高校作为事业单位与一般的企业单位相比，内部财务控制具有不同的特点。
（一）以社会效益性优先高校作为教育事业单位在国家经济建设中具有特殊的地位和拥有特殊的职能，其本身业务活动不像企业那样以本企业的经济效益即利润最大化为目的，而主要以社会效益即为国家培养出更多的有用人才为目的，其业务活动主要通过高校的工作效率即培养一个合格的大学生所耗教育经费的高低来体现，不能像企业那样主要以利润的多少来衡量。内部财务控制的重点应放在节约开支、发挥资金使用效益最大化等方面。
（二）经济效益性初步显现在社会主义市场经济条件下，我国高等教育改革渗入市场因素日益增加，高校财务管理也由单一的事业单位财务核算转变为以事业单位财务核算为主、餐饮服务企业财务及基建财务等“多位一体”的学校大财务。为准确地测算办学成本，《高等学校会计制度》（财政部2013年12月30日颁发）中很多常用于企业成本核算的会计科目开始在高等学校财务管理中使用，高等学校办学的经济效益核算逐步呈现制度化、规范化趋势。
（三）经济业务涉及面越来越广，类型越来越复杂随着我国高等教育事业的不断发展、财政体制改革的不断深化，高校的经费来源日趋多元化，经费来源的多元化导致办学模式的多元化，在当今高校普遍存在着政府投资办学、校企合作办学等多种办学模式，因此高校的财务内部控制应根据本校的办学模式来设计，财务管理的形式也应多样化：在政府投资办学这方面，财务管理和审计的重点应突出社会效益性优先；在校企合作办学方面，财务管理的重点不仅要体现社会效益性，同时也要体现出更多的经济效益，在遵循事业单位财务会计准则的同时，更应遵循企业财务会计准则。因此，相对于以往的高校和单纯的企业而言，当今高校的财务内部控制涉及的面越来越广，类型也就越来越复杂，对高等学校的内部财务控制提出了更高的要求。
二、高校内部财务控制包括的主要内容
（一）资产的内部控制根据高校的实际情况，一般可以将高校的资产分为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资等，因此其内部控制相应地主要从以下几个方面加以论述。
1、流动资产的内部控制。（1）有关现金和银行存款货币资金的内部控制。货币资金最大的特点是流动性极强，高校必须加强对这类资金的管理和控制，以保证货币资金业务的合法性和真实性。各高校必须建立良好的货币资金内部控制制度，主要包括以下内容：第一、建立货币资金业务的岗位责任制，以保证办理货币资金业务的不相容岗位互相分离、互相制约、互相监督。第二、建立严格的货币资金授权批准制度，对货币资金审批人的授权批准方式、权限、程序及责任等作出明确规定，对经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求等作出明确具体的规定。第三、严格按照支付申请支付审批支付复核支付办理的规定程序办理货币资金支付业务。第四、对于重要货币资金的支付业务，实行高校校长办公会议集体决策和审批。第五、建立相应的责任追究制度，防范各种贪污、侵占现象的发生或利用多头开户等方式挪用各种教育专项资金搞非法活动。（2）应收账款的内部控制。该类流动资产内部控制主要包括：第一、及时、完整、准确地登记入账。第二、控制应收账款的数量，提高高校资金使用效率。第三、定期与债务人对账核实并及时催收，以免发生坏账。就高校的实际情况而言，应收学费占应收账款的比例较大，学校应特别加强对应收学费的管理工作，确保应收学费及时入账。（3）存货的内部控制。高校应根据日常业务工作需要确定存货的规模，建立严格的存货出入库管理，对存货实施保护措施，保管人员与记录、批准人员相互独立，实行定额管理和定期清查盘点制度，确保存货的真实、合规和合理性。
2、固定资产的内部控制。有关固定资产的内部控制主要包括：第一、根据高校的办学规模和科研工作的需要严格控制固定资产的采购。第二、完善的固定资产授权批准制度，高校固定资产的取得和处置应依据固定资产的大小、性质等由高校校长办公会议批准方可生效。第三、详细的账薄记录制度，高校除固定资产总账外，还需按其类别、使用部门等设置固定资产明细分类账进行明细分类核算，并使用登记卡对每项固定资产进行详细管理。第四、严格的职责分工制度，对固定资产的取得、记录、使用、保管、维修和处置等，明确规定由专门部门和专人负责，以延长固定资产的使用寿命，发挥固定资产的最大办学效益。第五、固定资产的定期盘查制度，对固定资产进行定期盘点清查，验证固定资产是否真实存在并了解其实际使用状况，以防止高校资产的流失。
3、在建工程的内部控制。随着高校办学规模的扩大，新校区建设任务重、投入资金大、建设工期长，加强对在建工程的内部财务控制尤显重要。在建工程内部控制的关键是通过对其进行全过程的财务控制以降低工程总成本：首先，要对决策前的财务数据进行可行性财务分析以便高校做出正确的投资决策，避免盲目投资的现象出现。第二、做好工程项目预算、概算编制。第三、对施工过程进行全方位的财务控制，积极筹措建设资金的同时，加强建设资金的管理，切实做到建设资金的专款专用，并监督施工企业如期完工，以节约建设成本，提高资金使用效益。第四、工程完工后，及时做好验收和财务决算工作。第五、规范在建工程的会计核算，确保在建工程增减记录及时、准确、完整。
4、无形资产的内部控制。随着我国知识产权保护力度的加强、高校的科研成果不断地转化为现实的生产力，高校在无形资产内部控制方面的管理也日益增多，加强无形资产管理意识尤显重要。建立健全高校无形资产内部控制可以从以下几个方面进行控制：第一、无形资产形成的合法性。第二、无形资产计价的真实性和正确性。第三、明确无形资产的所有权并建立无形资产收益的分配制度，保证高校的无形资产依法转让和对外投资，充分利用高校的无形资产为学校取得更大的经济和社会效益。
5、对外投资的内部控制。高校的对外投资必须以保证完成学校发展计划为前提，在不擅自改变投资资产的所有制性质和坚持投资回报的原则条件下，严格履行规定的报批程序和进行资产评估，对投资业务的授权批准、执行和会计记录等方面进行明确的职责分工，并建立详细的会计核算制度。结合目前高校的实际情况，高校主要是以科研成果与企业合作的形式对外投资，因此在这方面的财务控制工作应该加强。
（二）负债的内部控制高校应依社会发展需求确定学校的办学规模，依据办学规模的大小严格控制负债规模，及时清理并按规定结算归还，并保证学校的正常教学。学校的举债主要是借入款项，多以银行贷款为主。高校负债的内部控制主要就是做好各种借款的内部管理工作，对筹资业务的授权、执行和会计记录等方面实行明确的职责分工，建立严密完善的账簿体系和记录制度，确保借入款项账面余额的真实性，并对借款进行正确的利息计算和账务处理，同时注重借款归还的及时性和使用的最大的办学效益性。
（三）收入与支出的内部控制
1、财政拨款收入与支出的内部控制。对于高校而言，财政拨付经费占学校收入的大部分。财政拨付给高校的各种款项都规定了明确的用途，对财政拨款收支的内部控制主要包括：严格执行国家预算管理制度，做到财政经费拨款确实用于高校基本建设和教育事业，禁止非法用于各种经营活动；严格划清教育基本建设投资、教育行政事业经费及各项科研业务经费的界限，做到专款专用。
2、学费收入与支出的内部控制。高校学生付费上学后，学费收入占高校总收入的比重日益增加，加强学费收支管理工作日显重要，应主要控制学费收支的合法性，期末余额的真实性，保证总账与明细账相符。内部控制主要包括两个方面：首先，严格按照国家有关规定确定收费标准并积极组织学费收入，加强对应收学费、已收学费、缓交学费、免交学费等明细项目的管理，保证学费收入及时收缴和入账。其次，建立健全学费支出管理办法，保证高校教育事业计划的完成。
3、经营收入与支出的内部控制。首先，高校应根据本校的实际情况对经营性收支进行恰当的分类，严格划清各种经营收入与教育事业收入的界限，并将学校的各类经营性收支纳入高校的预算管理。其次，依据实际发生的经营性收支业务登记入账，确保收支业务记录的及时、真实、合法、完整，保证记账凭证与原始凭证上的数字相符，并对明细账与总账进行定期核对，以保证期末余额的准确性。
4、其他业务收支的内部控制。高校的其他业务收入主要有基本建设拨款收入、附属单位上缴的各种管理费、利息收入、各种捐赠收入、对外投资收益等。高校对这部分业务收支也应加强财务内部控制，对这些收入应按相关规定进行分别管理，确保其收支的合理、合法和正确性。
三、高校内部财务控制的审计
随着我国高等教育和市场经济的不断发展、高校管理现代化程度的提高，高校的内部财务控制制度已得到了初步建立和完善。高校内部财务控制制度的健全程度与其会计信息的真实性、完整性之间存在着紧密的联系，内部财务控制制度健全并得到有效执行，财务会计发生差错的情况就少，经济业务活动的正确性程度就高，审计风险相对较小，可以节约审计成本以提高审计效率，反之则会出现相反的情况。内部控制制度的审计是现代审计的一个重要组成部分，高校管理者应重视内部控制制度的审计，采取以下两种方式加强对内部财务控制制度的审计。
（一）加强高校内部审计对财务控制的监督内部审计不仅是高校内部监督体系的重要组成部分，更是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要工作和手段。随着我国财务法律法规的不断健全及财务管理的现代化发展，高校各种内部控制制度的建立和健全，审计已由原来的详细审计发展到以测试内部控制为基础的风险导向审计和效益审计。目前，由于我国许多高校对内部审计的认识不够全面，大多数人认为内部审计的职能仅限于查账，而对现代审计的快速发展认识不足，使得多数高校在内部审计人员的配备上，不仅数量有限，而且专业胜任能力也不足，因而内部审计的监督作用没有得到充分发挥。高校必须结合本校的实际情况，加强内部审计队伍建设，提高内部审计人员的专业胜任能力，拓宽内部审计领域。内部审计部门应参与内部财务控制制度执行情况的监管，及时发现内部财务控制制度中的漏洞和隐患，督促其改正和完善，确保内部财务控制制度的实施，并将内部审计部门对高校内部财务制度的监督日常化。
【关键词】 高校 执行财务预算 审计 思考
随着我国高校教育体制改革的不断深化，预算管理成为财务管理的有效方法，越来越受到各高校的重视。随着《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》和国家教委《教育系统内部审计工作规定》、教育部的《高等学校预算执行情况审计实施办法》的颁布实施，预算执行情况审计在高校普遍开展起来。如何做好高校预算执行情况审计，是高校当前内审工作面临的一个新问题。
一、高校开展财务预算执行审计的意义
高校的财务预算执行审计是对高校的财务预算收入、支出、决算的合法性、真实性、完整性以及效益性进行审计监督的一系列活动。高校预算是财务工作的中心内容，各项收支均在预算中反映，资金能否做到合理、优化配置主要体现为预算的合理安排。高校财务收支能否做到有计划、有控制，关键在于预算执行是否“强有力”。因此，预算及其审计关系到经费管理的好与坏、经费使用效率的高与低，高校搞好预算执行情况审计，意义重大。
1、有利于高校加强财务预算管理
高校随着扩招任务的不断加大，基本建设投资、固定资产投资也随着大幅度增长；为了保证办学质量，学校加大对教学、科研的投入，教学经费、科研经费、管理经费等随之增加。审计部门对预算执行情况进行审计，就能有效地防止在资金使用上不量力而行的种种弊端，争取达到综合财务预算平衡。
2、有利于提高资金使用效益
审计人员通过对预算执行情况审计，对有关经济指标的计算，对重点项目、对象的经济效益分析，评价资金使用效果、效益，将预算执行情况审计贯穿管理的整个过程，能够获得资金的最佳使用效果，为校领导决策提供及时、准确的经济信息。
3、有利于拓宽审计领域，扩大审计影响
高校内审工作，基本上是对某项目、某专项进行财务收支审计，但没有对学校预算的编制、执行进行审计，内审部门对学校财务状况缺乏全方位的了解，在审计工作中，就不可能从财务管理的角度分析问题，提出建议。开展预算执行情况审计是拓展审计领域和扩大审计影响的需要，又能全面了解和掌握学校财务状况，从管理角度出发，督促学校预算的编制与执行情况更完善。
二、开展财务预算执行审计过程中发现的问题
预算管理作为高校财务管理的有效方法，已成为高校财务管理的重要内容。但在对高校预算执行情况审计过程中发现，高校预算执行情况在编制、内容、控制等环节仍不完善，其问题主要表现在以下方面。
1、预算管理机制不健全
部分高校尚未建立健全的预算管理机制。如：财务管理制度不完善，缺少完整、规范有序的财务审批程序；预算编制不科学、预算指标下达、预算指标调整存在随意性，随意更改，没有严格预算的理念；各部门在预算管理过程中缺乏协调性，领导仅从自己分管部门或业务出发，很少考虑到其他部门及业务，一盘棋观念仅仅停留在口头上等。
2、预算内容不完整、不全面
在实际工作中，高校编制的预算只是强调教育事业费的收支预算，而未将科研收支预算、基建收支预算及其他收支预算纳入预算编制工作，在预算之外保留了其他收支项目。特别是可用资金等经济资源链条缺乏全方位的控制，未能体现出“大收大支”的编制原则，这种粗放型的预算编制，对资金分配和使用的审查监督不利。
3、部门之间缺少沟通与协调
一些高校对预算管理的重视程度不够，忽视部门预算调查，横向联系欠缺，认为预算只是财务部门的事，各部门参与性不够，缺乏预算基础数据，存在年底部分院系突击花钱，而部分院系无钱可花等问题，实际上是缺乏对资金使用长远性、连续性地分析，各方面理财的积极性和各院系在预算管理中的基础作用未充分调动起来。
4、预算支出的效益性重视不够
一些高校教育经费投入非常不足，但仍然存在浪费损失现象，教育资源使用效益不高。例如：有的超编严重，导致应该用在教学和科研上的钱用于招待宴请，不按规定标准开支；有些投资不讲回报或回报不高，甚至投资无法收回等现象。另外，审计部门对重点项目有无投入产出效果、支出管理是否科学、财政资金损失浪费等问题也关注不够。
三、高校财务预算执行情况审计的强化
1、加强预算执行情况审计，健全学校预算管理体制
通过审计，可健全预算管理体制，规范预算管理，建立预算管理机构。如建立校长领导，由财务、审计等相关专业人员组成的预算管理机构，充分发挥专业人员的智慧，对学校及所属各学院（部门）提交的预算进行可行性调查、论证，加强对学校预算工作的指导和考核，为学校领导层的预算管理决策提供强有力的依据。
2、审计部门主动参与，使预算编制更加科学
在编制预算期间，审计部门应主动并要求财务管理部门提供预算编制情况。审查其科学性、细化的程度等，审查其所采用的定员定额标准是否科学、是否符合实际，提出预算管理的意见和建议，努力使财务预算做到科学、合理、可行。
3、审计部门应加强对预算执行的监督与管理
高校应结合实际，建立以财务部门为中心，上至决策层、下联各部门的预算执行信息传递与反馈网络。从预算编制起，就要加强各部门之间的沟通、协调。财务部门利用计算机对学校及所属各学院（部门）的预算进行实时监控，对各部门提供的预算建议进行分析、审核，而后编制学校收支预算草案。同时，在执行过程中，财务部门也应该利用网络系统控制资金流向，执行情况一旦发现超计划等现象，应立刻提出预警。所属的各部门积极配合，自觉进行预算管理，建立信息反馈与沟通制度。
4、加强对预算收支指标的分析，促使预算支出的使用效益最大化
随着高校预算资金管理的进一步规范，预算支出的使用效益如何，是否达到预期的效果，是学校关注的重点。审计部门应围绕预算支出的效益，将资金使用效益的分析和评价作为审计的重点。一是分析评价部门收支对预算和相关法规遵守程度的指标，如实际收入占预算收入的比率、实际支出占预算支出的比率、部门各项收入占预算各项收入的比率、实际各项支出占预算各项支出的比率、专项支出占专项收入的比率等等；二是分析衡量部门预算执行过程中经费节约程度的指标，如本年度经费占上年度支出的比率、人员经费占部门支出的比率、公用支出占部门支出的比率等。
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【关键词】 高校财务;二级学院;预算;制度
由于学校招生规模的扩大,日常事务越来越多,为克服“集中管理”带来的弊端,实现理财重心下移,提高学院自主办学、当家理财的主动性、创造性,国内规模较大的高校都实行了校院二级财务管理,并收到了较好的效果,对强化内部管理、开源节流、树立成本意识、充分调动二级学院的办学积极性起到了积极作用。由于二级财务管理制度是一种委托制,委托人和人各自目标不一致,且信息不对称,人往往拥有比委托人更多的信息,从而有机会利用信息优势,选择不利于委托人的利己行为,这就不可避免地引起各方利益的相互冲突,从而降低组织运行效率。因此高校实行校院二级财务管理过程中出现了不少问题。比如二级学院随意扩大消费基金,创收资金逃避学校财务监督而自收自支,截留应缴学校创收收入等。调整现行的财务管理制度,进一步完善校院二级管理,成为当前一个重要的问题。本文就存在的问题和对策探讨如下。
一、校院二级财务管理存在的问题
高校财务管理是随着市场经济体制不断完善、教育改革不断深化,而逐渐引起学校各个层面重视的一个过程,因此财务管理还存在着一些薄弱环节。
(一)高校财务内部控制制度不完善,内控制度存在薄弱环节
财务规章制度是贯彻执行学校财经方针政策和财务收支计划的重要保证,是学校各项财务工作的基本行为规范。目前国内各高校全校性的财务规章制度都比较健全。但高校对二级财务管理的重要性却认识不足,在逐步下放财权给各二级学院时,二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成,导致各二级学院支出控制无力,监督机制不健全,缺乏有效的责任追究机制。
(二)创收和分配缺乏监督。
目前,许多高校对于创收的这部分经费在收入和分配的管理上,没有形成一个科学合理的管理模式,对于二级学院的创收、花费,只要不违背学校大的财务政策,学校将不作干涉。由于二级学院不允许设立财务部门,经费管理人员也由行政人员兼任,没有合适的机构和专门人员来参与学院创收和收费的核算管理,这部分经费的收入和使用较容易形成暗箱操作。有的学院主要是由院长说了算,在学院创收管理中只管学院缴纳到学校的部分,对于学院自己的开支没有一个行之有效的管理办法。学院的大部分教职工由于工作性质的限制,一般不参与学院财务等方面的管理工作,学院的财务等方面的工作只有极少数人在控制和管理,难以对学院财务收支进行有效的监督。
(三)二级预算管理不完善,费用支出失控
目前,国内高校财务部门在制定预算时,多是根据学校总体经费规模的大小结合各学院师生人数、工作量等情况直接确定学院各项经费预算。在预算的执行上,多数高校只对其二级学院进行总量控制,未要求二级学院编报经费使用计划,也无法落实对具体支出项目的控制。致使部分二级学院出现业务招待费、劳务费等支出占总经费支出比重过大;部分领导将二级学院的经费变成自己的专项经费,按自己意愿支配等不合理现象。尽管对于账目的明细与发票的正规化都有规定,但由于“上有政策,下有对策”,无法真正有效地控制费用支出。
(四)经济责任审计失去了应有的监督作用,评价机制缺失
经济责任审计效果不理想,失去应有监督作用,主要表现在三个方面:一是“先离后审,审任脱节”。在实际工作中,一般都是离任后,才委托审计部门进行审计,这种事后审计,使审计工作陷于被动,未经审计,照样可以任职,对查出的问题也不好处理,审计结论难以落实,审计容易走过场,起不到威慑作用,使任期经济责任审计显得无足轻重。二是高校属于“抬头不见,低头见”的小社会,又由于中国自身社会的“人情化”特点,导致了内部审计的独立性原则无法得到充分发挥,失去了其应有的监督作用。三是由于未建立相应的跟踪、分析和评价制度,对资金的使用效益也难以正确、完整地评价,对经济责任也难以作出准确、具体的分析,因此难以作出准确的审计评价。
二、加强校院二级财务管理的措施
贯彻落实科学发展观,全面提升学校培养人才水平和实力的大背景,要求我们务必进一步强化财务管理,严格规范经费使用,优化资源配置,切实提高经费使用效益。
(一)学院领导应进一步加强内部管理控制意识
内部控制是现代管理的重要组成部分,贯穿在经济组织管理的每一环节,是一切管理工作的基础。随着校院体制改革,学院具有了充分的办学、财务自,经济活动的日常管理更多的由学院自行把关,内部管理控制日显重要。学院领导应进一步强化财务管理控制意识,学院应依照国家有关法律、法规和财务规章制度,结合本院的实际情况科学制定学院的各项财务规章制度,包括经济责任制度、财务收支制度、内部分配制度、内部审核制度、资产管理制度、绩效考核制度、岗位责任制等,以保证以学院为中心的二级财务管理体制的运行,保证二级学院的各项收支有法可依、有章可循、规范有序。
(二)完善学院财务管理的组织架构,健全财务管理体系
高校应以学校财务二级管理体制改革为契机,健全学院内部机构,建立一个科学、合理、完善的学院财务管理体系。学院应形成主管领导监督和教师民主监督相结合的体系,资金管理、财产管理要落实岗位责任制,经费支出分项目落实审查部门和主管领导,强化监督的有效性,同时应实行财务公开,通过教师民主监督使其保证透明。主要包括以下内容:学院的财经工作实行院长负责制,院长是本学院财务管理工作第一责任人,对本学院经费使用的真实性、合理性、有效性负责,负责管理、监督本学院各类经费使用情况;年度经费的安排、大额资金使用等重大经济事项由学院党政联席会议研究决定;进一步加强学院教职工代表大会的作用,学院的年度财务报告、学院提出的与教职工切身利益相关的规章制度、学院内教职工收入分配方案等均需教职工代表大会通过。
(三)建立二级预算管理体系
预算管理是学校财务管理的一个重要组成部分,也是学校进行各项财务活动的前提和依据,推进二级预算管理是执行高校二级财务管理的保证。建立学院二级预算管理体系,就是要形成一套明确预算管理职责,严格预算管理,强化支出控制的预算体系。
建立二级预算管理体系,在预算、执行、监督等具体工作方面应与现行的管理体制相协调,才能使分权财务管理体制真正发挥其制度效应。应本着“量入为出,收支平衡”的原则,编制二级学院预算。方法上可采取由上而下和由下而上相结合的编制方法。一方面,学校应统筹兼顾,科学测定二级学院收入预算的有关定额标准,用标准定额和学院人数来确定二级学院预算收入数,并下达二级学院的经费指标。以人数、定额为标准,有利于引导各学院挖掘潜力,扩大招生规模,防止资源闲置,促进教育事业发展,同时增加了资金分配的透明度。另一方面,让各二级学院根据各自的事业发展,提出经费支出预算,院领导应将预算管理当作学院财务控制的主要手段来抓,对预算项目逐项审查,对预算指标逐项核算,对预算方案反复进行讨论,使预算指标科学、合理,成为指导学院各项财务活动的依据。可建立以“成本费用中心”为基础的责任中心,落实责任制,层层分解指标,以有效地控制经费的使用,提高经费的使用效益。对学校下达的预算经费按项目进行分类管理,可分为人员经费、教学经费、科研经费、学生活动经费、行政办公经费等。与教学直接有关支出确认为成本,直接记入教学业务费用,鼓励支出直接用于学生的设备费、资料费、差旅费、学生实习见习费、低值易耗费、就业指导费等。对与教学间接相关的支出确认为费用,构成教育的管理费用,如办公经费、业务招待费等,对间接费用支出则进行支出比例控制,确保教学支出,减少费用支出。在预算执行过程中,应遵循预算管理办法和财务收支审批办法,必须在预算指标范围内合理安排好资金。不仅要重视预算审定、批准程序的规范化,而且要强化预算执行监督检查,从监督检查中了解学院预算的优点和不足,促进二级学院预算的进一步完善,建立起学院制预算编制、执行、监督的新体系。
(四)建立健全目标管理制度
学校管理重心下移后,为强化学院的自主管理,调动学院和教师的积极性,应该加强目标管理制度。各二级学院虽然学科不同,但存在着很大的共性,其目标体系应大致相同。根据学校制定的发展规划和学校年度工作计划以及不同学院和学科发展差异等因素,提出每学年各二级学院教学、科研等方面所要实现的目标。为提高经费的使用效益,督促各二级学院圆满完成各项工作目标,采取考核指标与学院经费挂钩的办法。即年初由学校为二级学院确定若干个目标考核指标,年终由学校对各二级学院的目标完成情况进行考核,达到既定目标,经费全额拨付;超额完成给予奖励;未在规定期限内完成考核指标,扣罚一定比例的预算经费。
(五)强化学校财务部门的监督职能
学校的财务部门是管理部门,其本质上更是一个服务机构,其存在的基础就是为学校的改革与发展提供良好的财务服务。学校实行财务二级管理后,学校财务管理部门则必须转变工作思路,调整工作职能,将过去的直接管理、核算向服务、协调、考核转变。除加强对学校统筹经费和专项经费的核算、监督管理,保证做到专款专用外,也应当为二级学院提供核算服务,考核监督二级学院经费使用情况,及时向二级学院提供经费运作信息,当好学校领导和二级学院的参谋。根据二级核算特点,逐步建立以教学单位为主体的教育成本核算体系,完善会计信息,以加强对各学院、部门的经济活动进行全过程核算、评价分析和监督。一方面,利用计算机对整个学校及下属各学院的预算计划及执行情况进行实时控制,严格控制流向,一旦发现问题,立刻预警;另一方面,还可利用学校内部局域网等工具及时将各学院的预算执行情况和进度传递给学校决策者和学院,使他们及时了解相关信息,合理作出相应决策,搞好预决算管理,合理配置学院资源,提高利用率。
(六)强化审计监督,建立检查、监督和整改的长效机制
高校的内部控制制度实施监督可以由学校的内部审计部门来执行。审计部门应定期对学院内部的经济活动,客观公正地进行审核和稽查。内部审计是监督、检查和评价内控制度质量和效果的手段,同时也是保证会计资料真实、完整的重要措施。此外,内部审计还能为改进内部控制制度提供建设性意见,从而保证高校的内部控制制度更加完善严密。除了严格的内部审计外,还可以借助必要的外部社会性质的审计控制。外部控制是对内部控制的再控制,可以改善会计控制环境,不断改进内部控制的设计与运行。结合建立健全高校经济责任制和高校经济监督制度,不断改进和完善干部任期经济责任审计制度。比如扩大任中审计比例,逐步将离任审计转向任中审计为主,前移监督关口,将审计结果作为组织人事部门考察领导干部的参考依据,使高校经济责任审计制度化、规范化。进一步创新高校经济活动的检查监督工作,主管部门监督与校内师生和社会监督相结合,形成检查监督和整改的长效机制,使可能发生的问题得到预防,已经发生的问题得以及时纠正和整改。
总之,在新形势下,探讨并推行高校的二级财务管理,规范二级财务管理行为,对于促进高校持续健康发展具有重要的现实意义。要建立科学、完整、有效的财务管理制度,只有不断地调查研究、总结经验。随着高校二级财务管理的深化,必将有力地推动高校的改革与发展。
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【关键词】 科学发展观； 经济责任审计； 高校评价； 综合管理
高等教育作为我国教育的最高层次，其财政经费支出在教育经费总支出中占了相当重的比例。同时，随着教育体制改革工作的推进，除了财政经费拨款逐年增加以外，我国高校经费筹措渠道也不断增多，自不断提高，资金使用规模不断扩大。巨大的资金规模和日益复杂的经济活动使得高校在资金安全与资产保值增值方面的风险也不断加大，这一新形势对我国高等教育审计工作也提出了新的要求。在高校开展领导干部经济责任审计，既是监督、激励高校领导干部的有效手段，更是贯彻科学发展观，重视战略指导思想，实现我国高等教学全面、协调、可持续发展的现实需要。因此，有必要按照依法治教、从严管理的原则，认真地开展高校领导干部任期经济责任审计，对高校二级领导干部及在任期内应承担经济责任的履行情况进行检查，加强廉政建设，提高高校资金使用效益，保护国有财产的安全完整，保证国家教育事业各项方针政策和财经纪律的贯彻执行。本文构建了以科学发展观为统领的经济责任审计评价体系，并深入论证了相关的理论基础。
一、经济责任审计面临的形势与问题
有关经济责任审计的各项法规制度的不断深化、完善，提高了经济责任审计地位，也扩大了对经济责任审计的需求。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），为高校开展领导干部经济责任审计工作明确了工作要求和范围。2012年党的十报告又提出“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。而目前所开展的经济责任审计并不能满足经济责任审计的新需求。从审计内容和评价方面看仍存在差距。
1、审计内容方面，与财务收支审计区别不够。任期经济责任审计是对领导干部履行任期经济责任的情况进行鉴证，并在此基础上进行评价。而领导干部履行的经济责任不仅包括财政财务收支情况，还包括遵守有关经济法律法规情况、制定和执行国家有关方针政策情况、作出重大经济决策情况、开展管理活动及因此而产生的绩效情况。经济责任审计应对上述内容进行全面关注和审核。而目前实务中开展的经济责任审计大部分还是围绕着财政财务收支，主要关注财政财务收支方面问题，而没有进一步去追查、分析财务问题背后所隐含的管理问题，亦未凸显领导干部运用资源的能力和因此而产生的绩效。
2、揭示问题方面，深度、广度不够。由于目前开展的经济责任审计大部分是以财政财务收支审计为基础，因此，其所揭示的问题不够深入，报告问题也只是大量反映有关财务、会计方面的。
3、审计评价方面，专业化、规范化程度不够。经济责任审计需要对领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。这种评价既包括问题的反映，也包括正面的肯定。目前，经济责任审计报告有关反映问题方面的用词和行文已经较为规范、成熟。有关正面评价部分还比较薄弱，甚至缺乏。
4、审计组织方面，在联席会议上作用发挥不够。目前，很多单位开展经济责任审计时，审计部门常处于被动局面，一是审计项目安排无程序、无计划，临时追加项目较多；二是审计项目杂乱，做了不该做或者无法做的项目，所需解决的问题超出了审计能力范围。高校应该严格实行联席会议制度，并且确保审计部门在联席会议中应有的地位，切实做到联席会议制度定计划，有组织、有计划地开展经济责任审计。同时，审计部门也应在联席会议中充分发挥作用，明确哪些项目是符合审计条件的，哪些项目是可以列入计划的，哪些问题是可以通过审计解决的，哪些问题是审计无能为力的。审计部门应充分发挥在联席会议上的协调和宣传作用。
二、高校经济责任审计的理论基础
经济责任审计应以科学发展观为统领，抓大事、重宏观，把工作重点落在实处，构建以管理审计、绩效审计为支撑的综合管理审计并构建以此为基础的审计框架，突出管理责任和绩效责任，且紧密围绕责任履行开展。
1、对领导干部经济责任的评价应以科学发展观为统领。基于国家对经济责任审计的有关新要求和需求，笔者认为内部审计应切实以科学发展观为统领开展经济责任审计评价。科学发展观是指“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，是我国的重大战略思想和指导思想，也是各项事业改革和发展的重要方法论。领导干部经济责任审计工作应以科学发展观为统领，以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，关注领导干部是否贯彻落实科学发展观。“全面、协调、可持续”的科学发展观将促进经济责任审计以“全面且持续”的观点看待政绩，不仅关注财政、财务收支的真实性、合法性，也将关注领导干部履行责任的绩效，这是一项监督制约领导干部权力的重要措施，也是顺应形势的要求，对党政领导干部经济责任的深层次评价。
2、深刻理解经济责任的实质为资源管理责任。经济责任审计首要解决的问题就是界定经济责任，明确经济责任实质。经济责任包括两个方面：一是法定的经济责任，是指国家有关法律规定以及各行业的规章制度明确界定的相应领导干部责任，法定的经济责任是一定存在的，且对所有相应的领导干部均适用；二是约定的经济责任，是指领导干部上任时，单位与之签署的责任书，其间界定了领导干部的责任。不管是哪种形式的界定，领导干部的经济责任都与领导干部的权力相匹配，与其资源利用和管理的能力相对应。因此经济责任的实质，不仅仅是财务的责任、会计的责任，更是资源管理的责任，一种利用资源、开展业务、取得绩效的责任。
3、充分借鉴现代内部审计发展成果。内部审计经过几十年的发展和转型，其理念已趋于成熟、完善。现代内部审计理念要求审计目标从合规性审计为主向合规性与绩效性审计并重转变；审计内容从财务审计为主向融合财务审计、业务审计的综合管理审计转变，从以关注资金为主向全面关注资金、资产、资源转变；审计方式上从事后审计方式向包括事前、事中、事后的过程审计方式转变，即从事后检查向过程控制转变。现代内部审计突出过程审计、管理审计和绩效审计导向，兼顾检查评价与管理控制职能，发挥防弊、兴利、增值等建设性和促进性作用。
4、确立经济责任审计的业务基础为综合管理审计。经济责任审计是加强领导干部的管理和监督，完善权利运行制约监督机制，促进领导干部正确履行经济责任的重要手段。从需求来看，以科学发展观为统领的经济责任审计不仅要求关注财政财务收支情况，还应关注重大经济事项决策、内部控制、预算管理与执行、绩效等多方面事项。适应国家治理要求和总结历年经验而出台的《规定》也处处反映和蕴含着对管理、绩效进行关注的需求。从供给来看，审计评价是在对有关记录进行再确认的基础上进行的，经济责任审计是对“个人责任”的审计。目前尚未存在专门针对“个人责任”的记录，所有的记录均是有关单位活动的，因此在评价组织领导干部经济责任时，必须建立在单位审计的基础上，且这个基础应当能全面反映领导干部的经济责任，而以管理和绩效为支撑的综合管理审计则是作为该基础的最好选择，其包括财务管理、预算管理与执行、内部控制、重大经济决策、绩效等有关内容。
三、高校经济责任指标体系的构建原则和路径
指标体系是若干个相互联系的指标所组成的有机体，指标体系的建立是进行预测或评价研究的前提和基础，它将抽象的研究对象按照其本质属性和特征的某一方面的标识分解为具有行为化、可操作化的结构，并对指标体系中每一构成元素（即指标）赋予相应权重的过程。
1、构建原则。按照构建高校领导干部经济责任评价指标体系的指导思想，具体来讲，构建指标体系时要坚持以下原则：
第一，全面系统、突出重点。所构建的指标体系既要反映高校教学科研、行政管理、后勤保障、产学研合作、国际交流等高校事务方方面面的情况；又要突出高校领导干部的经济责任、经费掌控、产出的效果。
第二，考虑差异，分类设置。高校尽管是一个事业综合体，但存在各种差异，主要有教学科研与行政后勤保障的差别，分管人、财、物的差别；更有“985”、“211”和一般高校的差异，还有教学型高校与研究型高校的差异等。此外也存在高校营利组织和非营利组织的差异、高校“主业”和“副业”的差异等。充分考虑高校的这些差异，采用不同的评价指标，体现分类指导的思想，消除客观条件不同的影响，使评价结果科学、公平、合理。
第三，定量为主，定性为辅。高校领导干部在履行经济责任时，会牵涉大量的数据资料，如学校的占地规模、在校学生人数、教育经费年度拨款、生均拨款、固定资产总值、校办企业收入等；也涉及重大经济决策、内部控制、个人廉洁自律情况等非数字资料。因此，在设立评价指标体系时，应以定量指标为主、定性指标为辅，两者结合，全面反映高校领导干部的履职状况。
第四，简化实用、动态监督。在设置高校领导干部经济责任审计评价指标和指标体系时，名称应明了、内容应清晰、数目应适当。既不能挂一漏万、失之偏颇，又不能繁杂冗长、万事求全。并且，要从动态的角度、时间的窗口连续地进行反映和监督。
2、构建路径。本文依据科学发展观的内涵，即“以人为本”、“全面发展”、“协调发展”、“可持续发展”为出发点，以《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财〔2011〕2号）的精神为准绳，按性质、类别、属性、功能，分层次、交叉构建指标及指标体系。笔者将按照被审计单位工作性质、工作目标、管理体制不同将经济责任对象分为院系所、机关部处、后勤单位、校办企业四类进行分别研究（见表1）。
四、构建经济责任审计评价体系
根据《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知（教财〔2011〕2号）》的新要求，高校领导干部经济责任审计应当包括遵守法律法规、贯彻党的方针政策、财务收支、内部管理、决策、效益、廉政七个方面内容。高校领导干部没有会计核算的权利，经济责任主要是管理和绩效两方面，审计可关注决策、计划、内部控制和绩效四方面，其中预算执行审计是统领，内部控制审计是基础，决策审计贯穿始终；由于内部控制是业务的内部控制，决策是资源利用的决策，预算是资源的预算，与之相应的决策审计、预算管理与执行审计、内部控制审计、绩效审计理念和方法可以嵌入至业务层面，针对业务、资金、资产、资源开展。鉴于高校二级单位中院系的财务规模增长较快，经济活动最具有高校经济业务的代表性，本文基于院系所的财务特点，深入研究内容以及相应的指标。
（一）院系所的财务特点
1、在财务管理模式方面。高校的财务管理一般按照规模大小选择不同模式，对于规模小的高校适合选择“统一领导、集中管理”的“大财务”管理模式，对于规模大的高校适合选择“统一领导、分级管理”的管理形式。院系所应在所在高校的管理模式下进行权责范围内的财务管理。比如规模大的高校，院系也承担一部分管理工作，需要对大额资金进行监控、对科研合同进行把关、负责实物资产的登记管理等工作，因此需要在学校财务制度基础上制定本单位相应的管理规则。
2、在预算管理方面。院系所有一些学校预算拨款，比如本科业务费、研究生业务费和财务专项拨款。高校财务部门在制定相关预算时，多是根据学校总体经费规模的大小结合院系师生人数、工作任务、学科和专业建设等情况直接确定院系各项经费预算，很少征求二级院系的意见。在预算的执行上，多数高校只对院系进行总量控制，很难做到专款专用，对具体支出项目的经费使用情况无法监控。在预算考核上，未建立相应的跟踪、分析以及评价制度，财务和院系管理层面在逐级下拨经费后也不了解经费情况，难以对经费使用的效益情况作出正确、完整的评价。
3、在业务内容方面。院系所主要承担教学、科研和一定的社会服务工作，没有对外投资的权利，也没有银行存款和理财业务，经济业务相对简单。院系所管理的经济内容主要有学校拨款应专款专用；重大经济事项应集体决策；外转经费应经过科研主管审批；收费项目应做到及时入账、收支两条线以及收费标准经审批；不设立小金库等方面。
4、在财务核算方面。高校二级单位一般实行一级财务核算，院系所没有财务人员，所有经济业务都在校财务进行统一核算。因此高校二级领导干部没有会计核算的权利，经济责任主要是管理和绩效两方面。
（二）构建院系所的评价内容和指标体系
高校院系所的业务内容基本以“教学”、“科研”和“社会服务”为主，在指标类型上并无较大差异。不管是工科、理科、文科、经济类，还是医学、农业、艺术类，指标的计算结果上会有较大的不同，因此产生不同的经济涵义。主要从以下六个方面进行评价：
1、预算执行和其他财务收支的真实、合法和效益情况
高校院系所的经费按来源分类主要包括校级预算拨款、教育经费拨款、科研经费、科研事业收入、教育事业收入和其他收入。经费按用途分类又可分为专项经费和创收经费两类。“经费收入”主要从真实性、合法性、收入管理等方面去评价。一是是否能够遵守财经纪律，依法组织各项收入，做到应收尽收；二是是否能够保证收入的真实性，且是否完成各项收入比上年度有所增长；三是各项收入是否全额纳入单位财务账；四是是否依法及时上缴各项财政收入，且是否比上任、上年有所增长；五是对一些单位的创收收入是否能够按照制度执行。“经费支出”主要从支出的真实性、相关性以及预算执行情况等方面去评价。一是能否保证支出内容的真实性；二是各项支出是否与项目相关；三是支出是否按预算执行。
在指标体系的设计上可根据具体的审计内容划分为以下几个具体层次：
一是院系所的可控经费的预决算编报情况，考核（系级）预算完整率；（系级）预算执行率。
二是各项收入和支出的合规性、真实性和效益性，考核经费自给率；纵向分析收入、支出各年收入增长率；支出结构进行分析；查处的不真实票据的金额比例；查处的不真实业务的金额比例；固定资产不真实比例；入账不及时资金比；暂付款长期挂账比；小金库资金占比。
2、经济事项管理制度的建立和执行情况
内部管理情况评价，主要依照国家和学校规章制度考核院系应该建立和执行管理控制的情况。从学校层面看，经济管理制度主要包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控评价五个方面。从院系层面看，既执行学校经济管理制度，也要制定本单位在末端环节的管理规定和财务细则。
在控制环境方面，院系领导干部分工是否明确、主管财务副院长是专职还是兼职、履行职责年限、授权审批权限是否明确；是否有规划、计划；内部控制管理手册的是否建立健全等。
在风险评估方面，包括评价被审计单位是否在组织目标下，对风险进行识别、评估和应对。院系是否开展了风险识别与防控活动，是否在一定风险评估基础上制定了相应的防范措施。
在控制活动方面，主要按照被审计单位的业务情况，分别对教学管理、科研管理和社会服务、财务管理、资产管理、物资管理等方面的控制机制是否有效防范风险进行评价。
在信息与沟通方面，主要评价信息的有效获取和传递、信息管理系统的利用等。比如××院系通过将各类业务的管理办法、业务流程、通知公告等信息在部门网站进行、将学校××业务情况汇编成册分发给学校分管领导和各院系等措施，促进校内外相关人员对××业务的了解。
在监控方面，主要评价内部监督和外部评估两部分。比如：院系定期召开不同层级参加的例会，对院系工作定期总结和评价，对有关问题进行处理，以及对部门重大事项进行监督；院系领导干部定期接受学校内部审计部门的经济责任审计，以及针对专项资金开展的审计。
在指标体系的设计上可根据具体的审计内容划分为以下两个具体层次：审计发现的内部管理制度缺失或有制度但实际未执行的数量；因内部管理制度缺失或有制度但实际未执行造成违法违规或损失浪费金额，以及所占审计资金的比重。
3、领导干部贯彻落实科学发展观，推动本单位科学发展情况
“领导干部贯彻落实科学发展观，推动本单位科学发展情况”与组织的目标有关，确定组织“做正确的事情”。评价领导干部时，应充分考虑被审计单位的战略目标是否与组织整体目标一致，是否对组织整体目标起促进作用。主要审查领导任期内提出有关工作发展思路、措施的制定情况及其执行效果，院系总体发展状况、教学科研环境；院系核心业务工作发展状况，以及与院系科学发展相关的重要工作或者重大事项的完成情况及其效果；院系取得的重大突出学术、教学影响，或者院系发生的重大问题及其造成的后果情况。在指标设计上具体层次包含两个：总体目标完成率、院系事业基金增长率。
4、重大经济决策情况
“重大经济决策”的管理制度是否建立健全，主要考核院系是否建立健全经济事项的决策机制、决策过程是否合理等。比如：“××院的决策由副院长以上级别的院领导经过民主讨论形成决议，各相关办公室对决策执行。”具体指标层次有三个：抽审的违法违规决策率、抽审的决策失误率、院系重大资金投入项目的完成率。
5、效益情况
“效益情况”主要评价院系占有学校资源情况，包含人力资源、财务资源和实物资产以及学校政策等；院系领导是否最好地利用资源，从人力资源、财务资源和实物资源三大方面审查是否最好地利用了资源，如是否在不增加人员负担的情况下，产生了更多的科研成果和教学成绩；是否在保证教学科研正常运转的情况下，系公共经费开支降到了最低；是否在满足教学科研需要的情况下，房屋设备都充分利用，没有闲置浪费等方面。院系领导管理服务于教学科研的效果，可以从经济效益、社会效益和环境效益三方面来分析。比如院系领导的管理实践是否明显的改善了教师从事科研的条件；福利计划是否有效地激励了教职工的工作情绪。具体指标可从以下九个方面设计：院系各类教职工人数占学校总比；院系各类收入、支出和基金等财务指标占学校相同科目总金额的比例；院系实物资源（仪器设备、图书资料、房屋资产）占学校同类资产账面金额比；任期内人均教师（按教师和研究系列编制）科研经费收入金额；任期内本科生的师生比；各类系公用经费收入、支出金额的增长趋势及结余情况；房屋资源使用率；大型仪器设备使用率；管理费上缴比例。
6、被审计领导干部本人遵守有关廉洁从政规定情况
对领导干部进行经济责任审计，干部廉洁自律的评价非常重要。审计人员应结合账务审查进行评价，主要审查领导干部遵纪守法、个人经济问题、党风廉政建设等方面。一是从单位角度看，领导干部是否遵纪守法；二是从领导干部个人问题来看，是否存在经济问题；三是看是否廉洁自律，是否存在及钱权交易等问题。具体指标设计包含个人收入违纪比例；个人违规消费支出比例。
综上所述，经济责任审计要想达到预期的目标和效果，必须以科学发展观为统领，评价内容从财务审计为主向融合财务审计、业务审计的综合管理审计转变，从以关注资金为主向全面关注资金、资产、资源转变，突出管理责任和绩效责任，紧密围绕责任履行开展经济责任审计。
【主要参考文献】
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[4] 王光远、受托管理责任与管理审计[M]、中国时代经济出版社，2004、
关键词：教育系统 中小学校 内部审计 对策
国库集中支付制度是指以国库单一账户体系为基础，所有财政性资金都通过国库单一账户体系进行拨付、结算的一种财政资金管理制度。它实现了从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控。由此，面对新的形势和环境，教育系统内部审计重点应指向何方，笔者提出如下一些粗浅认识。
一、新支付制度下中小学校内部审计的必要性
实行国库集中支付对增强政府的宏观调控能力，加强财政性资金管理和监督，提高财政资金使用效益等产生了积极影响，但该制度的执行在某些方面存在一定的不足。
（一）财政加大了对单位资金收付活动的监管，但对实物资产的监督不到位
中小学校实行国库集中支付制度以后，所有的支出业务均在预算的基础上，以直接支付或授权支付的形式，由国库集中支付中心对票据的合理性，合法性，手续的完备性等进行全面审核才得以支付，但当学校购买的材料，固定资产一旦经过复杂的支付程序后，到了学校能否入账，入账后能否对实物进行规范管理，从而保证财产的安全完整，这就需要我们教育系统内部审计加以监督。
（二）部分学校对支付制度下的产物——授权支付备用金管理不到位
当前，我国很多地方为了顺利推行国库集中支付制度，减少实施中的阻力，工作实践中多采用授权支付为主，直接支付为辅的方式。通常做法是先给预算单位核定一定的备用金定额，由预算单位领取备用金后自行开支。财政授权支付方式有利于预算单位用款，提高支付效率，但在事实上由于单位银行账户不能存放资金，现金存放在会计手中隐藏了很大的风险，这就更需要内部审计部门的监督。
（三）部分学校的预算外收入不能及时足额缴入国库，需要内部审计加以督促查处
实行国库集中支付后，单位的财政资金被管得更“死”了。个别学校的领导为了能掌握“自由”资金，不惜违反财经纪律，私设小金库或账外账，学校部分的预算外收入如门面房租金等收入不能及时足额缴入国库，需要教育系统内部审计加以督促查处。
（四）新制度的实施需要内部审计的推进使学校会计核算更加规范化
进入国库集中支付系统，财政部门对支付票据的合理性、合法性进行了严格的审核。但学校支付后对票据的账务处理是否规范，会计核算是否正确，反映的会计信息是否真实，这些得由内审部门加强审计才能促进规范化。
二、国库集中支付制度下中小学校内部审计的对策
（一）规范中小学校内部审计程序，确保内审质量
为了适应学校财务管理内外部环境的变化，为了使学校会计工作能更好更有效的得以开展，海门市教育局专门成立教育系统内部审计小组，由全市五十多名中小学校总账会计组成，力量强大，专门负责全市中小学校内部审计。
为体现每次审计的严肃性，审计前先向被审单位发出审计通知书；现场审计时，由学校负责人签署审计承诺书，保证学校所提供的会计资料及相关文件，真实可靠，内容完整；然后审计人员对学校所有的账目，包括行政账，伙食账，基建账等进行审计，并出具审计报告。最后学校根据审计报告的内容落实整改；审计组成员于一个星期后实地查看学校对本次审计的整改落实情况。应该说，海门市教育系统内部审计小组为了保证每次内审的质量，制定了一系列规范化的程序和措施，以保证内审工作在不同环境下得以高质量高效率的运行。
（二）加强内审人员的培训，提高新形势下教育系统内审能力
在实行新制度的条件下，教育系统内部审计要全面履行监督与评价职能，必然要求审计人员要有较高的政治素质、业务技能和良好的人际关系协调能力，否则将难以胜任。
为此，教育系统每年派出大批内审人员去各大高校或专门的培训基地，学习支付制度相关的法律，法规，学习新形势下内审的特点及方法，从而掌握更高的内审技能，为全市教育系统新形势下的审计工作服务。
（三）把握新形势下学校内审的重点，提高内审的质量和效率
自从中小学校实行支付制度改革以来，学校无论从预算的编制，资金收付的方式，还是账务处理方法都有所改变，在这种新形势下，内审人员更应把握重点，从新的角度新的起点去进行内审，以提高内审的质量和效率。具体如下：
1、重点审查学校年初部门预算的编制和执行情况
国库集中支付制度的成功推行要依赖完善的部门预算体系，因此应加强对预算编制的审计，审查纳入部门预算编制的收支内容是否真实，是否存在随意虚增虚列的行为；审查预算中收入及支出的执行情况；审查年初预算的招待费及福利费年内有无超支，挤占公用经费现象；审查专项资金有无按特定用途开支等等，从而确保学校正常业务的开展。
2、重点审查学校预算外收入的缴库情况
自从进入国库集中支付系统以来，学校所有的收入均纳入预算管理，集中缴入国库，所有的支出也严格按预算来执行，然而个别学校领导觉得如此一来，所有的资金都“死”了，没自主使用权了，这就导致有的学校对应收的预算外收入如门面房租金等采取不足额入账的方式，扣压一部分设置账外账用于改善教师福利，支付部分招待费，甚至私分。为防止这一现象的发生，内部审计部门应全面审查学校的各种收入来源，特别是学校门面房租金，应对照学校拥有的资产状况，实地调查走访，对照学校门面房出租合同，与账簿数据逐一进行核对，包括租金的收取时间，收取金额等，保证收入能及时足额入账。另外，随着现在的升学热，部分学校违规收费，同样需要内审人员火眼金睛，通过调查，询问，查账等方式把违规收费现象查出，以进一步规范预算外收入集中上缴国库的行为。
3、重点审查学校定额备用金的管理情况
进入国库集中支付系统后，对支付业务存在直接支付和授权支付两种。为方便财务上授权支付，财政部门先给学校核定备用金定额，存在出纳处，由学校自行开支，当备用金使用完毕，由出纳人员根据实际的用款额度，再到支付中心结报。对此内部审计人员审计时首先应到实地抽查学校出纳人员的库存备用现金，清点数额，监督现金是否账实相符，是否存在私人挪用及无手续借用的问题，从而充分履行监督的职能。
4、重点审查学校库存材料及固定资产的管理情况
进入国库集中支付系统后，由于财政支付中心的审核把关，学校购买日常办公材料及固定资产的支付手续应该说是齐全的，合法的，合规的。但是学校的办公材料及固定资产购买后的后续管理问题学校做法不同，个别学校状况堪忧。内审人员应将此作为审计的重点，保证学校财产不流失。
首先从材料审计来讲，审计人员应实地到仓库抽查材料物资的管理情况，抽查材料的实存数与账面数是否相等，管理是否到位。学校在领用材料物资时，是否有学校相关部门负责人的审批手续，仓库保管员是否月末出具材料物资盘存表与总账进行核对，这一系列的环节都需内审人员以查账和实地抽查的方式予以监督，确保学校材料物资不致流失。
其次从固定资产审计来讲，由于财政支付中心的把关，学校购置固定资产都能实行政府采购，付款手续也能齐全完整。但有个别学校对固定资产管理不到位：有的学校购入的固定资产不记明细账，资产游离于账外；有的学校对价值大的资产连保管责任人都没有；还有的学校对贵重资产专门设了保管员，但保管员没有责任心，对财产的借用与归还没有任何的手续。所以为了保证学校固定资产的安全完整，内审人员首先应检查购进的每笔固定资产是否已记入明细账，是否有保管责任人，然后以账面为依据，实地抽查部分价值比较大的设备，看账实是否相符，资产有无流失现象。另外还要通过调查，了解等方式摸清学校有无受赠资产，该资产有无入账，确保学校资产的安全完整。
5、重点审查支付制度实行后的相关会计账务处理及方法
新支付制度的实行，财政部门加大了对学校预算及资金收付等环节的控制和管理，但学校对每一笔业务处理的正确与否还取决于学校会计人员业务水平的高低，这就需要内审人员重点审查学校在账务处理中会计科目应用是否正确，记账凭证编制是否完整，记账是否及时，以保证会计信息的准确性。
参考文献：
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[关键词] 高校会计；信息失真；成因；建议
[中图分类号] F235、92 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)03-0165-03
[作者简介] 夏中雷，华中科技大学博士生，东华理工大学总会计师，教授，研究方向为高校财务管理。(江西 抚州 344000)
一、高校会计信息失真的成因
(一)高校会计核算制度的不健全。由于高校会计环境的变化，以收付实现制为核算基础的高校会计制度越来越表现出难于满足社会对高校财务信息的需求，从而导致高校财务信息出现失真。现从以下几个方面进行探讨。
1、以收付实现制为核算基础的局限性。(1)不能如实反映资产和负债情况。在收付实现制下，采购设备、维修材料、图书及工程项目等发生的应付账款，因不涉及现金的支付而不记账，但这些都是实际存在的债务。一旦债务到期，如果会计信息未作揭示而未做好现金准备，费用又大，就有可能发生财务危机；相反，其他单位所欠款项、学生欠交学费等因不涉及现金的收入而不记账，既不能及时、全面反映高校的债权，也容易导致不能及时催收账款，甚至形成无法收回的坏账损失。(2)不能如实反映单位的收支结余。在收付实现制下，高校应付未付的款项、应上缴而未上缴的款项，不作支出记账；相反，单位应收未收的款项和应由上级拨入(下级缴入)而未拨入(缴入)的款项，不作收入记账；这都造成了收入、支出、结余不实。(3)不能全面反映资金运动全貌。如应付未付工资、设备磨损、房屋折旧等实际已经发生，但没有现金流动而不记账的情况。使会计信息反映的只是现金的运动而不是整个事业资金的运动。
2、基建支出不能完整地反映财务信息。高校会计分为预算会计和基建会计两部分，分别核算经费资金和基建资金。随着高校的发展，基建投资规模逐年扩大，融资渠道越来越多，银行贷款越来越大。在这种情况下，基建资金与学校经费资金分开核算的弊端愈加明显。(1)混淆办学经费和基建投资的列支范围，不能真实反映基建项目的价值。在目前会计制度下，用贷款资金建设的项目，建造支出在基建财务核算，建设期内的贷款利息支出却由学校财务支付。使“基建支出”账面反映的金额小于实际投资金额，从而不能正确地反映基金项目的价值。(2)基本建设资金单独核算容易造成固定资产入账不及时。由于正在建设项目的投资支出不在学校财务的账目中反映，基建项目完工后，只有办理了交接手续才登记固定资产账和固定基金账。这往往会形成固定资产入账不及时、甚至多年不入账等情况，使固定资产账实不符。(3)资产负债表不能正确反映学校的财务状况。由于基建资金与学校经费资金分开核算，基建贷款反映在基建财务帐目上，学校的账目和资产负债表不体现基建融资贷款数额。但基建贷款将来必须由学校财力来进行归还，这就形成了两套账和两套会计报告。不能统一反映学校整体财务状况，同时也容易忽视基建贷款所带来的财务风险。
3、固定资产的核算问题。《高等学校会计制度》规定，对固定资产只核算账原值而不计提折旧，对于固定资产在使用中发生的损耗不予反映。其存在的问题是：第一、净资产不实。由于对房屋和建筑物以及为教学活动服务的教学仪器设备等固定资产不计提折旧，随着使用时间的延长，固定资产的净值与其账面价值的差额越来越大，使资产负债表中的“固定基金”反映的净资产严重不实。第二、教育成本核算数据不真实、不准确。高校要扩大招生规模、优化资源配置、提高办学效益，教育部门都要制定有关收费和投资政策，首先对教育成本进行分析，而固定资产折旧费是高校教育成本的主要组成部分。高校对固定资产不计提折旧，就使教育成本不真实，直接影响到教育成本分析，影响到教育部门和高校的正确决策。第三、固定资产有偿使用缺乏依据。高校后勤社会化改革之后，后勤企业要有偿使用学校的固定资产，这就提出了有偿使用的补偿标准问题。固定资产不计提折旧，固定资产磨损程度无法体现，有偿使用的补偿标准就难以确定，后勤企业的成本核算、学校国有资产的保值增值都将受到影响。
(二)预算管理体制的局限性、财务管理内部控制不健全。现行的财政对高校的预算管理办法是“核定收支、定额和定项补助、超支不补、节余留用”，这一管理办法的改革，看似有利于促进高校加强计划管理，增强在市场经济条件下自主办学的法人意识。但给学校核定预算的主要依据还是单位的定员定额标准和单位的上一年度预算执行情况，加之人为因素使财政事业支出预算在各单位间的不平衡，同时财政还有一部分机动和专项补贴促使一些高校想方设法能够多争取一些资金。因此，管理者都不可能使单位的资金节余过多，这样会影响下一年度的经费收入预算。还有一些地区，在招生并轨改革后，财政拨款没有按照原有的指标逐年增长，而是把收费部分一并纳入财政的预算收入和教育事业支出增长率中，学校收费收入比例逐年提高，财政补助收入逐年降低。收费制度改革后最大的受益者是财政，而不是学校，从而限制了高校的事业发展，使高校的经费在并轨和扩招期间陷入了困境，有的部分高校出现了高收费、乱收费现象，给高校带来了一定的负面影响。
内部控制难度较大。一是内部控制制度不健全，对各部门的经费很难从微观上去把握，各部门经费支出范围有限，不属于开支范围内的项目较多，又非开支不可的，只能采取迂回的办法，因此，会计信息从采集开始就失真。二是在专项资金和建设资金的使用上，不能形成相互监督和有效控制的机制。三是财务管理人员不能始终直接参与管理，只能事后被动地报销付款，财务管理不到位。四是二级单位财会人员素质相对较弱等等。这是高校内部治理的重点。在现行的会计管理体制下，高校会计人员均隶属于本单位，会计人员的任命、提拔、调动、晋升、工资、福利主要由本单位负责，这就决定了会计人员受制于本单位的领导，无法实施会计监督的独立性，国家和学校利益难以维护。
(三)高校会计人员队伍薄弱，职业道德建设有待加强。据统计，从目前高校会计人员职业道德的现状看，会计人员业务素质还需进一步提高，有的会计人员只会进行简单和单一的记账工作，而对财务分析、成本核算、增收节支和贷款风险等问题研究不够，领导的参谋作用发挥不够；有的会计人员缺乏敬业精神，得过且过，不负责任；有的会计人员不熟悉会计法规和业务，工作效率低，甚至个别人在工作中出现严重差错；有的会计人员服务不热情、不到位，不团结周围同志；甚至个别会计人员在市场经济逐利原则的驱动下，做假账，偷税漏税，挪用公款等。要解决以上这些问题就必须加强职业道德建设。
(四)外部监督乏力。一是监督力度不够，普通高校一般都是政府举办，高校与政府及其各部门有着千丝万缕的联系，所以财务检查往往流于形式。二是监督力量不足，目前的监督检查主要靠财政监察和审计部门的审计，而这两个部门的人员不足以监督检查成百上千的事业单位，因此，对某个单位来说通常是几年被查一次。三是监督技术跟不上，随着科技进步和核算手段的提高，监察人员疲于工作，学习的少，难以适应新的形势的需要，特别外审人员对高校的经济运行情况了解较少，审计难度大。而且这些审计人员不是专门审计高校财务的，相对缺乏高校财务管理知识，在审计过程中，有时只有听取被审单位意见来进行判断，这就造成审计的偏差。由于时间紧、任务重，在审计中，对有些情况只能做到抽查，以点代面，譬如对各高校内部办学、校外办班的情况落实不能深入到每一个学院系部，各院系部自己计划外办学的“账外账”就逃出了审计，从而导致高校“小金库”屡查不止。
二、防范高校会计信息失真的建议
(一)进一步完善高校会计核算制度。通过建立健全完善的规章制度，使会计工作形成一个有法可依、有章可循的内部管理系统，要根据会计准则和会计制度的要求，结合高校自身的需要，完善内部会计核算制度和有关管理制度，规范会计基础工作和秩序，保证对内对外提供合法、真实准确、完整的会计信息资料，使各项经费合理高效运作。
1、引入权责发生制作为会计核算的基础。具体体现在：通过“递延收入”科目核算学生预交的学费、培训费等，待实际发生时再确认为当期收入；通过一些应收应付科目核算高校应收应付而实际未收未付的款项，如“应收账款”、“应收利息”、“应付账款”等；通过“在建工程”科目核算高校正在建设但尚未完工的固定资产；通过“累计折旧”科目核算一些长期资产的折旧；通过“备抵坏账”科目核算发放给学生的贷款计提的坏账损失等等。所以，通过引用权责发生制作为核算基础的做法可以向财务信息使用者提供更加真实、准确的财务信息。
2、基建核算并入高校会计核算。为了理顺学校财务和基建财务的关系，使基本建设资金成为学校财务核算的一部分，建议将基建资金核算并入学校财务核算体系，在学校会计科目中增加“基建投资”和“在建工程”科目，反映正在建设基建项目价值。其中“基建投资”按项目、投资主体设置名细科目，核算各投资主体包括学校自有资金转入的基建投资款；“在建工程”按项目、支出类别设置明细科目，核算所有基建项目建设期间的支出和费用。具体核算办法如下：收到拨入基建款时，借“银行存款”，贷“基建投资”；发生基建支出费用时，借“在建工程”，贷“银行存款”、“材料”等科目。考虑到高校普遍存在工程完工并投入使用，但由于没有决算，造成固定资产长期不入账，账实不符的情况，建议在基建项目达到预定可使用状态时，即进行如下会计处理，借记“基建投资”，贷记“在建工程”，同时借记“固定资产”，贷记“固定基金”。
3、高校固定资产核算的准确反映。为了解决高校固定资产存在的一些问题，满足高校资产管理的需要，必须对固定资产提取折旧，使管理者掌握现有固定资产的折损程度和使用状况，保证高校固定资产的合理使用。提出几点建议：第一、将高校的固定资产计提折旧核算纳入高校成本核算体系。即高校设“累计折旧”科目，在购置固定资产时“借”记固定资产，“贷”银行存款或国库支付；计提折旧时“借”记事业支出等，“贷”记累计折旧；年终在事业基金中反映固定资产净值。第二、建议采用模拟计提折旧法。在高校中另建一套资产核算系统，对资产进行独立核算，同时也进行折旧，但折旧不列高校的事业支出，不纳入成本核算，但仍可为测算高校办学成本提供数据。第三、分步进行高校资产计提折旧的核算工作。首先进行模拟折旧，在对资产数值和管理有一个较准确的定位后，再将其准确的资产数值和折旧额并入高校财务大账，进入高校成本核算体系。
(二)完善内部管理办法和监督机制。治理高校会计信息失真的重点在于控制故意失真行为。主要从以下几方面着手：一是要完善财务管理办法，规范内部会计控制制度，实行财务统一领导，分级管理，集中核算的财务管理体制，建立并强化内部审计机构的审计功能。二是要完善教代会制度、听政会制度、校务公开制度以及大项支出集体决定和汇报制度等，强化各部门负责人的法律责任，建立有效监督一把手的监督机制。三是建立学校统一的集中采购制度和物资供应制度，统一采购，集中管理，只给各部门经费指标，不给采购权，因为虚假开支大部分都是购物发票。集中采购是控制虚假支出的最有效的途径，大项支出要实行公开的招投标制度。四是利用电子信息和网络技术，加强对校内各核算单位的监督。建立二级财务单位的监督检查和会计委派制度。完善校内经费分配办法，按照各部门的需要，结合实际情况，适度放宽费用开支范围和开支标准。
强化高校内部监督机制。有效的内部监督机制由三个方面构成：第一是财务监督机制，其职能是在具体财务收支活动中执行监督，以保证财务收支活动合理、合法、真实。第二是会计监督机制，其职能是在反映经济活动的过程中进行核算，通过核算对财务收支进行事后监督。第三是内部审计监督机制，内部审计监督是高校内部监督机制中的一种独立监督，内审人员与会计人员相比，不参与学校的具体经济活动，具有超然性、独立性，监督更客观、公正，更有说服力。三种监督机制相辅相成，相得益彰。
(三)加强会计人员的综合素质建设。提高会计人员的综合素质是加强高校会计信息真实性的根本保障。在实际工作中，既要提高会计人员的专业知识和技术素质，使会计人员熟悉会计处理程序，精通会计法规制度，又要提高会计人员的职业道德，使会计人员具有强烈的责任感，在履行职责中诚信为本、奉公守法，不丧失原则，不谋取私利，能及时为单位领导及主管部门提供真实、准确、有用的会计信息。首先，要有较强的法制观念，应认真学习会计法、税法、经济合同法和有关的财务制度，提高会计人员的法制观念。其次，要有较高的业务素质和较强的综合能力，加强会计人员的业务学习，提高其业务水平。再次，要有较强的风险管理能力。随着知识经济的飞速发展，会计人员面临的经济事项会越来越复杂，这就要求会计人员能够保持职业的谨慎性和规范性的同时，能从整体的角度，用科学的分析方法，明确的理解力和准确的判断力，找出解决的办法和思路。另外，还应对会计人员进行考核，在制定岗位责任制时，对会计人员工作能力提出更高要求，并通过竞聘上岗，不合格者转岗，对能力强、素质高的人员放在重要岗位，以促进会计人员综合能力的提高。
(四)加强外部监督。财政部门制定的有关内部会计控制的法律法规对高校内部会计控制有着规范和指导作用，同时，财政部门也应该对其检查和验收，从外部来有效地促进对高校的监督力度。具体来讲财政部门和审计部门要有不同的侧重点，财政部门重点应加强对单位预算执行情况的检查和《会计法》及相关会计法律法规执行情况的检查；审计部门重点加强财务收支合法性的检查，重点审计有无偷税、漏税，有无贪污挪用，有无公款私存等违法违纪问题。同时要加强执法监督人员业务素质和职业道德素质教育，只有执法监督人员素质得到综合提高，才能及时发现并能客观公正地进行监督，治理会计信息失真才有保障。
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关键词：全覆盖；审计；高校
随着经济的快速发展，审计内容不限于审核财务账目的真实性合法性，而是需要更深入的了解，随之出现了经济责任审计、效益审计、信息系统审计、环境审计、内控制度审计和大数据审计等，满足大家对不同方面内容的监督了解。高校内部审计全覆盖的理解主要是对财政资金、国有资产和领导干部履行经济责任情况实行全覆盖。
一、现阶段高校内部审计全覆盖存在的困难
（一）内部审计独立性不强。高校内部审计部门本身就是学校的一个行政部门，近几年高校的内部审计发展较慢，但随着十的召开，国家反腐力度的增加，审计工作越来越受到领导的重视，制度建设也慢慢开始建立健全，但在总体上高校的内部审计在人事和机构上都缺少必要的独立性和规划。在人事上，审计部门负责人的任免要在于学校内部，工作开展在学校领导下进行，如若审计发现的问题跟学校的利益发生冲突时，往往对审计发现的问题进行内部消化；在机构上就目前高校的现实情况是，审计部门很多还是跟纪委合署办公，人员力量不足，这样使审计工作的发展停滞不前。
（二）日益增加的资金量和业务与审计人力资源不足产生的矛盾。目前高校的财务收支资金量都在上亿以上，大多数高校一年的经费收入相当于一个中等县的财政水平，并且高校涉及的内容比较广，有基本建设、基本支出、专项支出、学生经费开支、科研经费及校办企业等方方面面的内容涉及。而大多数高校的内部审计工作比较落后，受当前审计部门人力资源不足的限制，工作量跟审计力量的投入不成正比。有些审计形式到了，而实质未到，比如科研结题审计，受人力不足限制，结题审签只是走了个形式，做不到有成效、有深度的审计。
（三）审计方法比较滞后。高校复杂的业务对审计人员提出了比较高的要求，通过了解，各高校现在审计人员运用的审计方法一般还停留在简单的数据处理阶段，这种审计方式对于数据采集、处理、筛选方面存在一定的难度，也不够全面，信息化审计程度不高。传统的审计手段和方法已经不能满足全覆盖审计的要求，使用信息化手段的应用于审计工作日
益迫切。
（四）审计整改难落实，发挥不了审计作用的全覆盖。目前审计整改存在的困难一是审计的监督因为都是在事后监督，对于已经发生的违法违规行为，追回比较困难，因此对于既定事实的情况追缴资金就无法整改到位了；二是审计部门在履行审计职责发现被审计单位问题时，对于审计已经发现的问题，被审计单位的反应是各不相同的，有避实就虚，有敷衍应付，有推卸责任，而制度上的空缺也使审计整改成为审计监督工作中的难点问题。
二、推进审计全覆盖的思考
实施意见提出，有必要通过强化审计队伍建设、推进审计职业化、向社会购买审计服务、加强内部审计等措施来实现审计监督的全覆盖。在这个基础上，我认为高校应从下面几个方面工作来实现审计的全覆盖。
（一）了解了高校审计的内容，审计工作就会更加全面，有利于建立多种类型的审计监督体系。
1、以预算执行审计为主线，实现财务收支轮审覆盖。在高校财务收支审计是非常重要的工作，资金的使用效益关系到高校教育的健康发展。在实际操作中由于高校经济业务资金规模大，财务收支审计可以按照行政部部门、各二级学院、独立学院及下属校办企业等为单位进行轮审覆盖。各高校的财政经费的使用情况离不开有效的财务收支审计，在高校的财务收支管理中，实施财务收支审计可以有效的保证资金的真实性、合法性和效益性。坚持财务收支审计为审计的重中之重，注重从组织方式上进行协调，构建以财务收支为主体，预算执行为主线，各专项审计共同参加，分工明确，又互相配合的审计组织体系。财务收支审计还可以延伸至效益审计的内容。
2、实行离任审计与任中审计相结合，做好高校领导干部的经济责任审计。高校的领导干部经济责任审计一般是受校组织部的委托，对校内的中层领导干部经济责任履行情况进行审计，坚持离任必审、任中轮审的原则。学校应该制定本校的《中层领导干部经济责任审计实施办法》，建立审计对象分类管理制度。对重要岗位领导干部任期内轮审制度，对权力相对集中、资金规模较大的重要岗位领导干部，在其一届任期内至少安排一次任中经济责任审计，以促进权力运行公开化。同时财政资金、国有资源、国有资产的审计全覆盖贯穿于经济责任审计中，与财务收支、预算执行审计、专项审计等相结合，推进高校审计工作的效率，全面实施轮
审制度。
3、以高校的专项审计或审计调查为重点，铺开高校审计工作的宽度。专项审计调查是近年来审计机关常用的工作方法，常规的财务收支审计有时会存在审计深度不够的问题，专项审计调查能够围绕领导关注的重点和难点问题，查出一些带有普遍性、针对性的问题，并且可以提出一些切实可行的建议，引起各级领导的高度关注。专项审计调查的对象领域广，要选择对象的时候既要有典型性和代表性，又要有一定的数量和覆盖面。将财务收支、专项审计调查和领导干部的经济责任审计紧密结合起来，有利于实现审计内容的
全覆盖。
（二）重视和加强改进审计计划管理，应用风险为导向制定科学合理的审计计划，是实现审计覆盖的必要条件。在高校内部审计工作中发现，部分高校未建立健全重大项目的论证决策及监管等内部控制制度，高校财务的内部风险体系不够健全，缺少对风险的把控，签字授权比较随意，对票据内容真实性疏忽管理，使风险事件时有发生，因此对风险点进行分析是十分有必要的。审计部门应进行一个全单位的风险评估调查，通个向各个部门的主管了解，确定风险点。
（三）针对审计资源不足的情况，可以寻求外援。受单位人员编制的限制，高校审计人员配比很y提高，面对现实的压力，想要实现审计的覆盖要另辟道路。单位审计除了常规的经责审计、财务收支审计、专项审计调查等，还有基建项目的跟踪审计和结算审计。基建项目专业性强，时间长，精力投入大，这部分的审计可以聘请具有资质的专业人员或社会中介机构的参与。经责审计、财务收支审计、专项审计调查等审计工作，日常工作量大，可以对审计内容进行分块，把问题查实、
查透。
（四）提高审计队伍的素质，以便更快的实现审计覆盖。审计全覆盖下审计事业的发展必定不同于原来的财务审计，需要更宽的视野，更深的层次，多专业性的发展，对人才的要求更高，单一的传统财务人员、计算机专业人才不能满足审计覆盖工作的要求。高校内部审计人员基本都是财会专业的，但也存在原纪委工作中分出的人员，专业的审计人员较少，一下子要改变这样的局面有些困难。一方面可以发挥高校资源优势，从专业对口的学生中选择一部优秀学生，给审计机构内部注入新鲜血液，既解决了人员不足问题，又让学生有实践锻炼机会，充分发挥内部审计资源的有效补充和延伸作用。另一方面改变内部审计人员的审计观念，定期参加外部省、市内省协会主办的审计工作内容培训，开阔眼界，提升审计专业能力和专业水平，增设内部相关考核标准，以提高审计人员整体素质。当然，审计人员的能力也是有限的，面对专业性较强的审计内容时，通过购买审计服务，解决不同审计领域的问题，不仅可以防范审计风险，又可以提高审计质量。
（五）重视审计发现问题的整改落实，发挥审计作用，做到审计作用发]的全覆盖。
1、加强审计整改结果的宣传力度，建立完善审计公开的制度。将审计结果向公众公开不仅仅是法律、法规的明确要求，使审计效果能够更好的共享，也是满足公众知情权、监督权的需要。把审计结果、审计整改结果进行公告，不断强化审计的效果，使学校内部对问题的共性进行监督，有利于提高被审计部门的整改积极性，保护自身的荣誉不受损。
2、建立审计整改机制，加大审计整改力度，深化审计工作效果。建立审计整改机制，审计部门提出的整改意见和建议会得到有关单位和部门的重视，同时各有关方面也会给予有力的监督，杜绝屡审屡犯的情况，使审计全覆盖的效果得到全面的推行。审计整改可以依靠审计联席会议制度，对审计查出的重大问题予以通报，研究解决审计整改中的难点问题，明确审计整改的责任。建立审计整改机制首先要建立单位内部审计整改制度，从制度上明晰各部门在审计整改的职责，落实各部门在审计整改意见上应承担的责任，明确被审计单位的负责人的主体责任。制度的健全完善了审计整改的问责制，对于不按规定要求和期限进行整改的部门或个人，可以由审计联席会议追究其责任。
3、把审计整改的力度跟学校学年部门考核结合起来。实现审计全覆盖的效果，离不开审计结果的整改力度，在查出审计问题后，怎么整改到位关系到审计的威慑力、公信力。针对以上提到的审计的难点，有些部门整改积极性不高的问题，高校可以以评分的形式建立考核机制。把这部份分值跟学年部门考核结合起来，以加分减分方式予以体现，即调动了人员的积极性，又使整改效果得到落实。同时改变审计人员重理论，轻实践的现状，通过更好的沟通，消除对审计整改的轻视，使审计整改效果从审计报告转化为实践工作中去，建立强大的免疫系统，推动高校事业的发展。
高校的内部审计工作在学校财务管理中占重要的地位，实现审计的覆盖是实现高校未来能稳定健康发展的重要保证。良好的审计监督能够确保资金的合理运作，有效的提高了高校的发展速度。认识审计全覆盖的重要性，分步骤、分阶段的推进审计工作，建立健全高校内部审计监督体系，提高审计人员的综合素，最终实现高等教育事业的健康发展。
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关键词：经济责任审计；方法；发展
经济责任审计是伴随着我国经济体制和政治体制改革的进程提出并发展起来的，是新时期党和政府赋予审计部门的一项新任务。从1983年我国恢复审计制度以来，我国经济责任审计经历了厂长（经理）离任审计、承包经营经济责任审计和任期经济责任审计等三个阶段。1999年，国家制定颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行办法》。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，《规定》的颁布施行，是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措，是加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要。至此，经济责任审计成为增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设的重要内容，进入了一个新的发展阶段。高校的经济责任审计工作也就需要随着国家新的规定进行调整和完善，成为高校惩治和预防腐败体系建设的重要内容。
一、高校的经济责任审计工作有了明确的依据
在2009年中国内部审计协会《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》前，高校经济责任审计可操作的依据仅有国家教育委员会1997年的教育系统内部审计规范，缺乏规范的作业程序。《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》对高校经济责任审的原则、计划立项与实施、审计内容、审计评价、审计结果等做出了全面的指导。
二、高校的经济责任审计工作的组织的变化
从这十年高校经济责任审计的开展情况来看，一些高校未建立经济责任审计工作联席会议制度。纪检、组织、审计、监察部门工作无统一协调的制度，经常出现“应审未审”、“先离后审”等现象，经济责任审计的结果也未作为干部选拔任用的依旧，使经济责任审计工作流于形式。各高校应认真贯彻执行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，制定加强本单位经济责任审计的具体措施，加强高校内部审计机构和审计队伍建设，有条件的可设置专门的经济责任审计部门，在联席会议办公室的领导下开展经济责任审计工作。
三、高校的经济责任审计工作的范围的变化
高校的经济责任审计开展的初期，受财务收支审计的影响，其审计对象仅仅是高校实行独立核算的二级机构的负责人与财务部门负责人。随着经济责任审计的深入，一些条件较好的高校扩大了审计对象的范围，如四川大学已经把所有二级学院及所有管理职能部门的正处级领导干部纳入经济责任审计的范围。
四、高校的经济责任审计工作的内容与评价
一直以来，还存在对经济责任审计定位不清的现象，把济责任审计等同与财务收支审计，用对被审计单位的财务收支状况评价取代对被审计领导干部个人在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务的评价。
经济责任审计的内容与财务收支审计有很大不同。高校的经济责任审计的内容主要包括：：预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；重要投资项目的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立和执行情况；对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。针对不同岗位其具体内容又有所变化。审计侧重点不同的岗位主要分五大类：一是各二级院系的负责人，二是高校财务部门负责人，三是高校资产管理部门负责人，四是高校建设工程管理部门负责人，五是机关各职能部门负责人。
不同类别的岗位，在采用定量评价方法时，所用指标也有所不同。对各二级院系的负责人，所用指标主要是预算收入完成率、预算支出完成率、收入结余率、人员经费支出比率、公用经费支出比率、资产增长率、负债增长率、净资产（所有者权益）增长率、资产负债率等指标。对高校建设工程管理部门负责人所用指标是基本建设投资计划完成率、固定资产交付使用率、在建工程资金占用率、工程结算审计审减率等指标。
五、高校的经济责任审计工作结果的运用
近十年高校经济责任审计的开展有快有慢，但总体上经济责任审计工作已经被广大教职工认可，在审计中也对干部的评价起到了参考作用。但在《规定》前，不同的高校对审计结果的运用上也有所不同，没有明确的规范，所以“应审未审”、“先离后审”等现象大量存在。从2010年开始，经济责任审计结果报告被要求归入被审计领导干部本人档案，这一措施非常有效，高校的组织人事部门不再认为经济责任审计可有可无，高校经济责任审计工作也逐步进入到全覆盖，常规化的新阶段。
六、结束语
高校经济责任审计工作对于增强高校领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。高校应健全经济责任审计工作联席会议制度，建立经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。加强审计机构和审计队伍建设。用完善经济责任审计工作促使高校向着健康稳定的方向发展。（作者单位：中国民用航空飞行学院）
参考资料：