加快向工业化社会过渡的阶段，农村人口这么多，完全靠国家投资，靠城市吸纳，完成国家工业化是不现实的，必须走发展乡镇企业这条路，这是有中国特色的工业化道路”。因此，走新型工业化道路，乡镇企业责无旁贷，面临机遇，大有潜力。乡镇企业要从实际出发，紧跟国家产业结构调整步伐，坚持以信息化带动工业化，着眼于增加农民就业、提高农民收入和提高竞争能力，大力发展科技型、就业型、带农型、特色型、配套型的产业和产品，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的路子。
三发展乡镇企业，是缩小我省与先进地区差距，实现跨越式发展的需要。改革开放以来，我省经济发展取得了长足的进步，但与全国平均水平和发达地区相比，我省经济社会发展总体上还比较落后。运录书记在省委九届二次全会上指出：我省核心经济指标落后，总体水平较低，小康进程比全国平均水平落后年左右。为缩小与先进地区的差距，省委、省政府提出，要紧紧抓住本世纪头二十年重要的战略机遇期，坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，在一个较长的时期内保持快于全国的平均增长速度。要实现跨越式发展，需要全省各行各业做出卓有成效的贡献。乡镇企业最大的特点是面向市场，最大的优势是机制灵活，只要我们加倍努力，扎实工作，就完全有可能保持较快的发展速度，为全省经济跨越式发展再立新功。
三、加强领导，突出重点，努力推进乡镇企业大发展大提高
一切实加强领导，通力协作，形成合力。发展乡镇企业涉及到方方面面的工作，仅靠乡镇企业主管部门是难以完成的。特别是在当前，乡镇企业的改革与发展正处于一个十分关键的时期，各级政府重视程度如何，直接关系到乡镇企业的发展前景。各级各有关部门要从实践“三个代表”的高度，从全面建设小康社会的大局，从贵州省的省情来认识乡镇企业，重视乡镇企业，加强对乡镇企业的领导和支持。要把乡镇企业纳入经济社会发展的总盘子统筹考虑，统一安排，定期研究，做到常抓常议，抓出成效。各级有关部门要围绕加快经济发展这个主题，通力协作，形成合力，继续支持乡镇企业大发展。
二按照“四个新”的要求，突出重点，狠抓落实。党的十六大提出，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。按照这个要求，乡镇企业在下步工作中，要重点抓好个方面的工作：一是调整优化产业产品结构。重点是发展农产品加工业、中药现代加工业和第三产业，改造提升符合国家产业政策的传统产业。通过调整，走出一条结构合理、科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、可持续发展的路子。二是大力培育龙头企业。要从各方面加大对龙头企业的扶持力度，通过扶优扶强，使优势突出的企业成为规模化生产经营和带动行业快速发展的骨干力量。三是加快科技进步。引导乡镇企业加大科技投入，注重生产科研，开发名优产品，采用先进设备和技术，提高产品质量和档次，提高科技对经济增长的贡献。四是推进体制和机制创新。乡镇企业要沿着建立现代企业制度的方向，深化改革，不断创新体制和机制，使企业保持生机和活力。五是推进园区建设。引导乡镇企业向园区集中，发挥聚集效应。园区建设要注重整体布局，合理规划，突出产业，各具特色。六是加强企业管理。按照严格、科学、效率的原则，积极推动企业管理制度化、规范化和科学化。要注意借鉴国内外先进管理办法，在管理的观念、内容、方法和措施上不断探索、创新。
1.指标选取原则。乡镇是由经济、社会、资源、环境等组成的一个复杂系统。一个区域的经济社会发展状况是多方面的，任何单项指标都无法全面而客观地反映该区域的社会、经济、文化发展水平。所以需要构建一套指标体系进行全面的评价，该指标体系即是利用多个指标从不同侧面、方位、多角度地对区域经济社会进行评价，要具有导向性、公平性、可操作性和绩效性。
2.评价体系指标的选取。根据指标选取的原则，将指标体系分为两大类，一类是反映经济发展水平的指标；一类是社会人文发展水平指标进行乡镇科学发展定量评价。反映经济发展水平指标：农村经济总收入X1、农业收入占经济总收入的比重X2、工业收入占经济总收入的比重X3、耕地面积X4、粮食总产量X5、农村用电量X6、农业机械总动力X7、乡镇企业产值X8、乡镇企业上缴税金X9、乡村劳动力占农村人口比重X10，共10个指标。涉及经济总量、经济结构、农业生产、乡镇企业、劳动力情况。社会人文发展水平指标：农民人均纯收入X11、总人口X12、非农人口比重X13、年末出生人口X14、小学初中学校个数X15、师生人数比X16、社区卫生服务中心和卫生所X17、新型农村养老保险参保率X18，共8个指标。涉及乡镇人口、城镇化、农民生活、教育文化水平、社会保障等。
3.评价方法选择。选用主成分分析法和因子分析法确定指标权重。主成分分析法是一种降维方法，将指标中相关性较高的变量转化为相互独立或不相关的变量，即把多指标转化为少数几个综合指标。因子分析是把关系比较密切的、相关程度较高的几个变量归为一类，每一类组成一个因子，用较少的几个因子反映原有变量的大部分信息。运用这种分析方法，可以方便地找出影响乡镇经济发展的主要因素。最后，通过线性加权法对各乡镇的经济、社会发展综合水平进行定量评价。
4.评价体系计算过程。采用多元统计方法中的因子分析法，建立因子分析模型，具体步骤如下：（1）对原始数据进行标准化处理，消除量纲。（2）计算相关系数矩阵及其特征值、特征向量。由特征向量构成的矩阵A=（aij），称为因子载荷矩阵。（3）建立因子模型。设X1,X2，…，Xn为原观测变量，通过因子分析，找到影响这些变量的公共因子F1，F2，…，Fm（m<p），这样原p个变量可以表达为:Xi=ai1F1+ai2F2+…+aimFm+εi（i=1,2，…，p）上式中的F1，F2，…，Fm称为公共因子，εi称为Xi的特殊因子。（4）确定因子贡献率和累计贡献。（5）对因子载荷阵作正交旋转。（6）计算因子得分，权数是各因子的方差贡献率。（7）计算综合得分。综合得分反映各乡镇经济总体发展程度。标准化处理的结果使得最终得分没有满分，零分表示乡镇的平均水平，正分表示高出平均水平的程度，负分表示低于平均水平的程度。
二、乡镇科学发展实证分析———以孝义乡镇为例
2014年第十三届全国县域经济与县域基本竞争力百强县市评价结果显示，在全国百强县市中山西省孝义市排名第65位，是山西唯一入围的县级市，这是孝义市自2007年至今连续7年入围全国百强县市榜单。孝义市是山西“扩权强县和转型综改试验区”双试点，在资源型经济转型等方面走在全国其他资源型市县的前列，这与孝义各乡镇经济社会的发展密不可分。目前，孝义市所辖7个镇、5个乡，乡镇总面积819.51平方公里，占孝义市总面积的86.63%。人口27.98万人，占全市总人口的58.0%。乡镇企业总产值308.77亿元，占全市乡镇企业总产值的57.2%，且各乡镇在地理位置、自然环境、资源禀赋、基础设施、历史文化等方面的条件各不相同，在资源型县份中具有一定的典型性和代表性。鉴于以上考虑，本文选取山西孝义为例，对乡镇发展进行评价研究。
1.运用spss软件对原始数据标准化处理，计算相关系数矩阵。
2.计算变量的特征值、贡献率、累计贡献率以及旋转后的因子载荷矩阵。由表1可以看出，前4个主因子的贡献率达到84.869%，因此选择这4个作为主因子进行分析。通过碎石图（见图1）也可以看出：第1个因子特征值很高，解释原有变量贡献最大。以此类推，特征值逐渐变小，第5个以后的特征值越来越小，解释原有变量的贡献很小，因此提取4个因子是合适的。从表2可以看出：第一主因子在耕地面积、粮食总产量、乡村劳动力占农村人口的比重、年末出生人口、农业收入占经济总收入的比重等指标上有较大的正载荷，因此该主成分主要表明农业发展规模和发展水平，作为乡镇农业指标。第二主因子在农村经济总收入、工业收入占经济收入的比重、农业机械总动力、乡镇企业产值、农民人均纯收入、师生比等指标上有较大的正载荷，因此该主成分主要表征乡镇经济发展规模及水平，作为乡镇经济发展的指标。第三主因子在总人口、非农人口比重指标上有较大正载荷，表明人口是劳动力的重要基础，因此该主成分主要反映劳动力方面的情况，作为劳动力的指标。第四主因子在乡镇企业上缴税金这个指标上的载荷大，反映乡镇经济发展质量和效益，因此该主成分反映了乡镇的工业发展概况，作为乡镇工业指标。
3.计算各乡镇综合因子得分，列出因子得分表，并以各因子方差贡献率作为权数，计算各乡镇的综合测评得分，公式如下：ZF=26.201%*FAC1_1+23.760%*FAC2_1+17.921%*FAC3_1+16.9839%*FAC4_1其中ZF为各乡镇的综合得分，FAC1_1，FAC2_1，FAC3_1，FAC4_1为各乡镇的因子得分，系数为各因子的方差贡献率。综合得分高低表明乡镇的综合经济实力强弱，详见表3。
4.综合得分的结果分析。综合得分量化反映了各乡镇经济总体发展程度。由因子得分矩阵可以看出，在因子1上得分较高的有大孝堡乡、兑镇镇、西辛庄镇、下栅乡，表明这些乡镇农业发展水平较高；南阳乡、柱濮镇等乡镇得分为负数，表明乡镇农业发展落后。在因子2上得分较高的有梧桐镇、兑镇镇，表明这些乡镇的经济综合实力较高；驿马乡、下栅乡得分最低，表明乡镇的经济综合实力较低。在因子3上得分较高的有阳泉曲镇、兑镇镇、高阳镇，表明劳动力资源对经济的支撑作用较好；在因子4上驿马乡、梧桐镇和大孝堡乡得分高，表明工业经济发展实力较强。从综合得分情况看，兑镇镇、梧桐镇、大孝堡乡、阳泉曲镇、高阳镇这五个乡镇的得分为正，排名位居前五，表明乡镇的总体发展程度较高；驿马乡、下堡镇、柱濮镇、西辛庄镇、下栅乡、杜村乡、南阳乡这七个乡镇的得分为负数，表明乡镇的总体发展程度较低。
三、对策建议
乡镇是县域发展最具潜力和活力的主体，是县域经济发展的基本单元，是大项目建设、招商引资和统筹城乡一体化发展的重要平台和支撑，加快乡镇科学发展事关县域科学发展大局。立足孝义各乡镇实际和评价分析结果，结合科学发展的要求建议如下。
1.以中心镇和社区化中心村为抓手，重点推进乡镇发展。根据非均衡区域经济理论，选择其中一部分发展基础较好、区位优势明显、发展潜力较大的乡镇重点发展，通过政策、技术等措施的引导，使得各种生产要素向重点镇聚集，让重点镇超前发展。依靠重点镇的扩散效应带动整个地区乡镇经济社会的均衡发展。
2.进一步推进农业的产业化发展。乡镇和农村持续、稳定发展的必由之路是农业的产业化发展。农业的产业化是以市场为导向，以经济效益为中心，以主导产业、产品为重点，是集市场化、区域化、专业化、规模化、一体化、集约化、社会化、企业化为一体的经营模式，通过农业的产业化，提高农业的生产效率。
3.坚持走工业新型化道路发展乡镇经济。乡镇要树立“工业立镇、工业强镇和外向带动”发展战略，确立乡镇经济发展思路的定位要与乡镇的基本条件相适应，用当地的自然资源与现代农业、现代工业、现代服务业的加速融合，产生新的经济增长点。由小规模种植向规划带、规模经营区发展，由传统的小作坊向工业化、现代化迈进，进一步扩大工业化发展新局面，备足乡镇发展后劲。
市委农村工作办公室
一、制约全市城乡发展一体化的障碍因素
十八届三中全会指出：城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍。现行的城乡二元结构，在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和公共服务明显滞后于城市居民，城乡发展不均衡。2012年,全市城镇户籍人口占到总人口的35.7%，同时还存在移民这个特殊群体结构，移民总人口占到农村总人口的29.8%。城乡二元结构的存在,是制约城乡发展一体化的主要障碍因素和瓶颈。主要表现在:一是户籍制度方面：目前七个县市区均实行农业户口和非农业户口二元化管理。在这种户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇。二是基本公共服务有差距：财政对农村公共基础设施建设、义务教育、公共文化服、社会保障的投入力度明显低于城镇，农村低保、合作医疗补助、社会养老保险水平明显低于城镇。城乡二元结构的存在，导致城乡公共资源严重不均衡，城乡基本公共服务不均等，城乡差距发展拉大。三是居民收入有差距：2012年，农民人均纯收入(9645元)只相当于城镇居民可支配收入（20062元）的48%，从农民收入的四大构成结构看，家庭经营性收入、工资性收入增收难度逐步加大，农民的转移性收入增长缓慢，财产性收入所占比重低，增长乏力，一直是农民增收的薄弱环节。总体上看，近年来农民人均纯收入增长幅度高于城市居民，但从绝对数看，农村和城市居民人均收入差距较大,城乡居民收入比为2.1:1。另外,占全市农业人口比重29.8%的移民收入,2012年达到3010元，只占到农民收入的三分之一。四是在城镇化发展有差距：2012年，全市城镇化率按常住人口计算是52.2%，低于全国平均水平52.6%0.4个百分点，按户籍人口计算，城镇化率为仅为33.7%，低于全国城镇化率35.3%1.6个百分点。
二、加快推进城乡发展一体化的总体思路和重点任务
十八届三中全会指出：必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。
经过调研分析，初步提出加快推进全市城乡发展一体化的总体思路是：以规划为统领、以产业为支撑，以体制机制创新为突破口，以缩小城乡差距为目标，着力推进三大集中”（工业向园区、农民向城镇、土地向规模经营集中），建立和完善四项制度（户籍管理制度、公共财政制度、土地流转制度、城乡社会保障制度，实施五个加快”（加快公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸，社会保障向农村覆盖，公共服务向农村侧重，城市文明向农村辐射），推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、民生保障、社会管理六个一体化。重点在五个方面下功夫。
一是科学编制统筹城乡发展规划。以***市总体规划为龙头，以县市区为支撑，以小城镇建设为依托，农村新型社区（中心村）为节点，统筹考虑城乡产业布局、社会发展、基础设施、公共服务和社会保障等方面现状，分县市区编制城乡一体化发展总体规划，建立新型城乡空间布局体系。分领域编制并实施层次分明、覆盖城乡、互联互通、有机融合的产业发展、基础设施、国土利用、社会事业、生态环境保护等城乡专项规划。
二是加快推进现代农业发展进程。要加快农业经营方式创新，构建新型农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。要加快土地流转步伐，鼓励承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。充分发挥肃州区部级现代农业示范区和敦煌省级现代农业示范区的引领作用，大力发展精耕细作农业、精品珍品农业和精深加工农业，不断提升现代农业发展水平，提升农业对城乡发展一体化的基础支撑能力。同时加快工业和服务业发展，不断增强统筹城乡发展的反哺带动和融合提升能力。通过建设全国重要的特色农产品生产加工基地、新能源示范基地、新能源装备制造基地、资源综合利用利用基地和区域性商贸物流中心，增强就业和吸纳能力，为农村劳动力转移和现代农业发展创造更大空间。
三是推进城乡基本服务均等化。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村三级医疗卫生服务体系，实施农村重点文化惠民工程，健全新型农村社会养老保险政策体系，加快农村社会养老服务体系建设，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，努力缩小城乡发展差距。加快户籍制度改革，形成以合法稳定住所或稳定职业为户口迁移的基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度，使户籍制度同农业转移人口市民化相适应，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，在户籍身份上成为完整的城镇居民。
四是协调推进城镇化和新农村建设。大力发展中心城市，重点发展县城，择优发展小城镇，形成以市区为龙头，6县市为支撑，15个建制镇为节点的城镇发展体系。加快二三产业发展，加快人口向集镇和农村社区集中，培育建设一批特色集镇。以建设美丽乡村为主题，加大农村环境集中整治，切实改善人居环境，大力推进新农村建设。真正实现城市和农村在发展空间上同谋划、基础设施上同建设、资源要素上同配置发展成果上同分享，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。
五是大力推进扶贫攻坚。推进双联行动与扶贫攻坚的深度融合，深入调查研究，理清发展思路，制定发展规划，找准移民增收路子。全面落实农民收入倍增计划，扶持发展特色种植业、设施养殖业和农副产品加工业等特色产业。着眼于改善移民乡村生产生活条件，加强基础设施建设，夯实移民增收基础。整合各类培训资源，加大移民乡村劳动力职业技术教育和就业技能培训，增强移民乡村自我发展能力。
10月24日，我市99个乡镇分别从市农业局领到了电脑、打印机及其他上网相关设备，有关人员还接受了简短的农业信息业务知识培训。这标志着我市农业信息化工程已全面启动。现将工作总结如下:
我市有关部门从7月份开始筹备此项工作，四个月来，开展了方案论证、设备招标、信息员培训等前期工作，终于让全市99个乡镇政府全部用上了电脑，并可以通过因特网了解和农业信息。此次发放给每个乡镇的包括一台电脑、一台打印机以及上网的相关软件和设备，总价值7000元。其中，市政府补贴3000元，四市二区政府补贴3000元，乡镇出资1000元。
××市海南镇是我市的水产养殖大镇、蚕桑生产大镇，前来领取电脑并接受培训的该镇党委副书记、农副产品购销公司总经理苏俊香告诉记者，市政府的此项措施解了乡镇和农民的燃眉之急。他说，近年来，农民在结构调整的过程中，最缺乏的就是市场信息，基层干部在指导农民调整时也显得办法不多。镇政府曾考虑通过上网打通信息“瓶颈”，但由于资金、人员等多方面的问题，一直未能实现。现在在两级政府的支持下，镇政府实现了上网，将能更好地发挥水产养殖和蚕桑生产的优势，促进农民增收。
乡镇领导都表示，回去以后，将安排专业人员负责信息收集和，并组织干部群众学习网络知识，真正使农业信息“进村入户”，服务生产。部分乡镇还准备设立自己的网站或网页，加大对外宣传的力度，促进农业招商引资和对外合作。
市农业局有关负责人介绍，农业信息化工程的全面启动，将能让基层干部和广大农民群众获得更多的农业信息并应用于生产经营，对我市农业结构调整、农民增收都将起到很大的推动作用。
一、乡镇企业建设的战略形势
我们概略地分析了一下江苏省和全国的乡镇企业(即指原社队企业，下同)建设状况及日、美等国中、小企业发展的情况，认为乡镇企业及小企业的种类、数量及产值，在一个相当长的时间内，将呈指数曲线增长。
如江苏省到1983年底共有乡镇企业56，464个。1958年时数量很少，产值很低：1976年才为33.56亿元；1978年仅为62.57亿元；1980中上升到110.25亿元；1983年高达159.42亿元，在全国一直处在领先地位，已占全省工农业总产值的19.34%，占全省农业产值的45.65％。有资料预测，至1990年全省乡镇企业数量可达6万家，产值达300亿元，可占全省工农业预测总产值的28%，占全省预测农业产值的55.56％；2000年将达7万家，产值可能达520亿元(另有资料为800亿元)，占工农业预测总产值的20.88％，占农业预测产值的62.65%。
我国1982年拥有乡镇企业75万个(另有资料为130多万个；140万个)，产值658亿元，相当工业总产值的的11%强，[1]1983年乡镇工业产值为757亿元，比1982年增长了15％，占全国工业总产值的12％，相当1957年全国工业总产值。[2]
我国国营企业现有近40万家，其中小型企业为37.24万家，占全国企业(不包括集体的乡镇企业)的98.7％；产值近3，000亿元，占工业总产值的57.3％；固定资产占全民所有制单位的29%；利税占工业利税的32%；其中75％的小企业(产值占一半)分布在县及县以下的农村村镇。我国中型企业有3，544个；占全国企业(不包括乡镇企业)的0.9％；产值为916亿元，占工业总产值的17.7%。我国大型企业有l，365个，占全国企业(不包括乡镇企业)的0.39％；职工人数占全部职工的20%左右；产值为1251.5亿元，占工业总产值的24.8％；固定资产原值占41.4％；净产值占49％；利税占50.7％；预计至2000年产值可达8，000亿元，占工业预计总产值的40％。[1]
再如日本明治维新后，中小企业迅猛兴起，在狭小的37万平方公里土地上，1981中达到581万家，占总企业数的99.6％；从业人员3，443万人，占全部从业人员的80％；产值占工业总产值的53％。在美国、联邦德国、英国、法国、意大利，中小型企业也都很兴旺。[3]
二、乡镇企业发展的战略意义
中、小企业及乡镇企业的高速度发展可以说是工业化的必由之路，也是实现农业现代化的必需，此外，也是乡、镇、村的建设的必需，农民实现物质文明与精神文明的必需。乡镇企业在“四化”建设中具有举足轻重的地位和作用。
1.乡镇企业已成了国民经济的重要支柱，尤其是农村经济的重要支柱。从上述乡镇企业建设的形势可见，乡镇企业的产值在工业总产值中已占有相当比重，成为国营大、中、小企业的有力助手；占农村农业总产值的比重更大，而且会继续增大。乡镇企业的发展，使我国工业结构及网络更趋合理。
2．乡镇企业已成为国家财政收入的重要来源，尤其是小城镇建设资金的重要来源，农业现代化资金的重要来源。江苏省已出现了一批亿元乡，这些乡的农田基本建设，农村市政、交通、建筑、邮电、金融、文教、卫生等各项事业也随之发展起来。江苏省1978年以来，全省乡镇企业缴纳税金39.45亿元，其中1983年为l1.45亿元，占全省财政收入的15.73％，今后，乡镇工业税金的增长速度还将会提高。有的专家已设想把全省近2，000个乡队以上的集镇，建设成为工业生产型小城镇，发挥出农业、农村与大工业、大城市之间的纽带作用、桥梁作用。
3．乡镇企业已成为安置农村劳动力的重要渠道和场所，同时，增加了农民的经济收入。农民“作工不离农”，“离土不离乡”，大大减轻了盲目流入大城市的趋向。江苏省最近几年每年平均吸收农民工31.5万人，1983年已拥有乡镇企业职工429.41万人，占到农村劳动力的18％。预计至2000年将可吸收400至450万劳动力就业。全省64个县(包括常熟、太仓两市)1983年工农业产值在五亿元以上(最高的达20亿元)，人均工农业产值在650元以上(高的达2,200元)、人均净收入在350元以上(高的达440元)的县有20多个。这些县再经过十五、六年努力，至2000年人均净收入一般可达一千元以上，实现国家总目标的“小康”水平，从而与大、中城市居民的生活水平相当。这将是一项十分了不起的成就，其意义是十分深远的。
我们从上面勾划出的乡镇企业发展的轮廓，充分看到了它的生命力。占我国人口80％、土地面积80％的广大农村现代化是我国的希望所在。环境工作者既要清楚地看到乡镇企业发展可能带来的环境问题、污染及危害；另一方面也要清楚地看出只有发展农村经济建设才有保护环境、生态和农民健康的经济基础和条件。
三、乡镇企业建设的环境问题
我国1979年公布了《环境保护法(试行)》，特别强调了“在社会主义现代化建设中，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”。这同样是乡镇企业建设发展中始终应遵循的准则。
1982年7月15日《中国农民报》报导了乡镇企业建设中出现的一些环境问题：“江苏省苏州地区中是有名的‘鱼米之乡’，近几年来农村工业的发展，以大运河为主体的水网水质受到污染，有的地方受到电镀等废水污染，致使农产品、水产品不能食用。”“山青水秀的浙江省绍兴县，也由于小印染、电镀、造纸厂的影响，污染很严重。”“从全国情况看，许多农村工业企业还缺乏防治污染的设施，往往一个小工厂就可以污染一条河，甚至一个村镇。”“不少地区的大中型工厂，把自己不愿生产或加工的有毒有害产品委托或转给社队工业去生产，导致有毒物质‘下乡’。这种转嫁污染的做法，不但危害广大农民的身体健康，而且通过农产品的污染又反过来危害城市居民。”“农村环境一旦遭到污染，治理起来花的投资更大，困难更多，所以必须尽早采取有效措施加以控制”。[4]
曲格平同志指出：“……由于这些工业(指小型企业及乡镇企业)数量多，布局混乱，产品结构不合理，技术装备差，经营管理不善，资源和能源消耗大，绝大部分没有防治污染措施，使污染危害变得更为突出和难以防范。这是我国所特有的环境问题,使环境污染由点到面,由城市向农村蔓延。”[5]
可见，在我们取得明显生产经济效益的同时，还要清醒地看到，稍有不慎就会带来严重的环境问题。现已出现的环境问题已引起了环境保护部门及决策者的高度重视并正在制定对策。
四、乡镇企业建设的环境对策建议
针对乡镇企业建设发展中已经出现和可能继续出现的环境问题，应按不同的性质、类型、原因采取不同的、综合的对策。
在制定环境对策中，有两种片面的思想认识是应该避免的。一种是盲目乐观，认为乡镇企业规模很小，又很分散，排污量小，自净量大，不足为惧；另一种是片面悲观，认为乡镇企业数量极大，极为分散，发展很快，变化又大，技术装备差，管理水平低，经济条件不足，可能会防不胜防，治不胜治，结果生产经济发展必然会以牺牲环境为代价。我们的观点是，任何事情都是可以认识的，既不能盲目乐观而掉以轻心；也不能片面悲观而丧失信心。我们通过已有的研究认识到，只要深入调查研究，采取的对策科学合理，乡镇企业在建设发展中是完全可以取得生产、经济、环境、社会综合效益的。以下几项对策是必不可少的：
1.立法国家正在抓紧制定“全国乡镇企业环境保护法规”，对于省、市、县来说，不一定再单独制定，但可以在地方“乡镇企业建设法”或“乡镇建设法”中增加有关环境保护方面的篇章。如江苏省社会科学院法学研究所与江苏省乡镇企业管理局正在为制定“乡镇企业建设法”而开展调研工作，原来无环境保护方面内容，我们已建议增加有关篇章。
立法，与一般的条例不同，具有法律的权威性，利用法制的有力手段，重点放在惩处那些无视环境法规的违法者。例如，有意将剧毒、有害而无有效防护和防治措施的废物、中间产物、原料、产品、车间等转给农村的犯罪分子。
此法的制定与执行，可以制止污染转嫁行为及其它严重违法行为，给农村居民为保护农村环境以法律保障。
2.规划乡镇企业必须有环境规划和布局，而且必须纳入乡镇建设总体规划及区域农业划规之中。规划一经制定并以人大通过，也具有与立法同等的效力，立法中也应有确保规划实施的条文。江苏省某些县、乡、镇正在搞规划，只要同时兼顾环境保护规划，就会事半功倍。
规划，重点放在合理利用农村资源，保护农村环境和生态，保护农村水源及居民健康，促进乡镇企业走上正轨。
鉴于我国农村的实际情况，农村乡镇的规划至少应分两步走，第一步是解决当务之急的“红线规划”，第二步再进一步作出近期及远期规划。所谓规划，就是要从长远考虑、全面规划、合理布局、统筹兼顾、综合效益。
乡镇总体规划中的环保红线规划，着重划出不同功能区，将乡镇工业相对集中成工业区，与居民区、水源地、行政区、文教区、商业区、农业区、文物保护区、自然保护区等用红线勾划在规划图上，各区之间，尤其是乡镇工业区与其它区之间要留出隔离、防护带。要注意风向、水源地的位置及地形、地貌、植被、资源等情况，合理利用土地，不占良田，少占土地。
此规划的制定与实施，就可以改变目前盲目乱建的混乱状态，布局将趋合理，可长期发挥效益。
3.管理制定一套简明、切合实际的科学管理制度、程序和办法是当务之急。国家正在抓紧这方面的工作，有些省、市已提出了管理条例初稿，如辽宁省、江苏省及该省的无锡市等。
管理，是法制、规划手段的补充，法制、规划也可看作是管理的组成部分。管理的方法是综合行政、经济、科学手段结合运用的一种艺术，是环境保护最经常、大量、基本的任务。核心是加强环境保护方针、政策、计划的指导和协调。在贯彻“谁污染谁治理”的总原则中，还可视不同问题的性质和情况，采取“谁开发谁保护”、“谁排污谁负责”、“谁破坏谁受罚”等做法。治理应点面结合，考虑效益。制定一套切实可行的统计、申报、审批、监督、检查、奖惩的条例。
此条例的制定和实施，就可以控制程序上、手续上、关系上的混乱状况，就可能发挥环境保护管理的职能和作用，从而使乡镇企业对环境的影响、危害范围和程度大大缩小。
4.控制面对乡镇企业这个特殊的对象，采取传统的、单一的处理措施是难于行得通的。从总体上实施“三同时”是可能的，但要求每个企业都实现“三同时”也是难于行得通的，但也不能因行不通面听其自然，放任自流。制定一套简易可行的合理控制系统也是当务之急。
我们在苏州工业污染源控制途径研究中，通过对能源、水源、物料的投入一转化一产出分析，提出了一套控制工业污染源的系统方法，将物料种类控制、物料单耗控制、流失总量控制、浓度控制及环境总量控制结合起来，治本、治源、治因与治标、治末、治果相结合。在乡镇工业的控制中目前全面推行系统控制有相当困难，若适当加以简化，有可能在乡镇工业控制中试行。如单耗控制、主要污染物流失总量控制、区域集中浓度控制及区域水环境总量控制，可以分别情况逐步实施。几十万、上百万家乡镇企业，家家都上一套处理设施是不可能的，但每个乡镇的工业废水与生活污水集中起来进行处理显然是必要和可能的，经济上也是现实的，面且集中处理还可以与集中利用(能源、水源、肥源、其它资源)相结合。
如实现了以上控制的设想，大量的污染物就会消除在生产之前、之中或之后，还可以通过综合利用获得收益，处理后的废水、污水还可以资源化，同时基本消除农村乡镇企业的污染危害。
5.宣教向农村决策者、各级干部、各方面的技术人员及广大农民宣传、普及农村环境保护知识、生态知识及乡镇企业的控制和管理知识的任务，是一项十分迫切、艰巨而长期的任务。目前许多地区的广大干部只了解经济发展的重要性，不了解环境保护、生态保护的重要性，所以，环境保护宣传是一项重要的战略对策。苏州市环保局最近就举办了乡镇企业环境保护学习班，是一个良好的开端。
以上立法的执法、规划的实施、管理的执行、控制的实现，都离不开热爱环保事业的懂行人，所以，在宣传的同时，还要抓紧培训人才的工作，每个乡镇企业，每个乡镇都要有专人负责管这项工作，建立健全农村环境群众监督网络，农村的环境保护才落在实处。
十年来的环境保护工作，重点都放在了大工业、大城市、大水域，忽视了小工业、小城镇、小水域，目前环境污染由点到面，由城市到农村的趋势已引起了决策者的重视，但要把环保工作的力量动员到面向农村还需作各个方面的艰苦工作。99％以上数量的小企业、乡镇企业，其环境保护的科学技术力量可能不到10%，且在素质上差距更大，这个问题的解决，应列入环保工作《七五》、《八五》规划之中。
日本的前车之鉴应该记取，日本解决工业，特别是小工业的环境污染危害的经验更应认真吸取。中国社会科学院工业经济研究所副所长薛葆鼎指出：“去年(1979年)秋冬之交，我到日本参观访问，看了一些中小企业。他们在六十年代高速度发展带来严重公害之后，群众舆论哗然，政府进行经济干预，采取了许多技术诊断手段、情报交流手段、低利贷款手段……促使几百万个中小企业的技术装备和生产管理基本观代化了。因此，也基本上控制了污染。他们的中小企业多数做到了‘小面精、小而专、小而变、小而洁、小而赚’。并没有因为治理公害而闹亏损。他们的企业结构、产业政策、财政金融政策，保证了百分之九十五以上的中小企业既能在资本主义国际市场激烈竞争中立于不败之地，也能在通过现代化改造后文明生产、文明生活。”
我们坚信，我国亿万农民能在党和国家领导下，创建乡镇企业的奇迹，也一定能够解决建设发展中的环境问题，把社会主义农村建设得先进而文明。只要加强领导，加强组织，加强立法，加强规划，加强管理，加强控制，加强宣传教育，农村环境一定够能保护好、建设好。
参考文献
[l]杨坚白：“中国农业发展战略问题”，刘国光主编：《中国经济发展战略问题研究》，第五章，第160页，上海人民出版社，1984年。
[2]南京日报：“去年我国社队工业产值巳达七百多亿”，1984年6月15日。
[3]云冠乎：“中国企业规模结构战略问题”，刘国光主编：《中国经济发展战略问题研究》，第九章，第243、245、246、249、256、258、259、261等页，上海人民出版社，1984年。
[4]中国农民报：“城乡建设环境保护部有关负责人指出必须尽早采取措施控制农村工业污染”，1982年7月15日。
一、明确总体要求，提升民营经济发展动力
要确定乡镇经济发展思路就要明确当前乡镇建设方向和目标。当前我国要建设全面小康,构建和谐振社会,这个目前乡镇工作的总体要求，乡镇第一要围绕这个工作大局,第二要与当地的产业政策紧密联系,换句话说就是要依托市县产业布局的政策凹地来迅速发展经济。不断强化,全面提升经济增长质效、区域综合竞争力和居民综合素质，使乡镇经济和各项事业的发展始终瞄准总体规划走，达到既定的目标。瞄准总体规划乡镇上下进一步抢机遇、上台阶、促裂变，在加强工业投入，加大招商引资力度，扩大对外开放，做大做强特色行业，在全乡镇上下形成了干部“人人肩上有任务，个个都是民营经济发展环境”的良好氛围，激发广大干部群众大力发展民营经济的工作热情。带动经济从传统的农业经济大镇向新兴的工业经济、商业经济强镇推进。
二、突出产业特色
确立乡镇经济发展思路的定位要与乡镇的基本条件相适应,没有港湾不能发展造船业、没有历史文化资源不能发展旅游业,用当地的自然资源与现代农业、现代工业、现代服务业的加速融合,走一乡一产业的路子，才能产生新的经济增长点。工业化道路，就必须在经济结构上率先转型，努力构筑产业发展的新高地。就是要依照自然条件和经济基础,按照“一村一品竞相发展”思路进行合理布局，依托本地优势,深化造林成果、发挥种烟优势、扩大无公害种植、做大畜牧产业”的农业产业化发展思路。由小规模种植向规划带,规模经营区,为家产品优势向农副产品加工，由传统的小打小闹向工业化、现代化工业企业迈进，进一步扩大了对外开放新局面，备足乡镇发展后劲。
三、确立经济发展方向实施富民强乡镇战略，就要借助开发政策，不失时机地进行招商引资工作
乡镇要大力倡树“经济要振兴，项目来支撑”理念。把项目建设作为推动乡镇域经济跨越式发展的头号工程来抓，立足创优环境，动员干群,利用各种社会关系多方出击。要巧借资生钱,借鸡下蛋。采取争取道路建设、基层组织活动场所建设、土地复耕政策性项目资金及企业技改投资等形式,从而达到多招商、多上项目、上大项目的目的。促进乡镇开发，大迈新型工业化发展步伐，就要千方百计地实现吸纳外商投资和政策性资金的重点突破,进一步膨胀工业企业总量和规模，壮大乡镇域经济实力。
四、增加经济发展优势加大基础设施投入力度，是经济发展非常重要的基础性工作
要镇围绕基础设施建设舍得投入，增创经济发展的环境优势。围绕服务民营企业，全面提升乡镇形象；围绕农田基本建设、硬化公路、移动、联通基站建设及光纤联网、电力等增创乡镇经济发展的新优势。要坚持经营城镇理念，发挥小城镇建设优势，用足用活政策，突出扩规模、强产业、丰内涵、提品位四大重点，实现以城活商，以商兴镇的目的。一是按照政府引导，社会筹资，招商引资，市场融资等方法，进一步拓宽城镇建设融资渠道，有效解决了资金制约瓶颈问题。二是突出亮化、美化、绿化、配套化工程，拉大镇区框架，加速旧城改造。三是强化城建管理。加大执法力度，严格落实责任，强化宣传教育，城镇管理出现新气象。城镇形象大为改观，城镇品位明显提升，为乡镇经济发展奠定了坚实步伐。
五、实施“五心工程”,创优经济发展环境一是优惠政策，让民营经济业主动心
充分利用各种条件创优发展环境是促进经济发展实践了的有效的途径。对于属百万元以上的生产加工项目，乡镇内已有生产厂房的，无偿提供使用。是乡镇扶持产业，原则上请示上级领导召开一次或几次专题会议，形成对每个企业相关政策的专题纪要。真正让民营经济投资业主得实惠，动真情，愿投资。二是优质服务，让民营经济业主省心。每个规模项目都实行一次现场办公，当场拍板政策，形成一份会议纪要或对企业的承诺文件，把政策服务和保护等事宜确定下来，每个项目建立一个工作班子，成立一个推进组，负责项目建设、组织、协调和跟踪服务。做到全力以赴抓开工、聚精会神抓进度、一丝不苟抓质量、咬定时限抓竣工，努力提高项目的产出和效益。三是关心体贴，让民营经济业主舒心。民营经济业主衣食住行、子女入学等实际问题，积报予以帮助。同时做到重大节假日乡镇党委必到一线慰问，定时举办区域内投资规模企业联谊会，使老总们都有到如到家的感受。四是诚信待人，让民营经济业主放心。坚持“说实话、用真情、不坑人”。向客商介绍实情，不夸大其辞，不回避问题，绝不干损害客商利益的事情。做到善待民营经济业主，公正规范，效率优先，急其所难，帮其所需，共谋发展，实现双羸。五是依法保护，让民营经济业主安心。对企业反映本地村民问题，依靠乡镇、村组织做好思想工作，及时调解，把矛盾和问题尽量化解在萌芽中。对少数村民多次做工作，屡教不改，并违法干扰企业正常生产，将依法予以清理。对重点企业，乡镇每月听取一次发展环境情况汇报，对破坏民营经济发展环境的乡镇直单位实行一票否决，严重地予以查乡镇，真正让民营经济业主安心,刺激乡镇工业经济迅猛发展。
镇经济（产业）发展存在问题及对策
近年来，我镇实现了国民经济的持续、稳定、健康发展，经济综合实力进一步增强，人民群众生活水平不断提高。但是，我们也清醒地看到，我镇的经济社会发展还存在不少问题：1、农业科技含量还不够高，特别是水产养殖业的病害防治还未得到彻底解决，海捕业形势还较为严峻；农业基础设施抵御自然灾害的能力不强。
2、由于受至黄埠公路的制约，招商引资成效不大，离实现农村工业化的目标还有一定的距离。
3、旅游业基础设施建设还不完善，旅游经济还需要进一步指引和发展。
4、缺乏财源税源，资金紧缺，一些项目建设受到影响。
针对以上存在问题，我们将采取如下对策：
（一）围绕现代农业建设，加快农业结构优化升级
要凸显养殖主导地位，努力建设“养殖强镇”。重点要坚持“高起点规划、高准则建设”原则，启动元新农业现代化示范区项目，力争通过示范区的建设，带动我镇水产养殖上规模、上档次，增进现代农业建设。要充足利用台地、荒地等资源，增强规划，加大开发力度，大力发展优质水果和经济林木，把资源优势转变为经济优势，开辟壮大农村集体经济和增加群众收入的新渠道。要调整渔业结构，建设渔港经济区加快渔村的脱贫致富步伐。
（二）加大工业开发力度，壮大全镇经济总量
要把招商引资作为工业开发的突破口来抓，以海丰港平战码头的建设和至黄埠公路的修通为契机，充足利用各种渠道和关系，“走出去，请进来”，迅速掀起招商引资热潮，用我们的资源优势和政策优势，千方百计把项目引进来。特别要继续抓好“回归工程”，下功夫把在外地办厂的老板引回来、拉回来，鼓励他们在投资置业。同时，我们将继续做好“筑巢引凤”工作，配套完善工业区，不断优化服务质量，为工业发展营造一个良好的环。
（三）大力发展旅游业，加快发展第三产业
要积极实施“旅游驱动”战略，把旅游业作为驱动我镇新一轮发展的重要经济增长点来抓。要千方百计开展招商引资活动，大力鼓励客商前来我镇开发旅游资源和兴建旅游设施、兴办旅游企业，重点开发好南方澳渡假村、海水天然浴场和拉大网等旅游项目，逐步建成融海景、美食、娱善于一体的整套滨海消闲避署圣地，达到有海景可观，有海水可浴，有海味可偿，形成具有特色的滨海旅游业，以旅游开发带旺带热饮食、商贸、运输等第三产业，增进我镇经济大发展。
（四）利用民资民力，下大力气发展民营经济
要毫不动摇鼓励、扶持、指引民营经济的发展。在指导思想上，要凸显一个“放”字，即放开手脚，放宽政策，放手发展，打破“主、辅”的界限，不看比例看效益，不看成份看奉献，不看规模看发展。在发展路子上，要凸显一个“宽”字，即拓宽经营对象，拓宽经营范围，拓宽经营领域，不限行业和比例，做到一、二、三产业一齐上，农业、工业、旅游、运输、服务等业全面抓。在发展环境上，要凸显一个“优”字，即优化氛围，优化条件，优化服务，优化政策，支持鼓励有实力、有能力的人创办更多的民营企业。
（五）增强基础设施建设，增强经济发展后劲
交通方面，要千方百计修通至黄埠公路、南香至鹅埠公路和青山仔公路，同时加快各乡村公路的改造和建设，进一步完善交通网络。港口方面，力争将渔港列入全国渔港建设重点项目，进一步增强渔港建设，增强渔港载体功能；加快海丰港建设，建设成为高起点、高准则的二类口岸。市政方面，要设法上马自来水改造工作，让群众饮上洁净、卫生的“放心水”；争取上马3.5万伏输变电站，改变我镇电力不足的落后状况；同时，要增加对水利设施的投入，抓好对病险水利设施的除险加固，争取上马堤围建设工程。
（六）加大财税管理力度，确保财政收支平衡
坚持“开源节流，量入而出”的聚财理财原则，千方百计挖掘财源税源，增加财政收入。要着力在培植财政财源上下功夫，强化税收征管，积极稳妥做好费改税的开征及准备工作。加大“收支两条线”管理力度，堵塞各种漏洞，坚持依法征收原则，把该收的资金坚决收上来。采取有效措施，扶持上马造血型的发展项目，拓宽收入渠道，增强财政支配能力。要树立过紧日子的思想，从严控制支出，切实把好资金投向，把有限的资金用在刀刃上，为群众办好几件实事。
乡镇经济调研报告
为了深入了解我市乡镇经济发展现状及其存在的主要问题，积极探讨乡镇经济发展规律和加快发展的有效途径，9—10月期间，市政协乡镇经济发展专题调研组一行，由副主席徐少伟、陶春元同志带队，分赴修水、都昌、庐山区以及萍乡市等地开展调研活动。通过听取汇报、实地考察、查阅有关资料和发放调查问卷、座谈研究等形式，形成了专题调研报告。现作如下汇报：
一、乡镇经济发展的基本情况和亮点
我市共有81个乡、99个镇、12个街道，下辖1795个村、34个居委会。末，乡（村）总人口354.76万，约占全市总人口的75%。近年来，特别是我市第九次党代会以来，各乡镇认真贯彻市委“一个定位”、“四个打造”、“五大战略”的总体部署，坚持把建设社会主义新农村、推进农业产业化、招商引资上项目，作为发展乡镇经济的总抓手，不断提高乡镇的工业化、城镇化和农业现代化水平，为县域经济和全市经济又好又快发展发挥了重要作用。
1、产业优势逐渐显现，民营经济快速发展。近年来，全市各乡镇普遍加大了招商引资力度，强力推进项目建设，注重依托本地资源优势、区位优势或原有产业的基础优势，上项目、兴产业、培税源，初步确立了本地的优势产业和工业主导项目。庐山区近两年来各项经济指标保持高位增长态势，乡镇财政收入约占全区收入三分之二以上，一个根本原因就是该区乡镇充分发挥了临江临湖临路临市的优势，在经济结构上确立了自己的主导产业和重点项目，分别打好“工业立镇、文化旅游兴镇、商贸活镇”三张牌。修水县立足山区资源发展生态农业，延长农产品加工产业链，仅蚕桑业一项就形成了从制种到销售的一条龙专业化体系。都昌县努力克服工业底子薄、财政实力弱的困难，着力培植农业产业化龙头企业，鄱湖水产、华意珍珠贝类加工、春天食品等一批创品牌企业、农字号企业、个体民营企业都呈现良好的发展势头。
2、农业结构渐趋合理，产业化进程扎实推进。经过多年努力，全市乡镇经济结构已得到一定程度的改善。粮棉油等传统优势产业稳定发展，特色产业规模不断扩大，产业布局渐成雏形。，种植业在农业中所占比重已下降到45.6%，养殖业比重上升至47.7%。全市初步形成了棉花、油菜生产区域，茶叶、油茶生产区域，蚕桑生产区域，水产养殖区域，蔬菜、花卉苗木生产区域，早熟梨生产区域以及速生工业原料林生产区域等块状经济。修水的古市镇、三都镇还分别被冠以“江南花椒之乡”、“江南蚕桑第一镇”的美誉，都昌县周溪镇荣获“全国最大珍珠核生产基地”和“中国淡水珍珠之乡”两块金字招牌，庐山区赛阳镇成为我市最大的花卉苗木之乡。随着近年农业税费制度的改革和粮食直补、良种补贴、农机具补贴等一系列惠农政策的普遍实施，广大农民务农积极性明显提高。各地的农田抛荒现象少了，农民对土地自觉投入的多了。市财政还每年安排400万元实施农业产业化，培育和壮大龙头企业。市委提出的农业产业化“1121”工程得到稳步推进。
3、小城镇建设不断加快，新农村建设成效明显。各地通过完善小城镇的规模布局，调整产业结构，鼓励农村人口向小城镇有序流动，使一些集镇规模迅速扩张，人口急剧增加，小城镇在各地交通枢纽、边贸集市得到快速发展。修水县渣津镇短短几年城镇建设取得了长足发展，集镇面积达到2.5平方公里，集镇人口1.8万，成为湘、鄂、赣三省交界的商贸重镇。特别是在开展新农村建设中，各地以发展农村经济和农民增收为核心，以村庄规划和“三清三改三配套”为切入点，大大提升了集镇、村庄建设品位，全市647个新农村建设试点村工作成效明显，一大批各具特色的产业村、生态村等示范典型纷纷涌现，一大批农民成为新农村建设的积极参与者和直接受益者。4、支农投入逐年增大，财政增收机制灵活。近年来，国家扩大了公共财政对农村的覆盖，财政支农资金、预算内建设资金用于农村建设的资金比重、直接用于改善农村生产生活条件的资金都逐年大幅提高。，上级财政共安排粮食直补、良种补贴等专项资金2个多亿，安排乡村两级转移支付4575万元。农业税免征后，乡镇财政收支管理体制逐步得到规范，体制外收费问题基本得到遏制。一些县开始积极探索组织征收新机制，引导乡镇干部从原来的抓税源转变为抓财源工作上来，既缓解了乡镇财政增收压力，更重要的是减轻了乡镇干部一年到头忙于“找”税的负担。修水县自起未对乡镇下达财税任务，而是由税务机关依法据实征收，县财政对乡镇支出实行“六个确保”。庐山区大力实施项目带动战略，各乡镇基本形成自己的主导产业，建立了支柱财源，同时，按照“属地征收、在地统计，核定基数、超收分成”的原则，支持乡镇做大财政总量。
5、打工经济渐成规模，农民收入持续增长。通过学习浙江创业经验，全市农村劳动力转移力度不断加大，农民增收渠道不断拓宽。农村外出打工、就地从业、回乡创业的人数越来越多，农民收入有了明显提高。，全市乡镇外出务工人员约70万人，劳动者报酬40多亿元，也就是说，70万务工农民在经济收入上创造出了一个与当年全市财政收入大致相当的业绩。农民务工收入约占家庭纯收入的52%，成为部分农民特别是青壮年农民谋生就业、脱贫致富的主要收入来源。修水县农村劳动力33万人，有近20万外出打工，全县劳务总收入达12.1亿元，为我市劳动力务工总量和劳务收入最大县。庐山区上半年农民人均现金收入4729元，务工收入占其总收入的43.4%。
二、乡镇经济发展存在的主要问题及原因分析
在肯定乡镇经济发展成绩的同时，还应该看到，我市乡镇经济总量还不够大，实力还不够强，对全市经济发展的贡献还不够高，加之我市是一个经济欠发达的农业大市，长期受思想观念、自然条件、产业基础以及城乡二元结构等因素的影响，乡镇经济发展还存在许多不容忽视的问题。
1、发展思路还不够宽。由于地理位置、资源状况、文化背景、产业基础、领导观念、创新意识等方面的差异，致使全市乡镇发展还存在较大差异。有的地方县乡两级没有很好地统筹规划、整合资源、错位发展，以形成城乡一体化、发展一盘棋的格局，而是你上你的、我抓我的，甚至还存在“一个锅争食”、“大鱼吃小鱼”的现象；有的部门不顾乡镇客观条件和客观经济规律，硬性规定增长项目、指标、比例，不仅影响了乡镇因地制宜、扬优成势，而且因片面追求产值、项目，迫使一些地方不惜牺牲环境、破坏生态，举债建设、重复建设；有的乡镇没有着眼宏观谋划，制定适合本乡镇的发展总体规划，而是急于求成、饥不择食，盲目跟风、朝令夕改；还有的乡镇领导作风不实、玩风较盛，有的不能很快适应经济转轨、工作重点转移的需要，不仅工作找不到着力点，而且主动性较差，等靠要的思想比较严重，缺乏开拓创新、锐意进取的信心和勇气。
2、发展实力还不够强。据了解,萍乡市5年来坚持采取“放水养鱼”的优惠政策，大力扶持乡镇经济，全市财政总收入由5年前7.32亿增至的27.09亿元，年均递增26.6%；乡镇财政收入平均达到1957.7万元，较上年增长24.1%；其中，安源区11个镇（街道）财政收入平均达到4059万元。新余市仅26个乡镇，财政过千万元的就有23个，其中超3千万的5个，预计超亿元的乡镇3个。而我市乡镇财政收入仅3.21亿元，占全市财政总收入的6.98%；过500万元的乡镇仅16个、过千万元的4个，过5千万元的没有。，全市仅4个镇跻身全省百强乡镇。乡镇经济总收入与全市gdp总量比较，规模极小，对提升全市经济总量根本产生不了决定性或重大的影响。在不多的财政收入大户乡镇，有的还是依靠临城镇周边的土地出让收入充实财政，有的是依靠房地产开发、项目用地等拉动税收，这样的收入结构很难保证持续增长势头。在不同地区的乡镇之间，发展也很不平衡。较多的经济实力弱、增长幅度慢的乡镇，相对抵消了发展快、收入高、总量大的乡镇的经济贡献率。从农业产业化的龙头企业引领作用看,全市培育的农业龙头企业规模偏小，亿元产值的龙头企业仅10家，超10亿元产值的还没有，很难在一个地方大范围带动农业产业结构的根本性调整。
3、财源增收后劲堪忧。近年落户我市乡镇的千万元以上的项目少之又少，规模以上的工业企业在乡镇没有一家。免征农业税后，大多数依赖农业、收入结构单一、工商业基础薄弱的乡镇，开始陷入增长乏力、财源不足、收支平衡难度加大的窘境。由于缺乏新的经济增长点，不少乡镇为完成税收任务，低税率从外地“引税”，有的用财政资金甚至干部工资垫交税款。许多乡镇迫于财税任务的压力，把大部分人员和大部分精力都用在“协”税（买税）上，根本无暇服务“三农”、发展经济。同时，普遍存在的乡镇债务负担问题不容忽视。绝大多数乡镇负债运行，多的负债达上千万乃至几千万元，少则几百万元，严重制约了乡镇财政发展公共事业的能力，甚至影响到基层政权的正常运转。
4、支农服务体系尚不完善。农村基层科技等涉农服务体系存在缺位、错位的问题，现有科技人员老化，支农服务人员严重缺乏，制约着乡镇“七站八所”在服务农业、引导农民、发展农村经济中发挥应有的作用。在产业化经营中，各地普遍缺乏成熟的中介组织，即专业的流通行业协会和经纪人队伍，制约了农产品闯市场的“三级跳”。此外,融资难问题不仅困扰着许多地方的小城镇建设，也严重制约了乡镇经济的发展。从事农业产业化经营的企业和专业户，无论产品市场前景如何，如果不提供担保或抵押，很难得到金融机构的贷款。
5、全民创业氛围不浓、创业环境有待优化。表现为对业文化培植不够，对创业成功典型宣传不够，对本小利薄的创业者尊重不够，致使创业成功人士没有社会影响，剩余劳动力没有创业冲动，不愿就业甚至打牌为“业”的现象没有舆论批评。有的职能部门对各类创业主体缺乏政策支持，满足于照抄照转上级有关红头文件，而没有把着力点放在细化配套政策上，放在提高服务质量和水平上。一些地方的小城镇建设没有形成聚集效应，不能满足全民创业的需求。全市99个建制镇，人口2万以下的有43个，2-5万的47个，有的乡镇中心人口仅几千人，没有一个镇被列为全省规模乡镇。这些小城镇的发展空间和辐射区域都比较狭窄，对周边资源的利用能力较低，加之小城镇缺乏非农产业支撑，基础设施又不完善，因而对农村劳动力和社会资金的吸纳能力都比较弱，影响了城镇聚集效应的发挥。
三、加快乡镇经济发展的建议
乡镇经济是县域经济的基础和重要组成部分，事关全市经济又好又快发展的大局，事关全市全面建设小康社会的目标的实现。借鉴外地经验，结合本地实际，我们建议：
1、从一乡一业、一村一品战略上谋划乡镇经济发展的新思路。市、县两级都应制订乡镇经济发展规划、发展战略目标，下大力气支持和帮助乡镇把经济搞上去。要坚持分类指导，支持一部分有条件的乡镇先发展起来，建设一批经济强镇，增强乡镇经济发展的带动力和对全市经济发展的贡献率。各县（市、区）要注意充分发挥乡镇的资源、区位等比较优势，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜（旅）游则游，努力走出一条专业化、基地化、规模化、品牌化发展的路子。各乡镇在发展特色经济的过程中，要注意力戒重复建设，盲目跟风，一哄而起，更不能无序发展，搞低档次开发，低水平运作，而要立足本地实际，选择具有较好的区位资源优势、较强的综合竞争实力、较大的市场拓展空间的产业，进行重点培育。要从打造一批专业乡镇、特色乡镇抓起，不断做大农业产业化规模，并在形成主导产业和支柱产业的基础上，不断延伸产业链，培植农工商一体化的产业体系，推动我市农村经济朝着产业化、规模化、农工商一体化的方向发展。
2、从推进小城镇建设和全民创业上打开乡镇经济发展的突破口。发展小城镇应成为我市建立以工促农、以城带乡长效机制的一个最佳切入点。建议将全市乡镇大致分为城区乡镇、卫星乡镇、区域中心镇、特色乡镇、其它乡镇五类，抓好规划、建设和管理，按照不同的功能定位和发展方向，全力支持做大做强，以此辐射带动农村经济的发展。要广辟投融资渠道，采取多方投资、谁投资谁收益等形式，筹集小城镇建设资金，并把小城镇建设与农业产业化、民营企业发展紧密结合起来，促进资本与资源的有效对接，使小城镇成为各地农村生产要素的聚集地、特色项目的承载地、商品流通的集散地、拉动农村经济发展的辐射地。对具有发展工业条件的乡镇，要通过发展打造经济强镇；对没有工业发展基础的乡镇，要借鉴萍乡市和庐山区的做法，积极打造园区经济和“飞地经济”，培育项目孵化园，与项目落地地区共同搞好扶持、服务，争取“双赢”。推动全民创业应成为乡镇发展的一项重大举措和长远之策。要在全市积极培育创业文化，加大各类创业人才和创业典型的宣传力度，努力营造尊重人才、崇尚创业的的社会氛围。要制订“引凤返巢”政策，积极鼓励在外人士回乡创业，促成“人回乡、企回迁、钱回流”；要着力引导民营企业家、工商业主、专业大户二次创业，通过延伸产业链、项目带动战略，发展特色经济；要充分释放科技人员、事业单位人员的创业潜能，借鉴萍乡市的有效做法，允许和鼓励事业单位人员离岗创业或兼职参与创业；要努力推动村组干部和农民经纪人围绕“农字号”创业，支持各地成立各种形式的产业协会和行业商会。
3、从改进现行财政运作模式上增添乡镇经济发展的动力源。针对一些乡镇为完成财税任务采取的“买税”行为，要抓紧建立一套合理的财政增长机制。可推广庐山区“属地征收、在地统计，核定基数、超收分成”的经验，支持乡镇做大财政总量。县级财政要妥善核定乡镇财政的支出项目和总额，确保刚性支出，免除乡镇为财政正常运转而产生的后顾之忧。要科学确定乡镇实际财税收入基数，对完成预算目标的超收部分，绝大多数返还乡镇。要加大转移支付力度，向乡镇政府提供行使职权必需的资金保证。针对乡村普遍存在的债务问题，一方面要防止债务规模进一步扩大，禁止乡镇财政为非生产性支出、基建性项目贷款和任何企业提供贷款担保，严格控制乡镇财政举债规模；另一方面要逐步化解原有债务负担。建议市财政部门对全市乡村两级债务问题进行一次全面调查，摸清底数，核实情况，健全账目。对由乡镇政府担保的历年贷款形成的债务以及世行贷款，要坚持“谁受益、谁还款”的原则，由借款单位或受益人认帐，分期偿还；对因平衡预算或部分支出列暂付款等原因形成的挂帐，可逐年消化，也可由上级财政部门帮助解决。党委和组织部门对选拔使用乡镇干部应树立“发展、增收是政绩，消赤、减债也是政绩”的正确观念，建立乡镇减债考核办法，将减债与乡镇党政主要领导的政绩考核、调动、升迁挂钩。
4、从加快支农服务体系的构建上形成全社会支持乡镇经济发展的合力。要以贯彻《农民专业合作社法》为契机，全面发展我市农民专业合作社、行业协会等各种民间经济合作组织，积极探索产业化经营的新路子，增强农民自我保护和农业抗御市场风险能力；市、县两级要安排一定数量的专项资金，扶持特色农业和大宗农产品建基地、强龙头、育市场、创名牌，提升我市农产品的市场竞争力和乡镇经济的综合竞争力；要大力推广都昌县周溪镇围绕珍珠产业组建经济共同体的好做法，加强银企合作，鼓励金融部门合理布局农村金融网点，开放小额贷款，通过贴息、融资、财政垫付等形式，增加对龙头企业和农业产业化的信贷投入；要恢复、健全全市统一的农技服务机构，组建、充实农技队伍，建议借鉴湖南省的做法，对县、乡从事农技推广等公益事业的服务机构实行地方财政全额拨款扶持，同时引导、规范一批面向市场的农技服务性实体和经营性中介机构组织。
5、从建立激励机制上提供乡镇经济发展的组织保障。建议市委、市政府适时出台关于加快乡镇经济发展的规范性文件，制订乡镇经济发展的规划、目标、总体要求，加大对乡镇发展的协调调度。以科学发展观和正确的政绩观为指导，建立一套科学完备、便于操作的乡镇绩效考核评价体系和乡镇干部激励奖惩机制。把加快乡镇经济发展纳入县（市、区）党委、政府政绩考核、工作考察、年度考评的重要内容，推动他们一任接着一任干，一级领着一级干，上下联动，齐抓共管。建议对全市乡镇经济年度财政收入达到5千万元，或在此基础上连年保持一定比例增幅、重要考核指标荣获红旗（先进）单位的乡镇（街道），其党政主要领导在职级上实行高配、经济上给予重奖；对在经济发展中表现突出、成绩显著的乡镇领导班子成员和乡镇干部，要给予相应的物质和精神奖励，并在干部调整中优先提拔使用；对那些为促进乡镇经济发展给予了大力支持、作出突出贡献的单位和个人，要给予表彰和奖励。真正在全市形成合力推进、携手共创乡镇经济发展的良好局面。
乡镇经济发展思路及措施
（一）优先突破工业经济。
无工不富，市县领导的讲话，给我们定了向，导了航。xx镇要跨越式发展，必须实现工业经济的异军突起，非均衡发展。其主要道路，一是立足资源优势，做好矿产、水电开发和大宗农产品加工三篇大文章；二是无中生有，谋求在承接东部沿海地区产业转移和与渝北互动发展中有所收获；三是积极扶持民营经济，大力发展棉絮、鞋类、蜂窝煤等服务加工业；四是打造旅游产业这一“无烟工业”，利用独特的生态优势和民族文化优势，发展民俗、生态休闲、乡村体验游，使旅游业成为镇域经济新的增长点。工业发展的目标是，在桃坡村建设一个工业小区，年内新引进三家以上工业企业，在以前引进10家以上工业企业，实现工业产值过亿元，地方财政收入超500万元，工业经济占地区生产总值的比重由的不足10%提高到60%左右。目前我们在矿产加工业上已经有所进展，与广东、贵州两家企业分别达成了意向性协议，在年内启动大理石开采加工和铜矿勘探；在水电工业发展上，着重支持金家坝电站建设。我镇移民搬迁任务已经圆满完成，当前及今后一个时期的主要任务，是保证电站厂区、生活区施工秩序正常，力促其早日建成发电；在服务加工业上，已经引进一家布鞋厂落户，即将投产。
第二，（二）、大力发展农业产业。
重点是围绕县委、县政府的总体部署，不折不扣地完成林业生产任务，为林浆纸一体化作出应有的贡献；大力发展畜牧业，生猪、草食牲畜和家禽并举，以企业化、大户生产带动面上发展，实现年出栏生猪15000头以上，山羊10000只以上，小家禽50000只以上，肉类产量1490吨以上，实现畜牧产值4830万元，使畜牧业成为农民现金收入的重要来源；积极发展烤烟、药业等一村一品，一组一品经济和庭院经济，形成各具特色的产业布局。
同时，我们把劳务经济作为农村经济的第一产业来抓，在以新增劳动力为重点的劳动技能培训和有组织的劳务输出上下功夫，确保劳务经济提质增量，实现常年在外务工劳动力达5000人以上，消除劳动力“零”转移家庭户。
第三，（三）、加快基础设施建设步伐。
第四，在交通建设上，争取年内启动、明年完工铜小公路通畅改造,进入1小时酉阳圈；年内完工小岗、桃坡两条通村通达工程，启动茶元村通村公路建设，明年打通桃坡至酉龚公路连接道。实现村村通公路，实现组组通公路，建成半小时xx。在水利建设上，年内完成集镇水厂改扩建；通过水利项目、扶贫项目和烟水配套工程实施，新解决个组人的饮水困难。前，全面解决农村人畜安全饮水问题。第五，在新农村建设上，以县上政策和项目为支撑，积极组织动员群众开展“一建七改”，不断改善农民群众的生产生活条件。今年已经完工便民路6公里，规划新建沼气池1000口将于下半年动工。
第六，在集镇建设上，坚持引资开发为主、项目支持为辅的建设方式，从精致上着眼、山水上着手，以打造“精致xx，迷你水乡”和把xx建设成为县城后花园为目标，着力打通河流阻隔，东西两岸连通发展，以新区建设推动集镇旧城改造，实现xx集镇发展格局大突破，扩大集镇规模，完善集镇功能，使集镇成为农民工返乡创业和易地移民扶贫的平台，增强统筹城乡发展的辐射带动和集聚能力，逐步把xx建设成为独具特色的区域性中心集镇、边贸强镇。
二、具体工作措施
1、整合力量，围绕“四件大事”打攻坚战。要确保实施“四件大事”在xx镇得到有力推进，干部是关键，现有的运行机制、干部力量配置已经不能满足工作需要。因此，镇党委、政府研究决定，切实加强对实施“四件大事”的领导，进一步优化力量配置，打赢攻坚战。一是强化领导责任。在党委、政府主要领导抓好统筹的同时，成立工业发展、林畜产业发展、集镇建设三个指挥部，分别由党委书记、镇长、人大主席任指挥长，副职领导干部在不交叉的前提下，担任领导小组副指挥长，做到统筹兼顾，各有侧重；二是优化干部力量配置。成立工业发展办公室、招商引资办公室，抽调得力干部常年抓工业发展和招商引资工作；同时，分别组建工业发展、林畜产业发展、集镇建设三个指挥部办公室，除党政办、财政所、安办等必须的后勤保障和安全管理机构保留必要人员外，综合考虑干部职工的年龄、文化程度、工作特长等因素，打破体制界限和原有岗位设置，全员纳入三个指挥部办公室，承担实施“四件大事”的具体工作任务。
2、以“解放思想、扩大开放”大讨论活动为载体，力促干部作风大转变，发展环境大宽松。一是深入开展大讨论活动，进一步解放思想。要以“纵尺”、“横尺”和“四件大事”发展要求这“三把尺子”，来衡量xx的发展现状，引领xx的发展道路；采取“请进来、走出去”等多种方式，改变广大干部群众封闭保守、盲目乐观等错误思想观念，增强重工、亲商和全民创业的意识，树立发展信心，坚定发展决心，投身“四件大事”建设洪流。二是严格纪律管理，促进机关作风大转变。进一步明确干部职工岗位职责，强化机关纪律管理和效能监察，打造一支想干事、有事干、能干事的工作队伍，主动深入一线，密切联系企业、联系群众，搞好服务工作。三是坚决宽松发展环境。杜绝镇级管理执法部门乱检查、乱罚款、乱收费和“吃、拿、卡、要”行为。主动协助企业办理各种手续，协调配套水、电、通讯等企业生产必要条件，积极承担征地拆迁等基础性工作；加大社会治安综合治理力度，严惩市霸、村霸、路霸和各种黑恶势力，营造优良的治安环境；认真开展法制宣传教育，加强公民道德建设，传承淳朴厚道、诚实守信的民族优秀性格，营造优良的人文环境。
3、筑巢引凤，招商引资。一是加快工业平台建设。迅速动工桃坡工业小区，尽早动工集镇建设，为企业发展和农民工返乡创业提供条件。二是认真编制项目。围绕确立的工业经济、农业产业、集镇建设发展方向和目标，在调查研究、充分论证的基础上，迅速完成一批项目建议书，着手部分项目的可研，为对外招商引资打下坚实的工作基础。三是多渠道招商引资。争取早日开通“xx镇政府公众信息网”，并利用各种现代媒体、人文条件和主动走出去等方式，广泛宣传xx镇在资源、政策、环境等方面的优势，招引一批企业落户xx。
“中流击水，不进则退”，xx镇党委、政府一班人有决心、有信心在县委、政府的正确领导下，群策群力，抢抓机遇，不辱历史使命，以落实“四件大事”的优异成绩，建设一个山川秀美、人民富庶、社会和谐、生机勃勃的新xx。
乡镇工业是乡镇经济的重要组成部分，也是区域经济工业化的重要推动力。在统筹城乡经济社会发展、推进农村工业化和城镇化、促使经济增长方式转型的新形势下，发展乡镇工业显得尤为重要和迫切，思考乡镇工业发展路径亦成当务之急。
一、推进环境创新，不断扩大招商引资一是要解放思想，创新政策环境。思想解放是发展乡镇工业的前提，对工业化的不懈追求是区域经济永续发展的动力。早期的乡镇工业主要滞碍于交通掣肘、市场竞争、路径依赖等诸多因素。在市场经济条件下发展乡镇工业，僵化地固守和盲目地模仿都是行不通的，必须联系实际，锐意创新，迎难而上，扬长避短，围绕市场找题目，围绕政策做文章。要用足用活上级各项政策，本地能确定的政策要更加灵活宽松，并确保各项政策落实和承诺的兑现，不搞上有政策、下有对策，消除部门利益思想，牢守“发展就是硬道理”的原则，不等不靠，苦干实干，在思想层面上为“工业兴乡”提供可能和条件。
二是要标本兼治，创新服务环境。落实好“一站式办公”、“一条龙服务”等各项措施，同时对执法部门严格监督，对、、损害企业合法权益的严肃查处，从根本上杜绝乱收费、乱罚款、乱检查和吃拿卡要、敲诈勒索现象。进一步深化行政审批制度改革，降低进入“门槛”，乡镇应该建立更加宽松的审批制度，推行“零干预”，把办事程序和环节降到最简。通过严格的制度、明确的责任、有力的教育，全面营造廉洁高效的政务环境，民主公正的法制环境和健康向上的人文环境。以主动的服务、超前的服务、周到的服务为乡镇工业搭桥铺路。
三是科学定位，创新招商环境。要坚持把招商引作为乡镇工业的突破口。全面分析国内外产业发展状况，深入了解市场发展前景好的产业、市场潜在需求大的产品，真正做到对市场变化的趋势判断准确，对经济发展的先机掌握及时，为招商引资提供充分的决策依据。要突出强调本地所具有的优势，根据资本市场投资趋势，以国家产业政策为指导，正确查找和分析自身的比较优势，找准项目来源的切入点，遴选出有潜在市场需求、有本地优势的招商引资项目，不断充实项目库，做到以优引外。要深入研究国内外大型企业的投资方向和重点，攀高枝、靠大树，寻求联姻与嫁接。
二、搞好制度安排，有效建立发展机制
以民营经济为生力军，推动乡镇工业持续快速分展。乡镇工业的优势和潜力是民营经济，希望在民间、发展靠民力。鼓励有专长的党政干部，转岗创业，离岗，承办、领办、介入、租赁乡镇企业，从事乡镇工业。要降低创业门槛，降低市场准入，大力发展“能人经济”。鼓励现有企业机制创新、管理创新、产品创新与市场拓展，不断增强创新能力。通过大力发展民营经济，增强乡镇工业发展活力，促进乡镇企业上规模、上档次、上水平，致力形成“千帆竞发”、“百舸争流”的工业态势。
建立健全信用制度，解决资金“瓶颈”。乡镇要主动向金融机构通报产业发展方向、重大项目建设资金需求等方面的情况；银行要经常向政府和有关部门通报信贷投放的重点和信贷资金运行情况，在互通互动过程中更好地服务工业经济发展。按照“政府导向，银企选择”的原则，围绕企业资产重组、招商引资和重大项目建设，引导银企之间建立互惠双赢的合作关系。建立健全工业企业贷款担保基金，加强担保机构建设，成立担保业行业协会，设立商业性或互信用担保机构，加大对担保公司资本金投入，采取市场化运作的方式，尽快构筑乡镇企业的融资中介平台。
要在土地等生产要素安排上予以倾斜，激励外来资本和民间资本投资乡镇工业。对在乡镇落户的工业企业，应在土地、税收等方面采取更灵活的制度安排。如地价适当让利，或整体出让后向企业收取土地补偿费和财政一定年度税收返还回收模式，或采取村镇集体和被征地农民共同入股，并以地产抵押向银行贷款等多种开发模式，对重点企业税收采取先征后返的扶持政策等。总之，对工业企业发展的用地、规费收取、金融、税收等各方面的制度安排要更加灵活，催生工业企业并在较短时期内迅速发展壮大。
三、实施人才战略，努力占领科技高地
实施人才“一推一揽”工程，建立乡镇工业人才成长机制。“推”即是鼓励支持农民外出务工，大力发展“打工经济”，不仅可以直接增加农民收入，同时可以促使农民增长见识，开拓视野，学到技术，积累资金，为工业发展准备物质和思想条件。在此基础上实施“凤还巢”工程，把鼓励外出人员回乡创业、引凤还巢作为加快工业经济发展的突破口，在劳务人员集中城市设立驻外劳务中介服务机构，通过政策引导和开展各种形式的老乡联谊活动，广泛调动外出务工人员回乡创业的积极性。“揽”即是采取各种措施千方百计引进工业企业人才。制定优惠政策引进工业类大中专毕业生到乡镇创业，聘请发达地区工业企业退休技术人才和科研人员担任乡镇企业的技术顾问和技术骨干，依靠上级向乡镇工业选派优秀专家和科技管理人员，实现高位嫁接。加强人才信息网络建设，积极搜寻人才信息，建立各类人才库。利用驻外办事机构为引进人才牵线搭桥、提供信息。对高级人才要给予户籍调动、子女入学、住房分配、医疗保障等各种优惠待遇。总之，要牢固树立“人才是第一资源”的观念，在人才引进、使用各环节打破常规，用事业留人、感情留人、待遇留人，营造吸引人才的良好环境。与此同时，要依托西部大开发的倾斜优惠政策，通过各部门加强对工业技术人员的培训，创建人才培训中心，把工业经营者的再教育放在重要位置，为企业家提供更多的进修机会和条件，为乡镇工业发展培养一大批安心乡镇企业、扎根乡镇企业、有志于乡镇企业发展的技术人才和管理人才，为乡镇工业发展夯实人力资源基础。真正培养出一批企业家队伍和一批农村经纪人队伍。
四、寻求聚集效应，推进工业集约增长
一是要着力推进重点产业发展相对集中。乡镇工业要把资源开发与农产品加工作为重中之重，重点发展资源依托型和农副产品加工型企业。依托水能、矿产、旅游、特色农产品等优势资源，有重点地选择一批项目。因地制宜建设一片基地，因势利导发展一批企业。山区乡镇不能离开农业谈工业，要把农业产业化放在重要位置，要因地制宜、因企制宜建设农业特色基地板块，用工业的理念谋划农业，推进农业产业化、标准化，最终形成资源加工能力。
关键词：现代农业；城镇化；城乡一体
中图分类号：F303.3；F291.1文献标识码：A文章编号：1009―9107（2014）01―0001―05
作者题记：总理在2013年3月视察江苏、上海时提出“现代农业能否支撑城镇化？”。围绕总理的要求，笔者就现代农业支撑城镇化问题作了一些思考，主要有两个问题：一是当前现代农业发展的紧迫性，主要是从“三化同步”（工业化、城镇化、农业现代化同步发展）的角度来分析；二是现代农业如何支撑城镇化。这是一个新课题，我们知道，农业是国民经济的基础，以工支农、以域带乡就是要带动农业、支持农业发展。总理提出要以现代农业支撑城镇化，这里面大有文章，笔者认为可以做、可以实践，而且成功的案例在国外、国内都有。对于城镇化我们要有个客观地理解，当前推进城镇化的要求是大、中、小并举，从现代农业支撑城镇化的角度看，应该主要针对中小城市，特别是资源生态环境比较好的区域，这是一个基本出发点。本文系笔者2013年8月11日在云南红河州的讲座稿。
一、现代农业发展的紧迫性
“三化同步”就是指工业化、城市化和农业现代化同步协调发展。中央在十报告中加入了信息化，这里我们先不谈信息化，重点谈“三化同步”问题。尽管改革开放30多年来全国经济增长较快，经济总量已上升到世界第二，总体上已经进入了工业转型发展、城镇化加速发展、农业加快发展的阶段，但全国整个“三化”的发展还非常不协调。一是城市化滞后于工业化。现在全国城镇化率虽然已达到51.6%，但相对于现在的经济社会发展水平，特别是与国际比较，我国城镇化的发展实际上是比较滞后的。二是农业现代化发展滞后于工业化和城市化。主要是农业劳动力比重下降速度大大慢于农业GDP比重的下降速度。从动态来看，经过30多年的改革开放，城镇化发展步伐逐步加快，城镇化滞后于工业化的现象正在逐渐减缓，但在“三化”中，相对于城镇化和工业化，农业现代化的滞后性则在加剧。从地区角度来看，笔者专门作了一个简单的评估：经济越是相对发达的地区，农业的发展滞后性越严重。为什么？难道发达地区的农业不比中西部地区发达？不是这样理解的。从“三化”来看，经济发达地区，工业化和城市化大大超过中西部地区，从理论上讲农业应该实现现代化了，但实际还没有做到。而中西部地区尽管农业看起来好像落后，从单纯的农业区域比较，似乎没有发达地区好，但由于中西部地区工业化、城镇化水平没有发达地区高，所以农业滞后性就没有发达地区那么明显，但总的来说还是滞后的。为什么说农业滞后性在加剧呢？这需要从产业结构和就业结构的关系来看，改革开放初期，我国农业在整个国民生产总值（GDP）三次产业中的比重大体为1/3，而农业劳动力在全社会劳动力中的比重占大体为2/3，也就是说，是2/3的农业劳动者贡献了1/3的国民生产总值，农业劳动力对国民生产总值的人均贡献率是O。5左右。现在来看，全国农业占国民生产总值的比重已由原来的1/3变成1/10，农业比重的下降不是坏事情，不是说农业就越来越小了，农业仍然还在增长，但增长的速度是慢于工业和第三产业。农业在国民经济中的比重不断下降是现代化的一个趋势。但现在的问题在哪里呢？问题在劳动力。从劳动力的比例关系来看，农业劳动力比重从改革开放初期的2/3变成了现成的1/3，而产出比重从1/3下降到1/10，农业在国民生产总值中的比重的下降速度大大快于农业劳动力比重的下降速度。这个问题就很大了，1/3的农业劳动力贡献了1/10的国民生产总值，农业劳动力对国民生产总值的人均贡献系率仅O.27，比改革开放初期还低。这说明什么？那就是从“三化”的角度，从结构的角度来看，我国农业的地位和农民的相对状况，不是在改善，而是在恶化。
1.我国现代农业发展需要依托城镇化的加快发展，以实现产业结构与就业结构的协调。宏观上来看，加快发展现代农业，从我国不同地区来看，情况大同小异，但有些地方“三化”关系相对协调。要搞现代农业，很显然产业结构和就业结构的协调性非常重要，只有两者协调才能保证“三化”的协调。现在，我们不可能再把农业的比重做大，如做到占国民生产总值的1/3，那是不可能的事情，这是违反现代化发展规律的，惟一的出路就是通过城镇化发展降低农业劳动力的比重。为什么说城镇化发展是出路？首先，我们现在剩余劳动力仍然很多，将劳动力转移到第二产业空间不大，实际上我国第二产业对劳动力的吸纳已达到饱和状态，今后农业剩余劳动力的主要出路应该是第三产业，但第三产业要发展，就必须要有人口的集聚，而城镇化本质上是人口在空间的集聚过程。其次，从整个国家的一二三产业结构来看，现在我国三次产业结构的次序是2：3：1，第二产业所占的比例最高达46%，第三产业所占比例是44%左右，农业在10%左右。一个国家从传统走到现代化，产业结构就要从2：3：1变为3：2：1，也就是说，要求第三产业所占比重最大，现在发达国家的产业比重基本都是3：2：1。如：美国的农业虽然只占国民生产总值3%不到，但美国农业仍然是世界最强大的，同时，美国农业劳动力比重也不到3%；韩国农业占国民生产总值大约8%左右，但其农业劳动力比重也在8%左右。这就可以看出，发达国家一个很重要的特点是产业结构与就业结构都比较协调，而我国很多地方的产业结构和就业结构都不是很协调，比如：浙江省农业的比重已经降到5%左右，但农业劳动力比重仍达20%左右，这实际上就体现出“三化”的不协调和农业的滞后性，这也是我国农业需要转型发展的紧迫性。
“三化”关系为什么这么重要？因为“三化”本质上能体现整个国民经济的产业结构状况。农业发展可以用第一产业来表达，工业化状况可以用第二产业来表达，而第三产业与城镇化水平密切相关，城镇化既是一个空间概念，又是二三产业的载体，因此，城镇化水平可以反映一个国家和地区的第三产业水平，国际上都如此。城镇化水平高的国家第三产业的比重肯定也是比较高的，并且第三产业的就业比重也很高，发达国家第三产业占国民生产总值的比重大多要达60%～70%，同时，第三产业的劳动力比重也在60%～70%以上。这也意味着我国第三产业的发展还有很大的空间，第三产业对劳动力的吸纳是今后产业结构与就业结构协调和优化的主要出路，是农业剩余劳动力转移和农业滞后性问题解决的主要途径，而要加快第三产业发展，关键是加快城镇化发展，也就是说，要以城镇化来推进“三化”同步协调，要以城镇化来解决农业滞后问题，加快现代农业发展。
2.对总理关于农业与城镇化关系论述的分析领会。李总理任职以来，特别重视两个方面的问题。第一个是改革，强调改革是最大的红利；第二个是城镇化，强调城镇化是最大的内需，城镇化是人的城镇化等等。李总理关于城镇化与农业关系的阐述，涉及了两个非常重要的思想。第一，城镇化要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。这比较好理解，即城镇化要为农民转移创造就业条件、要为农产品提供市场。第二，他2013年7月在上海、江苏考察时提出，要以现代农业支撑城镇化。农业如何支撑城镇化？这恐怕不仅仅是农业为城镇提供劳动力和农产品的问题。在中国，农业与城市或城镇化的关系可以概括为三个阶段：一是农业剩余支撑城镇化阶段。这是农业社会和传统社会的状况，在这一阶段，农业支撑城镇化主要体现在没有农业的剩余，就没有二三产业和城镇的发展，农业的剩余主要是劳动力和农产品的剩余，这是国民经济与社会发展的基础与前提。现在已经走过这个阶段，我们现在不是缺少农业剩余，而是农业剩余多，不是少的问题，而是多的问题，如农产品卖难，农业劳动力转移难。二是牺牲农业支撑城镇化阶段。这基本上是中国特色，即通过城乡二元体制，扭曲城乡资源与要素配置，放缓农业发展，牺牲农民利益，以此换取和支撑非农产业和城市的发展，这种模式尽管在短期内取得了工业和城市的较快发展，但“三农”代价很大，长期下去，经济社会的结构性问题与矛盾会不断积累和加重。三是现代农业支撑阶段城镇化阶段。很显然，李总理的思想既不是指农业剩余支撑城镇化，更不是指牺牲农业支撑城镇化，而是要以现代农业支撑城镇化。现代农业支撑城镇化，绝不仅仅是统计当中的第一产业的农业支撑，而应该是接二连三、功能多样的现代农业支撑，是产城一体、城乡一体、工农共赢、城乡共赢的现代农业对城镇化的支撑。
二、现代农业如何支撑城镇化？
1.对现代农业要有个基本认识。现代农业要怎么做？从现代农业支撑城镇化的角度看，有几个特点很重要。第一个特点是农业的“接二连三”。现代农业不是单纯的第一产业，它与二产、三产都有密切关系。前面说到美国农业，从第一产业来讲，美国农业不到国民生产总值的3%，但如果把农产品加工、农产品贸易、农产品旅游与农业生态、文化等产业包括进去，美国的农业大体可以达到国民生产总值的20%左右。第二个特点是农业的功能多样性。包括食物功能、能源功能、生态功能、文化功能、休闲功能等等。第三个特点是城乡一体和城乡共赢。这既指农业与城镇的融合性，又指城乡关系与体制，支撑城镇化的现代农业如果没有一个好的体制保障，就可能导致牺牲农业支撑城镇化的格局，这样的支撑是城乡不共赢的，是难以持续的。
2.现代农业如何才能支撑城镇化？概括起来有以下4个支撑。一是农业产品的支撑。这里包括两种产品，一种就是景观性产品，很多农产品本身就能成为城市的景观，比如：花卉、苗木等，既属于农业范畴，也属于生态范畴，这些都是城市不可缺少的，能体现城市的品位与品质。还有就是食用产品。现代农业生产的应该是高效、优质、安全的产品，这可以支撑城市居民的消费。二是产业延伸的支撑。农业产业的延伸除了种植业、养殖业以外，延伸出的农产品精深加工，也就是工业；农产品物流商贸，这是城市发展中不可缺少的；再一个就是休闲旅游，不仅在农村发展，也可以在城市发展。总之，也就是要通过农业产业向下游的延伸，使其与城市结合。三是功能拓展的支撑。农业的生态功能、文化功能可以支撑城镇发展。现在有些城市，品质很差，充分打造城市的生态功能、文化功能，可以提升城市品质，体现城市特色。四是生产要素的支撑。现代农业支撑城镇化离不开两大要素的支撑。首先是土地，没l有土地的非农化，城市就没有空间发展。但土地非农化不能建立在牺牲农民利益的基础上，而是要将土地非农化与农业劳动力非农化相结合，使城镇化与农业现代化同步和共赢。其次是劳动力的支撑。因为没有农业劳动力的转移，就不可能有二、三产业和城镇化的协调发展。
3.现代农业支撑城镇化的关键。一是纵向一体。通过产业化经营，促进现代农业向二、三产业延伸，向二、三产业延伸也就是向城镇化延伸，因为在城市中不可能搞第一产业的农业，只可能搞二、三产业的农业，而且是纵向一体的农业。二是功能一体。农业是多功能的，多种功能要拓展，就要与城镇相结合，城镇只有成为农业多功能拓展的载体，才能分享到现代农业多种功能的收益。从这个意义上讲，城市，特别是中小城市的发展和定位，都可以与现代农业结合起来，通过现代农业的支撑，发展田园生态型的城镇。三是产城一体。李总理在讲城镇化时，非常重视产城一体和融合这一问题。目前我们在产城一体方面做得还不很理想，城镇尽管有工业，有同区，但由于产城一体和融合不到位，城镇居民的生活品质并不高。主要表现在：许多城市人口规模过大，同时产业布局和人口居住以及公共服务不协调，致使城市居民生活不便、环境不佳、交通不畅等问题严重。四是城乡一体。在城乡二元体制结构下，只能是牺牲农业、牺牲农民来支撑城镇化，做不到城乡共赢的现代农业支撑城镇化。为此，必须消除城乡二元体制，建立城乡居民基本权利平等制度和要素合理流动制度。要破解城乡二元体制，必须推进城乡联动的户籍制度改革，把与城乡户籍制度挂钩的各种明确与不明确的居民权益明晰化，然后把这些权益与户籍制度相分离。如果这一问题不解决，即使城市户籍再改革，也难以使农村进城人口真正市民化和融入城市。为什么我们整个社会至今还有1/3的农业劳动力？一方面是城镇化滞后，城市二三产业不能充分吸纳农村剩余劳动力；另一方面也和农村户籍制度，也即农村产权制度改革滞后有关系。我们专门做过一些调查，一些发达地区，甚至于像红河州这样的地区，假定农业劳动力仍然占全社会劳动力的1/3，大大高于农业GDP的比重，但实际上，在这些农业劳动力中，往往是其中的一小部分劳动力就能贡献当地农业产出的60%～70%。这一小部分劳动力就是我们通常讲的新型农业经营主体，其余仍留在农村的农业劳动力仍然是剩余的，但由于土地制度、宅基地制度和集体经济分配制度以及医疗社保等制度的不完善或不到位，这些农业劳动力往往既没有很好的转移出路，又不愿意转移出去，进而滞留在农村，搞些小规模的自给自足农业，我们要实现现代农业支撑城镇化，必须进一步减少这部分农业剩余劳动力，主要的路径就是城乡一体的城镇化。
推进城乡联动的户籍制度改革，就农村而言，需要体现四条原则。第一条，进城农民在农村的权益要保留。第二条，这些权益要在确权基础上可交易。第三条，进城农民可以享受城镇基本公共权益。这三条对于本地农民的市民化就够了，但当前进城农民市民化的主要难点不是本地进城农民的市民化，而是外地进城农民的市民化。比如，就红河州来看，本州内进城农民的市民化问题相对容易解决，但如果是来自外州、外省的人口的市民化问题就比较难解决。因此，还有必要加上第四条原则，即流动人口拥有的基本公共权益可携带、可流转。在国外，不会存在这样的问题，因为国外的基本社会保障和公共服务大都由中央政府或联邦政府统一提供，你到哪都一样，但而我国很多像养老、医疗等社保和公共服务是由地方政府提供的，公共品供给的地方化色彩很明显。外来人口要享受与流人地城镇居民一样的基本公共权益，就会给流入地方政府带来压力，如果能将这些由地方提供的公共权益随人口流动而流动或者可跨地区交易，就会大大缓解外地进城农民市民化的困难，加快城镇化进城，同时，也有助于促进农业产出比重与农业劳动力比重的相互协调，加快现代农业发展和现代农业对城镇化的支撑。在上述四条原则基础上，进一步推进农村相关制度的改革：一是推进农村土地制度改革，核心是要实现农民土地承包经营权制度的财产性权益。二是推进农村集体建设用地制度的改革，方向是农村集体建设用地实现直接有偿和开发使用。三是推进农村宅基地制度改革，目标是实现农民住房的财产化。四是推进除土地以外的农村集体经济产权制度改革，主要是量化到人，建立农村社区股份合作制。通过这些改革，明确农民的财产权益，并实现可流转和可交易，只有这样，才能进一步促进农村劳动力的进一步流动和转移，加快城镇化进程，同时，提高农民收入和土地利用率，加快农业现代化进程，实现“三化”同步和城乡共赢的现代农业支撑城镇化格局。
三、现代农业支撑城镇化的典型案例
这里仅以四川省的蒲江县为例。四川蒲江县是地处我国西部、隶属成都的一个30万左右人口的丘陵山区县，该县没有能源与矿产资源，过去也没有什么大工业和大型国有企业，但却是一个自然生态环境很好的农业县。可是，蒲江县近年来的发展令人刮目相看。蒲江发展的主要思路就是“以农为本、城乡统筹、三化同步、生态富民”。他们始终把农业作为县域经济发展的支撑点，长期坚持不动摇，实现了传统农业向现代农业的转变，去年全县农民人均纯收入超万元。现在的蒲江已经培育出了三大主导农业产业：一是茶叶。涉及茶生产、茶加工、茶生态、茶文化、茶旅游、茶贸易的全产业链发展和品牌开发。二是猕猴桃。面积达几十万亩，品质好、质量高、保存期比较长，实现了规模生产、产业化经营、品牌化营销，目前，联想集团已与该县的猕猴桃产业实行全方位合作，前景非常好。三是生猪养殖业。属国家生猪屠宰点。其他还有柑橘、樱桃等产业。蒲江的成功关键在于他们抓住了现代农业的本质内涵，以品牌建设为龙头，不仅做好农业上游，而且做好农业下游，不断拓展农业的功能、尽可能延伸农业的产业链，取得了很好的经济、社会和生态效益。笔者曾经专门对蒲江现象作过一个分析，发现这个县有3个2/3的现象特征很有意思，即该县有2/3来自农业，全县劳动力2/3从事农业，县域经济总量2/3来自农业。但需要强调的是，蒲江的这种农业并不是第一产业的农业，而是“接二连三”的农业，是纵向一体和多功能的现代农业，因而也是附加值可观，并且是产村一体、产城一体、城乡一体，能够支撑工业化和城镇化、“三化”同步协调发展的现代农业。
以现代农业支撑的城镇化，有助于打造田园生态、产城一体、城乡一体的城市，蒲江就是这么做的。该县的副中心城市寿安镇的建设就体现了这一理念和思路。在科学规划城市的基础上，将城市的整体建设对外招商，政府主要把土地关系处理好，由中标的投资开发公司对城市产业、商业、居住、医疗、教育、文化、生态等设施建设进行整体打造，最后交给你一个田园生态、产城一体、城乡一体的新型城市。该县在招商中还坚持招商选资，不仅对污染企业零容忍，而且注重选择引进对自身产业契合度高的企业，注重引进那些对良好生态环境有需求的产业进入蒲江，比如休闲养生产业等。
关键词城乡统筹发展；小城镇总体规划；思考
城乡矛盾历来是我国经济发展的一个主要矛盾，如何协调两者的关系，缩小彼此之间的差距，是各学科长期致力研究的热点问题。
一、对象与范围的界定
(一)、对象
小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，其不定性导致了人们对小城镇范围的理解存在分歧，这些分歧主要有两方面：①是否包括小城市；②是否包括没有设镇建制的乡集镇。本文将小城镇界定为：对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市及没有设镇建制的乡集镇。
(二)、范围
在我国一些经济发达地区，随着乡村人口非农化和乡村地域综合化发展，以及城市发展生态化和城市地域空间的扩张，城市与农村的分界日趋模糊，城镇和农村地域相互渗透的作用增强，形成了连片的城市化区域，即城镇密集区。而在我国大部分地区，城镇与乡村的发展差距仍然比较明显，乡村相对比较贫困。
二、传统规划思路
(一)、规划特征
目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点。在规划内容上，总体规划侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。总的来说，现行小城镇总体规划具有几个特点：突出镇区规划，弱化镇域规划；与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合。
(二)、规划动因
1理论意识
结合一些学者的研究，笔者认为，现行小城镇总体规划的思路主要建立在城市化与增长极理论关于空间集聚的内核基础上。
(1)城市化集聚观。无论是从概念上还是从测度指标上都可以看出，城市化普遍被理解为要素在城镇空间的集聚，且城镇规模越大，相应的城市化水平越高。
(2)增长极理论。1957年，法国地理学家J.Boudeville和其他许多学者一起将经济学家提出的“产业极”概念引入地理空间，他把增长极与极化空间、城镇联系起来，认为增长极是指在城镇区配置不断扩大的工业综合体，并将原来为某种推动型工业的“极”与地理空间上产生集聚的城镇这个“增长中心”相结合，提出投资应集中于增长中心，进而通过这个中心向周围地区辐射，达到区域协调发展的目的的理论。
2政绩驱使
依照我国《城市规划法》，小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。由于受政绩的利益驱动，一些基层官员不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外延”，求“大”求“高”，不切实际盲目攀比，搞“形象工程”。
3后果与弊端
由于空间所“关心”的主体为镇区，这就导致出现了小城镇的规模过度扩张，而农村地区则相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合理和不协调的现象。很多地方出现了“盲目”的造城运动，镇区脱离实际，规模过大，发展速度过快，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施(如宽马路、大广场)及大型工业园区，进而导致了土地、资金等资源的浪费和闲置，农村生态环境遭受严重破坏。城乡二元化仍然突出，小城镇并没有起到规划预期中的对周边农村地域的扩散带动作用，这与总体规划的预期目标相违背。
三、规划新思路
(一)理念转变
目前，规划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络化协调发展理念。将小城镇与农村地区结合起来，把城乡统筹发展、网络化发展作为一个地区城乡有序化发展的前提条件，作为指导一个地区城乡全过程的基本模式。
(二)内容完善
1产业空间统筹发展
(1)根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；
(2)对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。
2地域空间统筹管治
关键词：城乡一体化；城镇化；对策；宁德市
中图分类号：f016文献标志码：a文章编号：1002-2589（2013）28-0112-02
引言
城乡一体化，是指在生产力发展到一定阶段条件下，城市与乡村在政治、经济、文化等方面广泛融合，城乡的发展有机结合，形成“以城带乡，优势互补，共同发展”的城乡关系。在现阶段，城乡一体化建设有着深刻的内涵：要把城市和农村在建设社会主义现代化的共同目标下，结成统筹城乡发展的统一战线，改变各自为政，甚至相互排斥的态势；要实现由城乡“分治”向城乡“合治”的转变，促使统筹发展、协调发展的理念和发展战略的形成，并贯穿于城乡经济社会发展的全过程；要把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
一、宁德城乡一体化发展现状
（一）综合实力显著提高，支持三农投入力度加大
2012年，宁德生产总值超过千亿大关，达1077.73亿元，比上年增长12.6%。党的十七大以来的五年，全市经济总量连上五百亿、一千亿台阶，2010年经济总量在全省的位次上升1位。五年平均经济增长率达14.1%，比同期全省年均水平快1.5个百分点。全市财政总收入首次突破百亿，达104.45亿元，比上年增长25.2%，财政总收入和公共财政预算分别实现四年翻番和三年翻番。随着综合实力的提高，支持三农的投入力度也不断加大，2012年宁德第一产业投资108420万元，增长71.0%，高于全社会固定资产投资增幅34.6个百分点，占全社会固定资产投资比重比上年提高0.46个百分点。2013年宁德继续加大对三农财政投入，安排农业专项支出1000万元，促进农业产业结构调整和农民增效。
（二）结构调整持续推进，劳动力转移态势良好
2012年，宁德三次产业比例由2007年的20.3：37.8：41.9调整为18.7：47.8：33.5，第一产业和第三产业比重分别下降1.6和8.4个百分点，第二产业比重提高10.0个百分点，产业结构继续优化。与产业结构密切相关的劳动力就业结构也相应改善，农村剩余劳动力不断向城镇非农产业转移。2012年，宁德转移农村劳动力4.16万人，乡村农业人员132.83万人，比重从2000年的83.3%下降到72.8%，下降了10.5个百分点；城镇从业人员49.75万人，占全社会从业人员比重从2000年的16.7%上升到27.2%，其中私营企业和个体从业人员31.41万人，比重从2000年的5.1%上升到17.2%，上升了12.1个百分点。
（三）城镇化建设步伐加快，生活环境不断改善
近年来，随着“环三”发展战略推进和工业化进程加快，城市聚集、辐射功能和城市的承载力持续增强，有力地推进了城镇化进程。县城功能和品位不断提升，新区建设和旧城改造同步推进，县域发展带动作用成效明显。福鼎、福安蝉联全省县域经济发展“十佳”。小城镇改革发展“4+15”试点建设扎实推进，产业、人口等要素加快集聚，镇容村貌明显改观。城镇化进程的加快，带动了基础设施建设的步伐，生活污水垃圾处理和配套设施不断完善、城区内河湖泊整治力度加大、城市公交路网等社会公共服务设施全面动工，基础设施保障能力显著增强，群众生活环境得到不断改善。
二、宁德城乡一体化发展面临的主要问题
（一）城乡经济发展差距较大，以工促农能力有限
受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上存在不平等，特别在二、三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收益；而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡。2012年，宁德第一、二、三产业投资完成额比重分别为2.3%、57.4
%和40.3%，增加值分别增长5.5%、19.7%和7.0%，农业和农村经济的增长明显慢于城市。实施以工促农、以城带乡战略是统筹城乡发展的重要途径，但宁德工业化水平不高、带动作用不强，2012年工业化率为39.2%，低于全省平均水平4.7个百分点，仍处于工业化的初级阶段。工业反哺农业、城市支撑农村还处在较低层次，在提供就业岗位、增加农民收入、推动人口集聚等方面仍显不足。
（二）城乡居民收入差距扩大，生活质量差异显著
2012年宁德城镇居民人均可支配收入达到21825元，农村居民人均纯收入为8829元，城乡居民收入比由2000年的2.02：1拉大到2012年的2.47：1，远远高于发达国家城乡收入1.5-2.0：1的比例，收入的绝对值也由2000年的2895元拉大到2012年的12996元。城乡居民收入上的差距直接体现在了生活水平和质量上，2012年城镇人均消费性支出为14368元，农村居民人均生活消费支出为6075元。城市居民家庭耐用消费品拥有量大大优于农村，2012年每百户城市居民家庭拥有空调133台、电冰箱100台、彩色电视机171台、家用计算机68部，分别是农村的5.54倍、1.45倍、1.34倍、4.25倍。由此可见，城乡居民在消费层次和生活质量上存在较大差距。（三）城乡二元结构制约明显，公共服务差距较大
受城乡二元结构影响，宁德城乡居民在教育、医疗、保障等公共服务上存在较大的差异。在教育方面，许多农村居民子女宁愿缴纳高额费用进城求学，2012年，宁德城乡居民人均教育文化娱乐支出分别为1486元和557元，二者相差近3倍。在医疗方面，城市几乎集中了90%以上的资源，拥有先进的医疗设备和良好的医疗环境，而广大农村地区缺少综合性的医疗机构，乡镇卫生院大都条件简陋，医疗人员水平也有限。医院和农村乡卫生院的平均每院床位分别为207.1床/院和13.9床/院，农村乡卫生院的平均每院床位数仅相当于医院的6.7%。在保障方面，城镇居民社会保障项目齐全、保障水平较高；农村居民社会保障制度建设近几年虽然有所改善，但新型农村合作医疗保险和农村养老保险等保障水平与城市还有较大差距。
（四）城镇化水平不高，城市承载能力不强
2012年，宁德城镇化水平为50.6%，低于全省平均水平9个百分点，所辖九县（市、区）中城镇人口超20万人的中等城市仅3个（蕉城、福安、福鼎），其余都是城镇人口少于20万的小城市。中心城市经济实力虽逐渐提升，但经济质量与规模仍与中心城市地位不相适应，2012年宁德中心城市经济总量居全省九地市末位，在全市经济中未占主导地位。受地理环境、历史条件、自然资源、经济基础、社会发展的作用和影响，各县（市、区）城镇化水平的地区间差异较大，2012年城镇化率最高的蕉城区和最低的屏南县差距达到23.5个百分点。由于城镇规模普遍偏小，城市综合经济实力不强，集镇建设缺少活力，集聚和辐射功能较弱，难以胜任区域发展的组织者和协调者角色，难以成为相应区域的增长中心。
三、推进宁德城乡一体化发展的对策建议
（一）科学制定规划，形成城乡统筹发展长效机制
要紧紧抓住党的十八大带来的历史机遇和重要条件，以构建滨海生态宜业宜居新城市为目标，牢固树立“视野要宽、标准要高、眼光要远”的规划设计理念。按照城乡一体发展的原则和优化城乡生产力和人口布局的要求，把城市和乡村作为一个有机整体，系统地加以规划，以县域为主体，通盘考虑、统筹编制城乡规划，进一步优化县区、乡镇行政区划布局，实现城乡建设、土地利用、人口分布、产业发展、生态建设等规划有机融合和衔接，促进城乡资源共享、产业互补、优势叠加。
（二）加快产业结构调整，优化城乡资源配置
一要加强和巩固农业基础地位。扎实推进农业产业化，以茶叶、食用菌、水产品、药材等主导产业为重点，加大对农业龙头企业的培植力度，发展壮大龙头企业规模，促进农民增收、农村繁荣。二要积极推进工业转型升级。强化工业的主导地位和对经济社会发展的强力支撑作用，提高新技术对传统产业的改造力度，促进产业链向高端攀升，做大做强工业园区经济，提升产业层次和以工促农能力，形成工农互补的产业链。三要着力抓好第三产业。依托日益完善的基础设施和便捷的交通网络，不断提升物流业、商务服务业、旅游业等现代服务业发展水平。
（三）积极推进城镇建设，加大城乡基础设施投入
一要做大做强
中心城市。突出中心城市的地位，进一步完善功能配套，健全服务体系，加速人口集聚，加快城市路网、公共交通、教育、卫生等市政基础设施和公共服务设施等的建设，全面提升中心城市对区域经济的辐射、聚集和带动能力。二要提高小城镇发展水平。加强小城镇规划建设管理，坚持规划引领、产城并重，建设一批特色工业强镇、商业贸易重镇、历史文化名镇和现代农业大镇，切实提高小城镇承载能力和发展潜力。三要健全城乡基础设施配套。逐步实现城乡供水、供气、供电、通讯、垃圾清理等公用设施一体化，促进城市基础设施向农村延伸，努力实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。
（四）完善公共服务体系建设，实现城乡公共服务均等化
一要加快户籍制度改革。建立城乡统一的户口登记管理制度，在中心城市、县城和重点小城镇取消城乡分割的户籍管理制度，实行按居住地或就业单位登记的户籍制度。二要加大农村基础教育投入。合理调整城乡中小学布局，逐步形成农村初中向城镇集聚、农村中小学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚、城郊村小学向城区集聚的布局。三要健全城乡居民基本医疗卫生制度。加强农村医疗卫生服务和医疗救助体系建设，建立农村大病救助制度，切实解决好农民病有所医的问题。四要建立完善城乡统一的保障体系。改革传统的城乡社会救助体系，逐步建立以最低生活保障为基础，医疗、教育和其他多种帮扶机制为辅助的城乡一体化的社会保障体系。
参考文献：
[1]李丹.城乡一体化的理论回顾与分析[j].理论与当代，2008，（11）.
[关键词]城乡统筹发展；小城镇；总体规划
"CoordinativeDevelopmentofUrban-ruralArea"andMasterPlanofSmallTowns/ChenZhicheng,HouLei,LanGuisheng
[Abstract]Traditionalmasterplanningofsmalltownsisbasedonurbanizationandgrowthleveltheory.Itplacesemphasisonlyontheplanningofthetownshipzoneandignorestheplanningofthetownshipareaaswellasignorestheintegrationofurbanandruralareas.Ofthe"fivecoordination"strategies,thecoordinativedevelopmentofurban-ruralareaisbasedonthenewideaofurbanizationandadvocatesthepatternofnetworkdevelopmentforurban-ruralareas.Thisideacanbebestpresentedinthemasterplanofsmalltownsasplanningthetowhsipandthetownareaatthesametime,coordinativedevelopmentofindustrialspace,coordinativegovernanceofregionalspace,integratedcoordinationofurban-ruraltraffic,etc.
[Keywords]Coordinativedevelopmentofurban-ruralarea,smalltown,masterplan
城乡矛盾历来是我国经济发展的一对主要矛盾，如何协调两者的关系，缩小彼此之间的差距，是各学科长期致力于研究的热点问题。从规划层面而言，小城镇直接面对广大乡村地域空间，小城镇总体规划是协调城乡关系的最基层衔接点。因此，笔者拟以小城镇为研究对象，结合笔者参与的大量小城镇总体规划实践，在对小城镇总体规划传统思路进行剖析的基础上，以城乡统筹新发展观为指导，对城乡关系进行重新思考与界定，提出城乡发展应相互协调与融合的观点，并将其应用于小城镇总体规划中，使编制小城镇总体规划的思路与时俱进，克服传统规划产生的弊端，适应城乡发展的新趋势。
1、对象与范围的界定
1.1对象
小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，其不定性导致了人们对小城镇范围的理解存在分歧(目前人们只在小城镇包含建制镇这一点上取得统一认识)，这些分歧主要有两方面：①是否包括小城市；②是否包括没有设镇建制的乡集镇。由于本文主要涉及到对城乡关系与总体规划的研究，我们一方面要考虑到小城镇与乡村直接联系的紧密性，另一方面也要考虑到随着全国城镇体系规划工作的相继开展，总体规划中的小城镇主要是指城镇体系规划中确定的建制镇。因此，本文将小城镇界定为：对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市及没有设镇建制的乡集镇。
1.2范围
在我国一些经济发达地区，随着乡村人口非农化和乡村地域综合化发展，以及城市发展生态化和城市地域空间的扩张，城市与农村的分界日趋模糊，城镇和农村地域相互渗透的作用增强，形成了连片的城市化区域，即城镇密集区。这些地区城镇与乡村差距不大，因而在小城镇总体规划中出现了将镇区规划和镇域规划合二为一的做法，即明确镇区规划区范围为小城镇功能区范围，覆盖小城镇的整个行政区域，如我国长三角和珠三角的一些小城镇。而在我国大部分地区，城镇与乡村的发展差距仍然比较明显，乡村相对比较贫困。本文讨论的城乡关系与小城镇总体规划主要是针对我国大量存在的城乡二元化比较明显的地区而言的，小城镇总体规划包括镇区规划和镇域规划两部分，镇区规划区为建制镇辖区，镇域规划区为建制镇行政区域。
2、传统规划思路
2.1规划特征
目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点。在规划内容上，总体规划侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。镇域规划的内容主要包括村镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施规划，而对镇区与周边农村地域联系的分析和研究则深度不足。就成果而言，无论是规划说明书还是规划图件，镇区规划都要比镇域规划详尽得多。规划审批与实施也主要围绕镇区规划展开，镇政府的资金也基本投向镇区建设，镇域规划形同虚设，只是被作为总体规划中的一个组成部分而被完成，镇域规划蓝图成为镇区规划的“附属品”。镇域规划不被重视，使得总体规划对整个镇域空间资源没有起到合理配置的调控作用。
总的来说，现状小城镇总体规划具有几个特点：突出镇区规划，弱化镇域规划；与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合。
2.2规划动因
2.2.1理论意识
结合一些学者的研究，笔者认为，现状小城镇总体规划的思路主要建立在城市化与增长极理论关于空间集聚的内核基础上。
(1)城市化集聚观。对于城市化的概念，由于人们认识角度不同而各有不同的理解。人口学家ChristopherWilson在其主编的《人口学辞典》中对城市化所作的解释为“居住在城市地区的人口比重上升的现象”。经济学家认为，城市化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程。地理学家则认为，城市化是居民聚落和经济布局的空间区位再分布，并呈现出日益集中化的过程。社会学家则把城市化看成是人们的行为方式和生产方式由农村社区转向城市社区，并由此引起各种社会关系变化的过程。城市化指标的测度主要有三种方法：一是城镇非农业人口占总人口的比重，二是城镇人口占总人口的比重，三是城市用地比重指标等。无论是从概念上还是从测度指标上都可以看出，城市化普遍被理解为要素在城镇空间的集聚，且城镇规模越大，相应的城市化水平越高。
(2)增长极理论。1957年，法国地理学家J·Boudeville和其他许多学者一起将经济学家提出的“产业极”概念引入地理空间，他把增长极与极化空间、城镇联系起来，认为增长极是指在城镇区配置不断扩大的工业综合体，并将原来为某种推动型工业的“极”与地理空间上产生集聚的城镇这个“增长中心”相结合，提出投资应集中于增长中心，进而通过这个中心向周围地区辐射，达到区域协调发展的目的的理论。
集聚理论具有其合理的一面，然而，空间集聚理论尚有一定的局限性，不同区域推行增长极战略的效果存在差异。城乡二元化地区由于产业之间缺乏关联效应，小城镇推进型产业与当地产业无紧密联系，基础结构落后，无适宜的外部环境。因此，增长极战略不完全适合贫困的乡村地区，如要在这些地区培育小城镇增长极，就必须同时重视区域内的经济联系与空间联系，否则容易造成增长极“飞地”经济的现象。
2.2.2政绩驱使
依照我国《城市规划法》，小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。由于受政绩的利益驱动，一些基层官员不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外延”，求“大”求“高”，不切实际盲目攀比，搞形象工程。
2.3后果与弊端
由于空间所“关心”的主体为镇区，这就导致出现了小城镇的规模过度扩张，而农村地区则相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合理和不协调的现象。很多地方出现了“盲目”的造城运动，镇区脱离实际，规模过大，发展速度过快，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施(如宽马路、大广场)及大型工业园区，进而导致了土地、资金等资源的浪费和闲置，农村生态环境遭受严重破坏。城乡二元化仍然突出，小城镇并没有起到规划预期中的对周边农村地域的扩散带动作用，这与总体规划的预期目标相违背。
3、规划新思路
3.1城乡统筹发展观
2003年10月14日，党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确了“五个统筹”的重要思想。作为促进社会主义市场经济发展的新理念之一，统筹城乡发展是“五个统筹”中的关键。统筹城乡发展，是从全局出发看“三农”，逐步改变城乡二元经济社会结构，其实质是把城镇和农村的经济、社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城镇和农村存在的问题及二者的相互关系综合起来研究，统筹解决。
(1)城市化新理念。以城乡统筹发展观为指导来确定城市化发展理念，城市化不只是一个人口转化、经济结构和地域景观空间变化的过程，而应是一个对人类社会进行整合的过程；不仅是一个空间集聚的过程，而且还是一个空间关联的过程。按照科学发展观思想，城市化侧重于改善城乡地域系统的有机构成，不断优化城乡关联结构和构造一个有序的空间组织，使城乡发展的综合效益最大化，并为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生活环境，保障他们拥有良好的生活质量。城市化并非要将所有的乡村都变为城镇，不赞成为刻意追求城市化指标而忽视农村发展，而是提倡通过理性选择，促使城乡公平发展，保持城乡社会稳定，这也与可持续发展和“以人为本”的新发展哲学观一致—改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局。
(2)城乡网络化。城乡统筹发展观，在承认非均衡发展规律的同时谋求城乡协调发展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发展中的空间结构关系，使人们增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协同关系，提高城乡空间的组织化程度。其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础设施的前提下共享现代文明。这就是曾菊新所倡导的现代城乡网络化发展模式(2001)。其中心含义旨在使一定地域内的城乡之间的网络设施完备、产业内在联系紧密、要素流转通畅、组织功能完善，城、镇、乡网络系统共生共长，并最终实现城乡一体化。
3.2规划应对
3.2.1理念转变
目前，规划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络化协调发展理念(图1)。将小城镇与农村地区结合起来，把城乡统筹发展、网络化发展作为一个地区城乡有序化发展的前提条件，作为指导一个地区城乡发展全过程的基本模式。
3.2.2内容完善
对应城乡统筹发展观，小城镇应由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规划并举，同时进一步完善镇区规划和镇域规划。镇区规划，要立足于城乡区域，用区域的眼光对小城镇进行合理的定位，确定镇区适度的规模，包括人口规模和用地规模，形成具有一定影响力的增长极(点)；镇域规划，则要强化对广大农村地域的研究，对城镇与农村关联度及融合度的研究，并落实到具体的空间地域上。小城镇总体规划新旧思路比较见表1。
镇区作为镇域增长极，镇域作为镇区发展腹地，两者是相辅相成、互相促进的。镇区要依据镇域的分析研究，切合实际制定镇区规划；镇域要在遵循非均衡发展规律的同时，突出城乡关系的融合与协调。城乡统筹发展主要体现在镇域中，针对镇域规划现状，笔者认为至少可以从产业空间统筹发展、地域空间统筹管治、交通设施统筹协调三大方面加以补充和完善。
(1)产业空间统筹发展。
城乡产业空间统筹发展实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有机关联，主要内容有：①根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；②对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。
农业经济要求根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构；按照农村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产；积极努力提高农业的现代化水平。在空间布局上，建立农业特色基地、农业示范点、农业科技园区等农业区，对农业进行合理布局，形成农业经济发展带。
工业经济要求改变目前主要局限于农村内部的农村工业化发展策略，依据产业关联效应，与农业产业化相结合，发展劳动密集型产业、农村服务业，大力发展传统工艺，以及有地区资源优势和特定市场优势的特色产业，把农副产品加工业和销售业作为发展的重点；依照专业化的垂直分离组织方式，生产城市中大中型企业所需的零配件或配套产品，确立主导产业，形成合理的产业链。小城镇工业以中小型企业为主，小企业能对市场的需求做出适时快速的调整和变化，加上地方社会网络的植根性、共同的价值理念和相同的文化背景，培育具有柔性生产特点的中小企业新产业区，形成一批专业化分工协作的中小企业集群。规划布局上，布置一定规模的工业园区，引导企业向工业园区集聚，利用横向联系形成新产业区；适当考虑在某些行政村规划农产品加工点，与交通和规划中的农业产品基地建设相结合，以便利地获得原材料；利用交通联系，构建农村经济产业发展轴等。
第三产业中要重点发展商贸业、信息通讯业，发挥其与乡村物资交易中心和信息交流中心的功能，使小城镇成为商品集散地。同时注重对其他特色资源的整合(如旅游资源)，并做出相应的产业空间布局规划。
(2)地域空间统筹管治。
城乡地域空间统筹管治，是一种可持续的空间管治模式，具体包括引导城镇在空间上的合理布局，有效利用现有土地资源，保护自然环境。通过划分各项建设用地类型，对各类用地进行分区管治，针对不同地域制定不同的对策；将基本农田、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空间建设内容纳入到建设用地的分区管治之中，划定农田基本保护区，促进对镇域空间的合理利用和实现城乡的可持续发展。
建议可将镇域空间划分为城镇建设区、生态敏感区和农业开敞区3种类型，依据镇域空间的特征和内部功能，对各类型空间进行范围界定，并相应提出建设管治要求及空间发展的优先次序，使城镇发展、社会经济发展和生态环境保护得以协调进行。
(3)交通统筹协调。
城乡统筹发展、城乡网络化发展的本质在于强调城乡之间的联系。罗杰·特兰西克在图底关系理论及联系理论中，认为城市空间是“图”，乡村及生态空间是“底”，认为“图”与“底”通过一些“联系线”可组织成一种关联系统和一种网络，这些“线”可以是交通线等实体要素，也可以是信息、技术、资金等虚体要素。可见，统筹城乡发展，道路交通规划至关重要。
在更大区域内，规划建设与市区、县城的联系通道。市、县城区与建制镇镇区之间、小城镇与小城镇之间要有一定级别的公路相连，一般要达到二级公路标准，并尽量与重要交通干道、交通骨干线相连接；规划网络化的公路交通，加快小城镇镇域内道路的建设步伐，建制镇驻地与行政村、行政村与行政村之间一般要有三级公路相通。
4、结语
小城镇总体规划尤其是其中的镇域规划，需要我们付诸实施，而不应该停留在“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬层面。以目标和问题为导向对公共政策进行研究，制定配套的政策是规划实施的关键。通过完善现有政策，出台新政策，强化具体措施，营造健康有序的小城镇发展环境。
针对现状规划的不足，笔者认为主要可从几方面加以完善：①完善规划管理、执行制度，建立领导干部、专家学者和广大群众广泛参与的规划决策体制，严格执行规划审批制度，坚决维护规划的法定性、权威性和严肃性；②合理利用资金，除投资镇区进行适度规模建设外，还应将资金投向城乡公路、通信设施的建设等方面，以支持农村经济的发展；③改变政绩考评标准，在招商引资、发展镇区建设等考核标准的基础上，增加解决就业、抓好农业效益、保护生态环境等标准；④改革制度，创新体制，建立高效的政府运行机制，确保城乡各种联系要素顺畅。
[参考文献]
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