1、1抓住着力点，在学习培训上下工夫
提高审计人员素质是做好绩效考评和薪酬管理审计的必要条件。在本次审计调查中，武汉分局从人员选配、审前培训、资料收集等方面着力，努力提升审计人员能力素质，以保障审计调查的顺利进行。一是优选人员。此项审计调查虽是三处牵头，但武汉分局领导高度重视，从各处挑选信贷和财务审计等骨干，参与本项目审计调查，增强了审计调查团队的复合性和战斗力。二是扎实开展审前培训。吃透总行方案精神、掌握内外部监管要求、提前熟悉被审计单位绩效考评与薪酬管理体系，为快速进入角色、有针对性地开展现场审计奠定基础。三是全方位收集并学习相关资料。绩效与薪酬管理审计政策性强、涉及面广，只有全面、详细地收集总行、省分行、二级分行和支行等被审计单位绩效考核和考评资料，审计判断才能更准确、更客观。此次审计共收集湖北省分行、黄冈分行、蕲春支行、武穴支行等机构的各种考核和考评方案、办法、报表等资料达300多份，为审计调查提供了大量充实的基础资料。当然，提高审计人员素质不可能一蹴而就，是一项长期、系统的工程，需要在工作实践中不断积累和提升。所以，今后要做好绩效考评与薪酬管理审计，必须循序渐进采取业务培训、经验交流、实务探讨等多种手段提高审计人员的知识水平和专业素质，进而提升此项目审计质量。
1、2找准切入点，在对比分析上花气力
绩效考评和薪酬管理作为业务经营的“指挥棒”和“风向标”，旨在传导总行的经营理念和战略意图，应具有延续性和一致性，然而由于指标体系庞杂、传导链条过长等因素，基层行在实际执行中存在很大的差异性。因此，寻找差异性，多维度开展深度对比分析，以评价考评政策传导有效性、经营计划科学性及考核挂钩适当性是开展绩效考评与薪酬管理审计的切入点。在本次审计调查中，审计人员围绕“三性”和银监会“四个严禁”及总分行相关要求，进行上下、纵向、横向、内外等多层次、多维度对比分析。一是开展上下对比。比较总行、分行、支行管理要求、指标体系、经营计划、计价标准的变化。二是开展纵向对比。比较同一机构不同年度的重要指标、数据的波动。三是开展横向对比。比较同层级行间经营业绩、考评模式、管理方式的差异。四是开展内外对比。比较当地先进同业绩效考评与薪酬管理的政策、方式和方法。在对比分析的基础上，重点关注了风险合规指标的权重设置、加码幅度较高的经营计划、成本收益不匹配的产品计价等，点面结合，分析异常变化的因素，找出存在的问题，为审计人员有针对性地提出审计建议提供了充分的依据。
1、3把握支撑点，在问卷访谈上做文章
绩效考评和薪酬管理审计涉及面广，单纯依靠查阅账表资料、数据分析等传统手段，不可能全面、高效地开展现场审计，而问卷调查和重点访谈具有直接性、灵活性、典型性和代表性等特点，可以作为绩效考评和薪酬管理审计的重要方法。在本次审计调查中，审计人员紧扣方案，从一级分行、二级分行、支行、网点四个层面开展了75人次的访谈工作。此外，还自行设计中层干部及员工两个层级的调查问卷，共计收回89份。一方面扎实开展重点座谈，在省市分行层面访谈了解其与上级行绩效考评与薪酬管理政策对接情况及其对支行的管理要求，支行网点层面主要访谈了解其对上级行政策的贯彻落实情况；另一方面创新开展问卷调查，设计简明、针对性强的问卷，随机抽取员工代表进行调查，了解员工对绩效考评与薪酬管理相关政策的了解程度、认同程度和满意程度。通过访谈和问卷调查，审计人员掌握了综合绩效考评指标庞杂、部分经营计划下达不切实际、考核政策传导不到位、考核结果不够真实、考核与薪酬挂钩不够合理及工资管理透明度不高等大量情况。
1、4捕捉存疑点，在真实性审核上动脑筋
尽管真实性审核只是绩效考评与薪酬管理审计的一种验证手段，但却是这项审计工作的一大抓手。考评结果是否真实，直接关系到经营决策和经营计划下达的科学性。因此，绩效考评和薪酬管理审计要以验证考评结果真实性为工作重点。考评结果是否真实，不能仅凭访谈了解，也不能仅靠指标数据的对比分析，必须依据非现场线索和访谈问卷线索，深入到部门、到网点、到科目、到账户、到产品等进行实地现场核查认证。在本次审计调查中，审计人员做到了将总行下发的非现场线索和访谈获取的疑点信息及前期检查发现的问题三个方面有机结合，以核实绩效考评数据的真实性。一是结合总行下发的非现场线索表，核实存款波动、电子渠道交易、以贷转存等11张非现场线索表的业务真实性。二是结合访谈获取的信息，新编中间业务收入核算不真实及电子渠道分流率不真实两个非现场审计方法，通过现场核实验证，收到明显效果。三是结合前期各类检查成果，对影响绩效考评和薪酬发放的问题进行归纳、梳理和分析，统计为完成考核任务形成的虚假数据。通过对真实性审核，发现分行部分经营网点仍存在存款冲时点、错误提取拨备影响利润、中间业务收入不实、电子渠道分流率虚假等问题。
1、5聚力关键点，在审计建议上求实效
[关键词]外汇局；绩效；审计
[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）48-0088-02
绩效审计最初产生于20世纪40年代的西方发达国家，是在传统合规性审计、财务审计基础之上发展起来的新兴审计类型。1986年最高审计机关国际组织（INTOSAI）发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，由此绩效审计在世界各国迅速发展，逐步成为各国政府审计的主要发展方向。我国绩效审计发展较晚，目前仅在深圳、青岛等地区进行了尝试和重点探索，大部分审计工作仍然停留在传统合规性审计方面。为了促进绩效审计的深入发展，审计署在《2008—2012年审计工作发展规划》指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计已被审计署定位为我国现代审计的重要内容。
1开展绩效审计的必要性
（1）开展绩效审计是促进有效履行外汇局职责的需要。外汇局承担着促进国际收支平衡、外汇市场监管、经常项目和资本项目管理等基本职能，对促进经济金融协调健康发展发挥着重要作用。外汇局及其各分支局均属于非营利性组织，行使的是管理职能，其行使管理职能的有效性取决于其管理行为的效果和效率。传统合规性审计主要强调工作的合法性、合规性，无法全面反映履职情况的效率。然而，随着我国对外开放程度的进一步增强和外汇管理工作复杂性的进一步提升，合规性审计已无法满足工作需要，在对财务、资金、业务工作进行合法、合规、真实性检查的基础上，迫切需要对各项工作的绩效情况进行评价，以督促外汇局高效履职。
（2）开展绩效审计是实现外汇局职能和运作机制转变的需要。为适应国内外经济形势发展，2010年外汇局提出从重审批转变为重监测分析、从重事前监管转变为强调事后管理、从重行为管理转变为更加强调主体管理、从“有罪假设”转变为“无罪假设”以及从“正面清单”转变为“负面清单”的工作要求，外汇局逐步由管理型向服务型转变。通过开展绩效审计，一方面，有利于进一步促进外汇局为地方经济发展作贡献的意识，履行为经济发展、社会稳定保驾护航的责任；另一方面，通过对传统运作机制的改革，有利于进一步提高在知识经济和全球化的大环境下，外汇管理和服务工作的科学性、合理性、有效性及可行性。
（3）开展绩效审计是外汇局有效发挥审计监督作用的需要。对外汇局各分支局而言，其工作目标以及可运用的资源大部分是既定的。在有限资源下，如何科学配置资源、高效完成工作职责是各分支局关注的重点内容。传统合规性审计主要解决“对或不对”的问题，绩效审计所关注的重点不再局限于传统合规性审计中是与否、对与错的问题，而是从评判工作绩效的角度，对单位或岗位的工作业绩和效能进行鉴证，重点关注达到既定目标是否做到了资源投入最少化或既定资源投入是否做到了产出最大化，即重点解决“好或不好、能否更好”的问题。随着外汇局内控制度的逐渐完善，业务操作日益规范，审计的监督职能客观上要求向绩效审计升级，发挥审计的高层次监督作用。此外，开展和实施绩效审计，有利于提高工作透明度，加强对权力滥用导致腐败的监督作用，进一步促进外汇系统工作的开展。
2目前面临的问题
近年来，外汇局内审部门对绩效审计进行了不断探索和实践，积累了一定经验，取得了积极效果，但总体而言，目前外汇局系统对绩效审计的认识和运用还处在初步发展的程度。主要面临以下几方面问题：
（1）绩效审计理念与认识不足。对绩效审计的理解存在两个误区，一是仍停留在合规性审计方面，观念更新不够，难以跳出原来的工作模式和工作方法。在审计的实际工作中，多数仍然采用清单对照式的审计方式，对审计功能的开发和利用意识较为淡薄，没有充分认识到绩效审计的优势和重要性。二是对绩效审计的理解过于复杂化，认为一定要设计一套包罗万象的评价指标体系并运用复杂的计量模型、公式对被审计对象进行绩效评分和划分考核等级，此种认识没有达到帮助提高工作效率、改善工作管理的审计目的。
（2）缺乏绩效审计的理论指导和规范性标准。通过比较发现，凡是绩效审计开展比较好的国家，绩效审计准则及相关规范制定得也较为完善。2003年6月美国审计总署新颁布的《政府审计准则》，最后两章分别是绩效审计现场工作准则和报告准则，对相关事项作出了明确规定。英国审计署1983年颁布了《国家审计法》，为审计署开展效益审计提供了法律基础。澳大利亚早在1901年的《审计法》中就有对绩效审计的规定，赋予审计署“项目审计”的权利，到1979年修订该法律时正式授权审计署对政府部门和其他部门进行绩效审计。瑞典也制定了效益审计准则与效益审计手册等。相比较而言，绩效审计在我国属于新生事物，目前仍处于起步和探索阶段，人民银行总行和外汇局总局均尚未制定出台统一的绩效审计准则和操作规程，对绩效审计的目标、原则、内容、方式等缺乏明确规定，既没有评价标准，也没有操作性的指导文件。此外，外汇业务较为庞杂，涉及经常项目、资本项目、国际收支平衡、外汇执法等各个领域，各个审计项目对最终工作目标的要求差别很大，造成外汇系统基层管理机构难以寻到合适的突破口。
（3）审计人员的素质和结构尚不能有效满足绩效审计的需要。绩效审计不是简单的清单式审计，在工作要求上明显高于传统合规性审计，既要对工作内容的合规性、合法性进行评价，更要对工作流程、工作模式、工作效率进行客观评价，这就要求审计人员要有更高的业务素质和工作技能。绩效审计人员既要熟悉常规审计流程和财务知识，更需要熟悉被审项目的工作目标、工作秩序、工作重点难点等各方面情况，这就要求绩效审计人员不但要掌握现代经营管理技术、信息系统电子化技术，还要成为外汇各项业务的专家，成为一名外汇系统的全才、通才。目前，外汇系统的内审人员大多由原稽核人员转岗而来或者仍处于兼岗状态，缺乏绩效审计相应的知识结构、专业素质和技能要求，因此要完全达到绩效审计的高要求存在一定困难。
3探索开展绩效审计的解决方案
（1）确立正确的绩效审计理念。由传统合规性审计顺利过渡到绩效审计最关键的一点是要有正确的绩效审计理念。绩效审计不仅是一种审计类型，同时也是一种工作模式，其最终目的是为了提高工作效率、促进高效履职。这就要求绩效审计人员在检查工作步骤是否规范的基础上，更要深入到具体的业务层面进行评价，从宏观角度考察被审计项目资源利用与目标实现的最大公约数问题。此外，绩效评价不等同于对被审计项目的简单评分或划分等级，因此在审计方法使用方面，要从审计目标出发，针对各个审计项目选择客观、合适的审计方法。
（2）建立与完善外汇局绩效审计法规与相关制度。国际上绩效审计实践表明：建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。目前外汇局开展绩效审计面临的一大难点就是相关法规不健全，既缺乏相应的绩效审计准则及工作指南，也缺乏有效的监督机制。当前绩效审计工作一是要建立外汇局绩效审计指导意见，对外汇局绩效审计的对象、目标、原则、审计依据、审计程序、审计标准、方式方法、工作流程、审计报告等进行总体指导和明确规范，为外汇局开展绩效审计提供基础制度保障。二是要建立相应的监督制约机制，使绩效审计工作做到有章可循、有法可束，从而真正实现绩效审计推动工作改善、实现价值增值的目标。
（3）创造良好的绩效审计环境。一是要扩大绩效审计在外汇管理系统的知晓范围，明确绩效审计既是审计模式也是管理模式，并通过各种会议、内联网、宣传栏等方式宣传绩效理念，将绩效审计贯穿业务管理活动的始终，使绩效意识渗透到外汇局各分支局。二是要加强推广绩效审计实践，鼓励各分支局开展绩效审计试点，多角度、多层次探索绩效审计，推动各分支局尽早跳出传统合规性审计的局限。三是要加强与被审计单位的协调沟通，提高审计意见的建设性、实用性、前瞻性和全面性，消除审计惩戒作用的心理影响，使被审计单位充分认识并理解绩效审计对提高行政履职的促进作用，从被动接受审计结果转为主动落实审计建议，从而为绩效审计在外汇管理系统的全面、深入推广营造良好的审计环境。
一、我国政府绩效审计的现状和发展
我国审计理论界在20世纪80年代，就开始探讨研究经济效益审计（或称绩效审计）相关事宜，并在1984年提出了“试审”，但90年代基本处于停滞状态，到90年代末，我国审计界才真正开始相关绩效审计的试点和探索。
（一）我国政府绩效审计的现状
从国际审计发展历史来看，人均GDP3000美元是一个社会矛盾的凸显期，也正是西方发达国家绩效审计快速发展的阶段，而目前，我们正处于这个经济加速发展的黄金机遇期。近年来，政府审计机关在实践中已逐渐开始了对相关行业审计调查、专项基金审计及公共工程项目的绩效审计探索。深圳市审计机关是我国探索政府绩效审计较早的地方审计机关，2002年深圳政府绩效审计取得初步成效之后，政府绩效审计在全国许多审计机关得到了有益尝试。从尝试的情况看，在对专项资金审计、政府投资项目审计真实性分析的基础上，作进一步经济性、效率性及效果性的检查和评价。
（二）政府绩效审计的涵义及其特征
1、绩效审计的涵义。绩效审计也称3E审计，是对一个组织利用资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiv eness）进行的评价。
2、绩效审计的特征。绩效审计的特征是审计的经济性、效率性和效果性。经济性就是要求以最低的资源耗费获得一定数量和质量的；效率性是指在资源投入或消耗一定的情况下，力争取得最大产出，或者是在产出一定时使所需投入或消耗的资源最少；效果性是指既定的目标实现的程度或一项活动预期影响与实际影响之间的关系。
（三）我国开展政府绩效审计的现实意义
1、政府绩效审计是当今世界审计界的主流。美国、英国、加拿大等一些发达国家，绩效审计已经成为政府审计工作的重心，有的占其年度总工作量的80%以上，如加拿大的综合审计和美国的绩效审计等。
2、政府绩效审计是政府审计发展的方向。审计不仅要实行真实性、合法性审计，更应当实行绩效审计，审计本来就应该包括财务审计和绩效审计两个方面，我国审计界对经济效益审计尚处于探索阶段。2002年，李金华审计长在全国审计工作会议上也强调指出：“‘绩效审计’是世界发达国家审计机关的重要任务，我们要抓住机遇，积极在效益审计方面进行探索”。
3、政府绩效审计兴起将推动我国政府审计事业的发展。开展绩效审计，不仅延伸了审计的范围，拓宽了审计领域，而且还进一步保证了审计内容的连续性和完整性，并通过立法修规建立健全有关审计制度，规范审计主体和审计客体的行为，从而实现绩效审计的法制化、制度化和规范化，提高我国审计理论研究的水平。
二、国外政府绩效审计的现状分析及对我国审计界的启示
西方审计学者认为，在政府审计史上，绩效审计的实施，是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。
（一）国外政府绩效审计的现状分析
国外政府绩效审计萌芽于二十世纪四十年代，而真正现代意义的绩效审计形成于二十世纪六七十年代，以各国法律赋予审计机关进行绩效审计的职责为标志，瑞典、美国、加拿大等西方国家先后确立了本国的绩效审计模式。目前，广泛开展绩效审计的国家包括加拿大、美国、英国、澳大利亚、新加坡、日本等，其中许多国家和地区政府审计机关总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律。据资料显示，目前英国、澳大利亚、芬兰等国的绩效审计已经占其审计资源的 60%到80%，美国则达到85%以上。
（二）我国政府绩效审计与国外政府绩效审计的区别
（1）审计范围不同
西方国家审计机构开展绩效审计是迫于外界压力和自身生存发展需要，而我国是法律直接赋予审机机构这种权力。我国更侧重于国有企业的经济效益审计，对行政单位的绩效审计刚刚起步。
（2）审计标准不同
西方国家政府绩效审计发展亦较为完善，大都制定有详细绩效审计准则或指南，如美国会计总署的出版物《政府组织、项目和职能部门审计准则》。而我国除《审计法》中提到效益审计概念外，均未涉及绩效审计，只是审计组审计时临时制订一些行业标准、先进水平等作标准。
（3）审计方法不同
西方国家在绩效审计中十分重视质量分析方法及决策模型研究，广泛利用各方面专家的工作。审计手段上电子计算机的运用十分普遍，而我国实践应用中仍大量采用传统方法如统计分析法、比较法、因素分析法、图表法和分析性复核等方法进行绩效审计。
（三）国外绩效审计经验对我国审计界的启示
1986年4月，在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关国际组织第十二届大会，对绩效审计等三个专题进行了研讨、交流，（以下简称《悉尼总声明》），对绩效审计的定义、目标和局限性，绩效审计的技术和报告及人力资源利用审计等三个方面进行了明确，这一项声明有助于像我国这样的发展中国家审计事业的发展。我国审计机关应针对当前经济运行中出现的体制、制度和管理水平的问题及公共资源配置的合理性、有效性等问题加快绩效审计实践。在推进绩效审计的实践过程中，要处理好微观局部与宏观全局、揭露问题与解决问题、经济效益社会效益与生态效益、资金使用绩效与政府行政效能、传统财务收支审计与专项资金调查审计及建设项目工程竣工决算审计与固定资产投资绩效审计等六方面之间的关系，不断总结经验，积极探索、完善中国特色的绩效审计制度、方法。
三、中国特色绩政府效审计的内涵及其模式
针对绩效审计模式研究的重点，我们应把研究与实践紧密结合，在借鉴国外审计界实践经验的基础上，不抄搬国外的模式，在试点的基础上，注重自身积累和提高，努力探索构建有中国特色的绩效审计模式。
（一）中国特色政府绩效审计的内涵
中国特色绩效审计是指以促进有中国特色社会主义市场经济体制建立、完善为目的，紧紧围绕中国的发展战略，对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计，着力解决体制建设、制度建设和管理建设等层面上存在的突出问题。中国特色绩效审计研究应以绩效审计项目选择原则与程序、绩效审计审前调查的步骤与方法、绩效审计证据的收集评价及绩效审计的报告框架、结果沟通与后续跟踪等为重点，准确理解、把握我国效益审计的定位，发挥审计“免疫系统”功能。
（二）中国特色政府绩效审计的模式
1、构建以促进经济平稳发展为目标的宏观绩效审计模式。在实践政府绩效审计过程中，必须始终贯穿“促进经济平稳较快发展”这条主线，正确处理好微观局部与宏观全局的关系，做到从微观项目入手，从宏观全局分析问题，同时要对宏观经济政策实施情况及其效果、公共资源和财政资金配置情况及其效果进行宏观分析，及时揭示执行中出现的普遍性、倾向性问题，深入分析各项政策的综合效应，要抓住关键和重点，加大审计力度，为进一步完善宏观管理提供参考，发挥审计的经济卫士的作用。
2、构建以揭露问题为抓手的制度建设绩效审计模式。在实践政府绩效审计过程中，要正确处理好揭露问题与解决问题的关系，真正把重大损失浪费、影响国家安全和政策目标实现的问题揭示出来，提出有针对性、可操作性的审计建议。从体制、制度层面提出建议，为党委政府提供决策依据，推动深化改革，严肃揭露和查处违背国家宏观调控政策的问题，保障政策措施落实的及时性和有效性，并从管理体制、投融资体制及运营体制等宏观制度方面提出审计建议，发挥审计的反腐战士的作用。
3、构建以关注民生为导向的社会效益绩效审计模式。在实践政府绩效审计过程中，要正确处理好经济效益、社会效益和生态效益的关系，要围绕政府中心工作和群众普遍关心的热点问题，特别是民生问题，积极开展民生审计。在关注经济效益的同时，将社会效益和生态效益摆在更加突出的位置，加强对民生、民享、民用项目的审计。以结果为导向，不断丰富和完善绩效审计的实践形式，为促进提高财政资金使用绩效，维护人民群众的根本利益，促进和谐社会的建设，发挥审计的建设性作用。
4、构建以资金使用效能为基础的行政绩效审计模式。在实践政府绩效审计过程中，要正确处理好资金使用绩效与政府行政效能的关系，把评价资金使用绩效与评价政府行政效能统一起来。政府绩效审计应以各类政府性资金为主要目标，通过审查分析政府性资金使用的效果、效率和效益性，以提高资金使用效益，维护经济安全，促进可持续发展，发挥审计系统监督、管理作用。
5、构建以专项资金调查为方式的调查绩效审计模式。在实践政府绩效审计过程中，要正确处理好传统财务收支审计与专项资金调查审计的关系。以提高专项资金使用效益、促进经济可持续发展为目标，加强对关系经济社会发展和人民群众利益的“三农”、环境、能源及社会保障等公共领域专项资金的审计调查。重点对政策措施的制定、落实执行情况及政策制定的合理性、有效性进行审查，揭示有关政策落实方面存在的问题，促进相关政策制度的完善，通过专项审计调查，为促进社会稳定发挥审计建设性作用。
6、构建以建设项目效益为内容的固定资产投资绩效审计模式。在实践政府绩效审计过程中，要正确处理好建设项目工程竣工决算审计与固定资产投资绩效审计的关系。以完善投资管理体制，促进提高固定资产投资效益为目标，开展对道路建设、水利工程、城市基础设施等重点投资项目以绩效审计和国家专项建设资金绩效审计，评价投资项目的效益，查处违法违规问题，重点揭露影响投资经济、社会和生态效益的主要问题，为促进建设资金有效使用发挥审计监督作用。
（三）实践政府绩效审计的三大原则
实践政府绩效审计的三大原则：一是重要性原则，重点选择群众关心、人大关注、政府重视、财政投入大的项目；二是实效性原则，重点选择与当前中心工作相关而且容易成为热点话题的项目；三是可行性原则，重点选择审计机关力所能及而且能够获得被审计单位接受、支持配合的项目，即易于操作、增值空间大的项目。
四、如何构建中国特色政府绩效审计模式
（一）影响构建政府绩效审计模式的制约因素
1、民众对政府绩效审计缺乏正确、客观的认识。绩效审计在我国才刚刚开始，人们对绩效审计的认识还比较陌生，相当一部分人认为绩效问题不是违法问题，审计机关无须介入。甚至一些人认为绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情，在现有审计任务非常繁重的情况下再去搞这种东西，似乎意义不大。
2、尚未形成系统完整的绩效审计理论和制度。目前，我国关于绩效审计方面的文献大部分是介绍国外绩效审计的先进经验及做法，国内尚无系统的理论经验，近年来，国内不少地方绩效审计试点取得了一些实践经验，多是一些探讨性的理论研究，少有明确定性的内容。国内绩效审计的法律制度建设还比较落后，国内关于绩效审计尚没有明确的法律条文及相应制度。
3、资料真实性、合法性尚需提高。财务数据资料真实、合法是开展绩效审计的前提。国外的绩效审计在财务资料真实性、合法性达到一定水平的基础上，为了满足公共管理需要才出现了政府绩效审计。但是目前，我国政府部门财务数据资料真实性、合法性尚不够，绩效审计环境不佳。原审计长李金华也认为中国绩效审计没有开展起来主要是因为当前国内政府混乱现象较多。
（二）构建中国特色绩效审计模式的措施
1、审计机关的法律授权必须明确。目前我们开展绩效审计，虽然有审计法作为法律依据，但是现有法律的规定还不够具体和明确，审计法只是提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，尚无绩效审计相关定义。
2、积极推动政府预算管理制度的完善。政府预算管理制度直接影响绩效审计的开展，当前我国正在探索绩效预算制度，这一制度的实施，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，为审计机关开展绩效审计创造良好的审计条件。
3、积极促进政府管理水平的提高。绩效审计归根到底是对政府经济责任履行情况的监督，而监督的一个重要条件是政府及其部门（单位、项目）应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行，也只有在政府管理水平提高到一定程度后，绩效审计才会有一个更高的发展平台，开展绩效才会更具意义。
（三）构建中国特色政府绩效审计模式的标准体系
要构建有中国特色的绩效审计模式，就必须构建有中国特色政府绩效审计评价标准体系。政府绩效审计评价标准是个系统工程，由于政府绩效审计客体涉及面很广，绩效审计指标应按审计客体不同分别设立指标体系。政府绩效的评价标准一般可分为政府总体绩效标准、政府公共部门绩效标准和项目绩效评价标准及行业绩效评价标准四个层次。
五、关于构建中国特色政府绩效审计模式的个人建议
开展绩效审计，对于促进政府部门提高公共管理水平，提高财政资金使用效益有着十分重要的意义。由于我国的政府绩效审计刚刚起步，需要在实践中不段探索适合我国国情的绩效审计模式，笔者略提一些个人想法和建议。
（一）尽快完善审计法律体系
我国审计事业的发展与我国宪法的发展变化是紧密相联的，笔者认为，开展绩效审计必须以国家法律授权为依据，在法律上明确绩效审计的地位，同时授权最高审计机关进行绩效审计，这也是国际上许多国家开展绩效审计的普遍做法。修改《审计法》，建立我国政府绩效审计制度，完善审计法律体系，明确审计机关绩效审计职责。
（二）尽快建立绩效评价标准体系
在绩效审计试点阶段，统一、规范的绩效评价标准尚未建立。笔者认为可以采取多形式、多渠道共同探索政府绩效评价标准体系，审计机关进行绩效审计项目试点时，可以邀请相关专家加入审计小组，聘请相关专业领域的人员为特约审计员，在进行绩效评价时广泛听取相关专家、学者意见和建议，以解决急需建立的绩效评价标准体系问题。
新公共管理下的绩效审计对我国绩效审计产生了一定的影响，为我国绩效管理营造了良好的管理环境。但是当前，我国绩效管理还存有一部分问题，为此，需要针对出现的问题，制定有关我国绩效管理方面的对策。文章主要论述了新公共管理下我国绩效管理存在的问题及有关应对策略。
新公共管理产生于二十世纪七十年代末和八十年代初的英国和美国，是一次对公共部门管理和组织的深入性改革，这场改革被认为是公共典范的改革，为西方公共管理部门，特别是政府管理的理论和实践带来了深远的影响，此外，也促进了西方审计业务的发展。
文章主要论述了公共管理下对我国绩效会计审计的影响，并在这种影响之下，提出一些有关我国绩效审计的观点。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，绩效管理理念引起各级财政部门高度重视，并逐步在预算管理中应用。
一、新公共管理为绩效审计创造了良好的管理环境
政府管理引入了普遍应用于企业管理中的绩效审计这个工具和手段，着手提高政府工作人员的服务质量、服务能力和服务意识。新公共管理理论是在传统公共行政理论的基础上产生的，重视了市场经济的作用，倡导改革民营化与市场化，提倡建立有限政府。我国绩效管理实践与创新要运用管理理论，如组织平衡理论、激励理论与目标管理理论等，采用管理方法。目标管理这一概念最早由美国管理学大师Peter F、Drucke提出，主要在《管理的实践》中用作一种新型的管理方法，和目标管理理论具有相似性，标杆管理理论同样重视目标的建立。标杆管理是一种新型管理方法，和战略联盟、企业流程再造一同用在管理学方面。全面质量管理的最早提出者是美国通用电气公司Feigenbaum博士。
和质量管理不同，全面质量管理追求质量管理的更高境界，将组织的所有管理职能归入质量管理内，提倡组织的中心是质量，重视全员参与，大力教育与培训全员。复兴方案公司总裁Norto与哈佛Kaplan一同发表了一片文章-《平衡记分卡——绩效驱动指标》。绩效审计中的绩效指标设置的基础是绩效考核或评估内容，现实生活中的绩效考核内容是复杂的，同时包含复杂绩效内容的绩效指标也必然不是简单的。改革开放以来，绩效审计在我国得到迅速发展，为国家各项事业的优化组合起到了重要作用。
二、当前开展政府绩效审核所面临的问题
政府绩效管理缺乏规范化的准入制度，竞争效率低下，严重影响了民众的生活质量，缺乏能够支撑公共服务的竞争性机构，政府公务人员竞争意识不强，工作质量差，服务期望小。政府没有形成绩效评估的制度化。政府绩效评估缺乏规范化的评价程序，随意性较大，只是停留于表面评估结果中，无法实现客观、公正，非规范化，导致评估产生了腐败行为。部分地方政府虽然建立了绩效管理制度，但是没有提供相应的法规保证，流于表面，无法满足法制化的要求。政府缺失信息公开制度。政府信息公开是政府绩效管理不可或缺的重要内容之一。政府信息公开较抽象，信息公开监督机制存有许多问题，公开信息方面受到各种歧义与争议，甚至没有规定有关信息公开方面的法律法规。政府缺乏健全的绩效评估监督机制。市场经济发展的同时，党和政府领导人注意到监督机制建设的重要性，付出了多番努力，也颁布了各种法律条文，从多种层面开展不同形式的反腐倡廉，然而，仍然出现了诸多问题。
三、新公共管理对开展政府绩效审计的启示
(一)加强审计宣传
近些年，我国非常重视审计宣传工作，强化落实审计宣传坚持工作，一起加强审计成果利用力度，提升审计工作质量，拓宽审计影响，是满足审计工作科学发展的需要，并将其归人审计工作议事日程，经常坚持抓。审计宣传工作要提高认识，加强领导。审计宣传反映了审计机关审计成果的主要途径，为审计事业发展提供了智力支持、精神激励、和舆论导向等重要手段。我国应格外重视审计宣传工作，突出宣传工作的主体地位，配合审计业务工作，让两者共同部署，共同安排，确保审计工作落实到哪里，宣传报道工作就延伸到那里，始终贯穿审计工作。审计宣传工作要深化内容，突出重点。
审计宣传工作的创造性要增强，我国在结合年度审计工作计划的基础上，针对政府和社会关注的难点与热点问题，展开素材的挖掘，广泛宣传学习并贯彻科学发展观的好做法、好经验与新举措，宣传报道工作反映模范事迹与先进典型，也宣传报道被审计单位面临的审计查处问题，进行的整改落实情况，此外也宣传报道审计机关强化审计业务管理，实现审计业务工作不断发展的新成果等。审计宣传方式要改进，实行目标管理。我国要结合集中宣传和经常性宣传，使系统内宣传和系统外宣传相互结合，同时，也要结合业务宣传和自身建设宣传，使审计宣传工作呈现制度化与经常化，提升宣传工作的实效性、针对性与广泛性。
审计宣传工作要强化培训交流，提升写作水平。审计宣传工作要认真开展组织信息写作学习培训活动，确保具有较高的信息质量。我国要抓好审计书刊的证订工作。审计书刊承载着审计工作，有助于了解审计工作动态，要充分重视审计书刊的征订工作，确保早动员、早部署、早安排。我国定期制定详细的制订年度刊物，用来指导征订计划工作，有效分解征订发行的指导任务，落实到各股室和个人，确保目标责任的细化，并将发行工作归入岗位考核范畴内，提升审计人员对发行工作的责任感。
(二)完善立法体系，建立绩效审计法律法规依据
政府绩效审计需全面推进，首先，转变观念，提升认识。绩效审计认识非常重要，在较短的时间内消除审计内容、被审计领域与审计项目中的空白。基于审计工作发展规划，整合审计力量，制定政府绩效审计发展计划，突出重点，循序渐进，按照具体的规划执行工作。当前，需要解决突出的问题，改革组织制度，培养复合型人才，探索审计人才职业化道路与开发规律，完善审计机制，如审计机制中的人才的准入、培训、培养、考评等环节需不断完善，保障各类绩效专业队伍具有较高的综合素质，促进绩效审计事业更好地发展。政府应建立“一体两翼”政府绩效审计监督体系(其具有强大的强制性、较强的独立性与较高的权威性)，发挥国家宏观管理中的重要作用。
政府审计范围广泛，包含所有的权力部门，从宏观角度看，需改进规制，完善政策，使用监督权力。在社会发展中，各种受托经济责任具有不同的审计主体。社会审计特点表现在审计内容上，突出了相对约束性与双向独立性等，多应用在政府绩效审计工作中。
总之，坚持“谁投资、谁监督”原则，在政府审计的指导下构建绩效审计，此外，坚持社会审计与财务审计。财务审计多重视法律法规的规定，主要审计财务收支，审计被审计单位会计在本年度内开展的经济活动，审视资金使用的真实性与合法性，主要针对某一具体时段或事项，目的是为了监督审计对象会计资料的真实性与合法性，遵守财经纪律。“一体两翼”政府绩效审计需要有关部门共同参与，有效贯彻绩效审计工作，当前，中国特色社会主义还处在不断发展阶段，并没有形成完善的市场经济体制，无法保障财政财务收支的合法性与真实性，反而出现了背离社会诚信、损失浪费等矛盾性问题。政府绩效审计内容需拓宽细化。
政府绩效审计具有多元化特征，要基于此特征，协调审计机关内部，从外资、财政、资源环境等领域协同专业审计部门落实绩效审计工作。政府要尽快构建绩效预算制度。国家预算制度深刻影响了绩效审计。绩效预算制度的构建将促使我国绩效审计工作的开展。预算编制环节应引入绩效。政府绩效审计公信力还需进一步提升。我国要基于法律高度，清楚绩效审计要素与有关内容，提升政府、社会的信任感与威望。
(三)其他对策
政府要提高重视力度，加强舆论监督。政府绩效审计的开展是政府审计工作的必然，需要各级政府部门和广大群众重视政府绩效审计的重要性。政府要加强与绩效审计有关的法律和制度建设。法律依据为效益审计开展提供了关键与保证，要求构建健全的效益审计的法规体系，一定要按照财政财务收支审计的审计要求，构建完善的绩效审计的规章与法规，确保审计有章可循、有法可依。政府要结合传统审计，提前搞好审前调查，有效利用内控制度评价，评估审计风险，探究对效益审计造成影响的因素，制定审计范围与重点。政府要通过调查表、座谈、实地考察等方式，综合评价项目的经济效益与社会效益。效益审计指标内容包含对社会效益的评价与对经济效益的评价。审计队伍建设需要增强，建立由专家组或科研爱好小组组成的审计团队，搭建审计平台，整合审计资源，通过以网络、论坛、座谈会等形式实现对审计交流平台的构建，构建审计资源数据库。政府要注意到全社会的政府绩效审计工作是一项复杂的系统性工作，是一个循序渐进的过程，需要以点带面，搞好绩效审计的试点工作。
结束语
我国政府没有形成完善的绩效管理制度。我国经济体制转变中普遍存在制度缺失现象。审计宣传工作要走进来，走出去，结合“传、帮、带”等多种途径，针对性地指导审计干部落实信息宣传工作。可采取审计公告的方式，不断披露绩效审计结果信息，借助群众和社会舆论，监督与提升财政资金使用效果，确保审计人员具有较高的绩效审计质量意识和专业能力。相较于国外质量管理部门较早地引入绩效管理手段、绩效管理理念和方式较为成熟的状况，我国政府质量工作考核仍处于有待完善的发展阶段。总之，我国绩效审计工作还有许多路要走，这是一项复杂的系统性工作。
关键词：绩效审计；人民银行；可行性
一、绩效审计的历史沿革
1972年美国颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计》，在世界政府审计史上首次明确提出绩效审计的概念。1986年最高审计机关国际组织在第12界国际大会上给绩效审计下了定义，并对目标、范围、对象等方面做出了说明。20世纪九十年代以来，绩效审计逐渐发展成为西方国家审计的主流。
与国际上政府审计发展相比，我国的审计工作起步较晚，具体可以划分为三个发展阶段：一是1983-1993年的收入审计阶段，由于当时处于计划经济向市场经济转轨的时代，所以审计工作重点是审计财政、税收和物价；二是1994-2003年的财政审计阶段，这个阶段市场经济逐渐发展完善，审计重点由企业审计转向财政审计；三是2003年后，随着我国加入WTO后对外经济贸易的进一步开放，经济飞速发展，审计署《2003-2007审计工作发展规划》中提出“两个转变”，提高了绩效审计的比重，标志着我国政府审计由传统审计向现代审计转型。
二、人民银行开展绩效审计的必要性
随着经济的飞速发展，传统财务审计的缺陷逐渐暴露出来，甚至对内部审计评价体系产生了一些负面影响，主要原因是：财务审计是一种事后审计，因而它难以揭示预防损失和增加价值。而且，仅仅开展财务审计，并没有充分体现审计的监督功能。而绩效审计则克服了以上“缺陷”，因为绩效审计主要是对经济性、效率性和效果性的审计，即3E审计，所谓经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”，效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”，效果性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果与实际取得的成果之间的关系”。绩效审计的监督除了包括监督财务收支的真实性、合法性，还包括了有效性，甚至更多地涉及到效益性，不仅能适应绩效考核，而且还是对离任审计的有效补充。因此，开展绩效审计是完善人民银行内部审计体系、提高内审工作效能的必要方式。
三、人民银行推行绩效审计的困难与对策
近几年来，人民银行内部开展领导干部履职审计和专项资金审计工作，审计“重心”已开始从以真实性和合法性审计为主，到效益性审计和绩效审计转变。但从目前基层人民银行内审部门现状来看，开展绩效审计确实存在不少困难。
（一）存在的困难
1、绩效审计衡量标准不明确。一直以来，由于人民银行评价体系及标准模糊不清，导致内审人员在审计过程中缺乏系统的业绩评价体系、标准和较完整的评价规范性文件，这种情况容易造成绩效评价无据可依，对内审监督反映的一些具体问题，不能通过内审评价内控运行中存在的薄弱环节及潜在的风险，这无疑会影响绩效审计的质量和审计结沦的可信度。
2、绩效审计工作环境还有待完善。绩效审计作为西方一种先进的思想理念，广泛使用于一些国际知名企业，而如何将其引入我国人民银行内部审计，目前也仅仅是停留在理论研究阶段，人们对绩效审计的认知还有相当大的局限。同时，被查单位提供的资料、信息中不够真实的现象还普遍存在，也给绩效审计工作的开展增加了难度。
3、内审部门人员素质制约了绩效审计的发展。绩效审计需要审计人员掌握多样化和创新的方法，会运用多学科的知识，能够深刻理解绩效审计工作，并在评价绩效时形成深刻而中肯的判断。目前人民银行各基层行内审部门能具备这些条件的人员为数不多，因此审计人才结构、知识结构的矛盾是开展绩效审计的一大制约因素。
4、人民银行全面实施绩效审计的条件尚未成熟。目前，人民银行各基层行开展的内部绩效审计试点重点还是财务收支、招标采购等资产管理，主要关注的仍是真实性和合规性，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性的评价还不够。而对其他主要职能部门的管理绩效审计由于没有一套完善的绩效标准，因此很难开展。
5、审计技术综合水平影响绩效审计的实施。绩效审计涉及人民银行宏观管理水平及资金的使用效益，需要建立多种指标体系，运用现有资料的评价和使用、比较、分析、统计分析、管理分析可行性研究报告评价等审计技术，但是目前内审的信息化技术手段难以做到定性与定量相结合，从而影响了绩效审计的实施。
（二）解决困难采取的对策
作为一项具体工作，人民银行绩效审计应将审计重点放在审计目标和标准的科学性、审计方法的合理性、措施落实的有效性、投入成本的经济性、效果反馈的正确性上。
1、确定审计目标。审计目标主要解决的是为什麽要进行审计以及为谁审计的事情，绩效审计标准实际上是对审计对象、目标的注解、转化和展开，使之变成可以进行取证与计量的各项质量数量指标体系。该体系必须与审计对象目标联系较为紧密，能够很好地说明目标的实现情况。
2、制订审计标准。绩效审计标准是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的尺度，是提出审计意见，作出审计结论的依据，是与审计判断直接相关的。由于审计范围在管理程序、项目、功能和行为等方面的扩展，以及审计目标的变化，无法为所有绩效审计项目预先制定统一的审计评价标准。审计人员必须为每一个审计任务量体裁衣，根据审计项目的具体特点和具体审计目标，有针对性地来制定审计评价标准。因此，要以人民银行内部操作制度和内审评价操作指南为基础，制定符合人民银行内部管理体制及现状的绩效审计规则，明确审计部门开展绩效审计的标准和原则。
3、提高领导层和各部门对绩效审计的认识，提升内审人员素质。首先，通过各种形式广泛宣传绩效审计的重要和必要性，引起领导层的重视；其次，通过审计方法和技术的培训，提高审计人员的审计能力和经验。
4、完善审计内容。笔者认为，目前人民银行开展绩效应主要完善以下内容：
一是完善绩效审计在财务资产管理中的运用。人民银行的财务管理是内部管理的重要内容。通过对财务指标分配、执行情况、财务预决算报表及固定资产的管理情况、执行上级行物品采购制度情况的审计检查，重点关注资金使用、管理是否合规以及资金的使用效果，主管部门对资金的分配和审批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和挤占资金等违规问题，评价资金支出的经济性、效率性、效果性，看其是否充分履行管理职责，是否讲求经济效率、效果，是否存在浪费资源、经费现象。
二是完善绩效审计在领导干部履职情
况的运用。履职审计是通过对领导干部贯彻国家金融法律法规等方针政策及规章制度、重大事项的决策情况以及单位内控体系的建设情况、货币政策的执行情况、财务资产的管理情况的绩效审计，评价其完成任务和目标的效果、资金使用效率、资源使用和配置的合理性、有效性。从而更好地对领导干部的履职能力做出全面、客观的评价，促进领导干部增强绩效管理意识，认真履行管理职责。
三是完善绩效审计在业务部门管理中的运用。通过绩效审计以规范和约束履职行为，逐步增强央行工作的透明度，提高央行的依法行政水平。其主要内容是考核人民银行各管理部门行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”，即对管理绩效进行综合考核和评价。
四是妥善选择试点项目，推进绩效审计工作的开展。由于目前人民银行内部的绩效审计仍处于尝试摸索阶段，因此，在内容上应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目，可选择物品采购、财务管理等。试点项目的选择要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在加强人民银行内部管理方面形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是领导关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。
参考文献：
[1]邢俊芳、效益审计中国模式探讨[M]、中国财政经济出版社，2005、
[2]彭华彰、政府效益审计论[M]、中国时代经济出版社，2004、
[3]王素斌、人民银行如何开展绩效审计[J]、广西金融研究，2007、2、
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关键词：财政预算 绩效审计
财政是国家的经济命脉，加强财政资金管理是关系国计民生的大事，必须抓紧抓好。绩效审计是审计机关对财务收支和有关经济活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价，通过绩效审计反映财政资金管理中存在的问题，提出提高资金使用效益和社会效益的改进意见建议，为党政领导宏观决策提供科学参考依据。
一、财政预算执行绩效审计的重要性分析
（一）是我国经济社会发展的客观必然
党的十八届三中深化改革指明了方向。全会决议是我国未来经济社会改革发展的纲领性文件，指出 “财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”深化财政体制改革是确保经济社会发展目标顺利实现的重要保障，要建立健全有效的财政资金监督机制，加强财政资金管理，提高资金使用效益。开展绩效审计能够客观反映和评价财政资金管理使用的安全性、效益性，是现代财政体制发展客观要求，是我国经济社会发展的客观需要。
（二）是建立现代公共财政体制的现实需要
目前，我国公共财政体系已基本形成，财政资金实行“收支两条线”管理模式，强化部门预算、实行政府采购和国库集中支付等制度，这些改革措施对加强预算管理起到了重要作用。财政资金的流动路径发生改变，常规审计模式、审计内容、审计方法必然出现“盲点”，从而影响审计的客观性、真实性和实效性。目前审计机关更加关注资金的使用效益，注重把绩效审计作为审计工作重点，探索加强绩效审计的程序方法，对财政支出过程中存在的问题进行深入分析，提出了一系列改进措施建议。但是由于以往财政管理体制、审计理念等因素，财政预算资金绩效审计效果一直不很理想，资金使用效率不高的这一问题没有从根本上得到解决。
（三）是加强财政预算管理的客观要求
党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度。财政政策事关国民经济和社会稳定， 对经济增长目标的实现也将起到极大的推动作用。我们要依据实际客观分析，建立科学的财政管理长效机制。我国财政预算规模逐年扩大，财政职能作用逐步转变，传统的财政管理模式已经很难适应经济社会发展。因财政预算管理中监督缺失，导致挤点挪用违规使用资金的现象时有发生，给国家财产造成损失。同时也不利于财政体系高效运行和财政工作的顺利推进。
（四）是传统审计向现代审计转变的发展趋势
开展绩效审计是现代审计的核心内容，是传统审计向现代审计转轨的一个重要特征，也是我国现代审计发展和融入世界审计的必然趋势。当前我国的绩效审计正处于起步探索阶段，审计理论相对滞后，探索出一套符合国情的财政绩效审计办法，对于指导当前财政绩效审计具有重要的现实意义。财政资金是国家公共基础设施建设的重要保障，需要承担更多社会责任，传统的查错纠弊审计技术与方法已无法满足现代审计发展的要求，将绩效审计理念贯穿于审计的全过程，深入研究发现的带有共性的深层次问题，从资金效益的角度、风险的层面来分析满足绩效审计的方式方法，从管理上、制度上发现和揭露效益方面存在的问题，在促进财政制度建设和规范管理上做文章，进而充分扩大审计成果。
二、财政预算执行绩效审计方法和途径
（一）加快建立绩效审计法律评价体系
从世界范围来看，绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流，许多国家已经制定了专门的绩效审计制度，我国的绩效审计工作起步较晚，一些与之相配套的法律、规章制度还尚不完成，实际操作的难度更大，迫切需要相关法律法规的制定出台，应在《审计法》中明确绩效审计规定，制定政府绩效审计准则，完善相应的绩效审计操作规范，建立绩效评价体系，使审计人员有章可循，有法可依。
（二）完善绩效审计程度方法
绩效审计流程有项目立项、审计准备、组织实施、编写提交审计报告、监督整改等阶段。审计立项要紧密围绕当前审计工作主要目标，以全部政府性资金为主线，以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点。加快计算机信息化建设步伐，运用现代信息技术采用逻辑推理、统计分析、数学模型等方式收集数据，通常采用比较分析、量本利分析、成本效果等方法提高审计质量和效率。
（三）把握绩效审计重点环节
把握效益性与公平性，强调效益性效果性的同时更加关注公平性。把握数据的真实性全面性，注重业务数据的同时更加重视非财务性数据。把握提高审计效率与保证审计质量的关系，注重加大计算机辅助审计的力度与传统审计方法的结合。强化全过审计突出审计重点环节，点面结合有所侧重，增强审计职业敏感度和洞察力，提高审计分析判断能力和水平。
（四）建立高素质专业队伍
财政预算审计政策性强、涉及面广，与之相关的法律、法规、政策和方针相当多。绩效审计工作成效如何，审计人员的自身素质是决定因素。需要审计人员有足够的专业知识和技能。要加强理论修养和分析问题的能力培养，加强计算机专业人才的引进，加大新型技术、工程、法律等专业人才的比重，实现审计人员结构的多元化。同时不断改进创新审计方式方法，积极培养造就复合型人才队伍，保证绩效审计的工作质量。
参考文献：
[1]《审计署“十二五”审计工作发展规划》，2011年
[2]《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，2008年
关键词：绩效审计；财务审计
一、绩效审计实践
一般说来，被审计的单位或项目具有专业性强的特点。因此，审计机构及人员，必须首先对被审计的单位或项目的专业性有所了解。要了解其具有专业特点的投资、规划和管理活动，收集有关的基本情况；了解该活动或项目进行以后应该达到的目标或者水平；鉴定投资、规划项目的可行性方案；在此基础上，修订绩效审计的范围，编制对被审计的单位或项目有关监督、管理系统的审计提纲。
审计人员通过对被审计对象基本情况的了解和掌握，可以进一步对其监督、管理系统进行审计。这一步骤的目的是为了测试被审计对象监督、管理系统是否健全，并测定其有效性。如果被审计对象的审计监督、管理系统是非常有效的，那么它对于活动的控制就一定是比较有效的。在审计的过程中，审计人员可以获得非常多的证据，来证明被审计对象活动的目标是否科学、合理；其评价标准是否具有可操作性；目标和评价标准是否被被审计对象所有的员工认可并遵循；项目完成后的结果；这些结果是否可以全部或者部分地成为审计目标。
审计人员按照审计目标收集到了相关的、重要的、充分的证据以后，就可以进一步审查被审计对象是否按照项目规划实施，是否达到了预期的效果。如果没有达到预期的效果，就必须进一步分析没有达到预期的效果的原因；如果达到了预期的效果，也应该认真总结经验，以利活动绩效的进一步提高。
审计人员在认真审计的基础上，要根据足够的证据，以审计报告的形式，提出相应的绩效审计结论，提出加强和改进管理的相关建议。绩效审计报告应该具有建设性。它是审计机构和审计人员服务功能的具体体现。绩效审计报告强调分析的客观性，坚决禁绝先入为主的结论，不做没有证据的批评，特别是要做好经验总结和缺陷的分析工作。
二、绩效审计的难点
绩效审计在我国是一个新生事物。无论是理论研究还是实践经验，都非常缺乏，因此，在我国现阶段进行绩效审计工作，确实很难。
1、绩效审计概念的难点
绩效审计概念虽然在20世纪90年代就已经由国外审计学界的同行提出，可是至今在理论界并没有出现具有突破性的研究成果。我国从党的十六届三中全会才正式提出了“建立预算绩效评价体系”的问题，在此后的中央经济工作会议上又提出了“推进财政资金使用绩效评估工作”的要求，因此，广大审计工作者并不十分清楚绩效审计概念的内涵和外延。
哪些应该是绩效审计的工作内容，哪些不是绩效审计的工作内容，作为绩效审计机构及其审计人员，都应该非常清楚。这是绩效审计概念的划界问题。
从绩效审计的实践来看，它现在承担的许多工作，实际上是管理会计应该进行的工作；而有些工作，则又属于战略管理学的内容。我们认为，绩效审计与管理会计、战略管理学的区别，在于其执行主体不同。
管理会计认为，这些工作内容，是财务会计工作向管理工作方向延伸的必然，因此，管理会计的执行主体是从财会人员中分化出来的会计工作者。他们不但具有财务会计方面的知识，而且懂管理，担负着为企业或组织的领导提供从会计角度出发的有关管理方面的咨询建议或意见。
战略目标对于企业和组织的生存、发展具有决定性的作用。因此，战略管理问题越来越受到重视。战略管理要求企业和组织的领导随时随地注视企业和组织的活动与其战略目标之间的偏差，并随时予以修正。从绩效审计的角度来说，这方面的工作，实际上就是全过程绩效审计的目的。
由于绩效审计的执行主体来自企业或组织的外部，因此，无论是对被审计对象的熟悉程度，还是从成本方面来说，绩效审计都不具有优势。在市场经济的条件下，除了由行政命令规定必须进行的绩效审计外，一般的绩效审计是很难有其市场的。
绩效审计要真正发挥其独特的作用，就必须从理论上弄清楚绩效审计概念与其他相关概念之间的关系，找出绩效审计的不可替代性。这样，才能从实践上为绩效审计在市场经济中争得一席之地。
2、绩效审计期望的难点
绩效审计的对象虽然是企业或组织，但是绩效审计报告和文件的利用者、使用者，却具有多元化的特点。被绩效审计的企业和组织，当然非常重视绩效审计报告。他们对绩效审计报告的预期是：自己的活动是否有利于工作目标的实现，能否进一步提高活动的绩效。
企业员工或“纳税人”也有他们的预期。他们关心的是：能否通过绩效审计揭露腐败，使他们的权益不受到侵犯。
立法机关对于绩效审计的预期是：法律体制是否完善，立法上有何漏洞。
由于不同社会群体对同一个绩效审计报告关心的程度和侧重点的不同，因此，要求绩效审计报告能够得到尽可能多人的认可，确实具有很大的难度。
为了解决这个难点，绩效审计项目的选择就显得非常重要。在选择前，绩效审计机构应该进行通盘考虑。应该选择那些人民群众关心的、对社会发展和经济建设具有重大意义的项目；同时，这些项目也应该是政府和立法机关非常关注的；这些项目涉及的资金足够多；管理这些项目具有较大的风险，而其预期的效益、效率或效果却很有价值；这些项目从审计的角度来说，还应该具有可审性。
3、绩效评估的难点
绩效评估正确与否，将直接影响绩效审计的正确性。对于被审计对象来说，出于自身利益的考虑，必然会千方百计提出种种证据或理由，来论证所进行活动的科学性、合法性和正确性。由于绩效审计人员的知识结构与被审计对象相关人员知识结构的不同，因此，在实际的审计工作中，就有可能出现“作为内行的被审计人员哄骗作为外行的审计人员”的情况。
绩效评估是绩效审计的客观准绳。绩效评估是对被审计对象现实活动所作出的一种实事求是的评论与估价。只有这种评论与估价是准确的，被绩效审计的对象才会口服心服。在绩效审计的的实践中，绩效评估常常是最有争议的领域。如何使绩效评估客观公正，确实是绩效审计中的一大难点。
作为绩效评估，必须要运用相应的指标体系，对照统一的标准，按照一定的审计程序，通过定性和定量的对比分析，对实际情况和预期目标进行客观、公正、正确、准确的综合评价。
4、绩效审计标准的难点
有了对企业或组织比较正确的绩效评估，就需要与绩效审计标准进行认真的对照比较。
从绩效审计的实践来看，绩效审计标准一般可以分为两大类。一类是规范化的绩效审计标准，另一类是非规范化的绩效审计标准。
应该说，规范化的绩效审计标准并不应该成为审计的难点。因为它涉及的都是政策、法律、法规、制度、相关的程序等具有强制性特点的标准。它们也是被审计对象制定活动规划的基础。因此，在绩效审计工作中不容易引起双方的误解。当然，由于我国社会公共产品的管理水平还相当落后，甚至一些规范化的绩效审计标准也不能得到被审计对象的认同。解决这个问题，应该是提高管理水平。
非规范化的绩效审计标准，常常是审计双方争论的焦点。非规范化的绩效审计标准涉及的是被审计对象绩效的计量标准、良好活动的运行模式、活动外部环境的变化等。这些标准具有动态和个性化的特点。标准本身不统一，有些标准只有被审计对象自己才能制定，没有任何其他活动的标准作参考。
因此，它们对被审计对象的约束力就比较小。绩效审计报告如果以此提出问题，其说服力显然就很小。
5、绩效审计成果落实的难点
绩效审计的成果表现在绩效审计报告中。可是从我国绩效审计的实践来看，最终的建议往往涉及到社会、国家、政府的制度安排或者体制、机制方面的问题。这些都不是单个的企业或组织能够解决的问题。然而，在绩效审计成果中，如果对如此重大的问题不报告，企业或组织的绩效又怎么能够提高呢？
三、开展绩效审计存在的问题
1、绩效审计的法律依据
我国《审计法》明确指出：“对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”但它只是对财务审计做出了法律规定，并没有规定对企业或组织进行绩效审计的合法性。这是由于认识滞后。在当时，我国审计界还没有认识到绩效审计的重要性，所以在立法时，只考虑到财务审计方面的法律内容。为了使我国的绩效审计工作能够健康地发展，就必须在适当的时候修改《审计法》，对审计机关的职责、权限、程序等方面，都要进行必要的修改。绩效审计有了相应的立法依据，就可以在很大的程度上消除社会上一些单位或组织的领导人对绩效审计的疑虑，为绩效审计在我国的长足发展扫清法律障碍。
2、绩效审计的业务衔接
绩效审计的基础是财务或财政审计。因此，绩效审计绝对离不开财务或财政审计。
现在的问题是：已经进行过财务或财政审计的企业或组织，进行绩效审计时，是否还要再进行一次财务或财政审计？如果需要，那么是否意味着本来就已经非常紧张的社会审计资源的浪费？如果不需要，那么绩效审计工作依据过去的财务或财政审计数据，是否具有可靠性、时效性？
解决这一问题的关键应该是审计业务的有效衔接。需要审计机构合理地安排财务审计与绩效审计的工作量，注意在项目审计的过程中，对这两类审计工作进行协调。这里涉及的，不但有不同审计机构的审计衔接问题，也有同一审计机构不同审计人员的衔接问题，还有审计资料时间上的衔接问题。
在我国目前审计资源非常匮乏的情况下，对于项目的真实性、合理性和合法性风险都比较高的企业或组织，应该主要安排财务或财政审计；对于那些影响比较大、管理风险高的企业或组织，应该积极安排绩效审计。只有对那些特别重要、投资特别巨大的项目，才同时安排这两种不同类型的审计。
3、绩效审计的队伍建设
绩效审计对广大审计人员来说，是一项全新的工作。不但对审计人员的素质提出了很高的要求，而且对审计人员的知识更新提出了新的要求。因此，审计队伍建设是影响到绩效审计成败的关键。
实际上，由于我国的法律环境并不十分理想，腐败问题还是普遍的社会问题，因此，财务审计的工作量就已经非常大了。现在又要提倡绩效审计工作，这就使我国本来非常匮乏的审计资源更显得捉襟见肘了。为此，国家审计总暑应该加强绩效审计队伍的建设。各级审计机构也应该未雨绸缪，从现在起就应该安排人员进行这方面的知识储备和必要的学习进修。审计学院和相关院校的审计专业，也应该积极筹备开设绩效审计的课程和专业。
4、绩效审计的制度建设
政府部门是绩效审计最重要的对象。可是由于众所周知的原因，审计机构要想对政府部门进行绩效审计是非常困难的。相对来说，我国政府的职责并不非常明确。我国政府，特别是各级地方政府，相当一部分力量用于组织地方的经济建设，而不是行政管理工作和经济工作的宏观调节。
我国许多政府的负责人尚不能摆正自己与审计机构之间的关系。错误地认为审计机构是在本级政府的领导下开展审计工作的，因此，审计工作的目标与重点，应该符合政府工作的总体目标，而不是给政府“找茬子”。
我国政府的预算管理制度至今仍很不健全，很不完善，基本上没有资金运用的绩效概念。当前我国正在积极探索建立政府绩效预算管理制度的问题，对政府的预算支出提出相对明确的绩效要求和考核标准。这就可以为审计机构开展绩效审计创造良好的条件。反之，绩效审计的有效开展，既可以为政府绩效预算管理制度的进一步完善，提供审计方面的保证，又可以为政府再次组织同类型的活动，积累绩效预算和管理方面的经验，为政府的下期活动提供决策服务。
参考文献：
关键词：预算执行；绩效审计；评价体系
中图分类号：F239、41 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-01
一、建立预算执行绩效审计评价体系的意义
随着公共财政制度建设的加快，财政审计的目标发生了变化，现代审计已不仅仅要求查错纠弊，而是要对绩效进行审计，为管理决策提供独立、公正、客观的依据。绩效管理是政府财政的一种管理理念，更加关注预算执行的结果，其核心内容是使有限的财政资金发挥最大的效益。开展预算执行绩效审计监督是今后预算审计监督的发展方向，有重点有步骤地探索出适合预算执行审计管理实际和具有可操作性的绩效审计监督新路子，已经成为预算执行审计管理的迫切需要。
二、预算执行绩效审计的思路
绩效审计是现代审计发展的趋势，在我国还处于起步阶段。目前，我国的效益审计还没有统一的标准和定式，没有成型的方法。尤其是在部门预算管理中的会计信息的真实合法性还没有完全得到解决，社会对审计机关查处违法违纪问题仍抱有很高期望值的情况下，开展效益审计要注意与真实合法审计相结合，不能将二者割裂开来。
要从项目合理性及实现程度、预算执行情况、资金使用合规性和合理性、财务管理状况等方面进行分析考评，促进完善绩效评价审计监督体系。逐步将绩效评价审计监督结果作为部门预算编制的重要依据，促进建立以结果为导向的预算管理体制。在已有的项目绩效审计的经验和基础上，重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目，继续切入一些财政管理及耗用资源多、效益容易衡定的项目，及时总结经验教训，进一步扩大绩效审计的范围。
三、预算执行绩效审计的内容
(一)财政预算编制的绩效审计。财政预算编制是预算管理的基础和源头，其科学、合理与否直接关系财政预算资金安排和使用的效益和效果。审计机关应将切实提高预算编制绩效作为工作要点。一是着重分析预算编制是否有效贯彻落实国家财政政策，预算安排是否与地方经济发展水平相适应，是否重视总量控制；二是关注预算安排是否符合本地区发展规划和具体发展目标要求，能否有效解决财政收支的“越位”与“缺位”的矛盾；三是分析预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化；四是分析预算编制是否先进，反映和评价财政预算定额制定的依据和标准是否科学合理，是否在保证地方机构正常运转的同时防止浪费。
(二)预算执行单位职能履行情况的绩效审计。首先，要把握行政管理的未来模式，现行的行政管理模式还带有较浓的计划经济色彩，基本上是“命令—控制”的模式，而市场经济体制下，成熟的行政管理模式应该是“成本—绩效”的模式；其次，关注行政成本需要把握重点为楼堂馆所、培训中心的建设情况；再次，分析和评价各预算执行单位申报的项目预算，审核是否从单位实际需求出发和全面考虑。
(三)财政资金运用情况的绩效审计。
1、财政支出的绩效审计。分析并反映财政支出项目是否符合年度预算执行，是否符合公共财政要求；分析财政支出的走向和发展趋势，评价其是否符合可持续发展的要求。
2、公共投资项目的绩效审计。当前，地方政府用于推进城市建设的财政性资金规模和比重逐年扩大，审计机关应加大项目的事前监督。一是分析和反映投资决策程序的科学性，重大投资是否进行充分的论证和可行性分析；二是分析和反映投资决策内容的合理性，投资项目内容是否符合法律、法规和有关政策的规定；三是分析和评价投资的效益和效果，是否达到预期目标；四是加强对地方政府关注、民众关心的投资进行研究，对投资效益进行近期、远景分析。
3、专项资金的绩效审计。从历年审计结果看，财政专项资金预算比重较大，且涉及教育、农业、科技、环保等各个领域，资金使用效果情况直接影响到地方预算执行的效益和效果。专项资金具有明确的目的性，是否达到预期目标、取得良好的经济效益和社会效益，这是地方政府及财政部门、主管单位关心的焦点，也是绩效审计的工作重点。
(四)国有资产管理情况的绩效审计。国有资产管理是国家对于国有资产的形成、使用、处置全过程管理及收益分配所制定的制度、法规、条例和所设置的管理机构及其职能、权限划分的总和。国有资产管理情况的绩效审计主要是对负有国有资产管理责任的主管部门、行政事业单位对占用国有资产的管理及使用情况进行评价。
(五)政府采购管理的绩效审计。审计内容包括政府部门采购预算的编制是否经济、合理；采购计划是否科学、有效；采购的组织实施是否严格执行政府采购制度，采购方式是否公开、透明，配备标准是否科学、合理、可行，采购成本是否经济节约，是否以最小的投入实现了最大的利益，采购目标是否实现等。
四、预算执行绩效审计评价标准和方法
对一个具体的被审计单位或项目来说，适宜的绩效指标必须同时具备以下基本特征：一致性，绩效标准应与审计目标相一致，以指导审计人员的工作走向既定审计目标；客观性，绩效指标应能客观地反映被审计部门的行为和结果，能够被被审计部门接受；全面性，绩效指标应能覆盖被审计部门或项目绩效的所有重要方面，以防止得出片面性结论；明确性，绩效指标应被清楚明确的表述和解释，避免产生歧义；数据可得性，绩效指标相关的数据应能够被审计人员获取，从而避免“劳而无获”。
在预算执行绩效审计中，除预算、决算报表(告)所提供的财务数据以外，审计人员更应关注政府机构所提品和服务的成果与效果方面的信息。与传统审计在审计技术方面主要区别在于预算执行绩效审计结合了财务的和非财务的衡量方法，实施的每一项审计任务都有不同的衡量方法和标准。因此，在预算执行绩效审计可以采用以下几种审计方法：一是比较法，二是因素分析法，三是成本效益分析法，四是专家评估法，五是公众评价法。
参考文献：
[1]审计署、审计署2008至2012年审计工作发展规划[Z]、2008,7、
[2]地方预算执行绩效审计应用模式[J]、审计月刊,2011(03)、