——发展农村集体经济增加农民收入的思考
新场乡人大主席王顺华
全面建设小康社会是党的十六大提出的战略任务，要实现全国的小康就必须实现农民的小康，要实现农民的小康就必须发展农村经济，增加农民收入。要发展农村经济，就必须转变政府职能，强化服务意识。即：从管理生产为主转变为管理市场为主；从微观管理转变为宏观调控；从命令性的管理转变为服务性的指导。从“只管种不管收，种了无用倒河沟”转变为“种前找市场，种中讲科技，出售凭合同”。政府要引导和指导兴办旨在服务农民的村级集体经济实体，引导农民自愿入股参与经营。即“政府搭台，农民唱戏”。
实践证明，发展经济再也不能办纯集体性质的企业了，必须探索新的组织形式，采取新的运行机制。把集体经济的发展合同制结合起来，走出一条具有本地特色的合作制集体经济发展路子。这就是：围绕建立农村社会化服务体系，村集体和农民通过资本联合、劳动联合和产品联合等形式，组建专业合作组织，把集体经济与个体、私营经济的各自优势融为一体，公私结合，统分结合在引导农民致富的同时发展壮大集体经济。
兴办村级经济实体，乡政府的任务主要是思路引导、信息服务、宏观指导、帮助解决实际困难。主要以村集体牵头，并投入少量启动资金搞好基础设施建设；引导农民在经济实体内自主投资、自主经营、自负盈亏；村集体以投入的启动资金、场地、房屋等参股，通过专业社的有偿服务来获得收入。具体应从以下五个方面入手。
一、选准项目，统一规划。首先立足当地资源和优势条件，瞄准市场，选择适合家庭经营的投资少、见效快、效益好、风险小的项目。使农民愿意投资经营，并且在经济上承受得起。然后，本着典型引路、由小到大的原则，制定长远发展规划和分期实施方案。新场乡可以从蔬菜、瓜果的种植、加工、批发和房地产开发等项目引导。
二、统分结合，共同发展。有些项目的前期工作，一家一户办不好、办不了或办起来不合算。村集体就应统一组织，统一开发，实现水、电、路和场地“三通一平”，并配套辅助设施。然后，以农民为投资主体，分户投资，分户经营。
三、建立组织，民主管理。为了把分散经营的农户组织起来，并建立有效的运行机制，按照自愿、互助、互利、民主、平等的原则，依托主要发展项目，分别组建专业合作社。农民入股自愿、退股自由。股权设置既要有现金股，也要有土地使用权作价入股；既要有个人入股，也要有村集体经济组织投入的开发资金等作为集体股，形成适应农村多种经济成份发展格局的复合型股权结构。各专业社必须召开社员代表大会，通过《章程》，选举产生自己的经营管理机构，实行民主管理。最高权力机构是社员代表大会。重大决策由社员参与做出，每个社员包括集体股权代表拥有同样的投票权。理事会由社员代表大会选举产生，负责日常经营业务。合作社独立核算，并实行财务公开制度，接受社员监督。
四、完善功能，综合服务。各专业社要从单项服务起步，逐步完善服务功能，向生产经营的全过程发展。假如种植药材或特色蔬菜，集体经济组织首先要到大中城市进行市场调查，到企业厂矿签订销售合同。然后，通过专业合作社组织农户种植。要统一购进良种，统一育苗，然后按照种植计划向农户供苗。生产过程中，及时提供技术指导和有关物资服务。收获后集体经济组织要组织车辆为农户代运代销。
五、微利经营，适当积累。集体经济组织（合作社）以服务为宗旨，追求的是产业整体效益，不以盈利为目的。虽然也收取服务费和管理费，但费率很低，而且所得收益除保证机构的正常运转外，按一定的比例实行盈余返还或股金分红。
集体与农民合作的灵活机制，可以增强集体经济的生机和活力。在选择项目时农民参与市场调研和项目论证，他们认为有利可图时才愿意投资。避免了因个别领导拍脑袋上项目而造成失误。
集体农民携手合作，可以产生一加一大于二的聚合效应。一是解决了合作各方投资不足的难题。“集体搭台”所需资金不多，只要想办法能够筹得到。“农民唱戏”也容易唱得起来，由于基础设施由村集体提供，被用土地的承包者以土使用权入股，农民只要自筹少量资金就可以迅速起步。二是促进了合作双方优势互补。农民办个体、私营企业头痛的是征地难、办手续难，而村集体出面解决这些问题就容易得多。生产经营管理是集体办企业最头痛的问题，而由农民自主经营，不需要集体操心，因而互补。三是有利于形成规模效益。合作社将一家一户分散的同类产业或产品集中起来，联合发展，不仅节约投资成本和管理成本，而且能尽快形成规模，提高知名度，增强在市场上的竞争能力。版权所有
×年上半年，昌平区在东小口镇白坊、狮子营两个集体经济实力强、又不稳定的村进行了农村集体经济产权制度改革试点。在试点取得成功的基础上，分别于××年月、××年月、××年月启动了第二批个村、第三批个村和第四批个村的改革工作。目前，已经完成个村的产权制度改革，其余个村的改革正在稳步推进。
一、改革的基本做法
（一）组建工作机构和队伍，筑牢工作基础。建立区、镇、村三级工作体系。区级成立农村集体经济体制改革领导小组，对全区农村集体经济产权制度改革进行指导、协调、督查，及时研究解决农村集体经济产权制度改革中出现的具体问题；从区有关职能部门抽调名干部组建了个驻村工作队，深入到改革村指导工作。镇级成立相应的改革领导小组，并成立清产核资、人口清查等工作组。村级“两委”班子在区、镇两级领导小组和驻村工作队的指导下，开展各项具体工作。在人员到位的基础上，对所有参与改革的区、镇、村工作人员进行培训，先后组织次培训会，培训达余人次，并适时组织实地考察学习，使其全面、准确掌握改革的有关政策、操作规程等。
（二）清产核资，摸清底数。由驻村工作队、镇（街道）、村经管财务人员和村党员代表、集体经济组织成员代表、组成清产核资、人口清查工作组，对村内账目和全部实物等集体资产（包括集体土地、树木、较大固定资产及出租出借物等）逐一进行清理、核实；对年成立合作社以来村民的人口变动情况进行全面清查；对入社原始股金进行核查，并登记造册。将集体资产、集体经济组织成员人数、每户原始股金清查及核实结果提交村民代表大会审议通过后向村民张榜公布，征求村民意见；根据村民意见和政策规定进行核实、完善后，再向村民张榜公布；对村民提出的具体问题再进一步核查，核查结果经村民代表大会审议通过后，公布给村民作为村集体经济底数。
在完成改革的个村进行的清产核资工作中，累计清查资产万元，清查土地亩，重新确认可量化净资产万元。
（三）制定方案、量化股权。在清产核资的基础上，通过召开村民座谈会，广泛听取村民对集体经济产权制度改革的意见，全面了解村里实际情况和演变过程。然后，由镇（街道）改革领导小组对老股金处理、集体净资产量化配股、股东界定、奖励政策提出方案，对历史遗留涉及村民切身利益的具体问题拟定解决办法，起草成《村集体经济产权制度改革若干问题的意见》，并将《意见》发给村民，使村民对照《意见》自己测算股份，一般三个月。在村民理解、熟悉《意见》的基础上，再次召开村民座谈会，对《意见》进行讨论、修改，并提交村民代表大会审议通过后向村民张榜公布，进一步征求意见。对村民提出的具体问题和特殊情况，按政策规定，研究解决办法，政策没有统一规定的交村民代表或村民讨论、表决，确定解决办法，并向全体村民公布。在对《改革意见》充分讨论形成共识的基础上，制定改革具体实施方案，对改革的具体内容、操作方法等做出明确规定，并广泛征求村民意见后，召开村民代表大会，审议通过后实施，做到改革方案、方法公开、公正、可操作性强。
在股权设置上，扣除原始入社股金按原始股倍返还后的集体净资产用于量化股权，设集体股和个人股。其中：集体股不超过，为集体组织成员共同共有，其收益由集体资产管理委员会管理，主要用于处理遗留问题、村级事务管理及集体经济组织发展和必要的社会公益性支出；个人股主要由户籍股和劳龄股组成，户籍股按人口平均量化配股，劳龄股按劳动力的劳龄配股，同时设独生子女奖励股，使集体资产变股权，农民当股东。
（四）组建股份合作制企业，实行公司化管理。按照产权清晰、权责明确的要求，在广泛听取群众意见的基础上，制定《经济合作社章程》、《经济合作社董事、董事长、监事、监事长选举办法》、《集体资产管理委员会章程》等制度，召开股份合作制创立大会，通过《经济合作社章程》、股东按本人持有股份选举产生股份合作制企业的董事会和监事会成员以及董事长、监事长，如需要设置总经理，由董事会聘任。然后，办理相关注册登记手续，领取营业执照，发放股权证书，按照现代企业制度的法人治理结构对村集体经济组织进行管理。
二、取得的初步效果
农村集体经济产权制度改革，是对农村生产关系的一次变革性尝试。它破除了不适应农村生产力发展要求的传统经济体制，建立起了与社会主义市场经济和现代化农村相适应的新型生产关系，促进了村集体经济发展，推动了农村城镇化。
（一）变农村集体资产的抽象所有为集体经济组织成员具体的按股所有，并受益，使农民得到实惠。
改革后，通过股份合作制方式，使农村集体资产所有权按股份量化给每个集体经济组织成员，并将村集体资产形成的收益逐年按股份分配下去，使农民实实在在地享受到利益。据统计，××年，昌平区完成改革并已经进行分红的个村，分红总额万元。其中分红最多的白坊村共发放红利万元，村内股东个人分得红利最高为万元，户分得红利最高为万元。狮子营村徐士荣由于旧村拆迁前房宅已卖，没得到补偿，生活困难。产权改革后××年全家分红万元，他说：“要不是产权制度改革，我就要饭去了。”
农村集体经济产权制度改革的推行，破除了过去农民群众对集体资产抽象所有、共同共有、实际上很难保障应得利益的体制怪圈，形成了农民真正所有、人人按份享有的良性局面，真正体现还权于民、还利于民。
（二）使村集体经济组织资产得到有效保全，为今后发展奠定了基础。
在实施产权制度改革中，通过清产核资，使各村明晰了集体经济组织的资产及债权、债务情况，特别是理清了过去多年来形成的一些陈账，处理了呆坏账和不良资产。同时，对村集体经济组织的应收款进行了追缴，防止了集体资产流失，为村集体经济组织今后的发展清了家底、除了包袱。如狮子营村通过清产核资就追回欠款万元，处理不良资产万元。
（三）经济体制与政治体制同步改革，理清了党支部、村委会和集体经济组织的关系，使党的基层组织在农村的领导方式不断创新，执政能力不断加强。
在集体经济产权制度改革中，建立起机构制衡或机构加职务制衡的机制，使党支部的领导方式、执政方式实现了由支配人、财、物的经营者变成服务、监督的掌舵者，党支部围绕着经济发展和农民致富的需求，按照党的路线、方针、政策和上级的要求，进行引导、监督、指导。集体经济组织已被改造成股份合作制企业，建立起了现代企业制度，是依法独立经营的市场竞争主体。按照政企分开的原则和法律的规定，村委会严格尊重股份制企业独立进行经济活动的自，不再对其生产经营活动进行直接的管理和干预，而是集中精力搞好全村社会事务的管理、发展公益事业、调解民间纠纷、化解村民矛盾及开展各种形式的社会主义精神文明建设活动等。
（四）进一步完善了农村集体资产管理使用的监督制约机制，从体制和源头上预防和治理了农村干部的违法违纪问题。
经过改革，建立了既相互配合又有制约监督的民主管理体制，使干部处在企业股东、监事会等的监督之下，把财权、事权合理分解，使权力真正掌握在农民群众的手中。集体经济经营管理中的重大事项（土地出租、购置较大固定资产、公益性工程等）均需经股东们表决同意，村干部（党支部书记、村委会主任等）只能根据各自的工作需要支配村集体资产的集体股部分，而且按年初计划和村民代表大会讨论的预案定向支出，用后公布帐目，使他们在各种有效的监督之下只能将权力用来为股东服务，而无法。在已经完成改革的村，各股份合作制企业新当选的董事会成员及村两委班子都非常注重自身形象，自觉廉洁自律。改革完成的村用于招待费等非生产性支出较改革前都有了大幅度降低。
（五）调动了村民加快发展本村经济的积极性，村集体经济的发展有了组织保障，村民主动参与，几套班子各司其职，形成了促进农村经济发展的整体合力。
农民变成股东后，比以往更加关心村里的经济发展状况，积极为村经济发展献言献策，充分调动了村民的积极性。通过农村集体经济产权制度改革，用股份制改造共有的集体所有制，建立起党组织统一领导，党企分开，企业依法自主经营，村委会、集体资产管理委员会民主决策，各司其职，各负其责，既相互制衡监督，又密切配合的新型村级管理体制和运行机制，增强了集体经济组织参与市场竞争和发展村级经济的能力，从而促进整个农村经济的快速发展。改革后，以往农村存在的各种矛盾，尤其是村民和“两委”之间的矛盾明显减少，形成了为加快发展的合力。
（六）维护了农村社会稳定，推动了试点村精神文明建设。
通过农村集体经济产权制度改革，明确界定了村集体经济组织人员身份，保证了失地农民和农转非人员对原集体资产收益的分配权，使农村集体经济组织成员有了稳定地生活来源，解决了一些历史遗留问题，维护了农村的稳定；通过设置独生子女奖励股，促进了计划生育政策的落实；老人按照劳动贡献拥有相对多的股份，解决了农民养老等社会保障问题。
三、存在的问题及今后的工作方向
在推进改革的过程中，还发现以下问题：基层干部对改革的认识还不够深入，推进改革的力度还需进一步加大；村干部和农民股东的综合素质有待提高，对新型农村管理体制还有一个再认识的过程；对股份经济合作社的监督需要进一步健全完善。下一步，昌平区将从方面进一步完善改革的各项工作。
（一）有针对性地加强培训，提高农村基层干部素质。在改革前和改革中，按照分类指导、按需培训的原则，通过集中培训、专题讲解等形式，对农村基层干部进行教育培训。使基层干部、党员提高认识，明确任务，熟悉规律，学会方法，切实增强领导、组织、推动改革的意识。在改革完成后，及时举办农村产权制度改革村干部培训班。
（一）强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合
深圳龙岗区集体经济的发展和转型，主要是一种自上而下的制度变迁，也就是强制性变迁，政府充分考虑本地区的经济发展状况、地理优势、资本市场、城市化进程以及借鉴国内外经验，运用自身的权力积极推动集体经济的跨越式发展，实现了规模经济，缩短了制度变迁的时间，减少了制度改革的费用，同时抑制了“搭便车”的现象。如此大的成就离不开产生于民众间的制度变迁模式，也就是诱致性制度变迁。居民自治、居民自发组成的协会等组织都在集体经济发展中发挥了积极的作用。
（二）积极推进社区土地资源整合优化
龙岗区政府通过积极引导社区参与土地整备，有效推进社区集体用地集约化利用；引导社区按照城市区域规划，通过置换、土地物业入股等方式，整合社区内非农建设用地资源和物业资源，形成连片可开发土地，进行整体规划、开发和经营；支持社区参与由政府主导的土地整备，采取回购、合作、租赁、入股等方式，高效、集约利用社区土地特别是重点产业园区内的土地。通过政府、企业、社区合作，将旧厂房转化为优质物业，以稳定的租金收益替代异地安置，持续增加社区经济收入，同时保障产业规划项目及时落地。
（三）采取资本联合方式探索转型新模式
资本的积累和运用是非常重要的，如果资金投入不足，资产储备不够，势必会影响集体经济的发展。龙岗区采取了国有资本与集体资本联合、港资不断投入的方式处理资金投资和使用的问题，并且根据自身实际提出了国有资本与集体资本合作改造旧工业园区、旧屋村的发展模式，其中包括为辖区大企业提供配套服务、管理人员交叉挂职锻炼等16种合作方式，并在政策上向社区股份合作公司倾斜，鼓励社区股份合作公司参与地铁三号线等项目的融资及购买街属企业改制后退出的物业，壮大了集体资产。
（四）让“物业管理进社区”形成普遍态势
搞好社区物业管理，不仅能优化社区环境，还能给原居民带来就业机会。社区的环境、治安等交由专门的物业管理公司来负责，可理顺社区工作站、股份合作公司、居委会的关系，进而减轻股份合作公司的社会负担。龙岗区结合实际创新模式，在全区推进“物业管理进社区”，主要采取政府扶持与股份合作公司投入相结合的办法搞好社区物业管理。目前，龙岗区“物业管理进社区”已实现“全覆盖”。
二、龙岗社区集体经济面临的问题
城市化过程中，社区股份合作公司为推动龙岗区社会经济发展，改善社区公共服务水平做出了突出贡献，但也存在一些亟待解决的问题。
（一）思想观念方面
1 缺乏人力资源管理意识。在小农经济意识作用下，为增加原籍居民就业，同时防止因引进“外员”而被“分享”了经济成果，社区集体企业往往堵塞了人才进入渠道，最终造成了现代企业管理人才短缺、经营管理乏力的被动局面。
2 现代法人治理意识不强。许多社区集体企业实行的股东会、董事会、监事会和集体资产管理委员会的治理架构流于形式，没能真正形成民主决策、相互制约、互相促进的科学治理机制。
3 经营风险意识不强。社区集体企业的管理层缺少对法人治理民主性、组织形式合理性、投资经营多元性、内部管理科学性等状况的审视评估，加强综合管理、增强风险防范的动力不足。
4 经营观念保守陈旧。一是没有长期发展规划意识。不愿意尝试非租赁经济的发展模式，错失许多发展的大好机遇。二是持有错误的分红观念。不关心集体经济的长远发展，并且只能增加不能减少，影响社区集体企业的积累和发展。三是缺乏政策意识。对现有政策研究不透，没有充分用好已有的政策资源。
（二）管理体制方面
1 社区管理体制尚未理顺，社区集体经济独立发展空间受限。社区工作站、居委会与社区集体企业不脱钩，政企、居企不分，造成大部分社区集体企业人员的主要时间和精力用于社会公共管理事务，使得企业的经营带有浓厚的行政干预因素，严重影响了其市场化、效益化运作。
2 企业管理机制难以适应社区集体经济发展新要求。一是没有形成完善的现代企业管理制度，缺乏民主决策、相互制约、互相促进的科学治理机制。二是没有适当的绩效激励与约束机制。三是缺少对组织形式和股权分配的改革动力。
（三）政策制度方面
1 产权政策不完善。面对众多社区集体土地和物业产权不明的状况，在发展的压力下，许多社区为寻求“出路”，干起了“违建”勾当，不仅加大了政府管理和执法成本，还使得新老产权问题交错，让明晰社区土地和物业产权的探索陷入困境。
2 土地补偿机制不足。在土地功能规划定位上，通常政府部门处于主导地位，而社区集体企业则是弱势的，加上管理层缺乏熟知土地功能规划政策的专门人才，造成了社区集体企业在土地利用上的被动局面。
三、龙岗社区集体经济发展的对策
龙岗区社区集体经济的进一步发展，必须突破管理体制、政策制度等瓶颈，而这同样也是其他城市社区集体经济发展所共同面临的问题。
（一）推进社区基层管理体制改革
地方政府逐步将基层公共服务支出纳入财政预算，切实让社区基层公共服务机构在经济上与社区集体企业相脱离，彻底实现社区集体企业与社区工作站、居委会经济脱钩、机构分设、人员分离，确保社区集体经济走上独立发展的市场化道路。
（二）深化社区集体企业管理体制改革
1 推进社区集体企业组织形式改革。由现行的“总分公司制”改革为“母子公司制”。子公司是独立的企业法人，有利于整合资源做大做强，也有利于母公司规避防范经营风险。
2 探索推行大社区股份合作制。由现行的以单个社区为单元的社区集体企业转变为由多个社区联合组建的股份合作制集体企业。这种打破村界地界，实现跨区域、社区、居民小组的联合股份合作制，有利于实现土地、资金、人才、管理等资源整合，增补优势、取长补短。
3 探索社区集体企业股权改革。在条件成熟时，对社会开放一定比例的股权，通过股权的流通来实现人、财、物等资源的流转，让外部的人才、资本能参与到社区集体经济的经营运作，为社区集体经济走向社会化、市场化、现代化奠定坚实基础。
（三）探索社区集体经济发展扶持政策
农村社区经济合同作为反映集体资产、资源经营状况的协议文本，是社区的重要档案资料之一，在明确村集体与承包者权利义务、保障集体和群众合法权益等方面发挥着重要作用。随着市场经济的发展，农村社区集体经济规模不断壮大，越来越多的经济活动通过经济合同的形式进行。建立健全农村集体经济组织合同档案管理制度，规范农村集体经济组织合同行为，是规范农村集体经济活动的基础性工作，是充分保证村民的知情权、参与权、决策权、监督权的有效途径，也是协调国家、集体、个人三者利益，壮大农村集体经济、维护农村社会稳定的重要举措。
主要问题
青岛市城阳区下辖6个街道办事处、190多个农村社区。近年来，随着城市化进程的逐步加快，特别是高新技术产业、制造业、现代服务业的崛起，区内大部分农用土地已被征用。顺应经济格局的转变，农村经济合同也由过去以土地承包、流转合同为主，其他经济合同为辅转变为现在的以土地厂房租赁、对外投资、基本建设等经济合同为主，土地承包、流转合同基本不再存在的格局。当前，该区社区经济合同管理工作主要存在以下几个方面问题
合同的制定和管理不规范。少数社区干部的民主管理意识淡薄，对相关政策法规的学习不够，特别是对《合同法》知之甚少，往往以自己的主观意志制订合同条款，致使合同条款的签订不规范。合同的内容得不到有效的公开和监督，致使人情合同、暗箱操作等情况时有发生，签订经济合同未真正履行民主决策程序，民主管理和民主监督工作流于形式。部分社区合同管理权力分散，未执行统一管理，合同制定后，相关人员没有及时将合同移交档案管理人员，有的散存在个人手中，造成合同保管存在极大的安全隐患。
合同的内容存在不合理、不合法现象。主要表现在存在低价租赁、超期限租赁等问题。部分社区经济合同的签订不规范，合同款项不全、内容不具体的问题比较突出，个别社区甚至存在口头协议的现象，一定程度上制约了合同的法律效力。截至目前，全区190多个社区，共签订各种经济合同7164份，标的额38，73亿元，其中，较为规范的经济合同占70%，不够规范的经济合同占30%。还存在一些社区签订租赁合同时，合同期限约定为30年，明显违反了《合同法》关于“租赁合同期限最长不得超过二十年”的法律规定。
社区经济合同多口管理，监管工作存在盲点。根据有关政策法规，社区经济合同归口多个部门管理。例如，社区经济合同的法律公证归口司法部门管理，租赁合同归口工商部门管理，基建合同归口建设部门管理，土地承包合同归口农业部门管理等等。因此，单纯依靠农业部门来抓好社区经济合同管理工作是远远不够的。
“签约容易，履约难”。少数社区干部“新官不理旧账”，对以往形成的合同应收款存在畏难发愁和怕得罪人的思想，清收措施不力，效果不大。同时，部分合同对方恶意逃废债务，全区社区土地租赁费和厂房租赁费拖欠金额占应履约金额的10%左右，导致部分合同资金沉淀流失，削弱了社区经济的规模实力。
管理现状
根据新形势下的经济发展需要，城阳区立足实际，及时调整工作重点，在继续加强社区财务开支监管的同时，着力抓好社区经济合同的管理，不断加强和完善对社区合同档案的监督管理。
建章立制，规范管理。出台了《关于加强村级财务和资产规范化管理的暂行办法》，对社区集体组织出租、出让、发包和拍卖集体资产，以及对外投资、基本建设等方面的经济合同管理工作进行了具体规定，为全区社区经济合同的规范化管理提供了制度保障。流亭等街道办事处也结合各自实际，制定了《关于村级财务和资产管理实施细则》等规范性文件，确保合同内容符合集体资产的增值保值，群众利益不受损害。
依托代管，强化监督。结合农村财务“双代管”的实施，区相关主管部门指导各个社区普遍建立了《社区经济合同管理台账》，对社区各类经济合同的签订、履约和解除等情况，实行了专人、专账、专柜以及全过程、动态化管理。及时掌握了社区大额资金的收入来源，从源头上建立了防范机制。同时，各街道都成立了村级财务代管服务中心，在加强对各社区财务双代管的同时，积极加大对社区集体经济合同的管理和规范，要求各社区经济合同签订后，必须将合同原件或复印件报到街道财务代管服务中心登记备案。各街道对社区经济合同进行了不定期清查，督导有关社区对不规范经济合同进行了依法补签和完善：着重抓好对土地、厂房等租赁合同的管理，督导社区依法做好租赁费的及时清交，有效遏制了社区集体资产的流失。
依法指导，民主监督。为避免社区居委会干部在签订经济合同时由于决策的失误，给集体财产造成不必要的损失，根据《农村集体资产管理条例》等政策法规要求，城阳区明确要求在签订经济合同时必须启动民主决策程序，必须落实重大事务决策制度和村务公开制度，在社区“两委会”提出意见后，要及时召开民主议事会进行研讨，然后由党员大会讨论，对涉及金额较大的合同，要求反复征求意见，特别是要征求本社区的能人、企业家的意见。通过规范合同签订程序，有效减少了盲目签订合同带来的损失。同时，对运作过程中行成的档案资料，及时进行归档整理，纳入保管范围。
建议与对策
进一步完善关于农村集体经济组织合同管理的指导性意见。应根据国家、省、市相关指导意见，对城阳区《关于加强村级财务和资产规范化管理的暂行办法》、《关于村级财务和资产管理实施细则》、《城阳区社区档案文件材料归档范围和保管期限表》等规范性文件进行进一步修订，指导性意见应从原则上，就经济合同的签订、所遵循的原则、订立的具体要求以及合同的纠纷处理、合同的管理、责任的追究以及档案保管规范细则等进行明确的说明，使农村经济合同的管理工作有法可依、有据可循。
加强组织协调，切实发挥各有关部门的监管职责。由区里相关分管领导牵头，组织司法、工商、审计、农业、档案等部门，根据各自职能，各负其责，依法做好对社区经济合同的监管工作。各街道办事处应在各专业部门的指导下，在继续做好农村财务“双代管”的基础上，依法做好社区经济合同的监督管理，不断完善民主决策、台账登记、集中备案、定期清查、档案监督管理指导等各项管理制度。
进一步提高合同管理人员的业务素质和工作技能。随着农村经济的发展，经济合同的内容越来越复杂，合同档案保管和利用的频率也越来越高，涉及的知识越来越全面，对合同管理人员的要求也越来越高。要通过举办培训班等形式，加强对街道、社区干部的政策法规以及档案业务培训，不断增强其依法管理集体资产的能力，提高社区经济合同的规范化管理水平，更好地促进社区集体经济的健康、可持续发展。
关键词：农村集体经济；经营方式；内在机制；创新
中图分类号：F321、3
文献标识码：A
文章编号：1007―7685（2014）04―0066―04
我国农村基本经营制度是实施统分结合的双层经营，即家庭承包经营与集体统一经营的有机结合。改革开放以来，家庭承包经营释放出巨大生产力，而集体经营层次日益萎缩，许多地区乡级和村级集体经济管理和服务功能弱化、农村基础设施荒废、农业科技推广进展缓慢、农村社会化服务体系不健全。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。”2014年中央1号文件指出，“充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力。”农村集体经营方式创新直接关系到农村集体经济的发展壮大，关系到现代农业发展及城乡一体化体制机制的构建。
一、农村集体经营方式亟需创新
作为农业双层经营体制中的一个重要经营主体――集体经济组织，不仅作为土地所有者向农村家庭承租土地，而且利用集体资产和合作优势直接支撑、扶植家庭承包经营。在农户经营中，必然会遇到诸如修桥补路、兴修水利等一家一户办不了和机耕、排灌、繁育推广良种等一家一户办起来不合算的公共产品或公共池塘资源，要求集体经济组织提供。农村集体经济组织要管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大集体经济实力，特别是增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。实行家庭承包制后并没有否认集体经营的存在，实行的是统分结合的双层经营体制。然而，在其发展过程中，许多地区的农村集体经济不仅没有壮大，反而日益衰弱。
深刻反思这一现象，主要原因在于：第一，家庭承包制并没有赋予农民个人相应的集体财产权。生产资料集体所有，名义上“人人都有”，但实际上“人人都没有”，产权的模糊性无法真正体现集体成员的个人利益，分享不成监督就更无动力。农民对集体经营漠不关心，更难以形成有效的激励和监督机制。第二，集体经营内部组织形式和管理制度有失规范。目前，大多数农村集体经济的管理基本是靠经验和主观意志，没有建立现代管理制度，相应的管理体制不完善，经营管理缺乏有效监督，制约集体经济的发展。第三，分配制度没有体现公平。一方面，农村集体经济收入分配不透明，使得农民对集体经济净收益缺乏准确判断，导致对集体经营收入合理分配的认同度降低，影响农民参与集体经济发展的积极性；另一方面，农村集体经营对生产要素分配认识不足，虽然开始逐渐认识到资金、资源等有形要素的作用，但还是忽视管理、技术等无形要素的分配。第四，政府对农村集体经营方式一直缺乏持续、有效、具体的政策支持。中央虽然一直高度重视农村集体经营方式的发展，但往往是原则性的，缺乏具体、可操作性的政策支持。总结这些原因，其实最根本的是没有找到集体经营方式的有效运作方式，为实现富民强村，进而实现农业现代化的目标，我国农村集体经营形式亟需创新。
二、农村集体经营方式创新的模式
各地在探索双层经营的过程中，通过模式创新，一些集体经济发展壮大，而且有效地维护了农民家庭承包经营权。
（一）农村社区股份合作――华西村模式
江苏省江阴市华西村几十年来坚持发展农村集体经济，如今形成五个子村、三大产业协调发展。华西村集体经济实现形式的主要特点：首先，采取集体控股、村民参股、产权主体多元化的社区型股份合作制。通过对集体财产的折股量化，农民变股东，形成有效的内部治理结构，通过民主管理程序和监督约束机制，农民能真正参与到管理中。其次，施行“一分五统”的特色管理模式。村企分开，经济统一管理、干部统一使用、劳动力在同等条件下统一安排、福利统一发放、村建统一规划。这种体制既解决了农村基层社会长期存在的村企不分问题，又充分体现农村基层政治、经济、社会资源高效配置要求，为农村基层优化资源配置、共同发展，提供新的管理模式。再次，采取合理的收入分配体制。华西村将按劳分配（工资奖金）、按需分配（村民福利）、按资分配（村民入股分红）三种分配体制互补，把传统分配的财富均衡优势与现代市场经济的效率激励结合起来，实现公平与效率的统一，激发农民维护和发展集体经济的积极性，激励机制的重要作用被发挥出来，实现集体和个人同步增收致富。但这种社区股份合作制进行产权制度改革时，保留了集体股，有的比例还很高，甚至达到50%以上，从而使集体产权仍带有较大模糊性，成为行政干预影响内部机制独立运行的经济基础。同时，集体财产的折股量化涉及面广、协调难度大，需要政府从政策层面加以规范和指导才能保证内在机制的有效构建。
（二）土地股份合作社――南海模式
上世纪八十年代，广东南海开展土地股份合作制试点，土地折股、合理设置股权、产权界定、明确分配方式、设立治理机构等。基本做法为：一是将集体土地和经营性资产均折股量化到个人及集体，经营收益按股分红；二是仅将农户土地承包经营权股权化，组建新的股份合作社，对入股后的承包地实行统一开发经营；三是农户以土地承包经营权折价参股；四是按章程规定产生董事会等组织机构，行使相应职能。其主要特点：首先，通过对集体经济组织的改造，组织内部形成完善的内部治理结构及组织运行机制。其次，农民作为集体成员的权利变得清晰有保障。通过对集体所有土地及净财产的折股量化，明确集体成员在集体经济产权中所占份额，从而使集体经济与农民结成紧密利益共同体，激励、监督机制形成。再次，解决农村土地细碎化问题，提高农业经营效率。但该种农村集体经济的实现形式在激励机制上集体与个人关系不平衡，很多合作社为调动农户人股土地合作社的积极性，采用“保底收益+盈利分红”分配方式，入股农民无论合作社效益好坏均能得到特定收益，而合作社由于主要从事农业项目开发，其收益低于二、三产业，且农业面临的自然风险较大，一旦出现经营不善就很难兑现农民收益。
（三）企业化合作――北大荒模式
北大荒模式是以国营农垦系统为母体组建的集农产品、食品、医药、化肥、建材制造等于一体的综合集团公司，与家庭农场中的农户结合，在农业产业化过程中壮大集体经济实力。这种模式的主要特点：首先，通过农村土地承包，实现土地利用的规模化、效益化。北大荒集团通过将辖区内土地承包给家庭农场，利用订单农业方式开展规模化经营，采用先进的机械化装备、技术水平及提供完善的农资直供服务体系，保障农业生产高产与增效的统一。其次，集团公司下属龙头企业参与推动农业产业化经营。龙头企业与家庭农场合作，延伸农产品加工链条，在保障农产品品质的前提下，进行农产品深加工，提高农产品附加值，在实现较高经济效益的同时，壮大集体经济实力。再次，集团公司与农户形成紧密利益共同体。不同于一般“公司+农户”松散的利益联结，以集体身份出现的北大荒集团公司与农户利益具有一致性，形成和谐共促的关系。
通过对以上几种典型农村集体经营方式创新的分析，可以发现，其一，农村集体经济在促进农业发展、农民富裕、农村繁荣方面发挥重大作用。如果没有集体经济的发展壮大，现代化的大规模新农村建设目标就不可能实现，可见，集体经营方式创新是推动集体经济发展乃至新农村建设的重要途径。其二，农村集体经营方式需要多样化。各地区生产力水平的差异以及农村集体经济多层次的发展水平决定农村集体经营方式不可能是单一、固化的，应该多样化发展。其三，完善的内在机制是农村集体经营有效运作的核心。集体经营方式除了具有差异性外，还具有其内在机制，内在机制的完善与否是决定不同实现形式是否有效的关键。
三、农村新型集体经营方式内在机制的构建
针对这些新型集体经营方式，梳理和总结其内在机制十分必要。集体主要经营的是集体资产，集体资产是集体经营的依托，构建农村集体经营方式的内在机制，才能从根本上突破集体经济发展壮大的主要瓶颈。
（一）明晰的产权动力机制
集体经营最基本的是有明晰的集体产权。要坚持农村土地的集体所有，坚持农村现行的基本经济制度。改革开放以来，集体经营层次弱化的根本原因是农村集体经济主体的虚位，使其体现在产权归属上就具有明显的模糊性，造成集体成员缺乏有效的激励去关心“人人都有”的集体财产，在运行时也缺乏有效监督，从而导致农村集体财产流失的同时，农民的权益也受到侵害。通过产权改革，真正落实集体产权，将农村集体财产全部或部分折股量化到人，集体内成员获得对农村集体财产的剩余索取权和控制权，激发农民关心集体经营的运行情况和运行成效。也可以通过股份合作制、股份制等经营方式盘活现有集体经济资产、资源，从而使集体经营的管理、运作等与市场接轨，获得更多的资金、先进技术和管理经验的吸收有利于增强农村集体经济的活力和市场竞争力。
（二）完善内部管理机制
完善的内部治理机制是农村集体经营的保证。集体经营主要依托的是农村集体的共同资产，新型农村集体经营必须具有完善的运作方式，其依托的农村集体经济组织内部需要建立相对完善的治理结构即股东大会（社员代表大会）、董事会（理事会）、监事会。其中，股东代表大会（社员代表大会）是农村集体经济组织内部最高的权力机构，讨论决定关系农村集体经营发展的重大问题，如发展方向、投资项目、收益分配等。通过召开股东代表大会或社员代表大会，农民（股东或社员）可以表达自己的意愿，参与讨论、决定重要的人事任命和重大问题。董事会（理事会）作为执行机构，主要负责农村集体经济组织的日常管理、对外协调等事务。监事会作为监督机构代表股东（社员）对董事会（理事会）进行监督。同时，集体经营还需要依托乡村两级组织，由村党支部、村委会、村民代表等充分讨论，决定投资方向，这些构成完整的内部治理结构。内部治理结构各组成部分的相互制衡，再配合以民主监督的充分发挥，增强农村集体经营管理的规范性和决策的科学性。
（三）有效的分配激励机制
激励机制既是农村集体经营有效运行的关键，也是农村集体经营健康发展的保证。分配制度是激励机制的重要体现。农村集体经营有效实现形式的分配制度一般会处理好三种关系：集体与个人、个人与个人、集体与管理者。首先，在农村集体经济中，每个成员都是集体的组成部分。因此，在分配制度中要体现成员在集体中的相应权利，激发其关心集体经济的主人翁意识，使其公平分享农村集体经济发展的成果，同时也要考虑农村集体经济的可持续发展及其所承担的公益性开支。其次，由于每个集体成员在经营过程中对集体所做贡献不同，并且每个人所拥有的资源也不同，合理的分配制度必须充分考虑到这种差异，让其体现在成员收益中，从而避免分配的绝对平均，调动成员参与农村集体经营的积极性，体现不同成员对集体贡献的差异，这种分配制度设计可以有效地兼顾公平与效率。再次，新型农村集体经营组织作为农村集体经济发展的组织保障和智力支持，为了更好的留住人才，应采取多样化的激励措施。农村社区股份合作社可以为管理者设置岗位股。农民专业合作社应将管理者收益与经营、管理、服务绩效挂钩。毫无疑问，农村集体经营有效实现形式中合理的分配制度，既能对其成员形成正向激励，又能促进农村集体财产的保值增值，从而充分发挥集体经济的作用。
（四）良好的外部保障机制
保障机制是政府从农村集体经营外部，为其发展提供良好外部环境的一系列政策法规的制度总和。农村集体经营作为国家对话农民的中间桥梁，向上承担国家对农村发展的诸多责任，向下肩负带领农民实现安居乐业的重担。由于其地位和作用的特殊性及所面临的现状，决定其发展不可能也不应该脱离政府的外在扶持和保障。政府为农村集体经营发展壮大制定相应的扶持政策和优惠条件，并以相应的法律、法规给予保障。农村集体经营只是其发展壮大的第一步，伴随市场经济的发展以及城镇化的推进，农村集体经营面临的挑战也日益严峻。这就需要政府扭转长期以来重农民增收、轻集体发展的思维惯性，处理好农民个体与村社集体的关系，为农村集体经济发展提供信贷、财政、技术、项目等扶持。在实践中，许多农村集体组织与龙头企业合作组建的公司都是由地方政府牵头促成，并在项目立项审批、资金信贷、税收等环节给予优惠政策。当政府本着“引导不强迫、支持不包办、服务不干预”原则为农村集体经济发展保驾护航时，农村集体经营将大有作为。
全面建设小康社会是党的*大提出的战略任务，要实现全国的小康就必须实现农民的小康，要实现农民的小康就必须发展农村经济，增加农民收入。要发展农村经济，就必须转变政府职能，强化服务意识。即：从管理生产为主转变为管理市场为主；从微观管理转变为宏观调控；从命令性的管理转变为服务性的指导。从“只管种不管收，种了无用倒河沟”转变为“种前找市场，种中讲科技，出售凭合同”。政府要引导和指导兴办旨在服务农民的村级集体经济实体，引导农民自愿入股参与经营。即“政府搭台，农民唱戏”。实践证明，发展经济再也不能办纯集体性质的企业了，必须探索新的组织形式，采取新的运行机制。把集体经济的发展合同制结合起来，走出一条具有本地特色的合作制集体经济发展路子。这就是：围绕建立农村社会化服务体系，村集体和农民通过资本联合、劳动联合和产品联合等形式，组建专业合作组织，把集体经济与个体、私营经济的各自优势融为一体，公私结合，统分结合在引导农民致富的同时发展壮大集体经济。兴办村级经济实体，乡政府的任务主要是思路引导、信息服务、宏观指导、帮助解决实际困难。主要以村集体牵头，并投入少量启动资金搞好基础设施建设；引导农民在经济实体内自主投资、自主经营、自负盈亏；村集体以投入的启动资金、场地、房屋等参股，通过专业社的有偿服务来获得收入。具体应从以下五个方面入手。
一、选准项目，统一规划。首先立足当地资源和优势条件，瞄准市场，选择适合家庭经营的投资少、见效快、效益好、风险小的项目。使农民愿意投资经营，并且在经济上承受得起。然后，本着典型引路、由小到大的原则，制定长远发展规划和分期实施方案。新场乡可以从蔬菜、瓜果的种植、加工、批发和房地产开发等项目引导。
二、统分结合，共同发展。有些项目的前期工作，一家一户办不好、办不了或办起来不合算。村集体就应统一组织，统一开发，实现水、电、路和场地“三通一平”，并配套辅助设施。然后，以农民为投资主体，分户投资，分户经营。三、建立组织，民主管理。为了把分散经营的农户组织起来，并建立有效的运行机制，按照自愿、互助、互利、民主、平等的原则，依托主要发展项目，分别组建专业合作社。农民入股自愿、退股自由。股权设置既要有现金股，也要有土地使用权作价入股；既要有个人入股，也要有村集体经济组织投入的开发资金等作为集体股，形成适应农村多种经济成份发展格局的复合型股权结构。各专业社必须召开社员代表大会，通过《章程》，选举产生自己的经营管理机构，实行民主管理。最高权力机构是社员代表大会。重大决策由社员参与做出，每个社员包括集体股权代表拥有同样的投票权。理事会由社员代表大会选举产生，负责日常经营业务。合作社独立核算，并实行财务公开制度，接受社员监督。四、完善功能，综合服务。各专业社要从单项服务起步，逐步完善服务功能，向生产经营的全过程发展。假如种植药材或特色蔬菜，集体经济组织首先要到大中城市进行市场调查，到企业厂矿签订销售合同。然后，通过专业合作社组织农户种植。要统一购进良种，统一育苗，然后按照种植计划向农户供苗。生产过程中，及时提供技术指导和有关物资服务。收获后集体经济组织要组织车辆为农户代运代销。五、微利经营，适当积累。集体经济组织（合作社）以服务为宗旨，追求的是产业整体效益，不以盈利为目的。虽然也收取服务费和管理费，但费率很低，而且所得收益除保证机构的正常运转外，按一定的比例实行盈余返还或股金分红。集体与农民合作的灵活机制，可以增强集体经济的生机和活力。在选择项目时农民参与市场调研和项目论证，他们认为有利可图时才愿意投资。避免了因个别领导拍脑袋上项目而造成失误。集体农民携手合作，可以产生一加一大于二的聚合效应。一是解决了合作各方投资不足的难题。“集体搭台”所需资金不多，只要想办法能够筹得到。“农民唱戏”也容易唱得起来，由于基础设施由村集体提供，被用土地的承包者以土使用权入股，农民只要自筹少量资金就可以迅速起步。二是促进了合作双方优势互补。农民办个体、私营企业头痛的是征地难、办手续难，而村集体出面解决这些问题就容易得多。生产经营管理是集体办企业最头痛的问题，而由农民自主经营，不需要集体操心，因而互补。三是有利于形成规模效益。合作社将一家一户分散的同类产业或产品集中起来，联合发展，不仅节约投资成本和管理成本，而且能尽快形成规模，提高知名度，增强在市场上的竞争能力。围绕服务办实体，可以实现农民致富与集体增收同时并举。专业社就是中介报务组织，目的是为农民生产经营提供等系列服务，努力解决一家一户办不好或办不了的事情，在服务农民的同时增加集体收入。村级集体经济组织，可以促进农村双层经营体制的完善和发展。
第一条为了规范集体土地承包经营管理，保障承包经营者依法取得的集体土地使用权和发包方的合法权益，稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，促进我省农村经济发展，依据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省行政区域内的集体土地承包经营管理活动。
第三条本条例所称集体土地是指乡（镇）、村、组（社）集体所有的农用地和“四荒”。
农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
“四荒”是指未开发利用的荒山、荒沟、荒丘、荒滩（包括荒地、荒坡、荒沙、荒草和荒水等）。
第四条属于村集体所有的土地，归村集体经济组织成员共同所有；属于组（社）集体所有的土地，归组（社）集体经济组织成员共同所有；属于乡（镇）集体所有的土地，归乡（镇）集体经济组织成员共同所有。
第五条集体土地承包经营管理遵循下列原则：
（一）坚持民主协商、公开、公平、公正；
（二）兼顾国家、集体、个人三者利益；
（三）合理开发、保护和有效利用土地资源；
（四）有利于集体土地使用权依法流转。
第六条集体土地承包经营必须依法订立书面合同。
依法取得的集体土地使用权，受法律保护。任何单位和个人不得侵犯。
第七条县级以上人民政府农业行政主管部门，负责集体土地承包经营管理的指导、协调、监督工作。其他有关行政主管部门按照同级人民政府职责分工，负责集体土地承包经营管理的有关工作。乡级人民政府负责本行政区域内集体土地承包经营管理工作。
村、组（社）集体经济组织依法对集体土地承包经营活动进行管理。村集体经济组织不健全的，由村民委员会管理，组（社）集体经济组织不健全的，由村民小组管理或者由村民委员会代行管理。乡（镇）所有的集体土地由乡（镇）集体经济组织经营管理，乡镇集体经济组织不健全的，由乡（镇）人民政府管理。
第二章发包方、承包方的权利和义务
第八条集体经济组织是集体土地的发包方。乡（镇）、村集体经济组织不健全的，分别由乡（镇）人民政府、村民委员会发包；组（社）集体经济组织不健全的，由村民小组发包，或者由村民委员会代行发包。
依法取得集体土地使用权的个人和单位是集体土地的承包方。
第九条发包方行使下列权利：
（一）依法管理、监督承包方的经营活动；
（二）提出机动地、“四荒”发包方案；
（三）依法收取承包费。
第十条发包方应当履行下列义务：
（一）宣传贯彻执行有关法律法规；
（二）依照合同约定向承包方提供生产经营服务；
（三）保护承包方合法经营活动；
（四）组织承包方培肥地力、改善生产条件和生态环境；
（五）建立健全集体土地承包经营管理档案。
第十一条承包方享有下列权利：
（一）生产经营自主权；
（二）承包经营收益权；
（三）依照合同约定享有发包方提供的生产经营服务；
（四）依法转让集体土地使用权；
（五）拒绝任何单位和个人非法要求提供产品及费用。
第十二条承包方应当履行下列义务：
（一）接受发包方的依法管理和监督；
（二）按有关规定及合同约定培肥地力、改善生产条件和生态环境；
（三）保护土地及设施；
（四）依法足额、及时缴纳承包费。
第三章农用地承包经营管理
第十三条农户承包集体耕地的承包期为30年。承包期内，承包户内增加人口不增加承包地，减少人口不减少承包地。
第十四条承包方全户农转非、全户户籍迁出和全户消亡且没有农业户籍法定继承人的，发包方应当收回其全部承包地，收回的承包地纳入机动地管理。
前款所列承包方已将承包地转让的，发包方应当与受让方重新签订合同，按机动地标准收取费用。原转让合同即行解除。
第十五条承包方之间自愿协商串换承包地的，应当签订协议，报集体经济组织备案。
集体经济组织为了提高土地利用率和劳动生产率，按照基本等质等量的原则，可以与承包方协商串换承包地。
第十六条机动地面积一般不得超过耕地总面积的5％。
机动地主要用于国家征地、农田基本建设、新村建设、公益事业建设、集体办企业用地以及其他用地的补给。
机动地的发包方式、收费标准、经营期限等事项由村集体经济组织成员代表会议或者组（社）集体经济组织成员大会（村民会议、村民代表会议或者村民小组成员会议）讨论，经三分之二以上同意后确定。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先权。
机动地发包收入在支付相应的农业税、村提留乡统筹费后，全部计入机动地所有者村或组（社）的公积金。
机动地权属关系不得改变，属于村、组（社）所有的机动地，应当分别归村、组（社）所有，任何单位和个人不得平调。
第十七条禁止弃耕、撂荒承包耕地。
弃耕、撂荒一年的，发包方应当向承包方收取荒芜费，并监督、指导其耕种。连续两年弃耕、撂荒的，发包方应当解除承包合同，收回承包地，并向承包方收取荒芜费。荒芜费的收取标准按有关规定执行。收取的荒芜费支付农业税、村提留乡统筹费后，剩余部分计入该村或组（社）的公积金。
第十八条承包方自愿退包耕地的，应当提出书面申请，经发包方同意，30年承包合同即行解除。退包的耕地由集体经济组织按机动地管理。
第十九条集体所办企业、公共设施、公益事业等乡（镇）村建设，经批准占用农户承包地的，集体经济组织应当用机动地、开荒地或者复垦地补给；无地补给的，参照国家征地的有关规定给予合理补偿。
第二十条未划入基本农田的耕地，承包方可以从事林果业、牧业、渔业等生产经营活动。
第二十一条自《农村人民公社工作条例（修订草案）》颁布至实行家庭联产承包责任制前，乡、村及其他单位占用集体土地（经县级以上人民政府或者人民法院依法确权的除外）从事生产经营活动的，可以继续使用，但双方必须订立用地合同。继续使用期限由双方协商确定。自本条例实施之日起，用地单位应当参照当地机动地承包收费标准向集体经济组织缴纳费用。已经造林的，收费标准、办法由双方协商确定。集体经济组织收取的费用，计入该村或组（社）的公积金。
实行家庭联产承包责任制后，乡村及其他单位占用集体土地的，应当退还；暂不能退还的，按前款规定办理。
本条例实施以前，敬老院、学校、卫生院、农科实验等公益事业占用集体土地和行政事业单位建办公用房占用集体土地的，可以继续无偿使用，并应当按照有关规定办理用地手续。
第二十二条集体耕地主要采取家庭承包方式经营。第二产业和第三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，经集体经济组织成员大会（村民会议、村民代表会议或者村民小组成员会议）讨论，三分之二以上同意，可以实行统一经营或者其他方式经营。
第二十三条集体林地、草地、果园、渔塘等经营方式、收费标准等事项，由集体经济组织成员代表会议（村民会议、村民代表会议或者村民小组成员会议）讨论，经三分之二以上同意后确定，经营期限由集体经济组织和经营者协商确定。
第二十四条乡（镇）集体所有土地的经营方式、经营期限、收费标准等事项，由乡（镇）人民政府确定。收取的费用，用于改善生产条件和发展公益事业。
第二十五条省人民政府应当制定耕地保养长期规划，市（州）人民政府应当按照省里的规划制定耕地保养阶段性目标，县级人民政府应当按照上级规划和阶段性目标，结合本地实际建立保养耕地制度，并组织实施。
第二十六条县级以上人民政府应当加强农田基本建设，采取措施，预防和治理土地沙化、盐碱化、退化和水土流失。
第四章“四荒”开发经营管理
第二十七条开发经营“四荒”遵循下列原则：
（一）合理规划；
（二）治理与开发相结合；
（三）实行综合治理；
（四）保护和改善生态环境。
第二十八条集体经济组织应当按照县级土地利用总体规划和水土保持规划，制定治理开发“四荒”的具体计划，报县级人民政府审核后组织实施。
第二十九条“四荒”开发经营前，应当由集体经济组织委托具有资质的评估机构对“四荒”进行资产评估。
第三十条“四荒”开发经营方式、期限、收费标准等重大事项，应当由集体经济组织成员代表会议（村民会议或者村民代表会议）讨论，经三分之二以上同意后确定。
“四荒”可以集体统一开发经营，也可以采取家庭或者联户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等形式经营。
“四荒”经营期限一般不超过50年。
集体经济组织应当按照全省统一的合同示范文本，与“四荒”开发经营者订立合同。
第三十一条“四荒”可以由集体经济组织内部成员开发经营，也可以由集体经济组织以外的单位和个人开发经营。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先权。
第三十二条“四荒”开发经营者进行较大基础设施建设的，需经集体经济组织同意，报县级以上人民政府审批。
第三十三条禁止私自开发经营“四荒”。
第三十四条取得“四荒”使用权未进行开发或者已经开发但未达到合同约定投入标准的，不得转让。
取得“四荒”使用权两年未进行开发的，集体经济组织应当收回。
第三十五条发包、出租、拍卖“四荒”使用权所收取的费用。应当用于“四荒”开发治理或计入公积金，不准挪用和平调。
第三十六条本条例实施前订立的“四荒”开发经营合同，主要条款不完备的，应当补充完备，不得强行解除合同。
第五章集体土地使用权流转管理
第三十七条集体土地使用权流转管理期限不得超过原承包合同约定期限中的剩余期限。
第三十八条集体土地使用权流转必须坚持自愿、有偿原则。
集体土地使用权流转，可以采取转让、转包、入股等形式。
第三十九条集体土地使用权可以在集体经济组织内部流转，也可以在集体经济组织外部流转。在同等条件下，集体经济组织内部成员有优先受让权。
第四十条集体土地使用权在集体经济组织内部流转的，转让方和受让方应当订立书面合同，并经集体经济组织审核后报乡（镇）农村经济管理机构备案。
集体土地使用权流转给集体经济组织以外的单位和个人的，转让方应当事先向集体经济组织提出书面申请，集体经济组织应当在15日内答复，逾期未作答复的视为同意。转让方与受让方订立合同，应当报集体经济组织和乡（镇）农村经济经营管理部门审核备案。
第六章纠纷处理与法律责任
第四十一条集体土地所有权争议和承包合同纠纷，应当分别按照土地管理法律法规和我省农村承包合同条例的有关规定处理。
集体土地承包经营中，承包方之间发生前款以外的纠纷，由双方协商解决。协商不成的，由发包方调解。调解不成的，由乡（镇）人民政府处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。
集体土地承包经营中，承包方与发包方之间的纠纷，由双方协商解决。协商不成的，由上一级人民政府处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。
第四十二条发包方违反本条例规定，有下列行为之一的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府行政主管部门责令改正；造成的经济损失，由责任者赔偿：
（一）擅自变更承包期限的；
（二）擅自发包集体土地的；
（三）擅自收回承包经营者土地的；
（四）强制承包经营者流转土地使用权的；
（五）强行承包经营者串换承包地的。
第四十三条侵占、挪用集体土地承包经营费用尚不构成犯罪的，由乡（镇）人民政府或者县级人民政府责令退还，并对责任人处以侵占、挪用金额1倍至2倍的罚款。
第四十四条本条例实施后，承包方违反本条例第十二条第四项规定，不及时足额缴纳承包费的（依照有关规定减、免、缓收的除外），发包方应当书面通知当事人限期缴纳。逾期不缴纳的，发包方可以按其所欠的承包费数额，确定收回承包地（留足口粮田）的数量和年限。也可以向人民法院提起诉讼。
按前款规定收回的承包地招标发包，发包收入支付农业税、村提留乡统筹费外，剩余部分抵顶所欠承包费。还清后，收回的承包地退还给原承包方。
第四十五条承包方违反本条例第十九条第二款、第二十三条规定，拒不缴纳费用的，集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。
第四十六条违反本条例第四十条规定，私自转让、转包、入股、抵押、拍卖土地使用权的，发包方应当收回其承包地。
第四十七条国家机关工作人员及有关人员违反本条例规定，干涉集体土地承包经营管理活动的，上一级人民政府应当依法作出处理；造成的经济损失，由责任者承担；集体经济组织和承包经营者也可以向人民法院提起诉讼。
第四十八条各级人民政府农业行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，给集体经济组织或者承包经营者造成经济损失尚不构成犯罪的，由其所在单位给予行政处分。并由责任者个人依法赔偿损失。
第七章附则
农村集体经济是20世纪50年代产生的农业合作化运动，基于市场经济发展背景下，农村集体经济该以何种方式发展成为研究的重要内容。我国经历了资产承包制和租赁经营后，慢慢扩大农村集体经济范围，兴起一批村办集体企业和股份合作企业等经济形式。农村集体经济呈现多样化发展状态，有利于增加我国农民的稳定收入，加强农村集体经济组织和服务功能，促使农民群众向着共同富裕的方向发展。文中以影响农村集体经济发展的主要原因入手，介绍一系列优化农村集体经济发展的策略。
一、分析影响农村集体经济的因素
（一）人才严重短缺
农村地区所处的位置影响其无法吸引大量优秀专业人才。同时，农村部分村干部文化素质不高，多数为初中及以下学历，不具备专业的管理知识和技能，无法快速搞好农村经济。加之县级农技人员严重不足，各县农委约有6名专职农业技术人员，无法针对每个村庄展开实地性指导。
（二）缺乏有效的政府支持
集体经济发展不单单缺少合理的总体规划，有关集体经济发展情况基础数据存在模糊不清的情况，为政府制定合理政策带来一定难度，也从侧面反映出农村集体资产管理混乱、缺乏有效指导等问题。目前，农民迫切希望政府执行土地使用、启动资金等各项优惠政府。农村集体经济发展比较落后，各个地区对农业投入不足，部分地区农业基础设施严重损坏，缺少相应的资金进行修复，村集体收入除去办公经费、计划生育开支等费用所剩无几。
（三）集体经济制度存在缺陷
集体经济不成功的重要因素在其内在原因，因现行制度主要针对村委员对集体资产实施经营管理，部分并未建成的现代企业管理制度，经营管理缺乏适当的监督，时常出现以权谋私的情况。同时，集体经济收益无法很好地改善农村公共设施或发放村民服了，甚至成为引发腐败的根源，这导致农民不支持集体经济。
二、改善农村集体经济发展现状的对策
审视农村集体经济发展过程的影响因素及问题，提出以下相关的改善策略。
（一）制定有效的管理机制
集体经济财产权隶属于农民集体，因此，需要选定合理的人进行治理。目前，我国政府实行派遣人进行管理，上述人、委托人对其无法实时有效监督，集体经济组织自然无法形成有效的监督管理机制。合作经济管理模式由农民自行组织，实施民主管理、自主经营的模式，该组织内重大事物多数由社员民主表决决定，真正意义上代表社会的利益和意愿。
（二）创新人才管理模式
随着素质教育在农村的普及和高等教育大众化，为保障农村村干部人员的素质和管理水平，必须主动扩大高素质村干部候选人有效供给。采用引入市场的观念，不断扩大选人、用人渠道，为农村各个阶层选择优秀的人才。同时，地方政府要制定合理的培养计划，为培养高素质管理人才创设良好环境。对部分城郊地区、流动人口频繁流动的区域，可以适当放宽村干部身份限制，准许某些准村民参与村干部选举。通过各个途径打破与市场经济格格不入的封闭型农村社区，不断拓宽村干部来源渠道，为农村基层组织提供大量优秀的人才。
（三）开展合作经济的主要途径
农民合作经济是国外发达国家普遍使用的农业组织形式，大于90%发达国家的农民均参与农民合作经济组织，国外执行的农民合作经济组织形式主要包括以专业性和综合性合作经济两种模式，专业性合作经济形式实施按劳、按股进行分配和管理，根据市场机制实行。综合性合作经济模式由农民自行建立逐渐形成由中央至地方的半垄断组织体系内。我国更适应执行美国这种专业性经济模式，但考虑本国实际国情，可以考虑一企业领头农户入股的方式组建合作社，执行按股、按劳动分配制度，严格按照民主管理原则实施管理。从政府角度来说，政府必须转变职能，由原有的管理角色变为引导和扶持角度。政府部门通过积极引导帮助农民创建各类合作社，但必须保证农民自主管理权力，不可依据自身意愿干预合作社管理和经营活动。那些由政府牵头建立的合作社，政府部门可进行有效的监督，预防其完全被企业控制。同时，必须打破行政区域束缚，合作社成员不可单单局限在本乡、县区及外省的合作社，便于扩大合作社的规模和管理效果。从农民角度来说，我国多数劳动力素质较低，因此，必须开展各项培训活动，让农民学习先进的农业生产知识和技能，提升农民的文化素质和管理能力。