为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号），结合北京市情况，我们制定了《北京市国有资产评估项目抽查办法实施细则》，现印发给你们，请遵照执行。
附件：北京市国有资产评估项目抽查办法实施细则
二二年四月三日
附件：
北京市国有资产评估项目抽查办法实施细则
第一条根据《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》(国办发[2001]102号)，结合本市实际情况，制定本实施细则。
第二条本实施细则所称国有资产评估项目抽查，是指各级财政部门定期或不定期地选取具体评估项目，对评估各方当事人相关行为和评估报告的真实性、合法性进行检查，依法行使监督职能的行为。
第三条本实施细则适用于按照《国有资产评估管理若干问题的规定》应当进行评估的各类国有资产评估项目。
第四条按照国有资产分级管理的原则，各级财政部门负责组织实施其管辖范围内的评估项目的抽查工作。
市财政局负责统一协调全市的评估项目抽查工作。
市财政局可以根据需要决定评估项目的专项抽查工作，并组织实施。
财政部门根据需要，可以委托国有资产授权单位、总公司（集团公司）、各委、办、局进行评估项目抽查工作。
第五条抽查工作围绕评估各方当事人相关行为和评估报告的真实性、合法性进行，重点检查以下内容:
(一)占有单位经济行为的合法性；
(二)被评估的资产范围与有关经济行为所涉及的资产范围；
(三)占有单位提供的产权证明文件、生产经营资料及财务资料的真实性、完整性;
(四)评估机构和评估人员的执业资格;
(五)资产帐面价值与评估结果的差异;
(六)经济行为的实际成交价与评估结果的差异;
(七)现场勘查活动及评估现场工作记录;
(八)评估工作底稿;
(九)必要的资产清查、函证工作;
(十)评估依据的合理性;
(十一)评估报告的有效性；
(十二)评估报告对重大事项及对评估结果影响的披露程度;
(十三)其他。
第六条抽查工作应当遵循以下程序:
(一)准备阶段:
1、选取评估项目，研究、拟订抽查计划，确定具体抽查内容;
2、组织不少于2人的相关人员成立抽查小组;
3、抽查小组在实施抽查前5个工作日将《评估项目抽查通知书》下达给当事人。
(二)检查阶段:
1、抽查小组对评估项目当事人的具体工作进行检查;
2、对重大、疑难的问题，财政部门可组织专家进行鉴定，经专家评审后做出结论;
3、抽查小组起草《评估项目抽查结果报告》，对应当予以行政处罚的，提出初步意见，报告市财政局。
(三)告知阶段:
市财政局在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
(四)处理阶段:
1、市财政局下达《行政处罚决定书》;
2、对有关单位或个人的违法违纪行为，财政部门可以建议提交有关部门处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第七条市财政局应当建立评估项目抽查结果公告制度。对于在抽查工作中发现的重大、典型案件，统一将抽查情况和处罚结果在新闻媒体上公告。
第八条财政部门应当建立评估项目抽查工作报告制度。区县财政部门应于每年度终了45个工作日内将本区县项目抽查情况汇总后上报市财政局。
第二条在中华人民共和国境内依法设立，并占有国有资产的金融企业、金融控股公司、担保公司（以下简称金融企业）的资产评估，适用本办法。
金融资产管理公司不良资产处置评估另有规定的从其规定。
第三条县级以上人民政府财政部门（以下简称财政部门）按照统一政策、分级管理的原则，对本级金融企业资产评估工作进行监督管理。
上级财政部门对下级财政部门监督管理金融企业资产评估工作进行指导和监督。
第四条资产评估机构进行资产评估应当遵守有关法律、法规、部门规章，以及资产评估准则和执业规范，对评估报告的合法性、真实性和合理性负责，并承担责任。
资产评估委托方和提供资料的相关当事方，应当对所提供资料的真实性、合法性和完整性负责。
第五条金融企业不得委托同一中介机构对同一经济行为进行资产评估、审计、会计业务服务。金融企业有关负责人与中介机构存在可能影响公正执业的利害关系时，应当予以回避。
第二章评估事项
第六条金融企业有下列情形之一的，应当委托资产评估机构进行资产评估：
（一）整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司的；
（二）以非货币性资产对外投资的；
（三）合并、分立、清算的；
（四）非上市金融企业国有股东股权比例变动的；
（五）产权转让的；
（六）资产转让、置换、拍卖的；
（七）债权转股权的;
（八）债务重组的；
（九）接受非货币性资产抵押或者质押的；
（十）处置不良资产的；
（十一）以非货币性资产抵债或者接受抵债的；
（十二）收购非国有单位资产的；
（十三）接受非国有单位以非货币性资产出资的；
（十四）确定涉讼资产价值的；
（十五）法律、行政法规规定的应当进行评估的其他情形。
第七条金融企业有下列情形之一的，对相关的资产可以不进行资产评估：
（一）县级以上人民政府或者其授权部门批准其所属企业或者企业的部分资产实施无偿划转的；
（二）国有独资企业与其下属的独资企业之间，或者其下属独资企业之间的合并，以及资产或者产权置换、转让和无偿划转的；
（三）发生多次同类型的经济行为时，同一资产在评估报告使用有效期内，并且资产、市场状况未发生重大变化的；
（四）上市公司可流通的股权转让。
第八条需要资产评估时，应当按照下列情况进行委托：
（一）经济行为涉及的评估对象属于金融企业法人财产权的，或者金融企业接受非国有资产的，资产评估由金融企业委托；
（二）经济行为涉及的评估对象属于金融企业出资人权利的，资产评估由金融企业出资人或者其上级单位委托。
第九条金融企业有关经济行为的资产评估报告，自评估基准日起1年内有效。
第六条金融企业有下列情形之一的，应当委托资产评估机构进行资产评估：（一）整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司的；（二）以非货币性资产对外投资的；（三）合并、分立、清算的；（四）非上市金融企业国有股东股权比例变动的；（五）产权转让的；（六）资产转让、置换、拍卖的；（七）债权转股权的;（八）债务重组的；（九）接受非货币性资产抵押或者质押的；（十）处置不良资产的；（十一）以非货币性资产抵债或者接受抵债的；（十二）收购非国有单位资产的；（十三）接受非国有单位以非货币性资产出资的；（十四）确定涉讼资产价值的；（十五）法律、行政法规规定的应当进行评估的其他情形。第七条金融企业有下列情形之一的，对相关的资产可以不进行资产评估：（一）县级以上人民政府或者其授权部门批准其所属企业或者企业的部分资产实施无偿划转的；（二）国有独资企业与其下属的独资企业之间，或者其下属独资企业之间的合并，以及资产或者产权置换、转让和无偿划转的；（三）发生多次同类型的经济行为时，同一资产在评估报告使用有效期内，并且资产、市场状况未发生重大变化的；（四）上市公司可流通的股权转让。第八条需要资产评估时，应当按照下列情况进行委托：（一）经济行为涉及的评估对象属于金融企业法人财产权的，或者金融企业接受非国有资产的，资产评估由金融企业委托；（二）经济行为涉及的评估对象属于金融企业出资人权利的，资产评估由金融企业出资人或者其上级单位委托。第九条金融企业有关经济行为的资产评估报告，自评估基准日起1年内有效。
第三章核准和备案
第十条金融企业资产评估项目实行核准制和备案制。
第十一条金融企业下列经济行为涉及资产评估的，资产评估项目实行核准：
（一）经批准进行改组改制、拟在境内或者境外上市、以非货币性资产与外商合资经营或者合作经营的经济行为；
（二）经县级以上人民政府批准的其他涉及国有资产产权变动的经济行为。
中央金融企业资产评估项目报财政部核准。地方金融企业资产评估项目报本级财政部门核准。
第十二条需要核准的资产评估项目，金融企业应当在资产评估前向财政部门报告下列情况：
（一）相关经济行为的批准情况；
（二）评估基准日的选择情况；
（三）资产评估范围的确定情况；
（四）资产评估机构的选择情况；
（五）资产评估的进度安排情况。
第十三条对资产评估机构出具的评估报告，金融企业应当逐级上报审核，自评估基准日起8个月内向财政部门提出资产评估项目核准申请。
第十四条金融企业申请资产评估项目核准时，应当向财政部门报送下列材料：
（一）资产评估项目核准申请文件；
（二）金融企业资产评估项目核准表（包括：资产评估项目基本情况和资产评估结果，见附件1，一式一份）；
（三）与资产评估目的相对应的经济行为批准文件及实施方案；
（四）资产评估报告及电子文档；
（五）按照规定应当进行审计的审计报告。
拟在境外和香港特别行政区上市的，还应当报送符合相关规定的资产评估报告。
第十五条财政部门收到核准申请后，对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当在5个工作日内书面一次性告知申请人需要补正的全部内容。对申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求全部补正申请材料的应当受理。
受理申请或者不予受理申请，应当向申请人出具注明日期的书面凭证（见附件2）。
第十六条财政部门受理申请后，应当对申请材料进行审查。申请材料符合下列要求的，财政部门应当组织专家对资产评估报告进行评审：
（一）资产评估项目所涉及的经济行为已获得批准；
（二）资产评估基准日的选择适当；
（三）资产评估依据适当；
（四）资产评估范围与经济行为批准文件确定的资产范围一致；
（五）资产评估程序符合相关评估准则的规定；
（六）资产评估报告的有效期已明示；
（七）委托方和提供资料的相关当事方已就所提供的资产权属证明文件及其他资料的真实性、合法性和完整性做出承诺。
财政部门应当在受理申请后的20个工作日内作出是否予以核准的书面决定。作出不予核准的书面决定的，应当说明理由。
组织专家评审所需时间不计算在前款规定的期限内。
第十七条除本办法第十一条第一款规定的经济行为以外的其他经济行为，应当进行资产评估的，资产评估项目实行备案。
第十八条中央直接管理的金融企业资产评估项目报财政部备案。中央直接管理的金融企业子公司、省级分公司或分行、金融资产管理公司办事处账面资产总额大于或者等于5000万元人民币的资产评估项目，由中央直接管理的金融企业审核后报财政部备案。中央直接管理的金融企业子公司、省级分公司或分行、金融资产管理公司办事处账面资产总额小于5000万元人民币的资产评估项目，以及下属公司、银行地（市、县）级支行的资产评估项目，报中央直接管理的金融企业备案。
地方金融企业资产评估项目备案，由省级财政部门根据本地区实际情况具体确定。
第十九条对资产评估机构出具的评估报告，金融企业应当逐级上报审核，自评估基准日起9个月内向财政部门（或者金融企业）提出资产评估项目备案申请。
第二十条金融企业申请资产评估项目备案时，应当报送下列材料：
（一）金融企业资产评估项目备案表（包括：资产评估项目基本情况和资产评估结果，见附件3，一式三份）；
（二）与资产评估目的相对应的经济行为批准文件；
（三）资产评估报告及电子文档；
（四）按照规定应当进行审计的审计报告。
第二十一条财政部门（或者金融企业）收到备案材料后，应当在20个工作日内决定是否办理备案手续。
对材料齐全、符合下列要求的，财政部门（或者金融企业）应当办理备案手续，并将资产评估项目备案表退资产占有企业和报送企业留存：
（一）资产评估项目所涉及的经济行为已获得批准；
（二）资产评估范围与经济行为批准文件确定的资产范围一致；
（三）资产评估程序符合相关评估准则的规定；
（四）委托方和提供资料的相关当事方已就所提供的资产权属证明文件及其他资料的真实性、合法性和完整性做出承诺。
对材料不齐全或者不符合上述要求的，财政部门（或者金融企业）不予办理备案手续，并书面说明理由。
必要时财政部门（或者金融企业）可以组织有关专家进行评审。组织专家评审所需时间不计算在本条第一款规定的期限内。
第二十二条涉及多个产权投资主体的，按照金融企业国有股最大股东的财务隶属关系申请核准或者备案。国有股东持股比例相等的，经协商可以委托其中一方按照其财务隶属关系申请核准或者备案。
申请核准或者备案的金融企业应当及时将核准或者备案情况告知产权投资主体。
第二十三条财政部门准予资产评估项目核准文件和经财政部门（或者金融企业）备案的资产评估项目备案表是金融企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备材料。
第二十四条金融企业发生与资产评估相对应的经济行为时，应当以经核准或者备案的资产评估结果为作价参考依据。当交易价格与资产评估结果相差10%以上时，应当就差异原因向财政部门（或者金融企业）作出书面说明。
第四章监督检查
第二十五条金融企业应当建立健全金融企业资产评估管理工作制度，完善档案管理，加强统计分析工作。
第二十六条省级以上财政部门应当对金融企业资产评估工作进行监督检查，必要时可以对资产评估机构进行延伸检查。
第二十七条省级财政部门应当于每年的3月31日前，将对本地区金融企业上一年度资产评估工作的监督检查情况、存在的问题及处理情况报财政部。
第二十八条省级以上财政部门应当将监督检查中发现的问题，及时向相关监管部门进行通报。
第五章罚则
第二十九条金融企业在资产评估中有违法行为的，依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚。
第三十条金融企业违反本办法有关规定，由财政部门责令限期改正。有下列情形之一的，由财政部门给予警告：
（一）应当进行资产评估而未进行评估的；
（二）应当申请资产评估项目核准或者备案而未申请的；
（三）委托没有资产评估执业资格的机构或者人员从事资产评估的，或者委托同一中介机构对同一经济行为进行资产评估、审计、会计业务服务的。
第三十一条资产评估机构或者人员在金融企业资产评估中违反有关规定的，由省级以上财政部门依法进行处理、处罚。
第三十二条财政部门工作人员在资产评估监督管理工作中、、，或者泄漏金融企业商业秘密的，依法给予行政处分，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。
第三十三条省级财政部门可以依照本办法，结合本地区实际情况，制订具体实施办法。
目 录
第一章 总 则
第二章 绩效管理规划和年度绩效目标
第三章 过程管理
第四章 年度绩效评估
第五章 结果运用
第六章 绩效问责
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了改进公共管理，提高公共服务水平，推进治理现代化，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 市人民政府各部门，区、县(市)人民政府及其各部门和乡(镇)人民政府、街道办事处履行职责时的绩效管理，适用本条例。
法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织、国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织履行公共管理职责时的绩效管理，以及提供社会公共服务的企业履行公共服务职责时的绩效管理按照本条例执行。
本条例所称绩效管理，是指根据本行政区域的发展目标和绩效责任单位履行的职责设定绩效目标，实施日常监控，并对目标的完成情况和实际效果进行综合考核评价，以达到绩效不断提升的全过程管理。
本条例所称绩效责任单位，是指依据本条例的规定实行绩效管理的单位。
第三条 绩效管理应当坚持科学规范、公开公正，公众参与、协同推进，注重实绩、奖优罚劣，持续改进、提能增效的原则。
第四条 市和区、县(市)绩效管理委员会统一领导本行政区域内的绩效管理工作，履行下列职责：
(一)统筹协调绩效管理工作;
(二)批准本级绩效管理总体规划、绩效评估制度和年度绩效评估工作方案;
(三)批准绩效评估结果;
(四)审议、决定有关绩效管理的其他重要事项。
第五条 市和区、县(市)绩效管理机构具体负责本行政区域内的绩效管理有关工作，履行下列职责：
(一)拟定本级绩效管理总体规划、绩效评估制度和年度绩效评估工作方案，经批准后组织实施;
(二)批准绩效责任单位的绩效管理规划，审核和调整绩效责任单位的年度绩效目标，依法规范、协调各类考核事项;
(三)负责绩效管理的日常工作，对绩效责任单位的绩效管理工作进行指导、管理和监督;
(四)协调相关部门共同推进绩效管理工作;
(五)制定绩效管理规划、年度绩效目标、绩效自评报告的范本;
(六)和绩效管理相关的其他具体工作事项。
区、县(市)绩效管理机构在业务上接受市绩效管理机构的指导。
第六条 机构编制、发展和改革、监察、财政、人力资源和社会保障、审计、统计、政府法制等部门(以下统称绩效管理相关部门)按照各自职责，依法做好绩效管理工作。
第七条 市和区、县(市)人民代表大会常务委员会每年上半年听取本级人民政府各部门上年度绩效管理工作情况的报告。
第八条 绩效管理机构履行职责所必需的经费列入本级财政预算。
第九条 绩效管理机构应当整合相关信息资源，建立绩效管理信息化系统，实现绩效信息的动态跟踪、全程管理、共享利用。
第二章 绩效管理规划和年度绩效目标
第十条 绩效责任单位应当根据本地区(行业)经济社会发展规划和本单位工作职责编制绩效管理规划，绩效管理规划期限为五年。绩效管理规划应当报绩效管理机构批准。
经批准的绩效管理规划是绩效责任单位制定年度绩效目标和绩效管理机构实施监督管理的基本依据。
第十一条 绩效管理规划应当包括以下主要内容：
(一)本单位主要职责和承担的工作任务概述;
(二)履行主要职责和完成工作任务的总目标和主要指标;
(三)影响目标和工作任务的关键因素分析;
(四)完成目标和工作任务的方法、措施;
(五)和绩效管理有关的其他重大事项。
第十二条 绩效责任单位应当根据绩效管理规划和年度重点工作计划制定年度绩效目标。
年度绩效目标应当包括以下内容：
(一)制定依据和外部因素分析;
(二)具体目标及其考核或者评估标准;
(三)措施和进度;
(四)财政资金需求;
(五)其他有关事项。
第十三条 绩效责任单位编制绩效管理规划、制定年度绩效目标，涉及经济社会发展的重大事项或者专业性较强的事项的，应当事先组织必要性和可行性论证。
第十四条 绩效责任单位应当按照规定将年度绩效目标报绩效管理机构审核。
绩效管理机构认为年度绩效目标有不符合本行政区域的经济社会发展规划或者绩效责任单位职责情形的，应当向其反馈意见并进行协商，由绩效责任单位进行修改。
年度绩效目标经审核确定后，由绩效管理机构向社会公布。
第十五条 因本行政区域内重大政策调整、机构调整或者不可抗力因素的影响，需要调整年度绩效目标的，有关单位应当将调整内容在规定时限内报绩效管理机构审核。
需要调整的内容涉及政府全体会议、政府常务会议审议确定的重点工作目标的，有关单位应当将调整内容报市人民政府或者区、县(市)人民政府批准。
新的重点工作任务需要纳入绩效管理的，绩效管理机构可以调整有关单位的年度绩效目标。
第十六条 绩效责任单位在编制绩效管理规划、制定和调整年度绩效目标时，应当向社会公众公开征求意见。
绩效管理机构在审核绩效责任单位的年度绩效目标时，应当听取社会公众意见。
第三章 过程管理
第十七条 绩效责任单位应当按照经审核确定的年度绩效目标实施绩效管理，定期分析影响绩效目标实现的制约因素并采取措施，建立和完善内部责任体系和奖惩机制，推进年度绩效目标的实现。
绩效责任单位应当按照要求向绩效管理机构报送反映其年度绩效目标进展情况、存在问题等方面的绩效信息，并对所提供的绩效信息的真实性、合法性、有效性和完整性负责。
年度绩效目标进展情况应当向社会公开并接受监督。
第十八条 绩效管理机构应当建立绩效监测工作制度，对绩效责任单位的年度绩效目标执行情况进行监督检查、协调和评估，督促绩效责任单位加强效能建设，提高办事效率和服务质量。
绩效管理相关部门应当按照各自职责，对年度绩效目标的执行实施监督，并将监督情况通报同级绩效管理机构。
第十九条 绩效管理机构、绩效管理相关部门、绩效责任单位应当针对绩效管理中的突出问题，系统分析，研究对策，改进工作，提升绩效管理水平，必要时应当邀请有关专家、利害关系人参加。
第二十条 绩效管理机构应当将日常管理中发现的问题及时告知绩效责任单位，绩效责任单位应当自收到告知单之日起十个工作日内做出情况说明，提出处理意见，反馈处理结果。
第二十一条 绩效管理机构应当会同绩效管理相关部门对本地区经济社会有重大影响、涉及公众利益、关系民生或者需要较大财政资金投入的事项实行专项绩效管理。
第四章 年度绩效评估
第二十二条 市和区、县(市)绩效管理机构按照绩效评估制度和年度绩效评估工作方案，负责组织年度绩效评估。
年度绩效评估可以从目标考核、社会评价、领导人员评价、特色评估等方面实施。
第二十三条 绩效责任单位应当对照年度绩效目标，编制年度绩效自评报告，按照规定报送绩效管理机构。年度绩效自评报告应当对年度绩效目标实现程度，未完成目标及其原因，改进措施和计划等进行说明。
第二十四条 绩效管理机构每年度组织绩效管理相关部门对绩效责任单位年度绩效目标进行考核。目标考核按照绩效责任单位提交绩效自评报告、专项工作责任单位考核、绩效管理机构检查考核和反馈、复核审定等程序进行。
绩效管理相关部门负责制定本领域相关事项的绩效评估指标和评估办法，向绩效管理机构提供职责范围内与绩效管理有关的各类信息。
绩效管理机构可以委托绩效评估专门机构、高等院校、科研院所、社会中介组织等第三方机构对部分绩效目标开展专业测评。
第二十五条 绩效管理机构应当将绩效目标考核结果告知绩效责任单位，并告知其申请复核的权利。
绩效责任单位有异议的，可以自收到之日起三个工作日内，向绩效管理机构申请复核。绩效管理机构收到申请后，应当进行复核，并在十个工作日内作出复核决定。
第二十六条 绩效管理机构每年度组织社会公众对绩效责任单位的总体工作情况通过问卷调查等方式进行满意度评价并征求意见。
对政府年度工作计划所确定的重点工作，绩效管理机构可以根据需要组织利害关系人进行专项社会评价。
绩效管理机构应当建立公众评价意见反馈机制。
第二十七条 绩效管理机构每年度组织市和区、县(市)领导人员对本级绩效责任单位的总体工作情况进行满意度评价。
第二十八条 绩效管理机构组织专家和第三方机构对绩效责任单位申报的特色项目、创新项目和创优项目进行特色评估。
特色评估按照绩效责任单位申请、绩效管理机构审核、第三方评估等程序进行。
第二十九条 绩效管理机构对目标考核、社会评价、领导人员考评、特色评估等结果进行汇总，形成绩效评估结果。
绩效管理机构应当将绩效评估结果报请绩效管理委员会批准。
第三十条 绩效管理机构应当将经绩效管理委员会批准的绩效评估结果告知绩效责任单位，并按照有关规定向社会公开。
第五章 结果运用
第三十一条 绩效责任单位应当对绩效评估中反映出的问题和社会评价意见进行分析，制定和落实整改措施。
绩效管理机构应当对绩效责任单位整改情况进行监督检查，将重点整改目标进展情况统一向社会公开，接受公众监督。
第三十二条 绩效评估结果作为政策调整、预算管理、编制管理、奖励惩戒、领导人员职务升降任免等方面的重要依据。
第三十三条 对绩效评估结果合格以上的单位，按照有关规定进行奖励。
第三十四条 对绩效评估结果不合格的单位给予通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，取消当年或者次年度评优评先资格。
对连续两年绩效评估结果不合格的单位，除按照第一款规定处理外，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员一年内不得晋升职务。
对连续三年以上绩效评估结果不合格的单位，除按照第一款、第二款规定处理外，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以调离岗位、降职、免职、解聘或者辞退。
第六章 绩效问责
第三十五条 有下列情形之一的，由绩效管理机构在绩效评估中予以扣分;情节严重的，并予以通报批评;情节特别严重的，绩效评估结果直接确定为不合格：
(一)绩效管理自我评价严重失实的;
(二)无正当理由拒不按照规定提交年度绩效自评报告的;
(三)未依法公开绩效信息，或者隐瞒事实真相、提供虚假绩效信息的;
(四)阻挠绩效管理机构依法履行绩效管理职责，或者拒不按照规定提供有关资料、数据等绩效信息的。
第三十六条 违反本条例规定有下列情形之一的，由主管机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照管理权限，依法给予处分;情节较轻的，给予通报批评、告诫或者停职检查;情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分：
(一)无正当理由未能完成上级机关确定由其承担的工作任务的;
(二)不正确执行上级机关依法作出的决策和部署，影响整体工作部署的;
(三)工作效率低下，服务质量差，公众反映强烈的;
(四)玩忽职守，造成公共利益、公民、法人和其他组织的合法权益遭受损失的;
(五)重大决策失误的。
第三十七条 绩效管理工作人员有下列情形之一的，由主管机关或者监察机关按照管理权限，依法给予处分;情节较轻的，给予通报批评、告诫或者停职检查;情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分：
(一)在组织实施绩效管理中，工作效率低下，严重影响绩效管理工作顺利开展的;
(二)不按照规定办理绩效管理方面的申诉或者投诉，造成不良影响的;
(三)在绩效管理中徇私舞弊或者滥用职权的;
(四)泄露绩效管理工作秘密的;
(五)有其他渎职、失职行为的。
第三十八条 本章规定的情形，法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第七章 附 则
市府新区和老城区国有土地范围内，市政府确定的重点工程和市土地储备地块的拆迁工作。
二、职责分工
（一）拆迁人主要职责
1、申办拆迁项目立项、用地规划、土地使用等手续；
2、申办拆迁调查通知书和拆迁许可证；
3、组织选择评估单位；
4、会同城区政府按规定程序选择拆除单位和实施单位；负责办理拆除工程施工许可证，并责成拆除单位遵守《文物保护法》、《环境保护法》、《建设工程安全生产管理条例》等相关法规，接受有关行政执法部门监督；
5、会同城区政府、市住房城乡建设局制定拆迁方案，就拆迁项目补偿和安置工作提出具体意见，并报市政府批准；
6、出席拆迁行政许可听证会、行政裁决调解会和行政强拆听证会，配合行政裁决申请、行政强拆申请、拆迁诉讼案件应诉并报送相关材料；
7、委托评估单位制作拆迁项目样本房评估报告并报市住房城乡建设局论证评审；
8、组织有关部门和单位对拆迁范围内建筑物、地面附着物及装饰装潢进行评估，并报市住房城乡建设局组织财政、审计等部门审核；
9、筹集拆迁资金，并按照合同约定，结合拆迁进度，及时拨付拆迁补偿资金；
10、负责在城区政府确认后的拆迁补偿安置协议上签字盖章（协议内容及补偿标准由城区负责把关）；
11、按照有关规定与城区政府签订拆迁工作协议；
12、完成市政府及市房屋拆迁行政主管部门交办的其他事项和相关法律法规要求拆迁人必须履行的其他责任。
（二）城区政府主要职责
1、参与拆迁地块内建筑物、地面附着物及装饰装潢现场勘察测量评估，动员被拆迁人提供房产证和土地使用证，配合建筑物及装饰装潢等附属设施丈量；
2、负责拆迁地块内违章建筑的拆除；
3、负责拆迁政策宣传及不稳定因素排查化解；
4、负责具体拆迁补偿协议审核签订和补偿费的支付等工作；
5、负责征地补偿费的发放和用地纠纷处理；
6、负责具体组织行政裁决申请材料和诉讼案件应诉材料（保证及时、准确、真实），组织实施行政强拆；
7、负责拆迁范围内杆线、管网等迁移工作（费用由拆迁人预付50%，余款待工程结束按审计结果由拆迁人支付）；
8、会同拆迁人责成拆除单位依照相关法规制定拆除现场环境保护、扬尘及噪音控制等措施并监督实施到位；责成拆除单位设置警示牌、警示灯等安全保障设施，加强现场文明施工管理，办理安全监督手续，做好环境卫生及保洁工作；
9、配合国土部门做好征地补偿相关工作；负责督促拆除单位及时完成建筑物和地面附着物拆除；
10、完成市政府交办的其他事项。
三、拆迁经费核定
拆迁经费主要包括拆迁补偿费、拆迁工作经费、拆迁实施经费、拆迁奖惩经费，分别按照以下办法核定：
（一）拆迁补偿费。由拆迁人组织评估机构对拆迁项目进行调查、摸底、评估，在规定时间内提交拆迁项目总体评估报告，市住房城乡建设局在接报告5日内负责牵头组织财政、审计等部门，对评估结果按20%的比例抽取样本进行审核。审核结果与评估报告数据准确率在97%以上的，按照评估数据确认；准确率在90%至97%之间的按比例扣减；准确率低于90%的，按照规定程序重新委托评估公司进行再评估。拆迁项目总体评估报告经市政府批准后执行。因工程量增减或拆迁政策调整造成拆迁成本变化的，须重新审核确认并报市政府批准后执行。
（二）拆迁工作经费。按照拆除建筑物残值费40%的比例提取，在拆迁工作协议签订后和完成50%被拆迁户拆迁补偿协议签订后分别拨付50%。
（三）拆迁实施经费。按照拆迁补偿总额的3%确定。根据拆迁进度分三次拨付，完成应拆除房屋户数50%时拨付实施经费30%，完成应拆除房屋户数80%时再拨付实施经费40%，余款待拆迁项目竣工验收后一次性结清。
（四）拆迁奖惩经费。在拆迁工作协议约定时间内完成拆迁拆除任务的，按拆迁费用总额的1%提取奖励经费，用于弥补拆迁实施经费不足。因城区原因造成进度滞后（包括杆线迁移和地面附着物清理）超过两个月以及下达行政强拆批复后1个月内未落实到位的，分别扣除拆迁补偿经费总额的0、4%、0、2%，并追究有关行政责任。
四、拆迁项目管理和验收标准
在拆迁推进过程中，城区政府要根据拆迁管理政策法规和市政府关于征地拆迁管理工作的要求，建立健全目标责任制、稳定责任制、安全生产责任制和考核奖惩工作机制，在加快拆迁进度、保障工程顺利实施的同时，严格执行拆迁政策，切实保护公共利益、维护被拆迁人的合法权益。
拆迁验收通过应达到以下标准：房屋全部拆除，渣土清运完毕；地面附着物（包括树木、庄稼、各类构筑物、坟头等）清理到位及各类杆线迁移到位。
经自验达到上述标准的，由拆迁人和城区政府提出申请，市住房城乡建设局组织市规划、城管、国土资源、财政、审计等部门，对照验收标准进行现场审核验收。验收合格的，发放拆迁项目竣工通知书；验收不合格的，责令限期整改，并根据情节轻重给予必要的行政处理。
五、工作要求
【关键词】内部控制；信息披露；企业内部控制自我评价报告
从美国安然、世通会计舞弊丑闻到我国的郑百文、中航油巨额亏损，无不暴露上市公司内部控制环节薄弱，以及内部控制信息披露的缺乏。2002年，美国颁布《萨班斯——奥克斯利法案》（简称SOX法案），在内部控制及信息披露等方面都做出了史上最为严格规定。鉴于此，近年来我国相关监管部门在内部控制信息披露方面的规则制度也在不断完善。
一、我国相关部门制定颁布的内部控制信息披露方面的规定
1、中国证监会颁布的相关规定
2000年12月中国证监会颁布的“公开发行证券的公司信息披露编报规则”第8号《证券公司年度报告内容与格式特别规定》；2001年2月6日，证监会在“编报规则”第10号、第11号的通知要求，发行人应针对自身实际情况披露风险因素；2003年颁布的第18号《商业银行信息披露特别规定》都要求证券公司、商业银行在年度报告中应对内部控制制度的完整性、合理性与有效性做出说明，并委托所聘请的会计师事务所对其内部控制制度的完整性、合理性与有效性进行评价，提出改进建议，并出具评价报告。2005年12月，证监会修订了“公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则”。
2、上海及深圳证券交易所的内部控制指引
2006 年6月5日，上海证券交易所（简称“上证所”）了《上海证券交易所上市公司内部控制指引》。该《指引》将从 2006 年7月1日起实施，要求上市公司应从 2006 年年度报告起披露内部控制自我评估报告和会计师事务所对自我评估报告的核实评价意见。《指引》就以目标设定、内部环境、风险确认、 风险评估、 风险管理策略选择、控制活动、信息沟通、检查监督为主要内容的 “八要素” 进行评估并披露。2006 年9月28日，深圳证券交易所（简称“深交所”）也正式了《深圳证券交易所上市公司内部控制指引》。
3、财政部联合五部委的《企业内部控制基本规范》
2007年7月10日，由财政部牵头、五部委（财政部、证监会、审计署、银监会、保监会）共同研究制定的《企业内部控制基本规范》（征求意见稿）问世。2008年5月22日，《企业内部控制基本规范》（简称《基本规范》）正式颁布。在《基本规范》中要求，自 2009 年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行。执行本规范的上市公司，应当对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，并可聘请具有证券、期货业务资格的会计师事务所对内部控制的有效性进行审计。
二、我国上市公司内控信息披露的关键问题和现状
我国上市公司内部控制信息主要通过年报中披露的内控信息、内部控制自我评估报告、事务所的审核报告三个途径对外进行披露。为了便于研究，我只关注最能反映企业对内控信息披露重视程度的指标“企业内部控制自我评估报告”这一项。
我于2012年7月2日通过上海证券交易所官网（省略），以“2011年度企业内部控制信息自我评价报告”作为关键词进行检索，对在沪市上市的公司所披露的“内部控制信息自我评价报告”进行检索，得出88条符合条件的检索结果。通过分析，其中有2条为重复信息，最终得出86家上市公司披露的企业内部控制自我评价报告。而截至到同日，沪市上市的公司数为945家，上市股票989只。披露企业内部控制自我评估报告的企业只占上市企业的9、1%，比例相当低。而这86家企业所披露的质量又是怎么的呢？我又进行了进一步分析。
我对“企业内部控制自我评估报告”中企业自我评估的格式和内容、是否披露缺陷、是否披露改进措施、是否经事务所审核、以及报告的页数、报告披露的时间六个方面进行了分析和总结。
第一，按财政部《企业内部控制基本规范》的评估框架，对内部控制五要素进行评估的有65家，占到76%；而按《规范》“采用定性与定量相结合的方法，按照风险发生的可能性及其影响程度等对识别的风险进行分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险”的企业几乎没有。
第二，披露内部控制缺陷的企业数只有4家，占比不到5%；而披露改进措施的企业只有9家，所占比重也只有10%，可以说比重并不大。表明企业披露企业内部控制缺陷的动力不足。即使披露改进措施，也只是象征性地披露二三点含糊的改进措施。
第三，就这86家披露内部控制自我评估报告的企业，经过外部会计师事务所进行审核的也只有10家，占比仅为12%；而有24家提及当年已“聘请会计师事务所对公司财务报告相关内部控制的有效性进行了审计，出具审计报告”。其余企业或未提及或明确表示未经过会计师事务所审核。这也进一步证明了所披露信息的可信度问题。
第四，如果简单认为报告的字数越多，披露的质量越好，企业对内控信息披露越重视的话，86家已披露的报告平均页数为11页，最多报告大31也，最少的报告只有2页；页数在5页（包括5页）以下的有8家，占到披露企业的9%。如果忽略字体大小的影响，信息披露不充分、不及时，信息披露具有较强的随意性的现象仍然存在。
第五，从披露的时间看，四月份以后披露的有40家，占到将近一半的比例，而企业选择在四月二十日之后进行披露的就有9家。可见，企业对于内控信息的披露并不积极。
结论，通过以上的简单分析，我认为上市公司内部控制信息披露状况表现为披露流于形式，无实质性内容，自愿性内部控制信息披露的动机也不够强，披露的信息缺乏可信度，信息披露不充分、不及时等问题。
三、对改进上市公司内部控制信息披露的建议
1、强制要求所有上市公司在年度报告中披露内部控制的有关信息，对披露的具体内容和格式作出详细规定，并要求注册会计师对内部控制信息披露加以验证，出具审核报告。
2、加强对内部控制信息披露的监管，对于上市公司不按规定披露有关内部控制情况的予以惩处。
3、监管部门应不断致力于完善市场环境，形成有效的信息传导机制，当企业管理层认识到自愿披露高质量的内控信息能够增进投资者的信任、提高企业公众形象时，管理层才会有充分的动机进行披露。
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第二条我市行政区域内,钢铁、电解铝、铜冶炼、铁合金、电石、焦炭、石油化工、化工、建材、煤炭、电力、造纸等行业新、改、扩建项目和年综合能耗2000吨标准煤以上(含2000吨)或年耗电在200万千瓦时以上(含200万)的固定资产投资项目,必须进行节能评估审查。年综合能耗2000吨标准煤以下或年耗电200万千瓦时以下的固定资产投资项目,建设单位应提交节能监测咨询评估机构出具的节能效益评价表,报节能行政主管部门备案。
第三条市经委是全市节能行政主管部门,负责本市固定资产投资项目合理用能评估和审查工作,并进行监督管理。发展改革、财政、规划、国土、建设、交通、水利、安监、环保等有关部门在各自职责范围内依法做好相关工作。
第四条固定资产投资项目在备案、核准、批复立项前,必须进行合理用能审查,应征求节能行政主管部门意见,以促进合理利用能源,提高能源利用效率,促进本市产业结构调整和产业升级。
第五条固定资产投资项目的设计和建设,应当遵守合理用能标准和节能设计规范,其可行性研究报告或项目申请报告必须包含合理用能的专题论证内容(由市经委负责制定下发)。
项目建设单位应委托经省、市节能行政主管部门认可的节能监测咨询评估机构对项目可行性研究报告或项目申请报告中的合理用能专题论证内容(节能篇)进行评估,并出具合理用能评估报告。
第六条合理用能评估报告应当包括以下内容:(一)项目是否符合国家产业政策和山东省及本市有关规定;(二)项目是否符合中国节能技术政策大纲和行业节能设计规范;(三)项目的用能总量及用能种类是否合理;(四)项目的设计是否采用先进工艺技术,是否达到国内能耗先进水平或国际先进水平,其单位建筑面积、设备、工艺和产品能耗是否达到国家和本市规定的标准;(五)是否严格执行国家明令推广或淘汰的设备、产品目录;(六)项目的能耗指标、采用的节能技术措施和预期达到的节能效果分析;(七)法律、法规或国家有关部门规定的其他内容。
第七条申请固定资产投资项目合理用能审查应当提交下列材料:(一)《固定资产投资项目合理用能审查申请书》;(二)企业法人营业执照副本复印件;(三)项目基本情况表;(四)项目节能措施综述;(五)项目可行性研究报告或项目申请报告;(六)固定资产投资项目合理用能评估报告或节能效益评价表;(七)申请单位主管部门意见;(八)根据合理用能评估报告意见需补充的材料;(九)相关节能设计标准和规范;(十)国家法律、法规和相关部门规定的其他材料。
第八条固定资产投资项目合理用能审查程序为:(一)节能行政主管部门在接到申请后5个工作日内确定是否受理,并通知申请单位。如申请材料不齐全或者不符合要求的,应当场或者在接件5个工作日内一次性告知申请单位需要补正的全部内容;(二)对提交的项目材料进行审查,必要时应进行现场勘查;(三)对审查的项目,节能行政主管部门应在15个工作日内出具《固定资产投资项目合理用能审查批复》,如需进行现场勘查的,可延长20个工作日做出批复。
第九条节能评估工作应本着公开、公平、公正的原则,凡参与节能篇(章)编制的单位一律不得承担该项目节能评估工作。
第十条通过合理用能审查的项目,在实施过程中遇有建设规模、建设内容、节能技术方案等发生重大变化的,项目建设单位应及时以书面形式向节能行政主管部门报告,由节能行政主管部门出具书面确认意见或要求其重新办理审查手续。
第十一条项目审批、核准或备案部门应严格把关,对未进行合理用能审查或未通过合理用能审查的项目,一律不得审批、核准或备案,不得享受国家有关优惠政策,更不得批准开工建设;对擅自进行审批、核准或备案的,要依法追究直接责任人的责任。
第十二条有关行政主管部门应认真履行职责,加强项目建设和运行过程中的监督检查,确保节能措施与能效指标的落实;对建设内容和生产行为违反已审查节能措施的,要责令停止施工并限期整改,同时依法追究相关单位的法律责任。
第十三条项目正式竣工验收前,建设单位应报请合理用能审查部门进行合理用能的竣工检验。对未达到合理用能标准和节能设计规范要求的,不予验收。
【关键词】 资产评估； 监管； 有效性
一、概述
从2004年的四川泰港到近年的PT南洋及正和股份，由于资产评估而引发的一系列上市公司欺诈问题已逐渐引起了各方的关注。与此同时，由中国资产评估协会及财政部组织的行业检查也表明，执业质量不高是我国资产评估机构普遍存在的一个主要问题。如果仅是个别现象，我们可以归咎为评估师职业道德低下或执业能力有限，但当类似情况一再发生时，就不得不考虑整个行业监管运行失效的问题。
二、现状及分析
（一）以资抵债
就以资抵债的资产评估而言，评估价值的公允性值得关注。如美尔雅集团大股东用以抵债的磁湖山庄，其账面价值为9 627万元，而评估值竟达16 596万元，评估升值幅度高达72%，值得注意的是，该公司的抵债资产实质并不盈利。再如，西宁特殊钢（集团）有限责任公司大股东西钢集团以767 197、8平方米的土地使用权偿还西宁特钢16 966万元的应付账款，对于这项重大的以资抵债，其报告中只提到了该项土地使用权的评估价为18 155万元，而该项土地使用权的账面价值只字未提，投资者从何了解抵债资产的质量呢？在对以机器设备等固定资产作为抵债资产的评估中，由于折旧、减值等因素的存在理应使得评估价低于账面价值，但很多企业却是评估价值接近甚至超过了所抵欠款的数额。如，ST冰熊的大股东分别以用于冷柜生产的机器设备和雪苑宾馆房产冲抵上市公司的两笔欠款，其中，用于冷柜生产的机器设备账面价值为1 260万元，而评估价为1 413万元，略高于1 409万元的债务数额；雪苑宾馆房产账面价值为906万元，其评估价为1 065万元，与相冲抵的债务额1 065万元基本接近。这不得不让人们质疑，所有一切都是巧合还是另有原因？此外，还有很多企业，如ST东盛等，公司以资抵债的资产评估价之所以高出市场价几倍甚至十几倍，在于评估机构是在基于较好的业绩基础上来进行估价的，但最后这些资产却没有达到承诺的盈利水平，上述这些欺诈行为显然极大地损害了投资者的利益。
（二）企业合并重组
为了重组保壳，2009年11月宁波银亿控股集团以承担部分债务为条件，从S*ST兰光原控股股东兰光经发取得上市公司的控股权并计划注入旗下房地产资产。在这一过程中，银亿房产100%股权溢价增值率为285%，评估后的资产溢价近3倍。除了未考虑仲裁结果的影响而乐观地将一些项目产生的长期应收款增值外，更多的是其账面余额仅为19、7亿元的长期股权投资评估结果增值了22、3亿元，总值超过40亿元，增值率达到113%，通过分析不难看出，该项资产增值成为导致净资产最终评估增值2倍多的主要原因。类似的还有*ST亚华，股改重组后，其五家房地产公司净资产总额由评估前的9、14亿元骤增为45、68亿元，评估增值36、54亿元，增值率高达400％。在房地产市场发生极大变化的情况下，2008年3月31日及2008年12月31日估值竟然与一年多前估值相等，这不得不让投资者质疑评估的公允性。
2009年，沪深两市87家上市公司注入资产的账面值合计1 727、89亿元，经评估后的资产价值为2 748、77亿元，评估增值率平均为59、08%。不难看出，资产评估已成为上市公司资产重组定价的核心。截至2010年4月，全国资产评估机构已达3 500余家，注册资产评估师3万多人，资产评估从业人员达到8万多人，由证监会和财政部联合批准的从事证券期货相关业务资格的资产评估机构有70家。2007年9月，中国资产评估协会对其会员进行了执业质量检查。本次检查是资产评估行业第一次自律性的检查，共选取了22家特别团体会员及其11家分所作为检查对象，共抽查资产评估机构正式出具的122份评估报告，其中抽查价值评估报告82份，占抽查报告总数的67%以上，主要根据现有的准则、规范等着重考察评估工作底稿、评估报告的完整性和规范性。与2004年的检查相比，虽然很多方面有所改善，但此次检查中所涉及的本质问题更为突出，主要包括评估执业质量、事务所内部治理等。随后在2009年全国性的资产评估检查中，上述问题同样存在，如上市公司购买资产的评估增值率显著高于出售资产的评估增值率、少数评估机构对于整体资产的评估结论以及单项资产的具体评估政策方面选择性地使用评估方法、部分项目评估方法的选用以及评估结果的取舍受制于交易各方在博弈中的主动权、交易的目的、交易的关联性等多种因素，从而大大影响了交易定价机制的正常运作。这些情况的出现，除了新准则自身的原因外，在一定程度上说明资产评估行业的执业监管亟待加强和提高。
1、治理结构存在缺陷，缺少独立性
评估业务的委托主体错位及评估机构没有真正独立使得评估师在执行业务的时候缺少独立性。在委托人、资产占有方、评估师构成的三方契约关系中，只有当评估师能完全依据事实作出正确判断并不受任何影响地出具评估报告时，所作出的评估结果才是公允的。由于管理当局与事务所之间不存在任何契约或利益关系，因此从理论上说可以保证其公正性。但由于业务的委托人实际上是公司的管理当局，而董事会决定评估费用的权力又被管理当局控制，因此聘任事务所的真正权力掌握在管理层手中，委托主体的错位极大影响了评估师的独立性①。同时，部分从会计师事务所分离出来的评估机构实际上没有真正独立，部分合并成立的评估机构合并后治理结构没有真正建立起来，多头管理依然存在，作为独立性重要“保障”的内控体系也未予以真正实施。因此，如何在资产评估行业中保持注册资产评估师的独立性，减少相关方的利益冲突（Beauchamp&Owie，1988），客观独立地出具评估报告是监管亟待解决的首要问题。
2、规范体系不完善，缺乏相应的机制
截至2010年，财政部、中评协等已了18项评估准则②并颁布实施了一系列办法，包括《资产评估执业行为自律惩戒办法》、《会员诚信档案管理办法》、《资产评估行业谈话提醒办法》、《资产评估执业质量自律检查办法》、《以财务报告为目的的评估指南》、《关于从事证券期货相关业务的资产评估机构有关管理问题的通知》、《资产评估收费管理办法》等，初步建立了统一的制度平台，形成了较为完整的资产评估准则体系。但迄今为止，注册资产评估师法及资产评估法尚未出台，很难从法律上赋予资产评估的地位及明确权利和义务，且资产评估准则的内容也过于简单，难以为评估师及评估机构的执业行为提供真正意义上的指导、规范和监督。因此，应抓紧制定相应的法律法规，进一步完善准入、退出和惩戒机制，继续推动资产评估准则的建设，形成完整的法律规范体系。
三、对策
（一）借鉴国际经验，完善准则体系
美、英等发达国家资产评估业起步较早，在这一方面的经验较多，我国应吸收、借鉴国际资产评估行业的经验和做法（如为了保护中小股东的合法权益，不应由关联交易的受益人即大股东等出面聘请资产评估中介机构对交易的资产实施评估，而应由中小股东联合聘请，即实行少数股东聘请资产评估中介机构制度），结合我国的实际情况积极参与国际协调，尽快建立和完善与国际通行惯例相一致的资产评估法律法规及准则、指南等来对原则性条款进行更详细的解释③，规范评估程序，建立诚信档案，提高行业准入门槛，健全退出机制，加大惩罚力度，有效地实施内部控制规范，通过评估立法从根本上解决评估行业管理体制问题。
（二）推行合伙制组织形式，加大责任比重
改变以往由事务所兼营评估业务的做法，由专营评估机构或第三方评估团体开展评估业务并全面实行合伙制。在推进资产评估师职业责任保险制度建立的同时，适当加大事务所及发起人或合伙人的风险责任比例，增加违规的资产评估机构和人员的赔偿责任，提高违规者的投机成本，避免资产评估机构为利益驱动而与企业联合造假的行为。
（三）促进业界合作，加强共享力度
随着公允价值的广泛应用，资产评估与会计业务的合作也日趋加强，进而使得会计信息责任体系由以往的会计责任和审计责任的二维责任体系发展成为会计责任、评估责任和审计责任构成的三维责任体系。作为其应用的保障，评估机构应与会计部门积极沟通，加强配套数据库的建设，明确相关价值确定的方法、影响因素等，或适时出台相关的操作细则，以加强对资产评估职业界的指导，促进会计界与审计界对公允价值等评估结果的认可和采纳。
（四）加强自律监管，建立双重监管体系
行业内部自律监管和政府外部监管是保证评估行业执业质量的两个重要手段。行业自律检查是目前规范上市公司评估业务的最有效手段之一。在目前环境下，评估机构应进一步提升行业自律监管水平，完善监管制度，强化执业质量自律检查，建立日常监管长效机制，同时，加强评估行业与政府的协同监管，实现行业自律监管与政府监管的有效统一。
资本市场的主要功能之一就是对上市公司的信息进行充分披露，但在市场环境不成熟的情况下能否真实、有效地对上市公司的信息进行披露，则需要资产评估行业的紧密配合。在今后的发展中，应大力加强资产评估问题的理论研究，尤其要针对上市公司并购重组评估实践中涉及到公允价值方面的突出问题，加强上市公司并购重组评估业务相关准则的制定工作，完善涉及上市公司相关业务的评估准则，提升执业规范化程度，规范评估实践应用，提高评估结果的合理性，创造良好的执业环境，促进整个评估行业有序、健康地发展。
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成就与缺憾
评估行业与经济社会的发展关系非常紧密，评估行业的发展，关系到企业改革的进展、资本市场的信誉、司法审判的公正、资源配置的效率以及社会分配的公平等。因此，评估立法不仅是评估行业自身的事情，也是评估行业与经济社会协调发展，并发挥积极作用的关键。
2009年初，根据十一届全国人大常委会的立法规划，评估领域新一轮立法工作再次启动。抓紧进行评估立法，是促进中国评估行业健康持续发展的一件大事，具有非常深远的现实意义。
上世纪80年代末，中国资产评估业在国有企业改制基础上发展起来，属于一个新兴中介行业。最初主要围绕国有企业改制涉及的产权变动开展评估活动，由财政部管理的原国家国有资产管理局管理。随着土地有偿转让和房地产市场的发展，土地估价和房地产估价行业应运而生。可以说，中国评估行业是在改革中诞生，并在中国市场经济发展过程中迅速成长壮大起来的。
作为一种专业性的中介服务，评估业是中国社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分。经过十几年的发展，业务领域和范围不断扩大，评估服务既包括国有资产价值评估，也参与企业价值、抵押担保、知识产权转化、森林资源市场化、拍卖、诉讼等众多领域。评估服务在保证国有资产安全、保护投资者权益、维护经济秩序、防范金融风险、保障交易公平等方面都具有不可替代的作用。目前，各类评估机构合计约1万余家，执业的注册评估师约10万人，评估从业人员达30多万人。
然而，在法律制度方面，尽管近年来国家出台了一些法律和行政法规，政府部门制定了相关的部门规章，行业协会了行业准则、工作规则和评估标准，但在总体上，评估法制建设远远跟不上评估业自身发展的步伐，满足不了市场经济发展的客观需要。现行评估法律制度存在许多缺陷和不足，突出表现在以下三个方面：
第一，现行评估法律制度过于分散且权威性不够。除了《国有资产评估管理办法》(国务院令第9 l号)以外，与评估有关的法律规定散见在公司法、证券法、企业国有资产法、房地产管理法等多部法律中。缺乏统一性。各项规章制度分布在有关行政管理部门颁布的众多规范性文件中，在资产评估、土地估价、房产估价等领域表现形式又不尽相同，它们有的是部门规章，有的是法律级次更低的规范性文件，权威性和约束性比较差。
第二，现有评估法律制度不适应评估业发展的现实。随着市场经济的发展，资产评估服务领域不断拓宽，从国有企业扩展到非国有企业，从企业改制扩展到抵押担保、破产清算、房地产投资和保险理赔，已经远远超出了现有行政法规的调整范围。在评估实践中，很多本应予以规范的行为，由于法律没有做出相应的规定，致使评估机构和评估人员从事经营活动时无法可依。
第三，不同部门制定的规章制度相互矛盾现象比较严重。在各自管辖范围内制定评估规章过程中，由于不同管理部门彼此缺乏协调沟通，致使对同一类问题做出不尽一致甚或相互矛盾的规定，令评估机构和评估人员无所适从。
市场经济是法治经济，评估作为市场经济的组成部分理应受到法律规范，评估师从事评估活动也应当受到法律的规范。因此，制定一部统一的评估法，弥补现有法律制度的缺陷和不足，并对现有规章制度进行全面彻底的清理，将评估师、评估机构以及所有评估活动纳入法律规范的轨道势在必行。
三大问题
现行评估法律规章大多在上世纪90年代颁布，当时的评估技术体系建设处于起步阶段，评估实践尚在探索之中，国有企业改革和国有资产管理体制正在发生调整变化。评估法律制度更侧重于对管理体制、评估机构建立、评估师资格等方面作出规定，而对法律责任规定得不够明确。
十几年后的今天，中国经济经历了更加深刻的结构调整和转型，评估业发展的形势比以往更加复杂，现行评估法律制度，不能适应变化了的经济社会形势，暴露出的问题越来越多，严重影响了评估行业健康有序发展，亟待通过统一立法来加以解决。这些问题主要表现在以下三个方面：
――评估行业多种管理、部门分割，不利于评估行业的整体发展。目前，评估行业资格较多，2003年国务院办公厅101号文件认可的评估资格有六种，即注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机动车鉴定评估师、保险公估人员，分别由财政部、建设部、国土资源部、商务部、保监会五个政府部门归口管理，而实践中各评估资格往往通过行业准入制度设置壁垒。
这一格局导致的直接结果，是对评估业务的分割，企业重组往往需要聘请多家机构分别评估，增加了机构的管理成本，加大了政府部门的监管难度，加重了评估客户的负担，影响了评估的准确性和合理性，不利于评估行业的健康发展。
――评估行业的管理体制不顺，监管力量薄弱。各种评估资格分别由不同的政府部门管理，但不同部门的管理模式千差万别。有的政府部门既管评估人员，又管评估机构；有的政府部门只管评估机构，不管评估人员；有的评估机构和人员均交由行业协会管理，而行业协会自律管理内容、方式及与政府部门的关系也各不相同。
评估机构的审批、评估人员资格的认定，以及评估方法标准的制定、评估项目的管理等等，各个部门各有一套制度体系。在不同的管理模式下，对评估行业的监管力度不一，加之现有评估法律责任规定本身就不完善，缺乏全面系统性，无法有效地对评估违法行为进行惩处。
――评估执业环境不完善，评估执业受外界影响较大。目前资产评估行业总体上属于买方市场，评估机构多，评估业务有限，机构间竞争激烈。机构的生存与发展，很大程度上依赖于其招揽业务的能力。而当前大量的业务具有“法定业务”或“准法定业务”的性质，委托方或相关单位具有较强的评估资源控制力。
这种情况下，部分委托方或资产占有方在评估机构承揽业务时，直接索要业务收入分成，甚至公开索要回扣。此外，一些政府部门往往不顾评估规律，对评估结果、评估时间和评估收费随意干预。有的被评估方在评估机构执业时，故意不配合评估机构的工作，少提供或提供虚假的财务会计信息资料及其他证明文件，严重影响评估机构的执业质量。
立法基本思路
起草评估法是一项复杂的系统工程，需要规范的内容很多，涉及评估行业的方方面面。既要尊重历史，又要着眼长远；既要结合中国国情，又要借鉴国外先进经验。要重点解决阻碍评估行业发展的主要矛盾和突出问题，从评估的基本要素人手，是一个有效、可行的思路。
――谁来评估。评估机构和评估人员，是评估业务的直接执行者，也是评估法所要规范的主要内容。
2003年国办101号文件中规定了六种评估师资格，而市场发展又出现了对专利、森林资源等领域新的评估需求。如果继续按专业划分评估师资格，政出多门、市场分割问题就更为严重。同样，评估机构的设立及其组织形式也需要依法规范，以统一市场准入，减少各种壁垒。
因此，在对评估机构和评估人员的管理上，《资产评估法》应当建立统一的行政管理体制，规定由统一的评估行政主管部门统一管理评估行业的市场准入，负责全行业评估机构的设立审批和评估资格管理，监督评估机构的执业情况，对违法执业的评估机构和评估师进行行政处罚，指导和监督评估行业协会lT作，并制定相关的行政管理规章制度。
需要指出的是，统一行政管理体制，不能成为某一部门扩大权力寻租空间的机会。在行使评估市场准入资格的审批权时，行政管理部门必须先定审批规则，再实施管理。而且，审批规则也好，具体行政行为也罢，都必须公开透明，通过网上公示，接受社会监督。
只有如此，才能符合市场经济发展对评估行业的需求，彻底解决部门多头管理造成的市场分割问题，建立素质合格、标准划一的评估机构和评估师队伍，形成适应全行业的惩戒尺度，树立评估行业的公信力。
――评估什么。目前中国的各评估专业，不论是企业资产、土地、房屋，还是矿业权、矿产储量、旧机动车、保险公估等，各有自己的专业特点和从业范围，经过十几年的发展，已经初步形成各自的框架体系，各行政主管部门都有着特定的管理要求。
在这一形势下，《资产评估法》应当考虑保留各行业主管部门对所辖领域评估业务专业具体的管理，包括评估资产权属管理，确定专业资产评估范围，实施评估项目的核准或者备案管理，建立专业资产评估的基础数据库，监督资产评估结果的使用情况，并制定有关行政管理规章制度。
需要指出的是，各行业主管部门虽不涉及评估主体的行政管理，但是通过评估对象的管理也会影响到市场准入问题，不能再对评估事项设定条件，划定圈圈，干预评估机构和评估师执业。对评估机构和评估师在专业评估中的违规执业、违法评估问题，应当移交主管部门处理，避免形成“二次准入”。
在统一评估管理体制的大背景下，对各评估专业的具体问题分而治之，符合各专业领域发展与管理的实际要求，有利于评估行业的专业化纵深发展，也有利于加强评估机构及人员之间的分工协作。
――如何评估。评估业务的执行涉及到多个方面，包括评估准则和职业道德准则的拟定和组织实施，评估机构和从业人员的执业质量的监督管理，对违规执业的机构和人员的自律惩戒，从业人员的资格考试与执业注册管理和后续教育等。考虑到这一系列内容更多地涉及到专业技术范畴，由评估行业协会来实施更为适当。其中，最为核心的部分是评估技术准则和职业道德准则的确立，这是规范评估师和评估机构执业行为的基本要求，也是判断评估师和评估机构执业行为中有无过错的重要依据。
评估行业协会为全体评估机构和评估师服务，理事会由全体会员选举产生，接受全体会员监督。评估行业协会应当组织专门力量对有关技术标准和执业规范深入研究，明确界定评估师、委托人、评估报告使用人等有关当事方的权利、义务和法律责任，实现权利、义务和责任的对等与平衡，并对评估机构和评估师执业情况实施自律检查，保障评估机构和评估师独立、客观、公正、诚信执业。这些行业自律管理的内容，应当在《资产评估法》中作出明确的制度安排。
――为何评估。评估的目的是通过评估报告的使用来体现的，这涉及评估报告如何定性问题。近年来在学术界和业界对此发生了较为广泛的讨论：一种观点认为，资产评估属于经济鉴证类中介行业，评估报告作为当事人各方决策的重要依据，应具有鉴证作用；另一种观点认为，资产评估属于咨询类中介行业，评估报告供委托人参考，仅具有咨询作用。
实际上，这两种观点均有值得商榷之处。资产评估行业是市场经济发展的必然产物，基于市场经济需求的多样性，这一行业又可因服务性质、背景知识和执业准则的不同形成进一步分类，出具的评估报告也就具有了不同性质。
对于为上市公司经营、重组而提供的资产评估报告，涉及到国家或者社会公共利益，有关报告往往需要对外公开，此时评估结果就具有鲜明的鉴证作用。而在不涉及国有资产的产权交易中，资产评估是为交易双方提供交易标的价值的参照，真实的成交价格往往取决于交易资产的供求关系，以及交易双方的讨价还价能力等其他因素，此时评估报告则属于当事人咨询后的私人信息。因此，《资产评估法》应当充分考虑上述两种评估报告性质的差异，对由此导致行业监管、法律责任的不同问题做出制度安排。