[关键词]内部审计 内部控制评价 有效性 优势
一、内部审计的内控评价工作与外部审计鉴证业务的区别
(一)评价的目的不同、侧重点不同
注册会计师的内部控制鉴证业务,主要的目标是使得财务报告的使用者可以合理的信任财务报告是在内部控制无重大缺陷的情况下做出的,是对财务年报审计的一个有益补充,以增强报表使用者对财务报告的信任程度。
内部控制进行评价,存在着外部审计的鉴证部控制制度的评价,有利于内部审计对于内部控制的评价更偏重于改善组织的风险管理、控制各治理过程的效果,属于管理审计的范畴。
(二)监督的方式不同
内部审计作为内部控制的监督环节,分为日常监督和专项监督。注册会计师的鉴证工作属于委托性质的,实施的频率基本与财务报告年审同步,属于专项监督的范畴,不具备内部审计日常监督的优势。
(三)报告的类型不同
注册会计师在出具“内部控制鉴证报告”时有在报告中必须出现的要素,并与财务审计报告一样,有无保留意见、保留意见、无法表示意见这三种报告形式。与其相比,内部审计关于企业内部控制的报告主要是针对评价过程中认定的内部控制缺陷,并将缺陷分为“一般缺陷”、“重要缺陷”、“重大缺陷”在评价报告中进行反映。
通过上述内外审计评价工作的对比,内部审计进行评价的范围不仅仅停留在与财务报表错报、漏报风险相关的控制制度,而是涵盖了整个控制系统本身,内部审计的评价工作和外部审计的鉴证工作,两者的评价报告形成了对内部控制完整的评价。
二、内部审计开展内部控制评价的特点与优势
分部计机构如何能够对内部控制进行有效监督、检查和评价,直接决定笔者认为,内部审计最大的特点就是――处于内部控制系统中的监督环节,是内部控制不可缺少的重要组成部分。因此内部审计从事内部控制评价具有以下方面的优势:
①受托于管理当局,熟悉企业内部控制系统的情况;②了解企业战略目标,了解风险控制的重要领域;③进行内部控制评价时,涉及整个内部控制系统,评价更有深度;④日常监督和专项监督相结合,使得公司治理处于主动地位,能够及时、主动、快速的响应以减少损失、落实责任、提出整改措施;⑤内部审计工作质量由专业机构进行评估,工作质量得到监督;⑥企业管理层认识到内部控制的重要性,内部审计的作用日益得到加强,地位逐渐提升。
三、如何根据内部审计的特点和优势来开展内部控制评价的思考与实践
在实际工作中,可以通过以下几个方面充分发挥内部审计的特点和优势,积极、有效的开展内部控制评价活动。
(一)以风险评估为导向组织实施内部控制评价活动
内部审计在组织实施内部控制评价计划时,充分利用其了解公司内部控制系统,了解公司战略目标和经营环境的变化带来的风险,这一优势来开展工作。以风险评估为导向的评价方案,将需要评价的内容归结为三大模块的内容,即:“内部控制环境”、“企业自我风险控制、评价”、“内部控制体系”。
第一模块:内部控制环境评价
不同的单位,控制环境存在差别,但是,控制环境总体来说,可以从以下几方面重要的内容体现控制环境目前所处的状态的:①公司治理完善情况(现代企业制度建立、健全情况);②内部审计地位以及工作的开展;③人力资源政策以实务;④法制教育。
在实施内部控制环境评价时,可以结合企业的性质、规模的大小、在所行业的影响力、公司人文关怀、员工成长通道、业绩考核是否导致过大压力等方面,可以做更为深入评价、更适当的评价。
第二模块:企业自我风险评估
内部审计本身就参与在企业风险评估活动中,其对风险评估的经验对外部审计要丰富。因此,可以根据指定的评价内容,有针对性地对企业自我风险评估的情况进行评价。同时,内部审计对高风险领域例如:货币资金管理、网上银行付款权限设置等控制环节进行专项审计的监控力度、审计发现的控制漏洞,管理层对内控缺陷的态度以及整改情况,也是企业自我风险评估及控制的重要体现。
第三模块:内部控制体系的长效监督机制
在对内部控制体系进行评价时,根据企业业务特点和风险控制政策,将体系细分为日常监督和重点监督两部分,把监控活动分配到我们开展的审计监督工作中去,形成审计监督的长效机制。
(二)日常监督优势是做好内部控制评价的基础
对内部控制评价不能仅仅局限于每年集中几个月开展年度评价工作,这样必然会导致将内部控制评价形式化。笔者认为,充分发挥内部审计对控制系统的日常监督优势,是做好内部控制评价工作的基本保障,也是对内部控制系统发表评价最直接、最有力的证明。
(三)特殊领域专项评价可以与管理审计等审计工作相结合的优势
特殊领域专项评价可以与管理审计等审计工作相结合,具有以下优势:
1、符合成本效益的原则
笔者认为,可以将一些特殊的、高风险领域的内部控制专项评价活动,与专项管理审计相结合的形式来开展,是符合成本效益原则的,把好钢用在刀刃上。
2、内部控制的有效性直接体现为管理的有效性
随着企业内部控制制度的建立、健全,在专项管理审计报告中,对管理的评价可以直接提升为对内部控制的评价;对管理的改进意见可以从完善内部控制的角度考虑,出台弥补缺陷的措施并实施补救。
3、有利于促进各单位对内部控制制度的重视
在专项管理制度中,内部审计从管理层面对内部控制制度的评价,有利于促进各单位对内部控制制度的重视,普及从内部控制的角度来思考管理问题的思维方式。有具体实例支持的内部控制评价报告,对广大的投资者、公司高层而言将更具说服力和使用价值。
综上所述,内部审计只有充分发挥自身特点和优势来开展对内部控制制度评价,以完善内部控制制度来促成良好的控制环境,进而有效促进组织控制目标的实现,从而体现内部审计的价值,以推进形成一个相互促进的良性循环。
参考文献:
[1]《企业内部控制基本规范》
第一条为加强医疗器械不良事件监测和再评价工作，根据《医疗器械监督管理条例》制定本办法。
第二条本办法适用于医疗器械生产企业、经营企业、使用单位、医疗器械不良事件监测技术机构、食品药品监督管理部门和其他有关主管部门。
第三条国家鼓励公民、法人和其他相关社会组织报告医疗器械不良事件。
第二章管理职责
第四条国家食品药品监督管理局负责全国医疗器械不良事件监测和再评价工作，并履行以下主要职责：
（一）会同卫生部制定医疗器械不良事件监测和再评价管理规定，并监督实施；
（二）组织检查医疗器械生产企业、经营企业和使用单位医疗器械不良事件监测和再评价工作的开展情况，并会同卫生部组织检查医疗卫生机构的医疗器械不良事件监测工作的开展情况；
（三）会同卫生部组织、协调对突发、群发的严重伤害或死亡不良事件进行调查和处理；
（四）商卫生部确定并医疗器械不良事件重点监测品种；
（五）通报全国医疗器械不良事件监测情况和再评价结果；
（六）根据医疗器械不良事件监测和再评价结果，依法采取相应管理措施。
第五条省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门负责本行政区域内医疗器械不良事件监测和再评价工作，并履行以下主要职责：
（一）组织检查本行政区域内医疗器械生产企业、经营企业和使用单位医疗器械不良事件监测和再评价工作开展情况，并会同同级卫生主管部门组织检查本行政区域内医疗卫生机构的医疗器械不良事件监测工作的开展情况；
（二）会同同级卫生主管部门组织对本行政区域内发生的突发、群发的严重伤害或死亡不良事件进行调查和处理；
（三）通报本行政区域内医疗器械不良事件监测情况和再评价结果；
（四）根据医疗器械不良事件监测和再评价结果，依法采取相应管理措施。
第六条卫生部和地方各级卫生主管部门负责医疗卫生机构中与实施医疗器械不良事件监测有关的管理工作，并履行以下主要职责：
（一）组织检查医疗卫生机构医疗器械不良事件监测工作的开展情况；
（二）对与医疗器械相关的医疗技术和行为进行监督检查，并依法对产生严重后果的医疗技术和行为采取相应的管理措施；
（三）协调对医疗卫生机构中发生的医疗器械不良事件的调查；
（四）对产生严重后果的医疗器械依法采取相应管理措施。
第七条国家药品不良反应监测中心承担全国医疗器械不良事件监测和再评价技术工作，履行以下主要职责：
（一）负责全国医疗器械不良事件监测信息的收集、评价和反馈；
（二）负责医疗器械再评价的有关技术工作；
（三）负责对省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构进行技术指导；
（四）承担国家医疗器械不良事件监测数据库和信息网络的建设、维护工作。
第八条省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构承担本行政区域内医疗器械不良事件监测和再评价技术工作，履行以下主要职责：
（一）负责本行政区域内医疗器械不良事件监测信息的收集、评价、反馈和报告工作；
（二）负责本行政区域内食品药品监督管理部门批准上市的境内第一、二类医疗器械再评价的有关技术工作。
第三章不良事件报告
第九条医疗器械生产企业、经营企业和使用单位应当建立医疗器械不良事件监测管理制度，指定机构并配备专（兼）职人员承担本单位医疗器械不良事件监测工作。
医疗器械生产企业、经营企业和使用单位应当建立并保存医疗器械不良事件监测记录。记录应当保存至医疗器械标明的使用期后2年，但是记录保存期限应当不少于5年。
医疗器械不良事件监测记录包括本办法附件1～3的内容，以及不良事件发现、报告、评价和控制过程中有关的文件记录。
第十条医疗器械生产企业应当主动向医疗器械经营企业和使用单位收集其产品发生的所有可疑医疗器械不良事件，医疗器械经营企业和使用单位应当给予配合。
生产第二类、第三类医疗器械的企业还应当建立相应制度，以保证其产品的可追溯性。
第十一条医疗器械生产企业、经营企业应当报告涉及其生产、经营的产品所发生的导致或者可能导致严重伤害或死亡的医疗器械不良事件。
医疗器械使用单位应当报告涉及其使用的医疗器械所发生的导致或者可能导致严重伤害或死亡的医疗器械不良事件。
报告医疗器械不良事件应当遵循可疑即报的原则。
第十二条医疗器械生产企业、经营企业和使用单位发现或者知悉应报告的医疗器械不良事件后，应当填写《可疑医疗器械不良事件报告表》（附件1）向所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构报告。其中，导致死亡的事件于发现或者知悉之日起5个工作日内，导致严重伤害、可能导致严重伤害或死亡的事件于发现或者知悉之日起15个工作日内报告。
医疗器械经营企业和使用单位在向所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构报告的同时，应当告知相关医疗器械生产企业。
医疗器械生产企业、经营企业和使用单位认为必要时，可以越级报告，但是应当及时告知被越过的所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构。
第十三条个人发现导致或者可能导致严重伤害或死亡的医疗器械不良事件，可以向所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构或者向所在地县级以上食品药品监督管理部门报告。
县级以上食品药品监督管理部门收到个人报告的医疗器械不良事件报告后，应当及时向所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构通报。
第十四条省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构收到不良事件报告后，应当及时通知相关医疗器械生产企业所在地的省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构。接到通知的省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构，应当督促本行政区域内的医疗器械生产企业进行不良事件的记录、调查、分析、评价、处理、报告工作。
第十五条医疗器械生产企业应当在首次报告后的20个工作日内，填写《医疗器械不良事件补充报告表》（附件2），向所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构报告。
出现首次报告和前款规定的补充报告以外的情况或者医疗器械生产企业采取进一步措施时，医疗器械生产企业应当及时向所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构提交相关补充信息。
为了保护公众的安全和健康，或者为了澄清医疗器械不良事件报告中的特定问题，省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构应当书面通知医疗器械生产企业提交相关补充信息；书面通知中应当载明提交补充信息的具体要求、理由和时限。
第十六条第二类、第三类医疗器械生产企业应当在每年1月底前对上一年度医疗器械不良事件监测情况进行汇总分析，并填写《医疗器械不良事件年度汇总报告表》（附件3），报所在地省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构。
医疗器械经营企业、使用单位和第一类医疗器械生产企业应当在每年1月底之前对上一年度的医疗器械不良事件监测工作进行总结，并保存备查。
第十七条省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构应当对医疗器械不良事件报告进行调查、核实、分析、评价，并按照以下规定报告：
（一）收到导致死亡事件的首次报告后，应当立即报告省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和国家药品不良反应监测中心，同时报省、自治区、直辖市卫生主管部门；
（二）收到导致死亡事件的首次报告后，于5个工作日内在《可疑医疗器械不良事件报告表》上填写初步分析意见，报送省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和国家药品不良反应监测中心，同时抄送省、自治区、直辖市卫生主管部门；收到导致死亡事件的补充报告和相关补充信息后，于15个工作日内在《医疗器械不良事件补充报告表》上填写分析评价意见或者形成补充意见，报送省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和国家药品不良反应监测中心，同时抄送省、自治区、直辖市卫生主管部门；
（三）收到导致严重伤害事件、可能导致严重伤害或死亡事件的首次报告后，于15个工作日内在《医疗器械不良事件报告表》上填写初步分析意见，报国家药品不良反应监测中心；收到严重伤害事件、可能导致严重伤害或死亡事件的补充报告和相关补充信息后，于20个工作日内在《医疗器械不良事件补充报告表》上填写分析评价意见或者形成补充意见，报送国家药品不良反应监测中心；
（四）对收到的导致或者可能导致严重伤害或死亡事件报告，应当进行汇总并提出分析评价意见，每季度报送省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和国家药品不良反应监测中心，并抄送省、自治区、直辖市卫生主管部门；
（五）收到第二类、第三类医疗器械生产企业年度汇总报告后，于30个工作日内提出分析评价意见，报送国家药品不良反应监测中心；于每年2月底前进行汇总并提出分析评价意见，报省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门。
第十八条国家药品不良反应监测中心在收到省、自治区、直辖市医疗器械不良事件监测技术机构的报告后，应当对报告进一步分析、评价，必要时进行调查、核实，并按照以下规定报告：
（一）收到导致死亡事件的首次报告后，应当立即报告国家食品药品监督管理局，并于5个工作日内提出初步分析意见，报国家食品药品监督管理局，同时抄送卫生部；收到导致死亡事件补充报告和相应的其他信息后，于15个工作日内提出分析评价意见，报国家食品药品监督管理局，同时抄送卫生部；
（二）对收到的导致或者可能导致严重伤害或死亡事件报告，应当进行汇总并提出分析评价意见，每季度报国家食品药品监督管理局，并抄送卫生部；
（三）收到年度汇总报告后，于每年3月底前进行汇总并提出分析评价意见，报国家食品药品监督管理局，并抄送卫生部。
第十九条医疗器械不良事件监测技术机构在调查、核实、分析、评价不良事件报告时，需要组织专家论证或者委托医疗器械检测机构进行检测的，应当及时报告有关工作进展情况。
医疗器械不良事件监测技术机构应当提出关联性评价意见，分析事件发生的可能原因。
第二十条医疗器械生产企业、经营企业和使用单位发现突发、群发的医疗器械不良事件，应当立即向所在地省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门、卫生主管部门和医疗器械不良事件监测技术机构报告，并在24小时内填写并报送《可疑医疗器械不良事件报告表》。
医疗器械生产企业、经营企业和使用单位认为必要时，可以越级报告，但是应当及时告知被越过的所在地省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门、卫生主管部门和医疗器械不良事件监测技术机构。
第二十一条省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门获知发生突发、群发的医疗器械不良事件后，应当立即会同同级卫生主管部门组织调查、核实、处理，并向国家食品药品监督管理局、卫生部和国家药品不良反应监测中心报告。
国家食品药品监督管理局根据突发、群发事件的严重程度或者应急管理工作的有关规定，可以会同卫生部直接组织或者协调对突发、群发的医疗器械不良事件进行调查、核实、处理。
第二十二条医疗器械不良事件监测技术机构应当对报告医疗器械不良事件的单位或者个人反馈相关信息。
第五章控制
第三十一条在按照本办法报告医疗器械不良事件后，医疗器械经营企业和使用单位应当配合医疗器械生产企业和主管部门对报告事件进行调查，提供相关资料并采取必要的控制措施。
第三十二条根据医疗器械不良事件的危害程度，医疗器械生产企业必要时应当采取警示、检查、修理、重新标签、修改说明书、软件升级、替换、收回、销毁等控制措施。
第三十三条针对所发生的医疗器械不良事件，生产企业采取的控制措施可能不足以有效防范有关医疗器械对公众安全和健康产生的威胁，国家食品药品监督管理局可以对境内和境外医疗器械，省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以对本行政区域内食品药品监督管理部门批准上市的境内第一类、第二类医疗器械，采取发出警示、公告、暂停销售、暂停使用、责令召回等措施。
出现突发、群发的医疗器械不良事件时，省级以上食品药品监督管理部门应当会同同级卫生主管部门和其他主管部门采取相应措施。
第三十四条国家食品药品监督管理局定期通报或专项通报医疗器械不良事件监测和再评价结果，公布对有关医疗器械采取的控制措施。
第六章附则
第三十五条本办法下列用语的含义是：
医疗器械不良事件，是指获准上市的质量合格的医疗器械在正常使用情况下发生的，导致或者可能导致人体伤害的各种有害事件。
医疗器械不良事件监测，是指对医疗器械不良事件的发现、报告、评价和控制的过程。
医疗器械再评价，是指对获准上市的医疗器械的安全性、有效性进行重新评价，并实施相应措施的过程。
严重伤害，是指有下列情况之一者：
（一）危及生命；
（二）导致机体功能的永久性伤害或者机体结构的永久性损伤；
（三）必须采取医疗措施才能避免上述永久性伤害或者损伤。
医疗卫生机构，是指依照《医疗机构管理条例》的规定，取得《医疗机构执业许可证》的医疗机构和其他隶属于卫生主管部门的卫生机构。
第三十六条产品既在中国境内上市销售也在境外上市销售的医疗器械生产企业，应当将其相关产品在境外发生的导致或者可能导致严重伤害或死亡的医疗器械不良事件以及采取的控制措施自发现之日起15日内向国家药品不良反应监测中心和国家食品药品监督管理局报告。
第三十七条进行临床试验的医疗器械发生的导致或者可能导致人体伤害的各种有害事件，应当按照《医疗器械临床试验规定》和国家食品药品监督管理局的相关要求报告。
第三十八条本办法关于医疗器械生产企业的相应规定，适用于境外医疗器械生产企业在中国境内的人。包括境外医疗器械生产企业在中国境内的代表机构或在中国境内指定的企业法人单位。
台湾、香港、澳门地区医疗器械生产企业参照境外医疗器械生产企业执行。
第三十九条医疗器械不良事件报告的内容和统计资料是加强医疗器械监督管理，指导开展医疗器械再评价工作的依据，不作为医疗纠纷、医疗诉讼和处理医疗器械质量事故的依据。
对属于医疗事故或者医疗器械质量问题的，应当按照相关法规的要求另行处理。
第四十条食品药品监督管理部门及其有关工作人员在医疗器械不良事件监测管理工作中违反规定、延误不良事件报告、未采取有效措施控制严重医疗器械不良事件重复发生并造成严重后果的，依照有关规定给予行政处分。
第四十一条医疗器械不良事件报告的相关表格和相应计算机软件由国家食品药品监督管理局统一编制。
安全评价作为安全生产监管工作的重要技术保障手段和支撑力量之一，在安全生产工作中得到了广泛的实践和应用。随着近年来的迅速发展壮大，对建立企业安全生产长效机制，实现安全生产管理的“关口前移，预防为主”，促进企业安全生产发挥了重要作用，得到了社会广泛的认可。从整体上看，随着国民经济的快速发展，以及区域经济发展的不平衡，安全评价发展过程中出现了某些地域、行业分布失衡等结构性的、深层次的问题。为进一步加强和规范对安全评价工作的监督管理，宏观调控安全评价机构数量，保证安全评价机构科学、规范、健康、有序发展，根据《安全生产“十一五”规划》（〔*〕53号）和《国家安全监管总局关于加强和规范安全评价工作监管的若干意见》（安监总规划〔*〕59号）要求及有关法律法规，现就安全评价机构适度发展提出以下指导意见：
一、安全评价机构发展的基本思路和总体目标
（一）基本思路。按照“整体规划、合理布局、总量控制、适度发展”的基本思路。结合各地区行业的分布和差异、国民经济的发展水平，在稳步发展高风险生产行业安全评价机构的同时，适度发展其他行业的安全评价机构，解决行业和地区发展的不平衡问题。一是坚持地区和行业分布合理，注重区域内行业和机构数量平衡，邻近区域间互补，根据安全生产工作的实际，需要逐步实现无空白地区和空白行业；二是坚持区域经济发展和机构数量发展相协调，调控评价机构的发展数量；三是坚持特殊行业、领域适度发展，满足部分行业安全生产管理的需要；四是坚持指导和监管相结合的原则，实现统筹兼顾、科学规划、规范管理。
（二）总体目标。重点发展专业能力较强的评价机构，加快形成一批技术实力雄厚，具有评、学、研于一体的规模性安全评价机构。到2010年，全国安全评价机构发展的总量控制在：甲级资质200家、乙级资质500家，总体达到安全评价机构发展与市场需求相平衡。
二、保障条件和措施
（一）整体规划，严格资质审批制度。
1、整体规划。国家安全监管总局根据各地区区域经济结构、发展水平和安全生产工作的实际需要，研究制定安全评价机构地区、行业、数量方面的整体规划，制定并分别下达安全评价机构发展和控制计划。
2、总量控制。严格落实《安全评价机构管理规定》（原国家安全监管局令第13号）及相关规定和要求，行政许可工作坚持公开、公正、公平、透明的原则，根据现有安全评价机构行业、地区分布，结合各地区情况，有重点的开展安全评价机构资质受理、审核和审批工作。按照国家安全监管总局下达的总量控制计划，严格资质审查，严格专业配置，维持总量平衡。
3、适度发展。适度发展与控制本区域内的乙级资质安全评价机构。对乙级资质机构超过总量控制计划的地区，要采取有效措施进行整合，使其在2010年底之前达到总量控制计划。对于新审批的乙级资质机构，应按规定及时向国家安全监管总局备案。
4、严格审批制度。对于通过行业管理部门和行业协会申报甲级资质的安全评价机构，必须经所在地省级安全监管部门或煤矿安全监察机构签署意见后报国家安全监管总局审批。
（二）依法行政，进一步加强和规范监督管理工作。
1、规范安全评价行政许可和监督管理工作。依法开展安全评价行政许可与监管，任何单位和个人不得以任何理由擅自设立法律法规之外的行政许可事项，不得限制外省（区、市）甲级评价机构到本地区开展评价活动。对在资质审批中把关不严以及不按规定进行乙级资质审批和备案的地区，国家安全监管总局将暂停其乙级资质的审批权。
2、严格执行国家安全监管总局党组提出的廉洁从政各项要求，认真贯彻落实“九条纪律”和“双五条规定”。机关公务员一律不得以任何形式参与安全中介活动，国家安全监管总局及省级安全监管部门、煤矿安全监察机构党组任命的事业单位干部，一律不得在中介机构任职、兼职。
3、对于直属事业单位、各类协会、学会等行业组织性质的安全评价机构，按照市场经济的客观要求，必须与所属单位彻底脱钩，成立独立承担法律责任的工商企业法人，避免不公平、恶性竞争等不良现象发生，切实发挥中介机构第三方客观、独立、公正作用。
4、健全安全评价监督管理和处罚制度，进一步完善中介机构和从业人员能进能出、优胜劣汰管理机制，加强安全评价机构专项督查和年度考核工作，建立安全评价机构违法违规黑名单制度，对有违规现象的安全评价机构进行重点监控，对存在问题的要及时查处。
（三）推动安全评价行业组织建设，督促安全评价机构建立自我约束机制。
坚持“政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介机构分开”的原则，推进行业自律建设和诚信建设，强化行业自律意识，规范安全评价行为。促进评价机构建立自我约束机制，认真贯彻落实安全评价过程控制相关规定，严把安全评价报告质量关，不断提高从业人员业务水平，充分发挥安全生产技术支撑作用。
（四）推动安全评价从业人员职业化建设，提高从业人员专业素质。
经过多年来安全评价理论研究与实践应用，安全评价为安全生产领域知识技能型人才开辟了一个新型的就业渠道，已经成为了一个新兴的为安全生产提供专业技术服务的新职业，其从业人员已经形成了一支稳定的社会群体。因此，要加快推动在国家职业分类中设立安全评价师职业。同时，要积极做好安全评价从业人员继续教育工作，改进和完善继续教育培训办法和考核办法，增强其针对性、实用性，不断提高从业人员业务水平和技术能力。
（五）加快安全评价领域的信息化建设，提高工作效率和服务质量。
多年来，广播电视安全播出监测，作为安全播出链条上的重要环节，为日常安全播出管理和应急指挥调度提供了数据支撑。我国广播电视虽然逐步建立了重点针对广播电视台、有线网、发射台等单位的安全播出考核评价体系，但是安全播出监测有别于制作、播出、传输、发射、接收等安全播出链条上的其他环节，具有一定的特殊性。目前，面向广播电视安全播出监测的考核评价，缺乏整体性和系统性研究，尚不能完全满足实际需要，亟待进一步补充和完善。
2广播电视安全播出监测的考核评价思路
安全播出监测考核评价的评价对象是各级广播电视安全播出监测机构。广播电视安全播出监测的考核评价目的不是单纯评出名次及优劣程度，更重要的是通过建立科学实用的广播电视安全播出监测考核评价体系，真实反映、准确衡量当前安全播出监测的效果，推动各级安全播出监测机构明确自身未来建设的发展方向，促进各级安全播出监测管理水平的不断提高，从而引导广播电视安全播出监测体系的不断完善。结合安全播出要求，广播电视安全播出监测考核评价主要包含以下三方面内容：（1）广播电视安全播出监测的效果评价，涵盖对安全播出监测的准确性、及时性、优劣性等指标效果方面的评价；（2）广播电视安全播出监测的建设评价，涵盖对技术、队伍、制度等保障体系建设方面的评价；（3）广播电视安全播出监测的管理评价，涵盖对任务管理、协调管理、重保期管理、创新管理等业务管理方面的评价。基于此考虑，设计的广播电视安全播出监测考核评价指标体系框架如图1所示。
3广播电视安全播出监测的考核评价指标体系
3、1广播电视安全播出监测考核
评价指标体系构建的原则（1）综合性原则：能够反映各级广播电视监测机构的共性及个性化特点，以期实现不同监测机构之间的横向比较。（2）统一性原则：充分考虑到监测机构共性与个性特征的前提下，指标的建立与组成具有统一的逻辑。（3）客观性原则：考核评估视角客观，能够真实客观反映各级广播电视监测机构的现状及监测水平。（4）科学性原则：采用的数据采集方法及指标体系设计具有理论与实践基础。（5）规范性原则：数据来源、考核评价方法与指标应用具有明确的规则和定义。（6）前瞻性原则：在具有稳定框TerrestrialDigitalTelevision运营管理架与指标构成的前提下，充分考虑新兴媒体对广播电视监测的影响，针对安全播出监测可能的发展变化预留新增考核评估指标的入口。
3、2广播电视安全播出监测考核评价指标体系的维度和指标设置
3、2、1效果评价
效果评价是对广播电视安全播出监测效果的评价，反映广播电视安全播出监测的指标效果，包括准确性、及时性和优劣性等三类共七项指标。（1）准确性①技术性监测差错率指技术原因导致的监测异态差错数占可统计异态总数的比例。该指标为定量指标，计算公式如图2所示。②责任性监测差错事件数量指责任原因导致的监测异态差错事件的数量。该指标为定量指标。③重保期监测差错事件数量指在广播电视重要保障时期发生的漏监、错监等差错事件数量。该指标为定量指标。（2）及时性①异态报送不及时事件数量指未在时限内报送监测异态情况事件的数量。该指标为定量指标。②零报告不及时事件数量指未在时限内报送重点时段零报告事件的数量。该指标为定量指标。（3）优劣性①监测报表质量指报送监测报表的优劣程度。该指标为定性指标，主要评价：是否正确，是否全面，是否描述清晰。②监测报告质量指提交监测报告的优劣程度。该指标为定性指标，主要评价：是否正确，是否完整，是否进行分析并提出工作建议。
3、2、2建设评价
建设评价是对广播电视安全播出监测保障体系建设的评价，包括技术保障、队伍保障、制度保障等三类共十项指标。（1）技术保障①供配电系统配置达标率是指供配电系统配置满足要求的项目数占要求所有项目数的比例，反映在外电、应急电源、配电系统等方面达到相应保障级别配置要求的情况。该指标为定量指标，计算公式如图3所示。②数据采集设施可用度是指各采集点、遥控站、监测站点等数据采集设施正常运行时长占数据采集设施运行总时长的百分比，反映监测信号拾取及传输设施运行的可靠程度。该指标为定量指标，计算公式如图4所示。其中，数据采集设施累计故障时长包括因网络系统故障、外电中断、人为破坏、自然灾害等外部原因造成的故障。③业务处理系统可用度是指各业务处理系统正常运行时长占业务系统运行总时长的百分比，反映监测信息处理、统计及信息记录设施运行的可靠程度。该指标为定量指标，计算公式如图5所示。其中，业务系统累计故障时长包括因网络系统故障、外电中断、人为破坏、自然灾害等外部原因造成的故障。④机房环境达标率是指机房环境配置满足要求的项目数占要求所有项目数的比例，反映机房选址、空调、消防、安防措施、防雷接地等机房和天线场地环境符合要求的情况。该指标为定量指标，计算公式如图6所示。⑤技术安全事故数量指技术原因导致的重大安全事故数量。该指标为定量指标。（2）队伍保障①监测岗位满足率指标主要评价在岗监测人员对监测岗位需求的满足程度。该指标为定量指标，计算公式如图7所示。②安全播出意识水平指标主要评价监测人员安全播出意识水平。该指标为定量指标，计算公式如图8所示。（3）制度保障①安全播出规章制度完善度安全播出规章制度完善度为定性指标，主要评价：是否齐备，是否规范，是否有相应工作记录。安全播出规章制度包括所有与安全播出相关的管理制度，包括机房管理、值班及交接班制度、安全制度、用配电管理制度、事故报告制度、维护检修制度、技术档案管理制度。②运维流程完善度运维流程完善度为定性指标，主要评价：是否齐备，是否规范，是否有相应工作记录。运维流程包括交接班流程、巡机流程、业务调度流程、检修操作流程、异态处置流程、报告流程等。③应急预案完善度应急预案完善度为定性指标，主要评价：是否齐备，是否报主管部门备案，是否有演练记录。应急预案包括供配电系统应急预案、监测系统应急预案、自然灾害应急预案、重大异态处置应急预案等。
3、2、3管理评价
管理评价是对广播电视安全播出监测业务建设的评价，包括任务管理、协调管理、重保期管理、创新管理等四类共五项指标。（1）任务管理监测任务（指令）落实率指标主要评价各项监测任务和调度指令的落实程度。该指标为定量指标，计算公式如图9所示。（2）协调管理沟通（报告）机制完善度为定性指标，主要评价：是否建立与被监测单位的沟通机制，是否建立与相关监测单位的协调机制，是否建立与管理部门的报告机制。（3）重要期管理重保期工作方案完善度为定性指标，主要评价：是否齐备，是否及时更新，是否有相应工作记录。（4）创新管理①科研（工程）项目数量指主持和参与的科研（工程）项目数量。该指标为定量指标。②成果（案例）案例数量指安全播出突出成果和案例的数量，包括：经省级及以上评定，并经实践证明解决播出监测中实际问题的研究成果；及时避免救恶性插播事件播出或及时挽救、特大和重大播出事故的案例；减少事故、事件影响，表现突出的案例。该指标为定量指标。
4广播电视安全播出监测的考核评价方法
广播电视安全播出监测考核评价是对效果、建设、管理三个维度的综合评价，考核评价主要思路是采取多种方式进行基础数据采集，通过基础数据测算得出三级指标值，然后对指标值进行处理及标准化，依据权重设置，通过各级指数合成计算出各考核评价对象的综合得分。
4、1基础数据的获取
广播电视安全播出监测基础数据的获取可以以年度为单位，通过各考核评价单位自主报送、相关单位反馈、工作（系统）记录查询、主管部门定期检查等方式获取基础数据。例如，主管部门可以通过监管系统、被监测单位自报、其他监测机构报告、用户举报、管理部门组织的抽查和互检互查等方式，获取并确定监测差错事故。
4、2数据处理及标准化
对于定性指标的预处理和标准化，根据成熟度模型的定义来量化和处理，计算结果一般分布在0和1之间。例如，专家和主管部门对某监测台“监测报表质量”指标进行考核评价。该台监测报表质量均值为8、85，得分为88、5分，极大值为10，极小值为7，全距为3，中值为9，众数为9。打分集中在7、8、9、10分，频率分别为5、11、18、14，所占百分比为10、4%、22、9%、37、5%、29、2%，最高频次为9分。可见，专家和主管部门认为该台监测报表质量较好，且对监测报表质量意见看法相对一致。如图10所示。对于定量指标的预处理，根据指标定义对应的计算公式来量化。对于定量指标的标准化，基本思路是根据每个评价指标的上、下限阈值来计算指标值，计算结果一般分布在0和1之间。例如“技术性监测差错率”指标，根据安全播出相关阀值要求，差错率为0、1%及以下得分为1，1%以上得分为0，则该指标得分为：在实际计算过程中，还可能将多种方法结合使用。
4、3指标的权重设置
4、3、1各维度下属指标的权重设置
（1）效果评价指标的权重设置监测效果的考核评价在准确性、及时性、优劣性三方面进行。根据各二、三级指标对监测效果评价影响的不同，效果评价指标内各级指标的权重设置见表1。（2）建设评价指标的权重设置监测建设考核评价在技术保障、队伍保障、制度保障三方面进行。根据各二、三级指标对监测建设评价影响的不同，建设评价指标内各级指标的权重设置见表2。（3）管理评价指标的权重设置监测管理考核评价在技术保障、队伍保障、制度保障三方面进行。根据各二、三级指标对监测管理评价影响的不同，管理评价指标内各级指标的权重设置见表3。
4、3、2各维度的权重设置
从广播电视安全播出监测现状来看，有效提升监测效果是建立广播电视监测考核评价体系的主要目的之一，也是各级监测机构监测水平的直观反映，故广播电视监测考核评价体系在各维度上的权重设置如下：广播电视监测考核评价综合得分=效果评价×50%+建设评价×25%+管理评价×25%
4、4指数的合成
广播电视监测考核评价指数合成的思路是，以参加考核评估的所有单位为整体，取所有被考核评估单位在每个指标上的最大值和最小值，将待考核评估的单位的相应指标值与其进行比较，得到各维度的得分。
4、4、1各维度的指数合成
为简化表达，以效果评价为例说明考核评价指数合成的具体应用。按照之前的分析结论：效果评价=准确性×60%+及时性×20%+优劣性×20%（1）分别以A、B、C指代待考核评估单位的效果评价二级指标分值，即：（待考核评价单位）准确性=A（待考核评价单位）及时性=B（待考核评价单位）优劣性=C（2）分别以Max、Min指代所有被考核评价单位在三个二级指标上的最大值、最小值，即：所有被考核评价单位在“准确性”指标上的最大值=Max(A)所有被考核评价单位在“准确性”指标上的最小值=Min(A)所有被考核评价单位在“及时性”指标上的最大值=Max(B)所有被考核评价单位在“及时性”指标上的最小值=Min(B)所有被考核评价单位在“优劣性”指标上的最大值=Max(C)所有被考核评价单位在“优劣性”指标上的最小值=Min(C)（3）效果评价维度、建设评价、管理评价的综合得分如图11所示。同理，各二级指标的考核评价分值也可以根据上述公式由三级指标值计算获得。
4、4、2综合指数合成
在三个维度基础上，对广播电视安全播出监测进行综合的整体考核评价，采用同样的考核评价思路，如图12所示。
5结束语
本文结合广播电视行业实际需求，对广播电视安全播出监测考核评价进行了系统全面的研究。首先明确了广播电视安全播出监测考核评价的对象及目的，从效果、建设、管理三个维度进行广播电视安全播出监测评价指标框架设计。然后结合安全播出监测的特点，以主观评分与客观评价相结合，研究构建了包含3个一级指标、10个二级指标、22个三级指标的广播电视安全播出监测考核评价指标体系。最后提出了广播电视安全播出监测考核评价的具体方法：通过多种方式进行基础数据采集，利用成熟度模型、阀值法来进行指标数据处理和标准化，并进行举例分析，提出了指标的权重设置，通过指数合成的方式计算出考核评价综合得分。本文的研究成果，为广播电视安全播出监测考核评价提供了具体指导和借鉴。
作者:李江涛 单位:国家新闻出版广电总局监管中心
参考文献:
[1]广电总局令第62号《广播电视安全播出管理规定》及专业实施细则[Z]、2009、
第一条为了加强工业生产建设项目安全设施的监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》和《山东省安全生产条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条在本省行政区域内对工业生产建设项目(以下简称建设项目)安全设施实施监督管理，适用本办法；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条县级以上人民政府应当加强对建设项目安全设施监督管理工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行监督管理职责。
县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内建设项目安全设施的监督管理，其他各行业主管部门在各自职责范围内履行相关的监督管理职责。
省人民政府安全生产监督管理部门负责对全省建设项目安全设施监督管理工作进行综合监督、指导。
第四条建设项目安全设施实行分级监督管理：
(一)省人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨设区的市行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由省人民政府安全生产监督管理部门负责；
(二)设区的市人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨县(市、区)行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由设区的市人民政府安全生产监督管理部门负责；
(三)前两项之外的其他建设项目安全设施的监督管理，由建设项目所在地的县级人民政府安全生产监督管理部门负责。
上一级人民政府安全生产监督管理部门根据工作需要，可以将其负责监督管理的建设项目委托下一级人民政府安全生产监督管理部门实施监督管理。
第五条建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。
投资建设工程项目的生产经营单位(以下统称投资建设单位)对其承担主体责任，其主要负责人负责全面落实。
第二章建设项目设立安全审查
第六条建设项目设立应当符合安全生产条件。投资建设单位应当对建设项目设立的安全生产条件进行论证，并形成安全生产条件论证报告。安全生产条件论证报告应当包括下列内容：
(一)建设项目内在的危险、有害因素对安全生产的影响；
(二)建设项目对周边设施、单位的生产活动和居民生活安全方面的影响；
(三)建设项目周边设施、单位生产活动和居民生活对建设项目安全生产的影响；
(四)当地自然条件对建设项目安全生产的影响；
(五)其他需要论证的内容。
第七条设立下列建设项目的，投资建设单位应当报安全生产监督管理部门进行安全审查：
(一)矿山建设项目；
(二)生产、储存危险物品的建设项目；
(三)使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目；
(四)黑色及有色金属冶炼建设项目；
(五)化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目；
(六)国家规定的其他建设项目。
前款规定的建设项目，以下统称重点监管建设项目；重点监管建设项目之外的其他建设项目，以下统称非重点监管建设项目。
设立非重点监管建设项目的，投资建设单位应当将安全生产条件论证报告报安全生产监督管理部门备案。
第八条设立重点监管建设项目的，投资建设单位在申请安全审查前，应当依法选择具备相应资质的安全评价机构对建设项目设立进行安全评价。
安全评价机构应当依据有关安全生产的法律、法规、规章和标准进行评价，并对建设项目设立安全评价报告的真实性负责。
第九条投资建设单位申请重点监管建设项目设立安全审查，应当提交下列资料：
(一)设立安全审查申请书；
(二)规划选址文件；
(三)安全生产条件论证报告；
(四)建设项目设立安全评价报告。
第十条安全生产监督管理部门接到申请后，应当指派有关人员或者组织专家依法对申请资料进行审查；必要时，应当进行实地核查。
安全生产监督管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内完成审查，并向投资建设单位出具建设项目安全审查意见书。在20日内不能完成审查的，经安全生产监督管理部门主要负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知投资建设单位。
第十一条重点监管建设项目有下列情形之一的，安全审查不予通过：
(一)选址不符合安全要求的；
(二)对涉及的危险、有害因素分析、辨识不全面的；
(三)对涉及的危险、有害程度分析、判断不准确的；
(四)未进行安全生产条件论证或者论证不充分的；
(五)安全设施的配置方案不符合有关安全生产的法律、法规、规章和标准的规定要求的；
(六)选择不具备相应资质的安全评价机构进行安全评价的；
(七)提供虚假文件的。
第十二条已经通过安全审查的重点监管建设项目有下列情形之一的，投资建设单位应当向原审查部门申请变更审查：
(一)外部的安全防护距离发生变化的；
(二)变更建设地址的；
(三)变更主要装置、设备、设施平面布置的；
(四)变更主要技术、工艺、生产方式以及主要装置、设备、设施的；
(五)生产的规模、范围超出已经通过审查的规模、范围的。
第十三条投资主管部门或者其他有关部门应当严格执行安全设施监督管理规定。重点监管建设项目设立未经安全审查合格的，投资主管部门不予立项，设计单位不得进行设计，投资建设单位不得开工建设。
第三章建设项目安全设施设计审查
第十四条建设项目安全设施设计应当依法委托具备相应资质的设计单位进行。
设计单位应当依据有关安全生产的法律、法规、规章和标准以及建设项目设立安全评价报告，对建设项目安全设施进行设计，并编制安全设施设计专篇。安全设施设计专篇应当包括下列内容：
(一)建设项目概况；
(二)建设项目涉及的危险、有害因素和危险、有害程度；
(三)建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议的采纳情况说明；
(四)采用的安全设施及数量、分布图和安全措施；
(五)可能出现事故的预防及应急救援措施；
(六)安全生产管理机构的设置及人员配备；
(七)安全设施投资概算；
(八)结论和建议。
第十五条重点监管建设项目安全设施的设计，应当报安全生产监督管理部门进行审查。审查时，应当提交下列资料：
(一)安全设施设计审查申请书；
(二)设立安全审查意见书；
(三)立项许可证明文件；
(四)安全设施设计专篇；
(五)设计单位资质证明文件；
(六)需要提供的其他材料。
非重点监管建设项目需要报经投资主管部门批准的，其安全设施设计由有关部门在审批该建设项目初步设计文件时一并予以审查。
第十六条安全生产监督管理部门接到申请后，应当指派有关人员或者组织专家自接到申请之日起20个工作日内依法对申请资料进行审查，作出同意或者不同意建设项目安全设施设计的决定，并出具建设项目安全设施设计审查意见书。20个工作日内不能作出是否批准决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知生产经营单位。
第十七条重点监管建设项目安全设施设计有下列情形之一的，审查不予通过：
(一)未经建设项目设立安全审查或者安全审查不合格的；
(二)未选择具备相应资质的设计单位进行设计的；
(三)不符合有关安全生产的法律、法规、规章和标准的强制性规定的；
(四)未采纳建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议且未作出充分论证和合理说明的。
第十八条重点监管建设项目安全设施设计发生重大变更的，应当报原审查部门审查同意。
第十九条建设行政主管部门或者其他有关部门应当严格审查建设项目安全设施设计审查的情况。重点监管建设项目安全设施设计未经审查合格的，不予施工许可，投资建设单位不得开工建设，施工单位不得施工。
第四章建设项目安全设施施工和竣工验收
第二十条建设项目安全设施的施工单位应当按照批准或者备案的安全设施设计施工，并对安全设施的施工质量负责。
第二十一条安全设施施工完成后，施工单位应当编制建设项目安全设施施工情况报告。施工情况报告应当包括下列内容：
(一)建设项目概况；
(二)依据的有关法律、法规、规章和技术标准；
(三)安全设施及其原材料的检验、检测情况；
(四)主要装置、设施的施工质量控制情况。
第二十二条施工单位发现建设项目安全设施设计不合理或者存在重大安全隐患时，应当停止施工并报告投资建设单位。确需修改设计的，投资建设单位应当通知设计单位进行修改。
安全设施设计修改后，应当报安全生产监督管理部门备案；属于重点监管建设项目的，应当报原审查部门审查同意后，方可恢复施工。
第二十三条建设项目安全设施竣工后，投资建设单位应当依法组织对建设项目安全设施进行检验、检测，保证建设项目安全设施满足安全要求，并处于正常适用状态。
第二十四条建设项目建成后进行试生产(使用)的，投资建设单位应当按照有关安全生产的法律、法规、规章和标准编制试生产(使用)方案。试生产(使用)方案应当包括下列内容：
(一)建设项目施工完成情况；
(二)生产类型和设计能力；
(三)试生产(使用)过程中可能出现的安全问题及对策；
(四)采取的安全措施；
(五)事故应急救援预案；
(六)试生产(使用)起止日期。
第二十五条投资建设单位在采取有效安全生产措施后，方可将建设项目安全设施与主体工程同时试生产(使用)。试生产(使用)不得超过国家和省规定的期限。
第二十六条重点监管建设项目安全设施竣工验收前，投资建设单位应当依法选择具备相应资质的安全评价机构对建设项目进行安全评价。已进行试生产(使用)的，应当对安全设施试生产(使用)情况一并进行安全评价。
安全评价机构应当依据有关安全生产的法律、法规、规章及标准进行安全评价，并对评价报告的真实性负责。
第二十七条重点监管建设项目投入生产(使用)前，投资建设单位应当向安全生产监督管理部门申请建设项目安全设施竣工验收，并提交下列资料：
(一)安全设施竣工验收申请书；
(二)安全设施设计审查意见书；
(三)施工单位施工资质证明文件；
(四)建设工程施工许可证明文件；
(五)安全设施施工情况报告；
(六)建设项目试生产(使用)自查报告；
(七)安全生产设施资金投入情况报告；
(八)安全评价报告；
(九)安全机构设置或者人员配备情况；
(十)主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员安全培训情况；
(十一)安全生产责任制、安全规章制度和安全操作规程；
(十二)事故应急救援预案；
(十三)国家和省规定提交的其他资料。
非重点监管建设项目安全设施的竣工验收，由投资建设单位依法组织实施。验收情况应当报安全生产监督管理部门备案。
第二十八条安全生产监督管理部门接到申请后，应当指派有关人员或者组织专家依法对申请资料进行审查，并应当到现场进行验收，作出同意或者不同意建设项目安全设施投入生产(使用)的决定，出具建设项目安全设施竣工验收意见书。
验收审查应当自接到申请之日起20个工作日内完成。20个工作日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知投资建设单位。
第二十九条重点监管建设项目安全设施有下列情形之一的，竣工验收不予通过：
(一)未选择具备相应资质的施工单位施工的；
(二)安全设施和安全条件未达到设计要求的；
(三)建设项目安全设施的施工不符合国家有关施工技术标准的；
(四)建设项目安全设施竣工后未依法进行检验、检测的；
(五)未选择具备相应资质的安全评价机构进行安全评价的；
(六)安全设施和安全生产条件不符合有关安全生产的法律、法规、规章和标准的规定要求的；
(七)建设项目试生产(使用)期间存在事故隐患未整改的；
(八)未按规定设立安全管理机构或者配备安全生产管理人员的；
(九)企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员未经过安全培训或者不具备相应资格的；
(十)提供虚假文件的；
(十一)不符合法律、法规规定的其他条件的。
第三十条有关单位在组织对建设项目进行总体竣工验收前，应当严格审查建设项目安全设施的竣工验收情况。建设项目安全设施未验收合格的，不得组织总体竣工验收，投资建设单位不得投入生产和使用。
第五章法律责任
第三十一条重点监管建设项目设立未经安全审查合格或者变更后未经变更审查合格，擅自开工建设的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令投资建设单位限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款，并可对其主要负责人处5000元以上2万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条投资建设单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处2万元以上3万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)建设项目安全设施设计未经依法审查合格或者变更后未经依法审查合格，擅自开工建设的；
(二)建设项目安全设施未经依法验收合格，擅自投入生产和使用的。
第三十三条投资建设单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正；逾期未改正的，处3000元以上1万元以下的罚款：
(一)未依法进行建设项目设立的安全生产条件论证，并向安全生产监督管理部门备案的；
(二)建设项目安全设施竣工后，未依法组织对安全设施进行检验、检测的。
第三十四条建设项目应当进行安全审查而未经安全审查合格，设计单位擅自进行设计，或者未依照有关安全生产的法律、法规、规章和标准以及建设项目设立安全评价报告进行安全设施设计的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令限期改正，可处5000元以上2万元以下的罚款。
第三十五条建设项目安全设施设计应当进行审查而未经审查合格，施工单位擅自进行施工，或者未按照批准的安全设施设计进行施工的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，可处1万元以上3万元以下的罚款。
落实相关单位的法律责任
建设单位
建设单位作为建设项目职业病防护设施建设的责任主体，51号令第十一、十八、二十六、二十七条，对建设单位开展职业病危害预评价、职业病防护设施设计、职业病防护设施控制效果评价等工作进行了规定，但是对建设单位如何组织职业病危害预评价报告的评审，以及如何对职业病危害预评价报告的真实性、合法性负责等内容规定得不够细致。为此，《施行说明》进一步明确了建设单位的法律责任：
一是建设单位在建设项目的可行性论证、职业病防护设施设计、职业病防护设施控制效果评价等阶段，应当积极与职业卫生技术服务机构配合，向其提供评价所需的各种基础资料，并保证资料的完整性、真实性和有效性（51号令第十、十八、二十六条施行说明）。
二是明确了建设单位如何组织职业病危害预评价报告的评审，以及评审后出具的评审意见的主要内容（51号令第十一条施行说明）。
三是明确了建设单位如何组织职业病防护设施设计专篇的评审，以及评审后出具的评审意见的主要内容（51号令第十八条施行说明）。
四是建设单位为评价活动提供符合检测、评价标准和要求的受检场所、设备和设施的保障措施，即应当组织职业卫生专家和有关人员对职业病防护设施进行自验收，并规定了自验收和自验收报告的主要内容（51号令第二十六条施行说明）。
五是明确了建设单位如何组织职业病防护设施控制效果评价报告的评审，评审意见的主要内容等（51号令第二十七条施行说明）。
六是建设单位应当在施工过程中检查督促施工单位加强职业病防治，保障施工工人的职业健康。
七是建设单位应当在职业病危害控制效果评价报告通过评审后，对整个职业病防护设施建设过程进行检查总结，包括核实施工单位的资质、检查施工人员能力、职业病防护设施施工质量及施工过程中职业病防治情况等，最后出具建设项目职业病危害防治法律责任承诺书，保证对施工和监理工作检查、职业病危害控制效果评价报告评审、职业病防护设施自验收结果的真实性，并承担相应的法律责任（51号令第二十七条施行说明）。
预评价单位和控制效果评价单位
51号令第九条对职业卫生技术服务机构开展技术服务提出了原则要求，为了增强该条规定的可操作性和执行性，《施行说明》要求职业卫生技术服务机构，在按照国家法律、行政法规、标准和《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》的规定开展职业卫生技术服务工作的基础上，进一步明确职业卫生技术服务机构应当向建设单位提供哪些证明资料，以及职业卫生技术服务机构在职业病危害预评价报告、职业病危害控制效果评价报告编制完成后，应当向建设单位出具法律责任承诺书，保证严守法律法规和标准，实事求是地开展工作，技术服务结果客观、真实、准确，并对作出的结论承担法律责任（51号令第九条施行说明）。
设计单位、施工单位、监理单位
51号令第十六条对设计单位、第二十三条对施工单位和监理单位分别提出了相对原则的要求。为了便于执行，《施行说明》要求：
设计单位应向建设单位提供相关证明材料，出具职业病防护设施设计专篇法律责任承诺书，保证所设计的职业病防护设施设计符合要求，具备针对性、有效性和可行性，在正常运行时其防护效果能够保护劳动者免受职业病危害因素影响，并对设计结果承担法律责任（51号令第十六条施行说明）；
施工单位应当按照职业病防护设施设计和有关施工技术标准、规范施工，采用符合国家标准的建筑材料、建筑构配件和设备，保证职业病防护设施的工程质量，在施工过程中加强职业病危害防治，并向建设单位出具职业病防护设施施工过程法律责任承诺书（51号令第二十三条施行说明）；
监理单位应当加强对施工过程的监理，监督施工单位严格按照审查批准的施工图设计文件施工，保证建筑材料、建筑构配件和设备的质量，确保施工过程职业病防治效果符合要求，并向建设单位出具职业病防护设施工程监理过程法律责任承诺书（51号令第二十三条施行说明）。
抓牢关键环节 简化其他环节
一、优化考核体系，明确工作分工，确保绩效考核科学有序
考核体系和考核指标的设置，直接影响着考核结果的公平公正，是事业单位绩效考核成败的关键。海阳市对此高度重视，深入调查研究，借鉴先进地区经验，结合海阳实际，不断创新发展，先后出台了2014年、2015年和2016年的事业单位绩效考核意见，对《海阳市事业单位绩效考核办法（试行）》进行丰富和完善，逐步建立起相对科学合理、公平公正的考核体系。
（一）坚持同类同考，打破部门界限，科学进行分组。如何分组是关系事业单位绩效考核是否公平公正的关键性因素。为减少各行业系统间事业单位数量、规模、业务范围和服务群体不一等因素对考核公平公正的影响，该市将不同行业系统间性质相近的事业单位划为一组，共分为执法管理类、技术服务类、民生服务类、基层服务类、其他服务类、教育教学类和医疗卫生类等7个小组，打破了部门之间的界限，营造了全市一盘棋的考核格局。
（二）坚持服务大局，拓展加减分内容，做到优胜劣汰。为实现绩效考核结果“绩”与“效”的统一，该市结合部门单位实际，建立了一条科学合理的个性化、差异化考核指标体系。在考核形式上，建立健全了加减分制度，围绕全市中心工作，实行重要荣誉加分、重点问题减分、重大事件一票否决；在考核内容上，将市委、市政府交办的重大事项、服务地方经济建设、满意度测评群众反馈问题整改落实情况等列入考核，并通过加减分的形式予以体现。通过运用考核加法和减法的有效手段，使真正干事创业的单位更容易进入优秀单位行列，对满足于现状、不思进取的单位则予以淘汰，进一步激发考核的活力和内生动力，提升全市事业单位总体服务水平。
（三）坚持分工协作，明确职责任务，完善实施细则。海阳市事业单位绩效考核共分监督管理、民主测评、群众满意度、主管部门评价、内部职工评议以及业务工作等六大类指标，分别由市监察局、统计局、事业单位监督管理局和各主管部门负责考核。其中，市监察局负责民主测评，通过日常评议和年终集中测评相结合的方式，每年组织企业法人代表、“两代表一委员”等相关人员，对被考核单位进行公开民主测评。市统计局负责群众满意度测评，通过建立服务对象信息数据库、完善网上调查专栏设置，组织和引导群众积极参与民意调查，开展电话访问。市事业单位监督管理局负责监督管理和内部职工评议、主管部门评价，主要通过建立日常监督管理台账、专项督查和现场组织人员评价的方式进行。各主管部门负责对所属被考核单位的业务工作进行考核，制定相应的考核实施细则，组织考核评分工作。考核实施细则的建立与完善是顺利推进事业单位绩效考核的基础。每年在考核意见出台后，市事考办都组织市监察局、统计局和事业单位监督管理局制定完善民主测评、群众满意度测评和监督管理工作考核实施细则，并以事考办文件统一印发实施。同时，要求各主管部门根据下属事业单位的工作目标，研究制定业务工作考核实施细则，并报事考办备案。
二、突出评价主线，引导群众参与，确保绩效考核体现民意
按照中央、省、市的意见要求，事业单位绩效考核以履行效能和公众满意度为主要内容。事业单位大多为公益属性，服务对象是广大人民群众，因此，群众的评价应在绩效考核中占较大权重。经过近几年的探索实践，海阳市建立健全了民主测评、民意调查、主管部门评价、内部职工评议四种评价机制，实现了评价主体的全覆盖，确保绩效考核结果科学合理。
（一）随机选取测评对象，科学开展民主测评。采用三种方式进行公开民主测评，一是从政务服务中心办事群众中随机选取300名代表进行即时测评；二是每年10月份，组织各镇区街道部分党代表、人大代表、政协委员、服务对象代表进行即时测评，每年发放测评票1500份，确保测评效果；三是每年12月份，从全市企业家、社会各界代表、优化环境监督员三个代表库中随机选取200人参与集中测评。
（二）积极引导群众参与，科学运用民调结果。一是网上调查。通过新闻媒体、网络和在政务服务中心发放宣传纸等形式，引导广大人民群众积极参与事业单位绩效考核网上投票。采取一网址一票的方式，接受群众网上投票，对群众反映不满意的单位，同步显示留言框，听取群众的意见和建议，确保网上调查结果真实有效。二是电话访问。为提高电话访问的针对性和准确性，组织专门人员对每个事业单位的服务对象和联系方式进行调查摸底，建立事业单位电话访问数据库，并及时更新维护。每年11月份，选取第三方调查员，从数据库随机选取对象进行电话访问，对未年满18周岁或在海阳市居住不到一年的访问对象，不计入电话访问有效样本，每个单位的有效访问样本不少于100个。该市将群众满意度作为系数乘以单位的基本分与加减分之和，确定为各单位的考核最终成绩，进一步提高了民意调查在绩效考核中的作用。
（三）深入开展内部评价，强化自我监督管理。一是主管部门评价，由事业单位考核组负责，组织各主管部门中层以上领导干部对所属被考核单位年度整体工作情况进行评价。二是内部职工评议，包括被考核单位全体干部职工评议和干部职工代表谈话两部分。其中，全体干部职工评议主要通过电脑投票的形式，对领导班子思想政治、团结协作、领导能力、工作成效和党风廉政建设五个方面进行评议。干部职工代表谈话是从被考核单位主要负责人、班子成员、中层干部和职工代表四个层面中按比例选出代表进行谈话，主要了解所在单位领导班子、主要负责人履职情况。
三、强化结果运用，明确奖惩措施，增强绩效考核的生命力
推行事业单位绩效考核是加强事业单位管理、提升事业单位服务水平的重要手段。因此，充分运用好考核结果，切实做到奖优惩劣，才能确保事业单位绩效考核的生命力。近年来，海阳市不断加大对事业单位绩效考核的表彰奖励力度，激励先进，鞭策后进，引导事业单位自觉改善运行状况，激发创造活力，营造了良好的工作氛围。考核结果的实际运用，对事业单位绩效考核起到了良好的宣传和推动作用。
一是政治上激励。对考核为A级的单位，列入年度岗位目标责任制考核“光荣册”，在全市年底岗位目标考核奖惩兑现大会上由市委、市政府统一通报表彰，并颁发“××年度事业单位绩效考核先进单位”奖励牌匾；单位主要负责人年度考核确定为优秀等次。
二是物质上鼓励。对考核为A级的单位，由市财政对该单位发放2万元经费补助；在安排下年度用编进人计划时予以优先考虑。
为进一步加强对政府投资项目的监督管理，建立健全科学民主、规范高效的投资项目决策实施程序，充分发挥政府投资项目对经济社会发展的拉动作用，根据《市人民政府办公室关于加强政府投资项目监督管理工作的意见》和有关法律法规、政策精神，结合我区实际，提出以下意见：
一、充分认识加强政府投资项目监督管理的重要意义
建立和完善政府投资项目监督管理体系，是深化投资体制改革的重要内容，有利于进一步规范完善投资决策体系，提高政府投资项目效益；有利于提高工作质量效率，确保政府投资项目按进度保质保量、安全高效推进；有利于严肃投融资管理纪律，从源头上预防和治理腐败。当前，我区正处于加速崛起、跨越争先的重要时期，随着改革开放的逐步深入，城市布局框架的全面拉开，大开发、大建设的纵深推进，政府投资规模迅速扩大，投资方式和领域日益拓展，有力促进了经济社会发展。但也在一定程度上存在着监管体制不完善、约束机制不健全、资金管理不严格等问题，加强政府投资项目监督管理势在必行、迫在眉睫。各级各部门要从落实科学发展观、提高政府决策能力，切实保持经济健康发展的高度，从推进依法行政、建设廉洁政府的高度，充分认识加强政府投资项目监督管理的必要性、重要性和紧迫性，进一步统一思想，明确责任，完善体系，强化措施，更有效地发挥政府投资在推动经济社会发展中的重要作用。
二、准确界定政府投资项目监督管理范围
政府投资项目，是指利用下列资金所进行的投资项目：（一）财政预算安排的建设资金；（二）列入财政预算管理的各种专项资金（基金）及行政事业性收费；（三）以转让、出售、拍卖国有资产或政府收益权获得的权益收入，或者直接以政府收益权抵顶工程款的项目；（四）需要由财政偿还本息的各类融资资金；(五)国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；（六）政府管理的其他资金（含国债资金及中央、省、市补助资金）。
凡投资额在国家、省、市、区规定的招标投标限额标准以上的项目，一律纳入重点监管范围，由区有关部门履行监管职责。
三、明确政府投资项目监督管理职责
（一）发展改革部门。负责政府投资项目的综合管理和统筹协调，监督项目计划执行情况；对项目的立项、初步设计和概算进行审批；在批准项目可行性研究报告时，对项目建设单位拟定的招标范围、招标组织形式等内容进行核准；对重大建设项目进行稽察，项目建成后组织评价等。
（二）财政部门。负责政府投资项目资金来源的审定；对政府性资金使用情况进行全过程监管；建立财政投资评审监管机制，对项目概算、预算、结算、决算全过程评审，对立项、概（预）算、设计方案、招标控制价、工程设计变更、隐蔽工程和工程竣工结算及竣工财务决算等重点环节实行重点评审；对拆迁补偿费进行评审；对项目资金实行财政集中支付；对项目合同、变更和新增工程量计价办法、支付方式等主要条款进行评审审核。工程价款结算及竣工结算的评审结论作为建设单位办理工程价款结算的依据。凡工程价款结算和竣工结算未经财政评审的，有关单位不得办理工程款清算事宜。区国有资产和投资项目管理局代表区政府行使政府投资项目所有者的职权和出资人职能，履行从投资项目到国有资产形成的业主职能和项目管理职能。
（三）住建、市容、交通、水务、环保等部门。按照职责分工，分别负责所辖领域政府投资项目的监督管理。对政府投资项目履行基本建设审批程序、咨询、勘察、设计、环评等前期工作，对工程监理、工程质量、施工安全、工程造价计价、项目法人责任落实、合同执行、工程竣工验收等情况进行监督检查等。
（四）政府采购部门（招监办）。对政府采购项目进行审批，按照年度政府采购目录制定政府采购协议供货范围；负责制定或参与制定公共资源交易的规范性文件；审定招投标规则和制度；建立政府投资项目报件审查、信息、报名受理、资格核验、开标评标、中标公示、提供中标证件、合同备案等全程监管的运行程序和监管规则；对评标专家从业行为进行监督管理，建立以“机构库”为主要依托的中介机构选聘制度；建立完善招投标活动争议和纠纷的协调处理机制等。
（五）国有资产和投资项目管理局或其授权的项目建设单位。负责项目建议书、可行性研究报告、环境影响报告等的编制，办理立项、规划、建设、土地、环保、人防等有关手续的报批工作；按规定委托中介机构编制工程量清单和预算价，报送财政部门评审，确定工程预算控制价；与中标单位签订项目工程勘察、设计、施工、监理等合同。
（六）审计部门。负责对政府投资建设项目概（预）算执行情况、工程结算、竣工决算和投资效益情况进行审计监督；对立项、环评、用地、招投标、合同、拆迁等的真实性、合法性进行审计；对工程造价的真实性、建设项目的投资效益情况进行审计，严把施工签证审核、工程量审核、工程定额审核、工程材料审核和取费标准审核五个关口；对与政府投资项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支进行审计监督。
（七）监察部门。负责对相关职能部门履行监管职责情况进行监督；对政府投资项目组织监督检查；受理对参与政府投资项目国家工作人员违规违纪问题的投诉举报，并会同有关部门进行调查处理等。
四、建立健全政府投资项目监督管理工作机制
（一）切实加强政府投资项目前期管理
1、建立政府投资项目储备库。根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划，按照“突出发展、确保重点、注重民生”的原则，由政府各部门提出投资项目名单，经发改、财政、国土资源、规划、环保等相关部门论证后，纳入政府投资项目储备库。列入政府投资计划的项目，应当从政府投资项目储备库中选取。
2、做好项目前期工作。对确定实施的政府投资项目，由项目建设单位按规定委托符合资质的工程咨询机构编制项目可行性研究报告，向规划、环保、国土资源、财政等部门提出办理各项手续的申请，按规定程序报批。待前置条件具备后，向发改部门提出立项申请，发改部门根据财政评审结果、行业主管部门意见和专家评审论证情况，批复可行性研究报告。
3、加强概预算评审。项目建设单位须将初步设计报住建部门评审批准，项目概算报财政部门评审，并经发改部门批准。项目建设单位应当依照批准的初步设计和项目概算，进行施工图设计，编制预算控制价，并将相关资料报财政部门评审确定招标控制价。项目建设单位应将确定的招标控制价及有关资料报住建部门备查。
4、规范工程招投标活动。政府投资项目须具备以下前期条件方可进入招标程序：项目初步设计及概算已经履行审批手续；招标范围、招标方式和招标组织形式等已经履行核准手续；相应资金或资金来源已经落实；设计图纸及技术资料完备；预算控制价已经财政部门评审确定并报住建部门备查。投资额在50万元（含）以上的工程施工；建筑面积5000平方米（含）以上工程监理和总投资500万元（含）以上的民用建筑、100万元（含）以上的市政基础设施工程、建筑面积5万平方米（含）以上的居住小区、主要公用建筑的勘察、设计；单项或批量采购金额达到市级集中采购目录规定的公开招标数额标准以上的货物、工程、服务项目，一律实行公开招标，纳入招投标集中监督管理范围，进入市政府公共资源交易平台公开交易；限额标准以下的项目，区政府采管局可以自主招标。严格政府投资项目中介市场准入，凡属政府投资项目，一律从“机构库”中随机抽取产生招标单位。推行政府采购协议供货制度，对规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场资源充足的通用类产品，通过公开招标方式，统一确定中标供应商及其所品的品牌、价格、供货期限、服务承诺等内容。具有通用技术性能标准或招标人对技术性能没有特殊要求的简易工程，实行合理低价中标制度，并配套实行中标人履约保证制度。
（二）强化政府投资项目事中监管
1、实行政府投资项目合同备案。项目建设单位在与承包方签订勘察、设计、施工、监理合同时，须将合同草案报财政、审计、法制、政府采购（招监办）及行业主管部门，对合同金额、变更或新增工作量计价办法、支付方式等主要条款进行审查、并按照审查意见修改完善；合同签订后七日内，报财政、审计、政府采购（招监办）、行业主管部门备案。
2、加强政府投资项目建设管理。政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营。政府投资项目须在行政主管部门办理施工许可证后开工建设。施工过程中，项目建设单位、承包人和有关行政主管部门，必须严格执行工程建设强制性标准，严格基本建设程序，严格资质资格管理，严禁无证或越级进行勘察、设计、施工、监理。
3、实行资金直接支付。项目建设单位按照合同约定提出支付申请，报财政部门评审后，通过财政集中支付中心直接支付给勘察、设计、招标、施工、监理和供货单位，确保资金专款专用。未纳入集中支付范围的，由财政部门对建设资金的安排使用情况进行日常监管。
4、跟踪实施财政评审和审计监督。项目建设单位在项目实施过程中出现设计变更、施工现场签证及重大事项时，须提前通知财政部门。财政部门到施工现场进行踏勘认定，实施项目跟踪评审。项目建设单位对项目实施过程中发生的重大事项（合同签订、基础开挖、设备和材料采购、隐蔽工程验收、重大设计变更、工程结算、竣工决算等）须提前通知审计部门，由审计部门实施跟踪审计。
5、严格工程变更审查。建设单位需按照批准的设计文件组织工程建设，不得私自变更设计。确需变更设计的，增加投资额在合同价10%以内且不超过30万元的，需由设计单位、项目建设单位、监理单位及施工单位共同按规定签证，报分管领导决定；增加投资额在合同价10%以内且不超过200万元的，需由主管部门审查同意，经财政、审计部门评审、审计认定后，由分管领导报区长审定；增加投资额在合同价10%以上或超过200万元的，由项目建设单位报发改、财政、审计、政府采购(招监办)联合审查提出意见，报区政府研究决定。工程变更审查做到规范高效，技术性的工程变更需由专家提出评估意见。未经审批的工程变更不得实施。在工程结算、竣工决算中，工程违规变更所涉资金不予拨付，已拨付的要予以追回，并追究相关责任人责任。
（三）进一步加强政府投资项目的后续监管
1、严格项目竣工决算评审。项目竣工后，项目建设单位应当编制工程结算和竣工决算，分别报财政部门评审、审计部门审计。未经财政投资评审的建设项目，不得办理建设期费用清算，未经审计的建设项目，不得办理竣工决算。
2、严格竣工验收标准。涉及水土保持、环境保护、消防、人民防空、安全生产、建设档案等专项验收的，由有关行业主管部门依法组织验收。专项竣工验收要提高效率，能联合组织的要联合进行。
3、组织重大项目后评价。政府投资项目交付试用期满后，由发改部门会同财政部门按规定选聘具有相应资质的中介机构，监督和指导其有选择性地进行项目后评价。评价结论及时报告区政府。对经后评价未达到相关标准要求的，由项目建设单位依据合同约定，追究责任方或责任人的责任。
五、形成齐抓共管政府投资项目监督管理的工作合力
（一）提高工作效率。各有关部门要按照建设“效能”的要求，进一步规范审批流程，实行并联审批，精简审批环节，缩短办理时限。完善重大项目会审制度，由发改部门牵头，会同有关部门，进行全程跟踪、集中办公、现场调度、联审会签，提速推动政府投资项目办理。加快电子监察系统建设，探索建立政府投资项目和专项资金全过程监控预警系统，借助互联网，对政府投资项目进行全过程监控和实时检查监督，做到提前预警和纠错报警。