1、由于基层组织的原因。一是基层组织执行党和国家的土地承包政策不严格，从而引起纠纷。如有的随意缩短土地承包期；有的强行收回农民的承包地高价发包等现象。二是有的基层组织发包不公平，农民群众有意见而引起了纠纷。如有的基层干部以地谋私，在家庭承包过程中自己承包好地，在招标发包过程中发包“关系地”和“人情地”。
2、由于承包方的原因。一是由于承包方不及时履行或拒绝履行合同约定的义务而引起纠纷。二是由于承包期内发生合同未曾约定或预料不到的特殊情况，如自然灾害等情况。群众要求变更合同引起的纠纷。三是承包方未经发包方同意擅自改变承包地用途引起的纠纷。
3、由于承包合同的不规范。一是有的土地承包采用的口头合同形式，权利义务约在口头上，发生争议后口头无凭，各执一件，产生纠纷。二是承包合同内容简单，主要条款不全，权利义务不具体、不明确，一旦发生争议，无法解决而产生的纠纷。三是有的因合同违反法律规定而造成纠纷。四是合同违背公平原因而引起的纠纷。
二、解决农村土地承包纠纷的对策
1、协商。即当事人之间发生土地承包纠纷后，在自愿和相互谅解的基础上，依照法律规定，直接进行磋商，达成协议，自行解决争议。
2、调解。即当事人之间发生土地承包纠纷后，可以申请村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决，当事人在相互谅解让步的基础上，达成一致意见，解决纠纷。采取调解解决纠纷，必须是在当事人人基础上进行，而且这种自源始终贯穿于调解的全过程中，当事人任何一方都可以对调解提出异议，当事人不同意调解的，不能达成协议，调解即为失败。虽然达成了解决协议，但是当事人任何一方在履行调解协议过程中反悔的，也可以随时终止履行，这种情形下调解也为失败。
通过村民委员会，乡（镇）人民政府调解解决纠纷是目前比较切实可行的途径。村民自治的村民委员会熟悉本村土地承包情况，又具有权威性，尤其主持调解，方便群众，有利于纠纷的合理、快速调解。乡（镇）人民政府作为基层的政权的组织，承担了本行政区域的农村土地承包及合同管理工作，由其主持调解，尤其是解决农户与村集体经济组织之间的纠纷、不属同一村的当事人之间的纠纷以及本地当事人与非本地当事人之间的纠纷时，更具有其他组织不具有的权威优势。
关键词：云南省芒市；农村土地纠纷；对策分析
中图分类号：F301 文献标识码：A DOI：10、11974/nyyjs、20160432120
前 言
云南芒市向来是我国农村土地纠纷的重要地区，一直是关系云南芒市农村社会稳定的重要因素之一，进一步发展农村土地产权制度，从根本上防止一直以来频繁发生的农村土地纠纷是解决云南芒市农村土地纠纷的重要之举。在进行农村土地利益纠纷解决过程中，由于许多因素，会导致一些问题阻碍改革的进行，有必要进行进一步的深入研究。
1 中国农村土地利益纠纷的现状
以云南省芒市为例，土地纠纷在农村主要体现在3个方面，即土地、山林、水利纠纷，这3方面体现的土地纠纷最为广泛，爆发的频率最多，并且也是最为难以解决的问题。宅基地问题以外，按用途可以将农村土地分为：基本农田、荒地荒山、林地等等。在云南芒市，这些农村土地上出现的纠纷有很大差别，现笔者将一一阐述。基本农田是根据某个时期内人口和社会经济发展对于土地上农产品的需求量，依据土地利用大致的方向规划出的民众不得占用的耕地。在云南芒市，水田、经过长时间耕作的旱地，农菜地等等属于基本农田的代表。农村的基本农田有很大的使用价值，价值量比较高，整体规模比较大，经过、合作化、土地承包责任制等等运动，大部分农村基本农田归谁所有，全责划分都比较清楚了，纠纷相对来说比较少，而且就算存在纠纷，也比较容易解决；经过近几十年来的几次造林运动，现在适宜造林和适宜耕种的荒山荒地比较少了，一些剩下来的荒山荒地大多属于既不适合耕种也不适合造林的，这些土地在历史上也大部分没有分配明确的所有人，也没有明确是否属于集体所有。经济和科学技术快速发展，随着开矿、城镇建设，基础设施建设的发展，用地的需求明显增加，这些土地往往价值也逐渐抬高，但是权属不明，就使得这些土地成为了附近农村人民集体争夺的热点地区。林地主要包括郁闭度0、3以上的乔木林地，稀疏的林地，灌木林地，包括采伐，火烧等的迹地，苗圃地和国家规划的适宜造林地。往往都是经济价值比较高的林木，但是现实中却总是权属不清、界限不明，所以，常常容易引发一系列的民众纠纷。
2 农村土地利益纠纷原因
2、1 严重历史遗留问题的影响
如今的农村土地问题纷繁复杂，许多历史上遗留的问题是其重要的原因。在中国实现解放以前，人口与土地的矛盾不突出，反而存在一种人少地多，地大物博的情况，农村土地之中，除了一些建设用地之外，其他的土地的权属都比较明确，还有大量的农村土地价值量不大，甚至有些地方政府在观念上存在一种“无主地”的错误想法，仍然认为先占是取得所有权的最主要方式。解放战争之后，再吸收经验的基础上，实现了将私有农田和宅基地分配给农民的，同时，经过合作化之后，对于农村没有分配的“无主地”进行比较混乱的分配之后，建立了至今为止都在延续的农村集体土地所有制。建国之后，我国的农村土地地籍制一直没有完善，政府也一直没有给当地的农民办过农村集体土地的权属证明，所以，农村土地权属不清的原因，其中之一就是没有政府给农民颁发相应的权属证明。
2、2 法律原因
农村土地权属不清，《宪法》和《土地管理法》对于农村土地的集体所有制没有划清农村土地集体所有制与国家所有制，一些其他相关的法律法规对于农村土地是否归属于国家所有仍然存在较大的争议。对于农村土地所有权的界定，在法律的理解和理论认识上差别比较大，使得在法律适用上存在很大的混乱，是使得农村土地纠纷进一步复杂化的重要原因。政府和法院在认识上存在分歧，政府部门花了大量的心血和实践所形成的确权结果就这样变成了无用功，政府也会坚持自己的意见，重新做出选择和裁判，造成的结果只能是纠纷当事方被诉讼这件事弄的十分无奈，精力耗尽，然而，土地的权属问题也长期无法肯定。
3 农村土地利益纠纷的对策分析
3、1 正确确定农村土地的所有权
如何确定农村土地的所有权，可以实行国家所有制，这有利于确定土地的确权，帮助解决纠纷，实现权属明确划分的目的。根据法律上的规定，除了没有进行过确认的大荒山、大草原、大森林、大荒地应当属于国家所有以外，与农村集体所有的土地相邻或者是相错的一些土地，历史上并没有明确的划归任何一个集体占有使用，相邻的农村集体也不曾在这些土地上进行过利用开发，这种表面上看似“无主地”的土地，都应当收归国家所有，在不能依法证明属于哪一个农村集体所有，划归国家也具有比较强的可操作性。
3、2 确权与土地产权制度完善相结合
解决问题的根本途径是要从制度上入手，解决农村土地权属不清的问题，扫清制度建设的重大障碍，在立法上消除矛盾和冲突的根源，使得农村土地所有权确定问题在法律上有明确和完善的规定。在人民政府登记名册中办发集体土地所有权证或者是使用权证，进一步完善地籍管理制度，将能够基本上明确农村土地的所有权，摆脱以往农村集体土地所有权没有证可以提供证明或者是提供查证的状况，从根源上遏制不断发生和发展的农村土地权属纷争，不断的改进解决的方式和方法。考虑到现在农村集体土地所有权等级属于国家机关所有权，可以由国土资源部制定新的相关规定，由国务院以国务院令或是通知的形式转发各地政府遵照执行，进一步完善相关的法律制度和规章制度，使得新的相关规定在国家执行力上更加具有威慑性。
4 结 语
本文以云南省芒市为例讨论了中国农村土地利益纠纷的现状、成因，相应的提出了一些解决问题的措施，在土地管理制度层面和具体确权措施层面给予了一定的建议，希望对于我国农村土地利益纠纷的解决工作在理论与实践研究工作上有一定的帮助和借鉴作用。
参考文献
存在人类社会，便不断地上演各不相同的纠纷。以调解方式解决纠纷是早期人类面对纠纷的普遍选择，在后来的国家法建立的过程中和之后，尽管国家法试图将这一领域纳入到自己的治理范围，可是调解的方式仍然顽强而富有生命力，内容逐渐丰富，方法日渐多样化而趋成熟。
对于这些来自于现实生活中的活生生的纠纷案例，比虚拟的案例更有价值，比逻辑推理更有血色，纠纷案例所提供的信息极为丰富与真实，因而有广阔的研究空间，吸引了众多的学者从不同学科背景出发，去揭示纠纷案例背后所掩藏的行为逻辑。本文是对近年来国内外学者关于纠纷研究的一项研究，其中将不涉及具体案例，展现纠纷研究的不同学科、研究成果，并试图对其进行简单评述。
一、村落社会纠纷研究的社会背景
费孝通在《江村经济》和《乡土中国》中，对中国的乡村社会结构及传统文化在西方影响下的变迁过程进行了深入的研究，成为了理解中国传统乡村社会结构与社会性质的经典著作{1}、费孝通先生是通过绅士权力在乡土社会的运作的分析，揭示中国社会中央官僚制帝国与皇权不下县的背后逻辑{2}、但是当前中国村落社会与费孝通先生所述“乡土社会”已发生了如此巨大的变迁，以至于众多学者著书立说，试图揭示变迁中的村落社会的现实情景。弗里德曼的《东南中国的宗族组织》试图通过对地域化的宗族组织的结构认识，探究中国传统社会的构成法则，从宗族的视角揭示了汉人社区是如何实现国家与社会的关联{3}、杜赞奇试图从“国家政权建设”与“权力的文化网络”来认识传统乡土社会的变迁、变迁中的国家与社会之间关系{4}、黄宗智则揭示国家与社会的变迁中乡土社会是如何突破了“过密化”的运作方式{5}、事实上，这些研究将研究点放在乡土社会，而研究的对象则是“村落”。村落成为整个中国社会的缩影，观察、分析村落便可以折射出中国乡土社会本色和乡土社会的变迁。
对于是否可以将村落作为研究乡土中国的出发点存在着不同的争论。也有学者跳出村落，从其他方面来解释乡土社会的结构。魏特夫从水利的角度，认为中国乡土社会可以通过大江大河——大水利——小水利到基本农田的灌溉形成农耕社会的图景，从而形成了东方特有的专制主义{6}、施坚雅则从市场出发，形成了分析中国社会的市场结构理论。他认为“基层市场共同体”是中国乡村的基本单位，由基层集镇、中间集镇、中心集镇、地方城市和地区首府，构建了中国社会的图景{7}、
尽管分析模式是多种多样的，可是对于解释乡土社会的变迁，尤其是20世纪50年代以来的变迁对于乡土社会的分化、解构、重建的影响，这些模式难以让人信服。自20世纪40年代（恐怕还要往前推至20世纪初）以来，中国基层的乡土社会事件主要有两件：国家政权建设{8}与市场经济体制建立。贺雪峰先生在对中部以农业为主要生产生存方式的区域分析中，称为建国以来历次政治运动与市场经济的化约能力一步步消释、瓦解乡土社会的传统，构建新的乡土社会，提出了“新乡土中国”{9}，从而有了重新认识中国乡土社会的认知，研究转型期乡土社会的性质的学术使命与命题{10}、但是对于国家政权建设或曰吉登斯民族——国家形成与市场经济是如何化约乡土社会的传统，重新构建新乡土中国却未展开论述。
国家政权建设与市场经济体制建立的化约与瓦解的背后是现代化，是通常所说的从传统农业社会转化为现代工业社会，甚至到近年来极为流行的“后现代”、“知识经济”、“新经济”时代。自20世纪90年代以来，所形成的断裂社会中，如何在工业与农业、城市与乡村断裂的背景下，在由生活消费品向耐用消费品消费方式的转变，在资源重新聚集下，底层社会（农民、农民工和下岗工人构成）形成的背景下能否实现现代化，如何实现现代化则是另一个问题{11}、
当前乡村社会的纠纷研究所面临的正是这一背景：现代化及现代化过程中，后发外生型国家通过国家政权建设与市场经济体制建立而呈现的纠纷。在传统与现代、国家与社会、国家法与民间法等相互之间呈现出纷繁复杂的新乡土中国的景象，只是学者们知识背景不同，从不同的学科背景出发，所关注的焦点不同而已。
二、法律社会学的纠纷解决研究
就目前的研究现状而言，法律社会学在研究纠纷解决方面，有较多的研究成果。法律社会学是将法律现象置于其社会背景之中，研究法律现象与其他社会现象的相互关系的一门社会学与法学的边缘学科。法律社会学的研究特点在于从社会整体观念出发，认识法律的社会基础和社会作用，从而更好地利用法律的控制作用解决社会问题。
1、关于国家法与民间法的关系的研究
这是对于纠纷解决研究中一个独特的视角。体现这种关怀的著作或论文很多，影响较大的有：梁冶平的《清代习惯法：社会与国家》{12}中的文章、范愉的“代替式纠纷解决方式（ADR研究——兼论多元化纠纷解决机制）”{13}、《非诉讼纠纷解决机制》{14}、谢晖编《民间法》{15}、何兵《现代社会的纠纷解决》{16}、高见泽磨《现代中国的纠纷与法》{17}、棚濑孝雄《纠纷的解决与审判制度》{18}、黄宗智《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》{19}等。
杜赞奇认为：在中国，建立民族国家与实现现代化，从一开始就是同一过程的不同方面{20}，“在新的民族国家成长并试图确立其合法性的过程中，历史被重新定义，社会被重新界定”{21}、中国由于是后发外生型的现代化国家，其社会变迁呈现出国家自上而下的推行和实现，是“规划性的社会变迁”（费孝通）。乡土社会代表着传统的习俗、习惯被视为旧的、落后的，而被所谓新的、先进的所替代。在国家法大规模“下乡”的过程中，即苏力之送法下乡，蕴涵的正是“规划性的社会变迁”，国家法与民间法在法制化进程中已经定下了各自不同的命运。
然而，尽管自20世纪80年代以来，在法治、依法治国等口号下，国家法形成侵蚀之气势，但是伴之而来的是民间传统、习俗复苏的现象，如王铭铭在闽台三村的观察{22}、家族法规、村规民约等民间法遭遇到国家法借助政权下沉而形成的“重创”之后，逐渐退居为内在的观念形态，但是并没有彻底消失，而是形成“地方性知识”，并在纠纷的调解过程中淋漓尽致地表现出来，在人情、面子的关联下{23}，在秋菊打官司的分析中{24}表现出来。国家法与民间法在中国现代化进程中的不同历史命运成了纠纷观察者的理论关怀点。
2、法治与本土资源
“一个民族的生活创造它的法制，而法学家创造的仅仅是关于法制的理论”。苏力的贡献在于对盛行的法制建设的“现代化方案”——法律移植的反思与批判，提出了法治及本土资源理论。《秋菊打官司》与《被告山杠爷》两部作品，折射出的正是乡土中国里的日常生活，及发生在日常生活中的纠纷，而国家法介入之后，纠纷的处理却是产生了秋菊的困惑和山杠爷的悲剧。旧的民间法纠纷调解机制被正式的国家法否定之后而单一的国家法调解机制又不能完成纠纷的妥善调解{25}、
问题何在？从某种意义上看，这正是“中国当代法律日益西化，即强调正式法律制度，强调西方式的纠纷处理办法，强调西方的那种权利观念，强调国家对司法权的垄断型控制”。在进行法律移植的过程中，有意无意忽视了中国传统文化、价值观念、心态和行为方式以及中国人思考问题的习惯、看待事物的角度，以至于“良法”不成为良法。于是中国社会生活中层出不穷地有了私了现象，有了在知法的情况下对国家法的规避。因此，在制定法律和应用法律时，应充分挖掘一个民族的生活，挖掘本土资源，国家法是深深扎根于一个国家或地区的本土资源中。而当下，最为显著的生活，则是在于转型期的社会变迁之中，法制则应根植于这一转型的大背景之中。
3、纠纷的解决方式
纠纷的解决方式上存在正式纠纷解决方式和非正式纠纷解决方式或曰非诉讼纠纷解决方式。正式纠纷解决方式主要是通过国家司法系统进行的解决，它具有较高的系统性、制度化水平，普遍主义的价值趋向，讲究程序正义。而在依法治国的方略下，司法改革有向一元化的趋向。
与正式纠纷解决机制相对应的是非诉讼纠纷解决机制。长期以来，村落社会的纠纷一般是不会裸地表露在国家面前，而是在“自治”背景下的调解。因为“中国社会的基层是乡土性的”，最大的特点是富于地方性，“他们活动范围有地域生活上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子，成了生于斯、长于斯的社会{26}、历史在不断地延续，这使得非诉讼纠纷解决机制在关于乡土社会的纠纷解决中具有了历史合法性。现实上，由于通过诉讼程序或司法程序需要负担相应的诉讼费、执行费，以及承担着司法的不确定性的风险，这对于现金收入有限的农民来说，是面临纠纷时寻求正式解决机制不得不考虑的因素，非诉讼纠纷解决机制在现实性上也具有了合法性。
三、法律人类学的纠纷解决研究
法律人类学是法学与人类学的边缘学科。它秉承了人类学研究的风格与传统，研究对象主要是非西方的民族或某个小范围的特定区域的人们的日常秩序和纠纷解决过程。研究者也不仅仅是异文化者，也包括本文化者研究自身文化。从“小”中抽象出“大”的命题与结论，在大传统与小传统方面同样延续着人类学的方法，解决“大传统”（一种与国家相关的存在）与“小传统”（一种与民间社会相关的存在）的关系问题。关于纠纷解决方面，主要是探讨从某一空间范围内的权力格局出发或从纠纷解决的某一特定场所出发，来抽象出普遍性的命题与结论。
目前，可见的研究成果包括：邱梦华：“‘讨价还价’：国家与农民间的利益博弈过程”{27}；赵旭东：“习俗、权威与纠纷解决的场域——河北一村落的法律人类学考察”、“乡土社会的纠纷解决——一项理论探讨”{28}；陈心想：“一个游戏规则的破坏与重建——A村村民调田风波案例分析”{29}；强世功：“乡村社会的司法实践：知识、技术与权力——一起乡村民事调解案”{30}；梁冶平：“乡土社会中的法律与秩序”{31}；应星：《大河移民上访的故事》{32}等。
人类对于纠纷结局研究的介入，通常是对于纠纷的事件进行详细的过程——事件分析，在具体的过程——事件中，对各种社会因素，包括场景、权力格局、文化条件、物质因素等展开人类学的分析。如强世功在“‘法律’是如何实践的”一文中，对炕上开庭、法律运作的场景组织的描述；在权力格局上，吴清军在“乡村中的权力、利益与秩序——以东北某‘问题化’村庄干群冲突为案例”中，对“三甲村”村庄中权力资源分配的描述。
四、政治社会学的纠纷解决研究
政治社会学是政治学与社会学相结合的产物，不过还是在不断完善的一门学科，“‘政治社会学’这一术语与其说代表了一门学科的严谨体系，不如将其视为一连串既彼此独立，又互相关联的研究活动的通称。”{33}、但是，政治学与社会学的学科交叉使得研究的范围和主题大大扩展，“政治社会学的发展，有点参差不齐……这些有点杂乱无章的课题和思想特征与其说是一种障碍，倒不如说是一种挑战。”{34}
关心秩序与冲突既是政治学，也是政治社会学研究的对象。冲突是由秩序运行中的次生因素引发的，冲突最终需要走向秩序的恢复和再生。纠纷只是冲突的初级形态，而纠纷是否会向上延伸至冲突，则需要看纠纷的解决状况，从而形成纠纷——冲突——秩序的动态关系。
张立伟从韦伯关于权威的三种类型中受到启发，认为在乡村社会里公共秩序的维持归结于三个相互关联的纬度：统治权力、乡村权威、规范性知识。统治权力代表的是乡村社会里自上而下的命令式控制关系；乡村权威既包括体制精英也包括非体制精英；规范性知识则被认为是乡民们对于社会秩序的理解。由此，在纠纷的调解中，形成了力量介入的先后次序及各种力量介入所凭借的规范性知识的选择，从而实现纠纷的调解，完成了乡村秩序的恢复和再生{35}、另有学者从政治稳定视角探讨乡村社会中纠纷调解的利益关系的重新配置。利益与利益分析方法是社会学界广泛接受和使用的分析范式，这里亦是与政治学对秩序的关心相连，形成政治社会学的研究范式。讲究政治稳定，实际蕴涵了对秩序的关心。从纠纷的主体对纠纷解决的过程中对利益的关注而选择了纠纷的当事人视角，从而克服了张立伟的研究中，人被角色化，国家、社会与地方文化的逻辑成为个人的逻辑，社会整体的行为模式、价值判断取代个人的行为模式、价值判断，使得个人成为纠纷及纠纷解决中无关紧要的方面的问题，在纠纷的结构功能框架中显现出个体的价值。在纠纷的解决中讲究利益分配与重构，重新发掘个体存在的价值和重要性，有利于实现纠纷的解决，实现秩序与稳定的诉求。
贺雪峰与董磊明先生也对村庄纠纷的调解从政治社会学的视角做了初步的探讨。当然，两位学者并不是将目光仅仅局限于村庄的纠纷调解，而是以纠纷为视角，来窥探中国社会是如何形成非均衡这一状况的，为农村基础政策研究提供更为基础的研究。这也是当前纠纷研究所缺乏的一种学者人文关怀精神和研究的大器。在“村庄政治社会现象排序研究”一文中，他们提出了村庄政治社会现象域的三大要件：一是讨论框架，二是特定村庄内生因素的状况，三是相关政策在不同村庄实践所造成的特定现象{36}、在村庄纠纷调解中，讨论的框架在于现代化基础中的乡村社会的转型期。这一时期是各种现代性因素通过国家政权自上而下的传输与变革的过程与地方性知识在变革中存在、延续、发挥作用的另一景象。纠纷解决的特定村庄内生因素包含着众多方面，如村庄生活的面向、村庄人际的社会关联度、村庄共同体等{37}、由此构建了从纠纷现象——村庄内生资源——普适性与地方性知识的这一政治社会现象域的由外向内的排序。
五、结语
综上所述，虽然对当前关于乡村社会纠纷研究进行了分学科的研究，但在具体的分析中也是相互融合的。苏力在探讨送法下乡时，其学科背景是法律社会学，研究的对象是基层司法，探讨的是法制进程中国家法与民间法的关系，但是在探讨原因即为什么送法下乡时也暗含了对政治学、政治社会学、历史学所关注的国家政权建设、国家、权力等的关注{38}；贺雪峰与董磊明先生从政治社会学学科出发探讨乡村社会的纠纷，在探讨纠纷调解方式期间也有对成本——收益的经济分析{39}、因此，上述研究的分类是根据笔者所掌握的资料对学科及分析纠纷中运用学科研究方法进行分类。围绕纠纷解决问题，已有的理论与经验性的探讨，积累了丰富的资料，虽然少有通过纠纷观察乡村社会从而系统反思当前的“现代化方案”，为基础政策研究提供更为基础的研究的人文和学术抱负，但是对于分析和评价我国农村社会的纠纷是大有裨益的。
注释：
{1}费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，商务印书馆2001年版；费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版。
{2}费孝通、吴晗：《皇权与绅权》。
{3}弗里德曼：《东南中国的宗族组织》，上海人民出版社2000年版。
{4}杜赞奇：《文化、权力与国家：1901—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版。
{5}黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局出版社2000年版。
{6}魏特夫：《东方专制主义》，中国社会科学出版社1989年版。
{7}施坚雅：《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社1998年版。
{8}杜赞奇：《文化、权力与国家：1901—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第1页。
{9}贺雪峰：《新乡土中国——转型期乡村社会调查笔记》，广西师范大学出版社2003年版。
{10}贺雪峰：《乡村治理的社会基础——转型期乡村社会形式研究》，中国社会科学出版社2003年版。
{11}孙立平：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版，第1—19页。
{12}梁冶平：《清代习惯法：社会与国家》，中国政法大学出版社1996年版。
{13}{14}范愉：“代替式纠纷解决方式（ADR研究——兼论多元化纠纷解决机制）”，载郑永流编：《法哲学与法社会学论丛》，中国政法大学出版社2000年版；《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版。
{15}谢晖：《民间法（第一卷）》，山东人民出版社2002年版。
{16}何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版。
{17}高见泽磨：《现代中国的纠纷与法》，法律出版社2003年版。
{18}棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社2004年版。
{19}黄宗智：《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》，上海书店出版社2001年版。
{20}杜赞奇：《文化、权力与国家：1901—1942年的华北农村》，江苏人民出版社2003年版，第1—4页。
{21}梁冶平：“乡土社会中的法律与秩序”，载王铭铭、王斯福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1996年版，第464—467页。
{22}王铭铭：《村落视野中的文化与权力——闽台三村五论》，生活？读书？新知三联书店1997年版。
{23}强世功：“‘法律’是如何实践的”，载王铭铭、王斯福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1996年版，第496—512页。
{24}{25}苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第23—40页。
{26}详见费孝通《乡土中国生育制度》关于乡土社会、差极格序、无诉社会的分析。
{27}邱梦华：“‘讨价还价’：国家与农民间的利益博弈过程”，《中共浙江省委党校学报》2004年第2期。
{28}赵旭东：“习俗、权威与纠纷解决的场域——河北一村落的法律人类学考察”，《社会学研究》2001年第2期：“乡土社会的纠纷解决——一项理论探讨”，《北京大学研究生学刊》1998年第2期。
{29}陈心想：“一个游戏规则的破坏与重建——A村村民调田风波案例分析”，《社会学研究》2000年第2期。
{30}强世功：“乡村社会的司法实践：知识、技术与权力——一起乡村民事调解案”，《战略与管理》1997年第2期。
{31}梁冶平：“乡土社会中的法律与秩序”，载王铭铭、王斯福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1996年版。
{32}应星：《大河移民上访的故事》，三联书店2000年版。
{33}景跃进：“政治社会学：主体、取向与学科”，《江苏社会科学》2003年第6期。
{34}安东尼·奥罗姆：《政治社会学》，张华青、孙嘉明等译，上海人民出版社1989年版，第1页，第67页。
{35}张立伟：“乡土社会的秩序与纠纷处理”，载谢晖：《民间法（第一卷）》，山东人民出版社2002年版第147—151页。
{36}贺雪峰：《农村政策基础研究纲要》（未发表）。
{37}贺雪峰：《乡村治理的社会基础——转型期乡村社会形式研究》，中国社会科学出版社2003年版相关部分。
一、基本情况
20*年11月，*县成立了全省第一家农村土地承包仲裁委员会，并于20*年5月被省农业厅批准为农村土地承包仲裁试点县。在四年多的时间里，*县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会在县委、政府的正确领导下，在上级业务主管部门的大力支持和帮助下，积极组织开展了农村土地承包纠纷仲裁工作。截止目前，共接到农村土地承包纠纷200起，受理177起，其中仲裁14起，调解处理163起。仲裁工作的开展，不仅有效地维护了当事人的合法权益，同时也为进一步建立完善的农村土地承包纠纷调解处理机制奠定了良好的基础，积累了不少经验。
二、*县农村土地承包纠纷类型
（一）农村土地承包纠纷类型。从几年的仲裁实践看，我县农村土地承包纠纷主要有土地承包经营权纠纷；土地流转纠纷；侵害妇女承包经营权纠纷；土地补偿费纠纷；承包经营权继承纠纷几种形式。具体表现为以下几个类型：
1、先弃后取，引发纠纷。一些农民承包集体土地后，没有使用土地，造成土地荒芜，其他人趁机利用，进行种植；或未明确责、权、利关系，交给他人使用。现在承包人以土地经营权是自己所有为由，要求取回土地，与种植人发生纠纷。全县共接待此类案件102件，占总案件数的51%。主要发生在*、高良、五龙、彩云等人均占有耕地较多和经济条件较好的乡（镇）。
2、土地流转不规范而引发的纠纷，此类案件33件，占16、5%。
3、出嫁女为争得土地与其娘家发生纠纷。此类案件共16件，占8%。
4、原“农转非”户要求返还其原承包地。此类案件11件，占5、5%。
5、同一承包地重复发包引发的纠纷。此类案件共6件，占3%。
6、私自买卖承包地引发的纠纷，此类案件共2件，占1%。
7、承包户家庭成员全部死亡，发包方要求收回承包地引发的争议，此类案件共1件，占0、5%。
8、承包地继承引发的纠纷，此类案件共4件，占2%。
9、所有权或使用权不清，引发的纠纷。此类案件共3件，占1、5、%。
10、征地补偿款分配引发的纠纷，此类案件共4件，占2%。
11、承包户内家庭成员之间，主要由于赡养问题及兄弟不和而要求分户引发的纠纷，此类案件共18件，占9%。
（二）纠纷调处途径。我县农村土地承包经营纠纷当事人主要通过以下5种途径解决纠纷：
1、自行协商。农民在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，直接进行磋商，自行解决争议的情况比较多，但由于缺乏必要的来自第三方的疏导，往往偏执于自己的一方之理，很难听进对方当事人的不同意见。因此，双方当事人的自行协商很容易搁浅。
2、请求调解。这是解决农村土地纠纷的主要形式。纠纷当事人通过请求村干部、乡镇调解委员会帮助解决纠纷，如果调解成功，主持调解的机构(个人)及时让双方当事人签订书面协议，并应帮助和督促当事人自觉履行协议。调解也是我们仲裁机构的重要工作方式。自20*年11月成立“农村土地承包经营纠纷仲裁委员会”和各乡（镇）成立“调解委员会”以来，共接待群众来信来访案件200件，通过调解处理了163件。
3、申请仲裁。与诉讼相比，由于农村土地承包仲裁不仅省时、省钱，而且程序简便，处理争议较快。现也成为处理农村土地纠纷的重要手段。20*年以来，我县共仲裁纠纷14件，仅20*年就仲裁6件，呈现逐年上升的趋势。
4、提讼。因为通过诉讼得到的判决更具权威性，并有国家强制力作后盾，对当事人最终权利的实现有较充分的保障。当事人通过诉讼解决纠纷的情况也时有发生。
5、申请政府处理。此类纠纷一般是所有权或使用权不清引发的纠纷，我县主要采取政府受理，交由农经部门调查核实，并拟出《行政处理决定书》，由政府签章核发的方式进行处理。
三、开展农村土地承包纠纷仲裁的主要做法
（一）成立仲裁机构
为保证农村土地承包纠纷仲裁工作的顺利开展，20*年11月，*县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会成立，由分管农业的副县长任主任，农业局长和政府办副主任任副主任，国土资源、林业、农村办、民政、司法、、经营管理等部门领导为组成人员，下设办公室在经营管理站，由农业局分管农经的副局长兼任办公室主任，农经站长、副站长兼任办公室副主任。办公室具体负责全县农村土地承包经营纠纷调解和仲裁的日常工作，并配备了4名专职工作人员。各乡镇相应成立了农村土地承包经营纠纷调解委员会，并配备了专职工作人员。
（二）完善仲裁机制
1、规范仲裁原则
坚持地位平等的原则。纠纷仲裁当事人无论是农户、业主，还是村（社）集体经济组织，在纠纷调解、仲裁过程中，其法律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地调处纠纷。坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后，仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。坚持调解为主的原则。虽然一般申请仲裁的案件都是经过多次调解无果，但仲裁委仍然坚持调解为主、裁决为辅，在制度上和程序上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。确实无法达成一致协议的，依法及时作出裁决。
2、制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土地承包体制的特点，仲裁委借鉴（民商事）仲裁和劳动仲裁的做法，参照法院民事审判的规则，制订了《*县农村土地承包经营纠纷仲裁暂行办法》和《*县农村土地承包经营纠纷仲裁工作制度》。
3、设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体操作无现成格式可用，而案件从受理到仲裁文书的送达、回访等都需要形成完善的工作机制，包括立案、现场勘查、取证、庭审、合议、调解、裁决和结案等每一环节都要制订操作规程，保证纠纷公正裁决。因此，仲裁委参考法院民事审判制度，在不断总结经验教训的基础上，制定了《*县农村土地承包纠纷仲裁工作纪律》、《*县农村土地承包纠纷仲裁回避制度》、《*县农村土地承包纠纷仲裁档案管理制度》等内部规范制度。同时，陆续设计并不断修订完善了《仲裁申请书》、《不予受理案件通知书》、《立案登记表》、《受理案件通知书》、《法定代表人身份证明书》、《应诉通知书》、《举证通知书》、《授权委托书》、《调查笔录》、《现场勘察笔录》、《开庭通知书
》、《仲裁庭组成通知书》、《开庭笔录》、《调解笔录》、《调解决议书》、《合议记录》、《裁决书》、《送达回证》等18种标准法律文书格式。
4、建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关法滞后，此前有法可依的主要是《农村土地承包法》、《*省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和最高人民法院的两个司法解释，审理依据严重不足。为此，仲裁委对现有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据和制度依据三方面内容，其中相关法律法规32件，政策文件27件，为依法审理提供了可靠的依据。
5、探索制度创新
建立核稿发文制度。所有仲裁文书均由案件首席仲裁员把关。仲裁裁决书实行主任核发制，未经主任审核，不得下发；若发现有重大问题，及时与该案首席仲裁员沟通，必要时可请该案仲裁庭重新合议。
建立裁后回访结果通报制度。仲裁委对已到法律生效期的案件都要作裁后回访。凡是无法执行或被法院审理后的案件，都要进行内部分析总结，便于及时吸取教训。
（三）制定统一程序，实行标准仲裁
农村土地承包合同纠纷仲裁，不仅要法律适用准确，还要程序合法。为此，我县依照《农村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有关法律规定，制定了统一严格的仲裁程序。
1、案件的申诉与受理。当事人必须以书面形式向仲裁委提出仲裁申请，经过审查，不符合受理条件的，填写不予受理案件通知书，及时通知当事人，并说明理由；符合受理条件的，及时填写立案登记表，并由副主任（农业局长）审批，立案后，5日内向当事人送达受理通知书、应诉通知书、举证通知书，取得送达回证，并要求当事人15日提供授权委托书、答辩状及相关证据。通过严格把关，防止越权受理现象的发生，避免仲裁的盲目性。
2、指定仲裁员。案件受理后，仲裁委员会指定3名仲裁员（其中1名首席仲裁员）和1名书记员组成仲裁庭,负责整个案件的处理工作。
3、深入调查。仲裁庭组建后，由仲裁庭人员深入基层，深入实际，进行调查了解，基本掌握案情，并取得必要证据。
4、坚持先调解后仲裁的方法解决纠纷。调解是仲裁的前提，我们始终把调解贯穿于解决纠纷和仲裁的全过程，以最大的诚意，教育、说服、劝解当事人，尽量争取协调解决，调解达成协议的，仲裁庭及时下发调解书。
5、开庭审理。纠纷案件的仲裁主要采取在仲裁委员会所在地公开庭审方式进行，仲裁庭确定开庭时间、地点后，提前5个工作日将《仲裁庭组成通知书》和《开庭通知书》送达当事人和其他仲裁参加人。申请人经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，按撤回申请处理；被申请人提出反请求的，依法缺席裁决；被申请人经2次传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，依法缺席裁决。当事人要求不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他证明材料作出裁决。仲裁的案件，都是通过调解达不成协议的，仲裁庭及时进行裁决。案情较为复杂，社会影响较大的案件，其裁决由仲裁委集体讨论决定。
6、坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则进行仲裁。在仲裁过程中，始终要求当事人用事实、证据、法律条款来支持自己的仲裁请求，仲裁员帮助当事人依法搜集证据，确保事实客观公正。
7、限时办结。农村土地承包经营纠纷仲裁自受理之日起60日内结束；案情复杂需要延期的，经农村土地承包仲裁委员会主任批准最多可以延期30日，并书面通知当事人。
8、仲裁执行。当事人对仲裁决定书不服的，可以依法在收到裁决书之日起30日内向人民法院。对拒不执行裁决的，仲裁机构协助当事人向有管辖权的人民法院申请强制执行。
（四）加强基础设施建设
20*年6月，我县被列为农村土地承包纠纷仲裁省级试点县，在省农业厅的支持下，我县新建了一个标准化的仲裁庭，配置了电脑、摄像机、扫描仪、打印机等设备，购置了仲裁桌椅，不仅较大地改善了仲裁工作条件，更增强了仲裁机构的严肃性和权威性。
（五）加强学习，强化培训，努力提高业务素质。
从20*年开始，我们就不断从书店订购了一些相关的学习资料，坚持学习，坚持定期在单位内部开展业务技能和农村土地承包政策及有关法律法规知识的交流活动。在20*年仲裁试点工作开展以后，更是加强了指导，每当有案件发生时，县仲裁委员会都是精心审理或派人现场指导和把关，把学习和实践充分结合起来。通过不断学习实践，积累了经验，提高了业务素质和办案水平。
(六)推行信息化管理
为方便土地承包仲裁工作的开展，切实提高仲裁工作效率，20*年，结合“农村土地承包经营权证补换发工作”，围绕健全长效管理机制、提升土地承包管理水平，我县安排了100万专项经费，全面推进土地承包信息化、网络化管理，将全县77038农户的土地承包合同信息录入电脑，建立土地承包信息数据库，并进行新证打印制作换发。实行土地承包信息化、网络化管理后，通过网络，将极大地方便查询土地承包、土地流转信息数据，方便查阅土地承包纠纷案件的涉案土地合同的有关情况，有利于土地承包纠纷案件的及时处理，切实维护农户土地承包权益。
四、农村土地承包仲裁工作取得的成效
（一）探索了可行的仲裁机制，破解了投诉无门的“三难”怪圈。*县自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，已从政府部门“很难插手”、村级组织“不愿协调”和法院“不予受理”这样的一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门”。应该说，农村土地承包仲裁工作，具有司法的严肃性，同时具有行政的灵活性，开辟了当代农村土地制度改革的新纪元，填补了机制上的缺陷。
（二）更好地实现了社会公平，维护了农村社会的稳定。农村土地承包面广量大，纠纷情况错综复杂、政策性强、解决难度大。此类问题成为社会热点。自从开展农村土地承包经营纠纷仲裁工作以来，此类逐渐减少，群体性闹事事件也得以平息。可见仲裁方式既克服了渠道解决问题周期长、成功率低的问题，又避免了民事诉讼程序复杂、成本高的问题，及时有效妥善化解土地承包纠纷，维护了社会公平和农村稳定。
我县*镇*原村干部梁某*年将同村舒某因农转非自愿交回集体的5、2亩耕地承包耕种，二轮延包时，在没有经过村民代表大会同意的情况下，利用职务之便，私自签订土地承包合同。20*年因国道324线改道新建，征用了其中部分土地，梁某私自占用了这部分征地款，村民知道后，集体上访多次，镇、县人民政府分别进行调解，双方均不满意。20*年村民代表到县仲裁委申请仲裁，我们通过深入细致调查了解，把《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规向当事人进行宣传。在调解无法达成协议的情况下，依法进行仲裁，双方基本满意。通过仲裁，解决了一起多次上访未果的土地承包合同纠纷，极大地维护了农村社会的稳定。
（三）提高了村干部素质和依法行政意识
自开展农村土地承包纠纷仲裁工作以来，通过调处各类纠纷案件，开展过农村土地纠纷调处工作的农村基层干部都普遍深刻认识到依法行政的重要性，在调解处理工作中，既让广大农村基层干部学到了一些结合实际有用的法律法规知识，又增强了基层干部依法行政的意识，提高依法行政能力。我县*镇法雨村一五保户方某夫妇，20*年先后去世，其近亲属为争夺其承包地引发纠纷，并多次发生打架事件，村组干部多次调解无效，在村民的建议下，20*年初，发包方法人代表向仲裁委员会提出申请，要求收回方某夫妇的承包地。仲裁庭通过深入细致调查了解，依法进行仲裁，大多数村民比较满意。通过仲裁，不仅解决了纠纷，维护了农村社会的稳定，更提高了农村干部依法行政意识。
（四）发现了体制缺陷和法律空白，提供了翔实的立法依据。*县在开展仲裁试点的过程中，由于深度介入现实纠纷的全程调查处理，陆续发现了不少体制缺陷和法律空白，如农村经济合作组织成员身份界定，村（社）、组（队）所有制相嵌，承包地征收补偿利益分配等问题，并通过多种方式参与国家和省的立法进程。
（五）培养出一批精通业务的骨干力量，促进了政策法规的普及。农业部门历来缺乏法律专业干部。通过开展仲裁工作，不但多了一个依法护农的得力手段，也培养、锻炼出一批具有更高水平的依法行政业务骨干。由于长期没有办理土地承包纠纷案件，过去律师队伍中极少有这方面的业务知识，很不利于为被人维护合法权益。但凡参与了仲裁活动的，在这方面的水平都有明显提高。仲裁机构在审理案件、尤其是群体案件的过程，本身也就是一个宣传普及法规和政策的过程，各方当事人或案件的律师，都普遍反映学到了不少相关知识、受益匪浅。乡镇、村干部和相关管理部门则表示有助于促进他们完善制度、加强管理，举一反三、正确处理历史遗留问题。
（六）积累了宝贵的经验教训，促进了仲裁工作的顺利开展。通过试点，逐步建立健全了各项规章制度，完善了各种法律文书格式，积累了不少宝贵的经验教训和示范案例，为我省全面开展仲裁工作积累了宝贵的经验教训。
四、开展农村土地承包纠纷仲裁存在的问题
（一）法律依据不足。以前涉及农村土地承包的少数几部法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理无法可依。*省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法出台后，在许多方面做了规范。但仍然还有一些问题，譬如农村集体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，农村土地家庭承包后自留地的定性，历史遗留问题的处置等等。
（二）仲裁经费缺乏。由于财政困难，经费无法保障，我县仲裁委员会工作经费相当紧张，土地承包纠纷数量逐年增多，并且大多案情复杂，解决起来也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力，不仅办案人员无津贴可言，连日常办案经费都无法保障。
（三）司法接轨不畅。虽然我县审结的大部分案件都已经自动履行，但由于我国相关立法的滞后，在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到有关部门的有效支持。此外，对有些土地承包的法规和政策，法院和我们的认识差距较大。
（四）业务素质有待提高。农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。
（五）不规范的村规民约还在一定范围内存在，也还有一定的势力。
五、下步工作建议
（一）建议加快相关立法，建立符合“三农”特点的仲裁规范，为农村土地承包仲裁提供所需的法律依据。
（二）建议加大仲裁宣传，统一思想，与司法部门加强沟通，为仲裁工作的长期开展奠定基础。
一、农村山林土地权属纠纷的特点
（一）成因复杂，时间久远。农村山林土地纠纷有的属于不同的历史情况造成，前后经历了几十年；有的随着行政区划几经变化；有的知情人早已不在世，缺乏相应证据，争议双方各执己见，事实难予查清。
（二）主体群众性，调处困难。过去的农村山林土地纠纷双方主体多为村民，往往通过说服教育的方式就能得到解决。而现在纠纷的主体大多涉及村寨、村委会、企业、政府相关部门，调处困难。有的纠纷调查人员刚刚接触，村民随之集众上访，以众人之力量，无端生事，扩大事态，影响了社会安定，阻碍了纠纷的正常调处。
（三）争议面积大，界线模糊。由于历史的原因，农村山林土地几经调整，村民持有的各类证据所确定的界线模糊不清，模棱两可，争议的面积从过去的几亩上升到现在的百亩、千亩，增大了纠纷的调解难度。
（四）山林土地增值，寸土不让。随着改革开放的不断深入和农村产业结构的调整，加之小城镇建设和改造，农村异地搬迁工作的开展，山林土地不断增值，过去的荒山荒地价值越来越高，村民为了获得更大利益，逐步形成了“寸土必争”的局面。
二、当前农村山林土地权属纠纷调处存在的主要问题
（一）调处队伍法律素质偏低，观点不明确
由于农村山林土地纠纷逐年增多，政府部门顾此失彼，为了稳定大局，常常从各单位抽调相关人员组成调处工作队，代表政府对山林土地纠纷进行调查调处，而该临时组成的调处工作队员大多缺乏相应的法律知识和调解专业知识，有的在调查取证中调查人员无执法权，致使取证无效，有的违反办案程序，致使调处程序违法；有的在各方当事人提供多个相抵触的证据时，不能按照证据使用规则一一认定或排除，致使认定事实错误或模糊；有的在接到纠纷调处申请后，不知从何入手，只能模棱两可，草草从事，作“和稀泥”的调解，难予说服群众。
（二）调处工作队员责任心不强，纠纷久调不结
由于社会矛盾调处工作队是抽人组成的临时机构，工作人员接案后，责任心不强，为了寻求一段时间的稳定，避免群众上访，将大部分时间放在做群众思想工作上，不敢接触纠纷的实质，理直气壮地指出当事人之过错，惧怕群众上访，惧怕“搬开石头蚂蚁多”，致使不少纠纷久调不结，上批调处工作队接案后，作了一定调查，稳定一下纠纷当事人的情绪，又将纠纷交下批工作队调处，一批转给一批，转来转去，群众纠纷仍然得不到调处。
（三）“补偿式”调处埋下新纠纷隐患
当前农村村民与国有林场、村办林场以及企业之间的山林纠纷比较突出，调处过程中，调处人员虽然知道村民的主张无理，但为了寻求稳定，大多劝说林场、企业一方让步，用金钱适当补偿给村民，或是让企业为村民办一些实事，以钱买平安，力求平息争端，虽然纠纷得到了解决，但却存在着不少弊端，企业周边村寨看到其他村寨得到补偿，纷纷效访，以至又引发新的纠纷。
（四）生效“决定”或“判决”难予执行，群众寻求依法调处的信心不足
由于农村山林土地纠纷主体的群众性突出，村民法制观念淡薄，“法不治众”思想严重，在调处纠纷中不寻求合法的程序解决问题，政府的“处理决定”或人民法院的“判决”文书执行困难。有的纠纷早已经过“处理”或“判决”，村民不按交待的法律程序解决争端，对政府的处理决定不履行、不申请复议、不提讼，对人民法院的判决不履行、不上诉，处理文书生效后，当事人仍拒绝履行，有的组织群众上访，有的组织群众对抗，而执行部门的强制执行力度不够，人民政府和人民法院的生效法律文书成为一纸空文，群众对寻求政府部门的调处信心不足。
三、做好农村山林土地权属纠纷调处工作的思路和对策
做好农村山林土地权属纠纷的调处工作，需要在实践中不断探索，开拓进取。当前把握好以下几点比较重要：
（一）坚持“预防为主”的工作思路。一是加大农村普法依法治理力度，制定相应各类章程、公约，积极向村民宣传法律法规，在“防”字上下功夫，教育村民遵纪守法，对已发生的纠纷进村调处，增强村民的法律法规意识。一方面，组织开展“法律服务进村寨”活动，通过上法制课，营造法治氛围，使村民逐步树起“山林土地为国家、集体所有，用地要依法，违法要受处罚”的法制观念；另一方面，加大对职能部门及村干部的培训力度，组织学习《土地管理法》、《森林法》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》等法律政策，努力提高领导干部的法律意识和依法办事能力。培养一批“知识型”、“业务型”的调解骨干。促进自身调处工作的规范化，提高依法行政的水平，杜绝违法调处纠纷。二是组织堪界绘图，对辖区村与村之间、单位之间、企业之间、集体与个人之间、个人与个人之间的山林土地使用地界进行堪界，制作相关证书和图纸，由双方签字认可，明析四至，从源头上杜绝纠纷产生。
（二）树立“大服务”的工作意识。各级政府部门要重视农村山林土地纠纷调处工作，动员全社会的力量，发挥化解人民内部矛盾的积极作用，正视深化农村改革出现的新矛盾，立足于积极主动地预防和化解。精心设计农村喜闻乐见的法制宣传活动形式和载体，引导农村村民遵纪守法。农村党组织和治保、调解组织要在做好矛盾调处工作的同时，为行政调处部门在调处纠纷中献计献策，帮助预测纠纷发生、调处可能引发的新矛盾。
（三）构筑“大调解”的工作格局。建立适应新时期调处农村山林土地纠纷所需的长效工作机制。一是建立健全农村基层治保、调解组织，形成预防和化解农村山林土地权属纠纷的第一道防线；二是在县级成立相应稳定的农村山林土地纠纷调处领导机构，指导协调农村山林土地纠纷的调处工作；三是组成以乡镇国土资源所、司法所、林业站为依托，挑选政府部门精干人员参加的防止矛盾激化排查小组，明确职责，重点解决农村山林土地纠纷，努力把这项工作做得扎实深入。
近期,十一届全国人大常委会第九次会议表决通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(以下简称《仲裁法》),该法将于2010年1月1日起施行。《仲裁法》的出台为解决目前大量存在的农村土地承包经营纠纷提供了一个相对规范、统一的法律标准,对确保农村社会和谐稳定至关重要。
问:农村土地承包经营纠纷有哪些解决途径?
答:《仲裁法》明确了运用调解、仲裁双渠道化解纠纷的原则。一旦发生农村土地承包经营纠纷,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院。但是,因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷,不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围,可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。
化解农村土地承包经营纠纷应“调解当先”。法律明确规定:村民委员会、乡(镇)人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作,帮助当事人达成协议解决纠纷。经调解达成协议的,村民委员会或者乡(镇)人民政府应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名、盖章或者按指印,经调解人员签名并加盖调解组织印章后生效。仲裁庭对农村土地承包经营纠纷也应当进行调解。调解达成协议的,仲裁庭应当制作调解书;调解不成的,应当及时作出裁决。
问:农村土地承包经营纠纷的受理范围包括哪些?
答:六种纠纷可申请调解和仲裁。一是因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;二是因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;三是因收回、调整承包地发生的纠纷;四是因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;五是因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;六是法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。
问:农村土地承包仲裁委员会由哪些人员组成?
答:应由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律及经济等相关专业人员兼任组成,其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。
仲裁员应当符合下列条件之一:从事农村土地承包管理工作满五年;从事法律工作或者人民调解工作满五年;在当地威信较高,熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。仲裁员有索贿受贿、、枉法裁决以及接受当事人请客送礼等违法违纪行为的,农村土地承包仲裁委员会应当将其除名;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
问:出现哪些情况,仲裁员必须回避?
答:仲裁员私自会见当事人、人,或者接受当事人、人请客送礼的,必须回避。此外,仲裁员是本案当事人或者当事人、人的近亲属;与本案有利害关系;与本案当事人、人有其他关系,可能影响公正仲裁的,仲裁员也必须回避。当事人有权以口头或者书面方式申请其回避。当事人必须在首次开庭前提出回避申请,并说明理由。回避事由在首次开庭后知道的,可以在最后一次开庭终结前提出。
问:仲裁制度与司法制度的关系如何?
答:按照节约社会资源,发挥人民法院对仲裁监督作用的原则,《仲裁法》规定了仲裁制度与司法制度的关系:对当事人不服仲裁裁决的,允许向人民法院,而没有实行“一裁终局”;对当事人不履行生效裁决书的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行。
问:为什么说《仲裁法》符合广大农民的利益诉求?
一、农村土地承包合同纠纷的成因
1、由于基层组织的原因。一是基层组织执行党和国家的土地承包政策不严格，从而引起纠纷。如有的随意缩短土地承包期；有的强行收回农民的承包地高价发包等现象。二是有的基层组织干部以地谋私，在家庭承包过程中自己承包好地，在招标发包过程中发包“关系地”、“人情地”。
2、由于承包方原因。一是由于承包方不及时履行或者拒绝履行合同约定的义务而引起纠纷。二是由于承包期内发生合同未曾约定或者预料不到的特殊情况，如自然灾害等情况。群众要求变更合同引起的纠纷。三是承包方未经发包方同意擅自改变承包地用途引起的纠纷。
3、由于承包合同的不规范。一是有的土地承包采用的是口头合同形式，权利义务约在口头上，发生争议后空口无凭，各执己见，产生纠纷。二是承包合同内容简单，主要条款不全，权利义务不具体、不明确，一旦发生争议，无法解决而产生的纠纷。三是有的因合同违反法律规定而造成的纠纷。四是合同违背公平原则而引起的纠纷。
二、解决农村土地承包纠纷的对策
1、协商。即当事人之间发生土地承包纠纷后，在自愿和相互谅解的基础上，依照法律规定，直接进行磋商，达成协议，自行解决争议。
2、调解。即当事人之间发生土地承包纠纷后，可以申请村民委员会、乡镇人民政府调解解决，当事人在相互谅解让步的基础上，达成一致意见，解决纠纷。采取调解解决纠纷，必须是在当事人自愿基础上进行，而且这种自愿始终贯穿于调解的全过程中，当事人任何一方都可以对调解提出异议，当事人不愿意调解的，不能达成协议，调解即为失败。虽然达成调解协议，但是当事人任何一方在履行调解协议过程中反悔的，也可以随时终止履行，这种情形下调解也为失败。
通过村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决纠纷是目前比较切实可行的途径。村民自治的村民委员会熟悉本村土地承包情况，又具有权威性，由其主持调解，方便群众，有利于纠纷的合理、快速调解。乡（镇）人民政府作为基层政权的组织，承担了本行政区域的农村土地承包及合同管理工作，由其主持调解，尤其是解决农户与村集体经济组织之间的纠纷、不属同一村的当事人之间的纠纷以及本地当事人与非本地当事人之间的纠纷时，更具有其它组织不具有的权威优势。
【关键词】土地承包经营权 矛盾纠纷 纠纷原因 纠纷解决机制
近年来，政府针对农村土地闲置和抛荒现象严重不断进行农村改革，不断颁布一系列的支农惠农政策。2007年颁布的《物权法》和党的十七届三中全会通过了《中共个中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》从法律和政策层面上进一步的保障了农民在土地流转中的权益。据统计，2012-2014年，浦东新区法院分别受理土地流转纠纷57件、77件、107件，由此可以看出该地区土地流转纠纷案件年增长率高达35%以上，土地流转纠纷案件发展较为迅猛，并且越来越成为农村经济发展的障碍。于是研究农村土地流转中纠纷问题产生的原因以及解决措施有利于提高土地的利用效率、促进农业的发展、维护整个农村社会的稳定。
一、农村土地流转中存在的纠纷类型
在土地流转过程中，依法、自愿、有偿是围绕着土地流转的三个基本原则[1]，依法就是土地流转需要符合法律的规定、严格按照法律的程序来进行流转；自愿就是土地流转需要农民自愿将自己的土地参与流转；有偿就是农民可以从流转的土地中获取一定的收益。三个原则缺一不可，可是在现实农村土地流转中，往往有些地方存在土地流转操作不规范，没有遵循土地流转的这三个原则：非法流转土地、强迫农民进行土地流转、侵犯农民的土地流转利益。
（一）土地流转过程中农户之间的纠纷
前些年，在农业税还未取消时，农民土地耕作的经济效益较低、农业税费较重、农村生活的低水平和城市的较好生活条件，导致大量农村劳动力选择进城务工，这样就产生了一系列的土地闲置和抛荒现象。地方政府为了保证土地税费能够正常收取，没有征得承包户意见的情况下将外出务工农户的闲置土地转包给其他农户耕种，并由其承担土地相关税收，但并未对土地承包期限做出明确的规定[2]。之后一系列的支农惠农政策出台，包括中央1号文件、《农村土地承包法》等政策和法律，于是农业所带来的效益逐渐提高，进城务工的农民纷纷返回农村，要求将自己的承包地收回，但是承包户因为土地所带来的收益提高而不愿将土地交出，这样就引发了农户之间的矛盾纠纷。
（二）土地流转过程中农户与村委会之间的纠纷
当前，在我国农村的某些地方，村委会随意调整土地的行为导致农户与村集体之间存在纠纷。主要体现在：某些村干部在没有征得全体农民意见的情况下，强行将村里的土地承包给外乡的农户经营，这一行为引起了本村农户的强烈不满，纷纷要求退还土地，这样纠纷就产生了[3]。而这些村干部往往是出于自己的私心，完成任务和获得利益。但是这样的现象并没有结束，更有甚者以本村人地矛盾，人少地多或人多地少等借口，用本村集体制定的一些相关规定代替《土地承包法》，随意的调整土地，这样就导致了农户与村集体之间的纠纷。
（三）土地流转过程中农户与政府之间的纠纷
土地流转过程中围绕在农户与政府之间的纠纷主要是政府因为公共利益而需要征用农村土地，而征地补偿标准往往低于农民生活标准，这样纠纷随之产生。我国的《土地管理法》内容规定，国家可以出于公共利益征用或征收农村土地，可是法律并没有对公共利益做出明确的规定。伴随着城市经济的发展，越来越多的农村土地被政府征用，国家征用农村土地具有较大的强制性以及政府给予农民的补偿费过低或不符合农民的土地价格预期[4]，最终政府以低价征得土地而以高价将土地出让出去，政府获得土地升值收益，于是农民纷纷要求增加土地补偿费，农户与政府之间的纠纷愈演愈烈。
二、农村土地流转中存在纠纷的原因
（一）农村土地产权的界定和归属不清晰引发纠纷
1、土地所有权主体不明引发纠纷。我国法律规定土地为国家所有和集体所有，集体所有是一个比较模糊的概念，很多政策和法律规定的农业合作社或农业集体经济组织大多不存在或者都是虚置的，没有哪一个人能够说清楚这些部门具体的所在之处，土地所有权不清引发很多问题，这些问题就包括村干部擅自将土地流转出去，并没有尊重农民的主体地位。
2、土地权属不清晰引发纠纷。土地所有权和使用权的归属，应该由农地所有者或使用者向当地土地相关部门进行申请然后发放土地所有权或使用权证书，但是在一些走访调查中，有相当一部分的农村土地权属不明、没有所有权证书、所有权或使用权处于未知状态，在近几年的土地流转纠纷案件中有相当一部分是由土地权属不清晰而引起的，土地权属的不清晰大大限制了农村土地流转的进行，也不利于农村经济和社会的健康稳定发展。
（二）农村土地流转管理机制的不健全引发纠纷
农村土地流转过程中，较为常见的纠纷引发机制是由管理机制不健全所导致的，主要体现在一些村委会干部本应健全其管理职能，与农民打好交道，更好的为农民服务。但是现实往往与想象差距较大，大多数村干部并不具备管理的能力，对于农民的土地流转不够关心，人浮于事，在一些土地流转资料的管理方面也不是很积极，最终导致发生纠纷后对于纠纷也就草草敷衍了事。在进行土地流转时，一些村干部往往会以个人喜好以及关系远近将土地发包出去，这样不仅侵害了农民的利益，而且破坏了农村土地流转的秩序。
（三）农村土地流转因土地征收引发纠纷
在农村土地流转过程中，政府与农户之间产生的矛盾纠纷主要是由土地征收所引发的。在很多经济发达地区因土地征收而土地补偿标准较低的现象屡见不鲜，失地农民逐年增加导致社会矛盾逐渐激化，不利于社会的稳定。由土地征收所引发的纠纷主要表现在两个方面：土地征收程序不公开，暗箱操作明显和征地补偿款未按规定发放。这两个方面由于都和农民的利益联系紧密，所以时常发生政府与农户的纠纷。
三、解决农村土地流转中存在纠纷的对策建议
（一）建立完善的农村土地流转相关法律，规范土地流转行为
逐渐出台与土地流转相关的法律法规，填补法律空白，把土地流转引入到有法可依的轨道上来，完善相关立法，是土地流转能够依法有序的进行。所出台的法律必须首先要对土地产权的界定和归属作出明确的规定，明确土地流转主体，还有流转的原则、条件和形式，严格土地流转过程，将非法的土地流转行为扼杀在摇篮里。
（二）规范土地流转行为，严格规范土地流转合同的审批
健全土地流转登记制度，土地流转行为必须要签订土地流转合同，明确土地流转方式、用途、期限、面积、双方权利与义务、合同违约责任等等。针对合同的形式不规范、合同的内容不合法、合同的程序不合法等现象我们可以采取严格规范统一的合同制定标准[5]，成立专门的土地流转中介机构，为土地流转合同的签订服务，对合同的形式、合同的内容、合同的程序等方面给出专业的指导性意见，使得农村土地流转走向正常有序合法的轨道。
（三）强化政府的自身建设，打造服务型政府
政府作为行使国家权力的机关，必须要对自身的行为负责才能更好地为农民服务。提高村干部的管理能力，在处理土地流转矛盾纠纷过程中实行问责制，追究那些人浮于事的、不尊重农民意愿而随便进行土地流转的当事人的责任。建立严格的土地流转监管制度，严格规定各村集体部门的工作内容，做好资料保存、资格审查等工作，设立专门的土地流转纠纷解决小组，积极应对各种在土地流转过程中所出现的矛盾纠纷，创造良好的环境，维护农村社会的稳定健康。
四、结论
本文通过分析关于农村土地流转的相关法律政策，结合土地流转纠纷的类型，总结纠纷产生的原因以及处理纠纷的一些措施，我们可以得出一些结论：由于土地流转不规范等原因导致近些年来土地流转纠纷案件逐年增多；除了土地流转行为不规范的原因之外，土地流转监督机制不健全、政府管理不健全、土地流转价格不合理、土地流转程序不合法等原因也导致土地流转纠纷的产生；为了避免纠纷的产生，除了法律的完善和政府的改善，农民自身也需要提高自身的法律意识，学会运用法律的武器捍卫自己的权益。构建合理有序的农村土地流转市场需要农民、村委会、政府等的共同努力，将农村土地流转步入法治化、规范化的轨道，构建法治国家，促进农村经济的发展和城乡一体化的实现。
参考文献：
[1]杨蓉，罗丽珍、解决农村土地承包经营权流转纠纷的思考――基于南昌县涉农村土地流转纠纷案件的分析[J]、领导科学论坛，2014，24：28-29、
[2]徐凤真、农村土地流转纠纷及其解决机制[J]、理论学刊，2011，03：72-76、
[3]陈志强、农村土地流转问题及对策研究[J]、农业考古，2010，03：98-101、