关键词：PDCA 全面预算管理 管理工具
全面预算管理是一个发现问题，解决问题，提高经营管理水平，实现目标的管理过程。而PDCA循环正是通过计划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）、改进（Action）这一系列活动将预算管理活动进行总结，将其成功经验加以推广、标准化，对其未解决问题放入下一个PDCA循环里，并持续改进。将两者相互结合应用，可促使医院改变以往预算管理工作仅停留在数据统计层面上的状态，医院从上到下既关注当前的效益，又重视远期的效益，对降低医院成本、深化成本核算具有促进作用，是医院在全面质量管理中应遵循的科学程序。
一、PDCA循环的核心组织
在以往的医院预算管理工作中，财务部门身兼预算管理、执行、监督等多职，而想要让预算管理工作真正实现全面化，必须将这些功能由不同的部门来担当，分清职责。首先要建立核心组织即预算管理委员会，在整个管理周期内组织与引导具体的预算管理工作，协同与督导各预算单位或部门推进预算管理活动，活用质量管理的手法，发掘所发生的问题，同时进行品质管理活动，继而进行PDCA循环。
如图（1），核心组织建立的概况。组织成员有院领导、各类物资管理部门科长、医疗业务部门主任、财务科长及预算会计等。
[名称＼&预算管理委员会＼&成立时间＼&201*年7月＼&活动宣言＼&注重过程、胜在执行＼&活动主题＼& 全面推行预算管理理念，渗透各预算层次，强化预算执行力度，重视经验总结。＼&成员＼&＼&活动频率＼&＼&活动时间＼&＼&]
图（1）
二、PDCA循环的理念
PDCA循环作为一种质量管理活动，其理念遵循“全员参与，过程控制、系统管理，持续改进”。即
PDCA循环适用于医院的各部门及全体人员，通过制定各自的预算目标、实施预算、借助特定工具对预算执行结果进行检查与评估，将其成功经验进行推广与标准化，对未解决问题放入下一个PDCA循环中，既向下层层分解，又同时向上传递，使各级部门围绕着医院总的预算管理目标朝同一方向转动，通过循环把预算管理的理念渗透到医院各层级人员，使得思想、行为与各项工作有机结合起来，彼此协同，互相促进，最终达到持续改进的最终目标。
如图（2），1为原有预算管理模式，2为新的预算管理模式。在预算管理模式中每一个职能部门、临床科室的预算管理都形成小循环，预算目标的规划、实施、控制及修订也是一个小的PDCA循环，每个循环同步进行，并不断的转动上一级循环，各方面的循环把医院的全面预算管理的各项工作有机地组织起来，相互联系，彼此促进，从而使得管理工作不断逐步上升提高，最终实现医院全面预算管理的总目标。
三、PDCA循环在全面预算管理活动中的应用
如图（3），PDCA循环在全面预算管理活动中的活动流程。这一系统由统一组共同作用而又彼此独立的管理环节组成，按PDCA循环特有的4个阶段，8个步骤不断循环来高效地实施全面预算管理。在这个循环期间需要活用相应的管理工具，对各个阶段进行分析与评价，体现预算管理的过程、执行的结果与效果，这是一个非常重要的过程，是体现PDCA循环是否合理与有效的重要手段，也是做为预算绩效考核的参考依据。常用的管理工具有流程图（如图（3））、趋势图、直方图、分层图、鱼骨图、头脑风暴法等。
（一）P（Plan）计划阶段
确定下年度预算总方针及预算收支目标，以及预算活动规划的制定：
1、制定预算目标
这一阶段主要是由医院预算管理委员会组织相关院领导、各职能部门负责人一起就本年度预算执行情况，结合预算年度内医院所处环境的变化，制定下年度预算的总方针及总目标。
2、分析预算目标因素
依照预算总目标的要求，结合医院总体发展规划，由财务部门依据历年相关经济指标及数据，分析预算各项要素，如医院收入类包括医院总收入、科室收入、收费项目收入、病种收入、其他收入等；医院支出类包括医院总支出、科室支出、病种成本、人员经费支出、药品与材料支出、各项资本性费用支出及其他费用支出等。按照 “以收定支、收支平衡、统筹兼顾、保证重点”的预算编制原则，将各项要素进行加工、分析、细化，形成医院总的预算草案，以至细化到科室收支预算草案、收费项目收支预算草案或病种收支预算草案等等。
3、协商与审议预算
此阶段主要在总的预算目标控制下，将预算草案中所涉及的科室或部门与医院预算管理委员之间进行沟通、协商，对预算草案进行修改、平衡、汇总直至形成预算方案定稿。将预算方案提交职工代表大会审议，并将其审议结果通过规定程序上报至上级主管部门审核并批复。
4、制定预算实施计划
医院预算管理委员依据批复后的预算方案，制定总的实施计划，如制定月度或季度的预算收入的完成率、预算支出的执行率，预算实施的进度报告、指标与数据的收集等等，将其同预算方案一并下达科室或部门并形成各自的实施计划依照执行。
如图（4）分层图，在医院总的预算目标控制下，依照预算运行情况将实施计划分解至各预算单元，制定各自的预算目标。
1总则
1、1目的
为了保证在突发公共事件发生后，，全国公务员公同的天地我市各级财政部门能及时提供政策支持和资金保障，保障各项处置工作顺利开展，维护经济社会稳定，保护人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国预算法》等法律法规和财政部关于印发《财政应急保障预案》的通知（财预[2005]328号）精神，特制定本预案。
1、2工作原则
1、2、1集中领导，统一指挥。在市委、市政府和地方各级党委、政府的领导下，针对突发公共事件的发生，分级成立财政应急保障工作指挥机构，统一指挥财政应急保障工作。
1、2、2分级负责，协调配合。各级财政部门应按照处置突发公共事件的统一部署和财政管理体制规定,落实各自的应急保障责任,并与各相关部门相互支持、协调联动,切实保障应急保障工作的正常进行。
1、2、3反应及时,保障有力。坚持预防为主的工作方针,加强预警监测和前瞻性研究。突发公共事件发生后,财政部门应按统一部署,立即启动应急保障预案,确保各项处置工作及时、有序开展。
1、3适用范围
本预案适用于突发公共事件应急预案启动后的财政应急保障事项。
2组织指挥体系与职责
2、1市本级
2、1、1市财政局作为全市突发公共事件财政应急保障综合协调主管部门,负责及时了解突发公共事件进展情况,加强与市级有关部门的沟通、协调,研究提出财政应急保障政策措施建议并组织落实。
2、1、2市财政局（地税局）成立突发公共事件财政资金应急保障协调小组,由局长负责。成员单位包括办公室、预算科、基建财务科、资金管理科、综合行事科、农业财务科、企业财务科、财政监督科、政府采购办、会计核算中心及税务有关科室等。局外联系单位包括市人大财经委、市政府办公室、市发展和改革局、人民银行××*市支行、市国税局及其他相关部门。
2、1、3市财政局应急保障协调小组的日常工作由预算科承担。突发公共事件发生后,各有关科室根据局领导部署,立即启动应急保障协调小组，在职责范围内具体执行规定的任务。
2、2乡镇(街道、开发区)
各乡镇(街道、开发区)财政部门的应急指挥机构,比照市财政局应急指挥机构的组成、职责,结合本地实际情况设定，市财政局给予必要的指导和帮助。
3预警监测和报告
3、1预警监测
市财政局应实现与市级各部门应急监测预警和指挥调度系统的有效衔接，综合分析、科学判断监测数据和动态信息，加强应急保障措施和决策机制的超前研究,提高处置效率。
3、2报告
3、2、1突发公共事件发生后，需要市财政给予应急保障的,相关市级部门或乡镇(街道、开发区)人民政府（办事处、管委会）应及时向市财政局报告。
3、2、2报告内容应包括：事件的基本情况，包括发生时间、地点、原因、影响程度和损失程度；已采取的主要措施、事态发展预测及控制程度;相关的突发公共事件应急预案启动情况，需要市财政解决的突出问题等。
3、2、3报告一般应为纸质文件。紧急情况下也可先电话报告,随后报送纸质报告。
3、2、4局内处理程序:报告由局办公室承接，局办公室接到报告后，立即按局内职责分工，通知到相关科室负责人或财政应急保障政策协调小组联络员。如相关业务科室首先接到报告，可以先行处理，再通知局办公室。（局办公室联系电话：0574-62700018、0574-62709563）
4应急响应
4、1响应程序
4、1、1市财政局主管科室接到相关的市级部门或乡镇(街道、开发区)人民政府（办事处、管委会）报告后，立即着手进行信息收集等基础工作，对事件进行初步评价和判断，研究提出具体建议，会预算科后报局领导。
4、1、2市财政局领导根据实际情况,决定成立突发公共事件财政资金应急保障协调小组，启动本预案。
4、2启动标准
4、2、l根据突发公共事件的可控性、严重程度和影响范围，突发公共事件分为全局性和局部性两类。
4、2、2对造成全局性影响的突发公共事件,可同时采取财政收入政策、财政支出政策、资金快速拨付等应急保障措施；对造成局部性影响的突发公共事件,可只采取部分财政支出政策或资金快速拨付等应急保障措施。
4、2、3相关市级部门或乡镇(街道、开发区)人民政府（办事处、管委会）根据处置突发公共事件的实际情况,提出需要市财政应急保障的事项。市财政局研究提出应急保障措施建议，按规定程序报批。紧急情况下,市财政局可根据市领导的指示精神,先采取安排支出或拨付资金等措施,再按程序补办相关手续。
4、3财政收入政策
4、3、l对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人,市财政局会同市级税务部门，及时研究提出税收优惠政策建议，按规定权限和程序报批。
4、3、2对受突发公共事件影响较大的行业和企业，市财政局应及时会同有关部门拟定临时性的行政事业性收费、政府性基金减免政策建议，并按规定权限和程序报批。其中，属于中央或省批准的行政事业性收费项目和政府性基金，由市财政部门会同有关市级部门报告中央或省有关部门，提出减免政策建议。
4、3、3税收、行政事业性收费、政府性基金优惠（减免）政策到期后,突发公共事件对相关行业、企业和个人的影响仍然较大的,按原审批程序报经批准后,可适当延长优惠(减免)政策期限。
4、3、4因执行税收、行政事业性收费、政府性基金优惠(减免)政策而减少的财政收入,原则上按照现行财政体制由同级财政负担。
4、4财政支出政策
4、4、1对受突发公共事件影响较大的行业、企业、单位、个人以及处置突发公共事件的机构,市财政局应会同有关部门及时提出财政支出政策建议,报市政府审批。乡镇(街道、开发区)财政部门根据财政支出政策,结合各自实际情况,及时提出当地财政支出政策建议,报本级政府审批。
4、4、2财政支出政策包括:对受突发公共事件影响较大的行业、企业、单位、个人的损失,由相关责任人给予补偿,没有直接责任人或责任人无力承担的,政府可根据情况给予适当救助和支持;在一定时期内对受突发公共事件影响较大的行业、企业流动资金贷款给予贴息;对处置突发公共事件工作给予经费支持;其他财政支出政策。
4、4、3处置突发公共事件需财政负担的经费,按照现行事权、财权划分原则,分级负担。属于市级政府事权的,经费由市级财政负担;属于乡镇(街道、开发区)事权的,经费由乡镇(街道、开发区)财政负担。对受突发公共事件影响较大和财政困难的乡镇(街道、开发区)，市财政适当给予帮助和支持。
4、4、4军队、武警应地方政府请求,支援地方处置突发公共事件所需经费,由当地政府负担。
4、4、5处置突发公共事件所需财政负担的经费,已在年度预算中专项安排且项目确定的,财政部门应及时拨付资金;需要由部门预算进行调剂的,财政部门在保证人员工资和必要支出外，可要求各预算单位调整部门预算的支出结构。部门预算调剂工作应按照规定程序办理。
4、4、6年度预算安排和调剂不能满足处置突发公共事件工作需要时,财政部门可提出动支预备费、超收使用安排等方案,报同级政府批准后,及时追加相关部门的预算和对困难地区的补助。紧急情况下,财政部门可根据同级政府的指示,先安排资金,再按程序补办相关手续。
4、5预算调整
突发公共事件对财政经济影响特别严重、年度预算难以平衡时,各级财政部门可提出压缩财政支出,以及调整财政预算的方案,并按规定程序报批。
4、6资金拨付
4、6、l各级财政安排处置突发公共事件的资金,按照“特事特办、急事急办”原则拨款。
4、6、2对同级主管部门的拨款,应在接到拨款申请后一个工作日内办理完审核和拨款手续。
4、6、3对下级财政的资金拨付和调度,原则上应在一个工作日内办理完审核、拨款和调度手续。
4、6、4紧急情况下,市财政局可根据市委、市政府的指示,先办理拨款,再补办相关手续。
5后期处置
5、1监督检查
5、1、1各级财政部门应加强对突发公共事件财政应急保障资金的管理和监督,保证专款专用,提高资金的使用效益。
5、1、2突发公共事件财政应急保障资金的使用,应接受审计部门监督、检查。
5、1、3对于突发公共事件财政应急保障资金管理和使用中的违法、违纪行为,按照国家有关规定予以处理、处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
5、2总结评估
5、2、1突发公共事件处置结束后,各级财政部门应及时对突发公共事件财政应急保障资金进行清算,对资金使用进行绩效评价。
5、2、2各乡镇(街道、开发区)财政部门应按照市财政局的要求,及时将本地区应对突发公共事件的财政收入政策、财政支出政策、资金拨付情况等报市财政局。市财政局及时对应急响应过程、应急措施的效果等进行综合评估。
5、3信息
突发公共事件财政资金应急保障措施及实施情况等信息的,坚持及时、准确、客观、全面的原则,具体按照国家和省、市有关规定执行。
6附则
6、1预案管理与更新
6、1、1本预案依据有关法律规章要求和应急工作实际需要,对相关内容进行动态管理,不断充实、完善和提高。每一次重大突发公共事件发生后或者经一定年限,由市财政局组织一次评审，补充、修订和调整相关内容,在征求相关部门意见并经局长办公会议讨论同意,并报市政府审查批准后实行。
6、1、2各乡镇(街道、开发区)财政部门可以根据本预案并结合当地实际情况,制定本地区突发公共事件财政应急保障预案或实施细则,并报市财政局备案。
6、2制定与解释部门
本预案由市财政局制定并负责解释。
【关键词】 复杂巨系统 综合集成研讨厅 协同会商 辅助决策
一、综合集成研讨厅基本概念
综合集成研讨厅是 20 世纪 90 年代初我国著名科学家钱W森针对解决开放的复杂巨系统问题提出的方法论，它强调利用信息技术的优势，将专家群体和各种数据、知识有机结合，形成一个集信息处理、知识生产和智慧集成于一体的高度智能化的人机结合系统。人机协作是综合集成研讨厅的设计目标，它将人作为系统的组成部分，人机共存，人机分工，各自发挥自身优势，其目的是在复杂问题处理中将人的定性思考能力与机器的高性能定量计算能力有机地结合来，促进从定性的、不 全面的感性认识到综合定量的理性认识的飞跃，这种人机结合的研究方式具有更强的创造性和认识客观事物的能力。
综合集成研讨厅体系的形成过程概括起来主要经历了三个演进阶段，即从“定性定量相结合的综合集成法”到“从定性到定量的综合集成法”，再到“人机结合、从定性到定量的综合集成研讨厅体系”，对综合集成研讨厅体系的研究也日趋成熟起来。
综合集成研讨厅体系主要包括三个部分：专家体系、知识体系和机器体系，机器体系中主要是指计算机。这三个部分形成一个巨型智能问题求解系统，从而提高人的思维能力。
研讨厅系统的重要意义在于他把人的思维、经验、知识、智慧以及各种情报、资料和信息统统集成起来，从多个方面的定性认识上升到定量认识。
二、协同会商系统功能需求
协同会商是指在应急处置的过程中通过现代高科技手段建立一种基于信息化技术的跨领域、跨层次、跨地域的综合集成系统，供会商者进行决策，会商者可以在不同的地方进行交互式研讨，实现信息的高度共享。 主要有以下功能需求：
跨地域协同会商：通过各种信息技术将处于不同地区的会议参加者集中于一个虚拟会商环境中，使异地参会者实时协作完成视频交流、态势分析与研判、对策建议的提出与讨论、行动方案的规划与拟制、应急突况的会商处置、应急行动的指挥与控制等应急指挥的全过程、全要素和全体系的综合集成，终实现跨地域会商。
协同会商过程中，参与者可以通过多种交流方式（包括视频、语音、文字等）对待选方案的优劣发表意见和建议，这些意见和建议以多种等方式在参与者之间传达。移动端可以接受整个三维场景中的展示、分析过程，同时可以在任何时候使用文字同其他终端进行交流意见。
协同评审： 协同评审计算机承担着评审过程中研讨交互。其可以满足计算机终端间的协同、计算机和移动端的协同，具有对协同评审场景中的数据进行控制和修改的功能，可以在特定的时候发起投票，并在一定时间之后终止投票。
会议全程智能记录： 通过对会议人员特征、会议过程、议题内容、调用信息、模型调度和系统运行状态等多方面信息记录，建立一套完整的历史信息资料，通过专家决策支持系统评估后将记录信息录入相关专家决策支持系统数据库，为今后相关会商提供资料数据。
智能人机交互：具备语音识别功能，可以连接打印机。把比较标准的普通话及方言，直接打印成文字，节省时间提高效率。
辅助决策：建立路网模型与设备关联模型，提供多种图像选择方式和基于智能快速搜索引擎，实现对相关重要因素的索引以及综合的评价分析，从而提供综合分析。其技术手段多样可集成各项资源，包括道路、路口、路段、门牌号信息，来自军队自建、公安政府部门自建、社会层面建设的视频资源、道路卡口资源、电警资源、无线单兵及车载资源等等，通过人工智能进行辅助决策，以便更直观的提供特殊场合所需的相关性分析和对比性分析。
分布式应急信息交换： 具备数据、图像、视频和音频等信息的交换功能，能满足各级视音频交互、即时通讯、数据交换、数据共享等信息交互的需要。
信息整合与运用： 能够把突发事件的实时情况、应急知识与案例库、模型库、专家资源等多种信息，通过网络联接起来，按照应急指挥决策、计划、控制、协调等环节的需要，依据不同权限，对信息进行加工、分析预判、融合、调度、分发和展现，满足为应急处置活动提供各种信息的管理、查询、业务管理与决策支持的需要。
跨层次多级联动： 在指挥调度系统中，不同级别的节点，自下而上采集信息，自上而下指挥控制，可在任一节点加入模型、数据、知识甚至系统或人的干预，也可在任一终端节点接入系统，上下结合，整个系统是一个一致的多级联动的网络，也可以按照不同应急响应等级，进行不同级别节点模式组合，构建 灵活、机动的应急保障模式。
三、协同会商综合集成研讨厅体系组成
协同会商是一个复杂的系统工程问题，根据综合集成研讨厅的概念，结合协同会商活动具体实际情况，构建了协同会商综合集成研讨厅的体系模型，如图 1 所示，整个体系由专家体系、计算机体系和应急处置知识体系组成。
2020年上半年水旱灾害防御股主要做了以下工作：1、对全县水库、河道、泵站、水电站、骨干水工建筑物、小水库除险加固工程、中小河流治理、中型水闸除险加固工程等进行汛前检查，对检查出的防汛安全隐患督促相关单位立即进行整改。2、督促乡镇编制2020年度小水库防汛应急抢险预案、小水库运行调度方案、山洪灾害防御预案，圩区重要河道堤防防汛应急抢险预案，其中小水库应急抢险预案、小水库运行调度方案、山洪灾害防御预案、圩区重要河道堤防防汛应急抢险预案已报县防指并批复；3、淠史杭灌区杭北干渠0+000~9+272渠道除险加固工程完工验收等建设管理工作；4、防汛值班值守工作；6、淠史杭灌区现代化改造规划设计基础资料调查部分资料补报工作；7、2018年县高效节水灌溉项目竣工验收工作准备工作；8、治理工程至二期项目建设管理工作；9、交通运输局2020年危桥改造项目朱槽沟河桥、杭北干渠沙岗园艺场桥工程防洪影响评价、县合纵高速施工4标段部分跨河临时工程防洪评价报告书审批工作；10、灌区灌溉及生态用水调度工作；11、环巢湖流域（片）水环境综合治理工程（一期）——杭北灌区、舒庐灌区部分支渠续建配套与节水改造建设项目(一期)项目项目建议书及可行性研究报告审批工作；12、完成了小水库雨水情自动测报系统招投标等建设管理工作；13、2020年水价改革项目相关工作、14、水利扶贫项目相关管理工作；15、局扶贫、民生工程日常管理工作。
二、2020年上半年工作存在的问题
1、2018年县高效节水灌溉建设项目竣工验收工作进度不理想；2、治理工程至二期施工进度有待提高。
关键词：非战争军事行动；财务保障；矛盾；对策
随着我国安全环境和经济社会发展变化，非战争军事行动已成为部队和平时期的常态化职能。研究非战争军事行动财务保障问题，提高非战争军事行动的战斗力和保障力，是加强新时期财务建设的重要内容。
一、非战争军事行动财务保障所面临的突出矛盾
(一)经费保障情况多变，不确定性因素多。非战争军事行动往往突然发生，行动过程中没有很好的参考性和对照性，各类预想外事件、瞬间特情和联系中断等情况出现的概率较大，财务保障既无相关理论知识，又无实际经验借鉴，估测特殊经费需求难度大，特情处置能力、应急反应能力较弱，资金运行效率亟待增强。
(二)经费总体消耗巨大，资金供应总量短缺。非战争军事行动的作战对象，不仅仅是人的因素，更多情况下可能表现为自然因素、物质因素，像“98抗洪”、5、12“抗击汶川大地震”、4、14青海“玉树抗震救灾”等重大抢险救灾行动，其恶劣的自然环境则是非战争军事行动的直接对抗对象，这种特殊的对抗活动非常激烈；另外，部队在执行非战争军事行动任务时，各类临时场所搭建、物资器材配备、临时办公设施购置以及各类物资器材的配备都需要消耗大量的经费，很容易出现资金供应不足及物资短缺的问题。
(三)保障技术手段落后，经费运行效率不高。当前许多部队非战争军事行动财务保障依然延续传统的保障模式和工作方法，需要使用经费时，经审批以借据形式借出，行动结束后，在规定的时限内统一到财务部门报销还款。技术手段依然停留在机械化时代的手工形式，距离信息化建设发展的要求还有很大的差距，财务保障手续复杂和信息化设施不配套、不齐全直接制约了非战争军事行动财务保障质量和效率，财务保障如需进一步提高保障质量，务必加快推进财务信息化建设。
二、非战争军事行动财务保障的主要对策
(一)科学拟订保障预案，提高快速反应能力。完备的财务保障预案，是非战争军事行动财务保障任务顺利完成的前提条件。非战争军事行动财务保障预案应当立足部队建设现状，根据本单位人员实力、装备水平和规模程度，坚持宏观调控、定性设计、量化供应的原则，力争将保障效能发挥到最大。部队非战争军事行动财务保障的难点在于在客观形势的不确定性与主观能力的有限性之间达到较好的平衡，用合适的财力保障完成预定任务。但是行动的紧迫性又决定了一旦发生事件，就没有足够的时间来检验保障措施的可行性和精确性。所以制订财务保障方案必须细致，要充分考虑到各种可能出现的情况，进行方案细分，找到行动与保障之间的结合点，拉近有什么条件与打什么“仗”之间的距离，以提高快速反应的能力。
(二)加强财务队伍建设，提高应急处置能力。一是加强应急保障教育。要加强对财务人员的应急教育，充分认识到自然灾害、恐怖活动等非传统安全威胁随时都有爆发的可能，部队随时可能遂行非战争军事行动任务，要做好应急资金保障准备。二是开展应急资金保障演练。依据非战争军事行动财务保障预案，结合各种可能发生的紧急情况，适时组织财务人员进行应急保障演练。通过实践，使财务人员熟悉应急保障程序、方法和要求，确保部队一旦行动，能够按照预案迅速开展财务保障。三是编制上特别要注重“轻型简便”。财务保障人员要适应应急保障机动性强、保障及时的特点，也就是一方面在人员编制上强调轻，通常应编配2人，既符合会计、出纳分管原则，又便于到达机动点后，对经费管理与开支两环节实现专人分管。同时，政治部门要以任命文件的形式，预任负责人，明确赋予相应权限，增强权威性和严肃性。另一方面，在携行物资上强调适当，通常以“后续补给能力”为依据，所保障的规模应能独立伴随保障2―3天的需要。四是注重身体素质锻炼。部队财务人员平时工作头绪多、任务重，体能训练方面相对比较薄弱。在非战争军事行动任务中，无论是抢险救灾还是反恐维稳，良好的身体素质是完成遂行财务保障任务的基础，只有平时注重锻炼，关键时刻才能顶得上去。
11月14日，又一关于地方债的重磅文件出台。
国务院办公厅对外《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。那么什么是财政重整？财政重整到底怎么整？
地方债，中央“不救助” 启动财政重整计划后，为偿还债务本息，地方政府首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道。
财政部有关负责人介绍，这一未雨绸缪的制度安排是落实预算法规定、进一步加强地方政府性债务管理的有力举措，也是防范财政金融风险的关键政策储备。
预案规定，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为I级（特大）、II级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）四个等级。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。
根据预案，地方政府实施财政重整计划必须依法履行相关程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
预案明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。
同时，对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务等不同债务类型，将实施分类处置，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。
预案还提出，发生IV级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。
世界各国通常类似做法
财政部有关负责人介绍，财政重整指的是债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，世界各国通常会采用类似做法。
以美国为例，2011年，俄亥俄州曼斯菲尔德市地方政府进入财政应急状态并开始实施财政复苏计划。主要手段包括将个人所得税提高0、25%、减少公务员节假日工资及带薪病假、减少公车使用、处置森林资产等。1994年，加利福尼亚州奥兰治县也采取过一系列的财政重整措施，包括裁减2000余名公务人员、压缩固定资产投资和削减公共服务项目等。8个月后，奥兰治县政府债务应急处置取得成功，逐步恢复正常运行。
下大工夫“开源节流”
此次国办预案明确规定了“中国版”地方政府财政重整计划的内容。
启动财政重整计划后，为偿还债务本息，地方政府首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道。这并不是说要新增税、乱收费，而是要确保应收尽收。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，地方政府可以暂停其他财税优惠政策，危机解除后再恢复。
“开源”的同时，地方政府还要下大工夫“节流”。
预案规定，财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。具体涉及以下几个方面：
一是“三不一退”，即不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实;
二是“削减经费”，包括实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出;
三是“缩编裁员”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施;
四是“清理补贴”，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。
“填不了坑”，怎么办？
另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。
根据预案，财政重整“工具栏”还包括处置政府资产。地方政府指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
1、1目的及依据
为保证财政部门在各类突发公共事件发生后及时提供财政政策和资金支持，保障各项处置工作顺利开展，切实保护人民群众的生命和财产安全，维护经济社会稳定，根据《中华人民共和国预算法》及《*省财政厅关于印发<财政应急保障预案>的通知》（*财预[20*]130号）等法律法规，制定本预案。
1、2工作原则
(1)集中领导，统一指挥。在县委、县政府的领导下，针对突发公共事件的发生，分级成立财政应急保障工作指挥机构，统一指挥财政应急保障工作。
(2)分级负责，协调配合。县乡财政应按照处置公共突发事件的统一部署和财政管理体制规定，落实各自的应急保障责任，并与各相关部门相互支持、协调联动，确保应急保障工作的正常进行。
(3)反应及时，保障有力。坚持预防为主的工作方针，加强预警监测和前瞻性研究。突发公共事件发生后，财政部门应按统一部署，立即启动应急保障预案，确保各项处置工作及时、有序开展。
1、3适用范围
本预案适用于本县行政区域内突发公共事件应急预案启动后的财政应急保障事项。
2组织指挥体系与职责
2、1县级
2、1、1县财政局作为全县突发公共事件财政应急保障综合协调主管部门，负责及时了解突发公共事件进展情况，加强与县政府有关部门的沟通、协调，研究提出财政应急保障政策措施建议，并组织落实。
2、1、2县财政局成立突发公共事件财政应急保障政策协调小组，由分管预算的副局长负责。局内成员单位包括秘书股、综合股、预算股、行财股、经济建设股、财检办、农业股、社会保障股、外资股、监督股等。局外联系单位包括县发展与改革委员会、县国家税务局、县地方税务局及其他相关部门。
2、1、3县财政局应急保障政策协调小组的日常工作由预算股承担。突发公共事件发生后，以业务主管股室为基础，组建相应的财政应急保障协调指挥机构。各有关股室根据局领导部署，在职责范围内具体执行规定的应急保障任务。
2、2乡（镇)
乡（镇）财政所应在县财政局统一领导部署下，切实履行相应职责。
3预警监测和报告
3、1预警监测
县财政局要建立与县政府各部门应急监测预警和指挥调度系统的有效衔接，综合分析、科学判断监测数据和动态信息，加强应急保障措施和决策机制的超前研究，提高处置效率。
3、2报告
3、2、1突发公共事件发生后，需要县财政给予应急保障的，相关县直单位或乡（镇）人民政府应及时向县财政局报告。
3、2、2报告内容应包括：事件的基本情况，包括发生时间、地点、原因、影响程度和损失程度：已采取的主要措施、事态发展预测及控制程度；相关的突发公共事件应急预案启动情况，需要县财政解决的突出问题等。
3、2、3报告一般应为纸质文件。紧急情况下也可先电话报告，随后报送纸质报告。
3、2、4局内处理程序：报告统一由局秘书股承接，总值班电话为*；秘书股接到报告后，立即按局内职责分工，通知到相关股室负责人或财政应急保障政策协调小组联络员。
4应急响应
4、1响应程序
4、1、1县财政局主管股室接到相关的县直单位或县乡（镇）人民政府报告后，立即着手进行信息收集等基础工作，对事件进行初步评价和判断，研究提出具体建议报局领导。
4、1、2县财政局领导根据实际情况，决定成立突发公共事件应急保障政策协调小组，启动本预案。
4、2启动标准
4、2、1根据突发公共事件的可控性、严重程度和影响范围，突发公共事件分为全县性和局部性两类。
4、2、2对造成全县性影响的突发公共事件，可同时采取财政收入政策、财政支出政策、资金快速拨付等应急保障措施；对造成局部性影响的突发公共事件，可只采取部分财政支出政策或资金快速拨付等应急保障措施。
4、2、3相关县直单位或乡（镇)人民政府根据处置突发公共事件的实际情况，提出需要县财政应急保障的事项。县财政局研究提出应急保障措施建议，按规定程序报批。紧急情况下，县财政局可根据县政府领导的指示精神，先采取安排支出或拨付资金等措施，再按程序补办相关手续。
4、3财政收入政策
4、3、1对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，中央，省制定了相关税收优惠和行政事业性收费、政府性基金减免政策的，我县按照中央、省政策执行。
4、3、2对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，中央、省没有制定相关税收优惠政策的，根据相关县直单位或乡（镇)人民政府的报告，县财政局会同县国家税务局或县地方税务局提出有关税收优惠政策建议。其中，税收管理权限在县级的，报县政府审批；税收管理权限在省、市的，以县政府名义报省、市政府审批；税收管理权限在中央的，以县政府名义报省政府转报国务院审批。
4、3、3对受突发公共事件影响较大的行业和企业，中央、省没有制定相关行政事业性收费、政府性基金减免政策的，根据相关县直单位或乡（镇)人民政府的报告，县财政局会同县物价局提出有关减免政策建议，以县政府名义上报上级政府审批。其中，属于省、市级立项的行政事业性收费，分别报省、市政府审批；政府性基金和属于中央立项的行政事业性收费，报省政府转报国务院审批。
4、3、4税收、行政事业性收费、政府性基金优惠(减免)政策到期后，突发公共事件对相关行业、企业和个人的影响仍然较大的，按原审批程序报经批准后，可适当延长优惠(减免)政策期限。
4、3、5因执行税收、行政事业性收费、政府性基金优惠(减免)政策而减少的财政收入，原则上按照现行财政管理体制负担。在减收影响重大、造成财政困难的情况下，按规定报请上级财政给予补助。
4、4财政支出政策
4、4、1对受突发公共事件影响较大的行业、企业、单位，个人以及处置突发公共事件的机构，中央。省制定了财政支出政策的，由县财政局会同有关部门结合我县实际，及时提出贯彻意见，报县政府审批；中央、省没有制定财政支出政策的，县财政局会同有关部门及时提出财政支出政策建议，报县政府审批。
4、4、2财政支出政策包括：对受突发公共事件影响较大的行业、企业、单位、个人的损失，由相关责任人给予补偿，没有直接责任人或责任人无力承担的，政府可根据情况，按国家有关政策规定给予适当补偿或者救助；在一定时期内对受突发公共事件影响较大的行业、企业流动资金贷款给予贴息；对处置突发公共事件工作给予经费支持；其他财政支出政策。
4、4、3处置突发公共事件需财政负担的经费，按照现行事权、财权划分原则，分级负担。属于县级政府事权的，经费由县财政负担；属于乡(镇)政府事权的，经费由乡(镇)财政负担。对受突发公共事件影响较大和财政困难的乡(镇)，上级财政适当给予帮助和支持。
4、4、4军队应县或乡(镇)政府请求，奉命支援地方处置突发公共事件所需经费，由出面请求支援的政府负担。
4、4、5安排专款专用的应急预备资金，按规定程序列入年度财政预算。应急预备资金在突发公共事件发生时动用，年度末如有结余结转下年，特殊需要时临时增拨。
4、4、6处置突发公共事件所需财政负担的经费，已在年度预算中专项安排的，财政部门应及时拨付资金；需要由部门预算进行调剂的，财政部门在保证人员工资和必要支出外，可要求各预算单位调整部门预算支出结构。部门预算调剂工作应按照规定程序办理。
4、4、7年度预算安排和调剂不能满足处置突发公共事件工作需要时，财政部门可提出动支预备费、超收使用安排等方案，报同级政府批准后，及时追加相关部门的预算和对困难地区的补助资金。紧急情况下，县财政局可根据县政府领导的指示精神，先安排资金，再按程序补办相关手续。
4、5预算调整
突发公共事件对财政影响特别严重，年度预算难以平衡时，财政部门可提出调整财政预算的方案，并按规定程序报批。
4、6资金拨付
4、6、1各级财政安排处置突发公共事件的资金，按照“特事特办、急事急办”原则拨款。
4、6、2对同级主管部门的拨款，应在接到拨款申请后一个工作日内办理完审核和拨款手续。
4、6、3对下级财政的资金拨付和调度，原则上应在一个工作日内办理完审核、拨款和调度手续。
4、6、4紧急情况下，县财政局可根据县政府领导的指示精神，先办理拨款手续，再补办相关手续。
5后期处置
5、1监督检查
5、1、1财政部门应加强对突发公共事件财政应急保障资金的管理和监督，保证专款专用，提高资金使用效益。
5、1、2突发公共事件财政应急保障资金的使用，应接受审计部门和财政监督部门的监督、检查。
5、1、3对于突发公共事件财政应急保障资金管理和使用中的违法、违纪行为，按照国家有关规定予以处理、处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5、2总结评估
5、2、1突发公共事件处置结束后，各级财政部门应及时对突发公共事件财政应急保障资金进行清算，对资金使用进行绩效评价。
5、2、2乡（镇)财政应按照县财政局的要求，及时将属地应对突发公共事件的财政收入政策、财政支出政策、资金拨付情况等报县财政局。县财政局及时对应急响应过程、应急措施的效果等进行综合评估。
关键词：风险管理 内部控制 策略
一、背景
近年来在我国发生的“中航油事件”、南方航空的委托理财、央企违规从事金融衍生品的投资亏损，以及光大证券的“乌龙指”事件无不与企业内部控制存在缺陷或失效有关。内部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众的重要原因。本文以《企业内部控制基本规范》的实施为背景，通过深入分析目前我国企业内部控制的实施状况，提出如何构建风险导向型企业内部控制的策略，以便能有效防范企业风险的发生，避免上述类似事件的再次上演。
二、我国企业内部控制的现状
内部控制是随着企业对内强化管理、对外满足社会需要而不断丰富和发展的，是一种全体员工参与的控制，并贯穿于经营活动的全部过程。内部控制有三大目标：经营性目标、财务性目标和合法合规性目标。《企业内部控制基本规范》及其相应指引以后，企业对内部控制的认知有所提高，但在实际操作中，仍存在一些亟待解决的问题，制约着内部控制目标的实现。
（一）企业管理层对内部控制重视不够
目前有相当一部分企业没有建立完善的内部控制制度，更没有形成内部控制体系，其原因是企业经营者和管理层对内部控制不够重视，没有充分认识到内部控制的重要作用。有些企业虽然制订了相应的内控制度，但在执行方面和制度落实方面却存在诸多问题。
（二）以财务制度代替企业内部控制制度
目前有些企业的管理者，甚至财务人员认为企业内部控制制度就是企业内部财务制度，这种看法反映了思维上的局限性和狭隘性。也提示我们加快建设企业内部控制体系的紧迫性和艰巨性。企业内部控制不仅包括内部会计控制，还包括内部管理控制。
（三）风险意识薄弱
从我国企业的现状来看，普遍缺少风险意识，更缺乏有效的风险管理机制，导致不少企业应变能力和抗风险能力较差。主要表现在企业片面追求经营业绩，忽视经营风险，市场分析不充分，风险控制失效，以致影响企业的经营战略和发展。一些企业没有认识到内部控制与风险管理的关系以及在防范风险中的作用，从而不能把内部控制与风险管理紧密结合，相互促进，共同为企业高效、稳定发展服务。
（四）内部控制的监督缺失
企业内部审计部门是企业内部控制的重要组成部分，但就目前企业内部监督而言，存在内部审计机构不健全，审计范围有限，审计内容单一，审计机构缺乏权威性和独立性等问题。如有的企业内部审计以经济责任审计、财务收支审计为主，很少对内部控制的建立、执行、有效性进行审计。有些股份制企业，董事会下未设立审计委员会，内审机构直接对总经理负责，缺乏独立性和权威性，不能发挥其应有的作用。
三、构建风险管控型企业内部控制的策略
我国中航油新加坡公司的破产，以及光大证券“乌龙指”事件，表面原因是对风险的认识不足，而根本原因则是：内部控制没有起到防控风险的作用，内控机制失效。为改变这种状况，提升我国企业内部控制的水平，笔者认为，需构建一种以风险导向为目标的企业内部控制。也只有把内部控制的建立置于风险防控的基础之上，才能避免各种错误和舞弊的产生，保证企业持续健康稳定的发展。
（一）建立高层人员约束机制，防止权力真空
英国巴林银行破产案和我国中航油事件的发生，其中有一个惊人的相似之处，那就是高层个人决策失误导致了巨额经济损失。因此建立机构高层人员的约束机制，防止其个人意志行事，是这两起事件带给我们的共同启示。
要建立高层人员的约束机制，必须通过企业内部和外部来共同作用。内部措施如完善和规范公司治理结构，建立合适的企业绩效评价体系，建立与绩效相结合的报酬体系，加强内部监督的有效性和执行力。外部措施可以考虑通过资本市场、法律约束、公众约束、声誉激励及建立完善的职业经理人市场等来共同制约，真正地达到一种激励相容的状态，促使高层人员的自我约束。
（二）实行全面预算管理，防止随意超支
全面预算管理是集事前、事中、事后监督于一身的一种有效的现代监控手段，也是企业科学管理的重要标志。通过预算管理，可以将企业关于结构调整、资源配置、重大投资、技术发展等决策贯彻到经济活动中去，实现对企业经营活动的超前或适时调控。全面预算是一项集体性工作，需要企业各部门和员工的积极参与。这样会使预算管理在防范财务风险、强化企业内部控制中发挥作用。为防止随意超支，预算的调整或追加必须实行逐项申报、审批制，各部门不得擅自调整预算，并将预算的执行情况纳入考核体系。
（三）加强会计系统控制，防止财务漏洞
会计作为一个控制信息系统，对内向管理层提供经营管理的诸多信息，对外向投资者、债权人等提供经营、财务信息，是有效实施会计控制的核心。会计控制的主体是财务部门，但要与企业内部控制紧密结合，特别要与会计核算资料提供者加强沟通和合作，从源头加强控制，更能起到防范财务风险的作用。
（四）加强内部审计制度建设，提高风险监控水平
内部审计是对企业各项经济活动和管理制度是否合理、合规、有效所进行的监督和评价，可以说是其他内部控制的再控制，即是对内部控制的检验，又是对内部控制的改善与促进。因此，应建立由董事会或审计委员会直接领导的内审体制，使内审不受管理层制约，独立客观地开展工作。具体为：一是内审机构直接由董事会领导，明确规定相应的权力；二是上级内审机构加强对下级管理层的审计，并充分发挥社会审计的作用；三是内审机构自身要重视内控制度审计、风险审计，加强对内部控制系统的监督与评价，使内部审计成为企业内部控制的重要力量，成为防范企业风险的“防火墙”。
（五）建立风险预警机制，规避事前风险
风险的预警、评估既是现代企业内部控制的重要组成内容，更是企业风险管理的基础。通过预警系统，企业一旦有风险的苗头出现，即可进行防堵，把风险消灭在萌芽状态，以避免或减弱对企业的破坏程度。企业要想建立风险预警机制，必须根据自身实际选取适合自身的风险预警指标体系，来构筑一种分层次的预警系统。
巴林银行破产案的主角新加坡期货公司经理尼克・里森事后对事件这样描述：“对于没有人来制止我的这件事，我觉得不可思议。伦敦的人应该知道我的数字都是假的，这些人都应该知道我每天向伦敦总部要求的现金是不对的，但他们仍旧支付这些钱。”这种现象说明，企业必须要建立风险预警系统，而且要切实有效的执行。
（六）建立应急管理机制，快速解决突发事件
在如今市场经济的浪潮中，风险无处不在，而在面对风险时，尤其是突发事件时，谁反应及时，谁处理的速度快，谁就能变被动为主动，把风险掌握在自己的控制之中。否则就会措手不及，失去处理危机的黄金时间。因此企业要建立应急管理机制，制定应急管理措施和方案，配备专职或兼职人员开展应急管理工作。这样就可以在风险发生时，能及时实施应急预案，有序进行补救。
2013年8月30日，证监会通报了对“8・16”光大证券事件的处罚结果：光大证券被罚5、23亿元，除固定收益外的自营业务被暂停；暂停批准公司新业务的申请；责令公司整改并处分有关责任人员。光大证券可谓损失惨重。而在证监会公布的处罚情况中就有一条：光大证券内控缺失、管理混乱，自营业务套利系统存在的技术设计缺陷导致异常交易发生。而在“乌龙指”事件发生后光大证券不但没有正确处理该紧急情况，却又内幕交易，真是错上加错，结果被证监会重罚。该事件引人深思。
四、结束语
通过上述分析，我们可以得到如下结论：第一，我国企业目前重视内部会计控制，轻视甚至忽视内部控制系统建设，这是一种危险的倾向，亟待改善。第二，内部控制是一个综合性问题，需要很多配套措施，因此我们也要加快某些相关方面的整体推进，比如法人治理结构的完善。第三，内部控制重在执行，要采取措施保证内控制度的运行，使其在防范风险中发挥中流砥柱的作用。J
参考文献：