第二条凡本区内的一切森林、林木、林地火灾（以下简称森林火灾）的预防和扑救（以下简称森林防火）工作，均适用本规定。
第三条森林防火工作实行“预防为主，积极消灭”的方针。
第四条森林防火工作实行地方行政首长负责制，各镇人民政府、各街道办事处主要负责人是本辖区森林防火工作第一责任人。林区各单位要在当地镇人民政府、街道办事处的领导下，实行单位主要领导负责制。任何单位和个人必须按照本规定，履行森林防火职责，做好森林防火工作。
第五条森林防火期内，禁止在森林防火区野外用火。因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况确需野外用火的，应当经区人民政府批准，并按照要求采取防火措施，严防失火；确需进入森林防火区进行实弹演习、爆破等活动的，应当报省人民政府林业主管部门批准，并采取必要的防火措施。
第六条在森林高火险期内，区人民政府可以根据需要命令，严禁一切野外用火；对可能引起森林火灾的居民生活用火应当严格管理。
第七条区人民政府组织林业、公安、财政、交通运输、农业、卫生、教育体育、气象、电信、广电等有关部门设立森林防火指挥部，办公室设在区林业局。区防火办配备专职人员，负责全区森林防火日常工作。各镇人民政府、各街道办事处、各国有林场都应设立相应的森林防火机构，指定专人负责日常工作。
第八条区森林防火指挥部的主要职责是：
（一）负责贯彻执行国家、省、市森林防火工作的方针、政策，监督本规定和有关法规的实施；
（二）负责进行森林防火宣传教育，制定森林防火措施，组织群众预防森林火灾；
（三）负责组织森林防火安全检查，消除火灾隐患；
（四）负责培训森林防火专业队、半专业队和义务扑火队人员的扑火技能和安全常识；
（五）负责维护、管理森林防火设施、设备；
（六）负责掌握火情动态，制定扑火预案，及时科学指挥扑救森林火灾；
（七）负责管理野外用火，制止违章用火行为；
（八）协助查处森林火灾案件；
（九）区委、区政府交办的其它工作。
第九条区森林防火指挥部应建立森林专业消防队，并配备扑火机具；各镇人民政府、各街道办事处相应建立扑火队伍，根据森林分布情况，划定森林防火责任区，确定森林防火责任单位，建立森林防火责任制度，制定森林防火公约，开展争创无森林火灾单位等活动。
第十条森林防火工作实行24小时值班、领导带班制度，随时处置火灾事故。对擅离职守和脱岗的值班人员，发现一次予以警告，责令写出检查，并扣发奖金补贴。连续发现两次给予行政记过处分。对带班领导发现一次责令写出检查，并通报批评，连续发现两次给予行政警告或记过处分。
第十一条建立火情报告制度和归口管理制度，一旦发生森林火灾，要及时向区森林防火指挥部办公室报告，由区森林防火指挥部办公室根据有关规定向市森林防火指挥部办公室报告。任何单位、个人不得隐瞒不报、谎报或者拖延报告。
火灾发生后，有关镇人民政府、街道办事处及区人民政府有关部门违反前款规定的，对镇人民政府、街道办事处主要领导和区人民政府有关部门主要负责人给予行政警告或记过处分。
第十二条各镇人民政府、各街道办事处在指挥扑火的同时，应当将森林火灾情况上报区森林防火指挥部办公室。
各镇人民政府、各街道办事处对下列森林火灾应当立即报告区森林防火指挥部办公室：
（一）区界附近的森林火灾；
（二）受害森林面积在2公顷以上的森林火灾；
（三）造成人员伤亡的森林火灾；
（四）起火1小时尚未扑灭明火的森林火灾；
（五）威胁居民区和重要设施的森林火灾；
（六）部级和省级自然保护区、风景名胜区的森林火灾；
（七）镇行政交界区危险较大的森林火灾；
（八）需要区支援扑救的森林火灾。
第十三条各镇人民政府、各街道办事处或区森林防火指挥部办公室应当指定专人做好森林火灾情况和扑救情况记录，对火灾可能蔓延的地方，应当发出警报，并通知毗邻地区做好防范工作。危险性较大的森林火灾，各镇人民政府、各街道办事处或者区森林防火指挥部应当在火灾现场设立扑火前线指挥所，由主要领导亲临现场指挥。
第十四条森林火灾扑灭后，各镇人民政府或者区森林防火指挥部办公室应当组织人员清理和看守火场，经区人民政府或区森林防火指挥部检查验收合格后，待彻底熄灭余火后，方可撤出守护人员。
第十五条发生森林火灾扑救后，各镇人民政府或者森林防火指挥部办公室，应当及时对起火的时间、地点、原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、扑救情况、物资消耗、其它经济损失、人身伤亡以及对自然生态环境的影响等进行调查，记入档案，并向区森林防火指挥部写出专题报告。
第十六条区人民政府与各镇人民政府签订年度森林防火目标管理责任书，并进行考核。凡年度内未发生森林火灾的镇、国有林场，由区人民政府给予奖励。
第十七条镇人民政府、街道办事处对森林防火工作应当履行的职责未履行，或者未按照规定的职责和程序履行，发生重、特大森林火灾的，按干部管理权限并根据情节轻重对镇人民政府、街道办事处主要领导和分管领导，给予行政记过直至撤职的处分；构成罪的，依法追究刑事责任。
年度内发生2次一般森林火灾的（受害森林面积不足1公顷，或者重伤1——5人），对镇人民政府、街道办事处、国有林场予以通报批评。
发生较大森林火灾（受害森林面积在1公顷以上不足50公顷，或死亡1——3人，或者重伤5——10人），对镇政府、街道办进行通报批评。镇长、街道办主任向区委、区政府写出书面检查，对分管镇长、街道办主任给予通报批评。
发生重大森林火灾（受害森林面积在50公顷以上不足100公顷，或死亡3——10人，或者重伤10——30人），对镇长、街道办主任给予行政警告处分，对分管镇长、街道办主任给予行政记过以上处分。
发生特大森林火灾（受害森林面积在100公顷以上，或死亡10人以上，或者重伤30人以上），对镇长、街道办主任给予行政记大过以上处分，对分管镇长、街道办主任给予行政降级以上处分。
第十八条各镇人民政府、各街道办事处、区级林业主管部门或其他有关部门及其工作人员违反相关规定，按《森林防火条例》第四十七条处理。
森林、林木、林地的经营单位和个人及森林防火区的有关单位和个人违反相关规定，按《森林防火条例》第四十八条、第四十九条处理。
森林防火期内未经批准在防火区内野外用火及实弹演习、爆破活动，分别按《森林防火条例》第五十条、第五十一条、第五十三条处理。
第十九条有下列行为之一的，由区级林业主管部门责令改正，给予警告，对个人并处200元以上2000元以下罚款，对单位并处2000元以上5000元以下罚款：
（一）森林防火期内，森林、林木、林地的经营单位未设置森林防火警示宣传标志的；
（二）森林防火期内，进入森林防火区的机动车辆未安装森林防火装置的；
（三）森林高火险期内，未经批准擅自进入森林高火险区活动的。
对有前款所列行为之一的责任人员或者在森林防火工作中有失职行为的人员，还可以视情节和危害后果，由其所在单位或者主管机关给予行政处分。
第二十条当事人对林业主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起60天内，向区人民政府或者上级林业主管部门申请复议，也可以在3个月内向人民法院；期满不申请复议、不又不履行的，区林业主管部门可以申请人民法院强制执行。
在建国初期，为餍足国家规复经济的需要，我国的森林便被大面积采伐，以后则将森林采伐作为森林谋划实体维持生存及支持国家经济生长的重要手段，恒久以来对森林的太甚的、掠夺性的采伐直接导致了我国森林积贮量的紧张降落和生态情况的紧张恶化，为此，我国拟订的《森林法》划定了森林采伐限额制度，试图议决控制森林采伐总量来停止森林滥伐征象，但是，自1987年开始实验的森林采伐限额制度并未完全到达计划该项执法制度的初衷，超限额采伐征象依然非常紧张，凭据第五次天下森林资源清查（1994—1998）的效果，天下年均林木采伐量超采伐限额8679、4万立方米，超采额比例为33、8%，有的国有林场更因恒久超限额采伐导致可开采的森林资源耗尽而被迫停产。
森林采伐限额是上级主管部分依据法定步伐和要领拟订的，经国家行政主管部分答应的，具有执法效力的特定行政地域或谋划单元每年以种种要领采伐消耗的森林资源积贮最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。依照森林法，国家凭据用材林的消耗量低于生产量的原则，严酷控制森林年采伐量，采伐林木必须申请采伐允许证，按允许证的划定举行采伐，对包括超限额采伐在内的滥伐林木的行为，滥伐森林大概其他林木，如果以立木料积盘算不够2立方米大概幼树不够50株的，由县级以上人民政府林业主管部分责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价钱2倍至3倍的罚款。如果以立木料积盘算2立方米以上大概幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部分责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价钱3倍至5倍的罚款。 滥伐林木组成犯法的，依法追究刑事责任。应该说，计划森林采伐限额制度的目的及该项制度自己的制度价钱黑白常直接而明确的，那即是议决控制森林的年采伐量来到达逐年增长森林资源存量从而终极实现森林的永续使用，可一连谋划并改进生态情况，维护生态清静，但是，恒久存在的大面积超限额采伐的现实使得该项实验多年的执法制度不光没有到达预期的目的反而使其有形同虚设之嫌。搪塞出现这一效果的缘故原由，许多人从差异角度举行了阐发并对改进我国的森林采伐限额制度提出了差异的意见，本文以为，一项执法制度未能发挥其应有的作用，缘故原由肯定是多方面的，而搪塞一项执法制度的完满，必须充实思量个市场主体的优点诉求。本文试图在看到我国森林采伐限额制度面临的诸多题目的基础上，为该项制度的完满提出一些提倡。
一、森林采伐限额制度面临的题目
现实上，搪塞森林采伐限额制度所面临的题目，险些全部与林业有关的部分和职员都或多或少地有所相识，2002年林业生长陈诉指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类谋划革新及平原林业的采伐管理亟待完满。2003年林业生长陈诉则评释，虽然在2002年间，国家林业局下发了《关于调解人工用材林采伐管理政策的看护》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益赔偿试点单元“十五”时期年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额实验情况有所好转，超限额采伐的势头得到了肯定水平的停止，但超限额采伐征象并未从基础上杜绝。一连两年的林业生长陈诉关于森林采伐限额的阐发评释，虽然国家对采伐限额的管理有所调解，对制度的实验也越发严酷，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的实验以致采伐限额制度自己都面临着许多需要思量的题目。综合起来，该项制度面临的题目重要表如今以下几个方面。
1、采伐限额体例依据的正确性受到质疑。毫无疑问，科学而正确地体例采伐限额是森林采伐限额制度到达渐渐增长森林面积及森林积贮量的目的的主要保证，可以想象，如果采伐限额的体例自己即是禁绝确的，森林采伐限额制度的功效就无法实现。依据划定，森林采伐限额的体例步伐是，全民全部的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单元，团体全部的森林和林木及屯子住民自留山的林木以县为单元，凭据公正谋划和永续使用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部分对上报的森林年采伐限额指标举行汇总、平衡，经同级人民政府考核后，报国务院答应。国务院答应的年森林采伐限额，每5年调解一次。可以看出，森林采伐限额体例的基本依据下层单元在森林谋划方案中提出的公正年伐量 （年采伐限额指标），因此，森林采伐量的正确性又是森林采伐限额正确性的条件。从森林司理的角度讲，为保证谋划单元的森林资源可一连谋划，阐发论证公正年伐量应当遵照肯定的原则和要求，其中搪塞商品林年伐量简直定要用生长量控制采伐量，除了遭受紧张灾害需要实时整理迹地或举行救济性采伐外，年伐积贮一样平常不能凌驾年净生长量；搪塞生态公益林，要在规则、条例和规程容许的领域内，凭据差异林种的特点和林分的现真相况，只能举行更新或革新性采伐。 由于森林资源自己的动态性和庞大性，森林资源的数目、质量及内在结构都处于不停的变更之中，这种特点决定了行政辖区或谋划单元拟订森林年采伐量的庞大性。理论上说，各谋划单元是凭据森林资源计划计划视察的效果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的谋划单元特别是国有林场，由于其主要的谋划目的是生长地方经济及维持本单元的生存与生长，他们更少以致基础不乐意思量其谋划行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的谋划行为中看重生态效益的内在及外在勉励，他们显然更倾向于议决多报采伐限额来得到经济效益，因此，他们拟订并上报的采伐限额的科学性、正确性被受到公正的困惑。
2、超限额采伐征象依然紧张。原来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有执法欺压力的，任何单元和小我私家都应当屈从，但现实的情况时，虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐现实上在我国森林采伐中是一个果然的秘密。第四次森林资源清查阻遏期内天下年均森林采伐消耗量超限额达4330多万立方米，而在“九五”时期，天下森林采伐消耗量按同口径比力，均匀每年超限额采伐8600多万立方米。1999年，国家林业局构造对森林采伐限额实验情况举行抽样检查，被抽查的17个县（市）中有九个县（市）存在超限额采伐的征象，被抽查的10个森工企业局中有7个存在超限额采伐题目，分别占抽查数的52、9%和70%，有的县（市）和森工企业局超限额采伐高达150%。云南省昌宁县西桂林场1999年的采伐指标为10100立方米，但现实采伐15800立方米，超限额采伐5700立方米。 现实上，各地有关超限额采伐的报道和相干数据基础无法逐一枚举，国家林业局近来一次的森林采伐限额情况检查评释，被检查发明的超限额采伐单元数目虽然有所降落，但超证采伐题目照旧比力广泛，无证采伐题目也仍然突出。
3、凭证采伐制度的实验力有未逮。经国家答应的森林采伐限额必须剖析并分配到森工企业及林场才气得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单元自觉地凭据限额举行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以实验，除了由林业主管部分对限额采伐实验情况举行须要的检查之外，森林法及着实验条例还划定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条划定：“采伐林木必须申请采伐允许证，按允许证的划定举行采伐；屯子住民采伐自留地和房前屋后小我私家全部的零星林木除外。”森林法及着实验条例还对林木采伐允许证的核发权限作了相应的划定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够凭据审定的采伐限额及木料生产筹划举行的管理制度，林政部分也正是议决核发采伐允许证实现对采伐限额的监视管理，核发采伐允许证的部分不得凌驾答应的年森林采伐限额和年度木料生产筹划发放采伐允许证。但是，至今为止许多林政部分仍然存在超限额发证、发人情证、关连证的情况。另外，依照森林法及着实验条例，国有林业企业奇迹单元申请采伐允许证时，必须提交伐区视察计划文件，《国务院批转国家林业局关于各省、自治区、直辖市“十五”时期年森林采伐限额考核意见陈诉的看护》进一步划定，团体森林谋划单元和团体经济构造采伐林木，也必须实验伐区视察计划文件，经林政部分审批通事后方可领取采伐允许证，采伐作业必须凭据经答应的视察计划文件举行；在采伐历程中，林政部分还要举行清静生产监视检查和伐后验收，以保证按允许证及计划文件的要求实验采伐作业；采伐作业完成后确当年大概次年必须完成更新造林使命，核发采伐允许证的部分应当构造对更新面积、树种、质量举行验收，核发更新验收及格证，未完成更新造林使命的单元不能取得采伐允许证。上述划定不能说不细致、不完满，但是，由于森林面积太大，结构庞大，实验上述关于伐前计划审批、伐中检查、伐后验收的划定有严酷的技能要求，需要太多的人力物力，实验资本太高，下层林政部分险些无法遭受，因此，上述划定在下层现实上很难过到实验。
4、对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到实验的执法制度比没有制度更恐怖。搪塞违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等执法规则划定了应当负担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严酷的， 但是，许多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有关数据评释，在1994年至1998年间孕育发生的超限额采伐行为，除了有10%是由于群众性的滥砍盗伐引起的外，另外的超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。 而且，在许多情况下，超限额采伐行为也并非是简略的违法、犯恶行为，其背后大都有许多无奈的理由，有的森工企业是为了送还綦重繁重的债务大概为了支付工人人为、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，有的地方政府以致美全是为了公益奇迹被迫超限额采伐，搪塞这样的“违法”、“犯法”行为，执法部分、执法部分处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感想左右为难。
5、现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事变，从全部权的层面思量，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者全部，他们完全可以凭据自己的意志在不侵害他人优点的条件下处分自己的林木，这是全部权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的束缚，投资者无法凭据自己的意志行使自己的全部权。 客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。中心电视台报道的陕西农人石光银团结本地100多户农人治沙造林，他们所造林木价钱达1000多万元，但由于其所造林木大多是生态林，因此基础无法取得采伐指标，以至于连300多万元的银行贷款也无法送还，陷入了守着金饭碗托钵吃的怪圈。如今，许多地方正在举行林业谋划体制革新，将国家和团体全部的商品林，议决承包、拍卖、租赁等情势流转给小我私家谋划，以勉励非公有制主体加入林业配置，在此历程中，投资者最担心的即是自己在谋划时期受采伐限额的制约不能议决对林木的采伐、贩卖取得谋划效益。
二、完满现行森林采伐限额制度的意见
（一）对革新现行采伐限额制度的看法的评析
无论是林业管理部分、林业从业职员照旧研究职员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的题目及存在的毛病并纷纷提出革新和完满现行采伐限额制度的假想。综合起来，关于革新采伐限额制度的看法重要有三种：
第一种看法以为应当取消采伐限额制度。该种看法以为，不容许或限定经济人采伐林木，宛如是掩护了森林，真相上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐允许证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有须要实验限额采伐，国家完全可以凭据生态需要和木料市场制定生产筹划，行使自己的全部权。团体全部、小我私家全部的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐几多，无需政府费心。
第二种看法以为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种看法以为，应当取消对团体林和私有林所接纳的欺压性的采伐限额制度，将采伐限额的适用领域缩小到国有林区。
本文以为，上述两种看法未能充实思量到中国的森林资源现状，都是不妥当的。首先，由于观念自己的缘故原由及生长经济的现实需要，我国的森林资源恒久被作为工业化资本积累的重要源头而处于超强度采伐之中，出于生长地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责备谴责，森林的生态服务功效被轻忽并遭到紧张破坏。虽然国家在这些年来实验了包括天保工程在内的林业六大工程配置，林业生长也正在孕育发生由以木料生产为主转向以生态配置为主的变化，局部生态情况有所改进，但总体上看，我国森林资源仍然处于休养生息阶段，森林资源的数目和质量并没有实现基础性的好转，生态体系也仍然非常脆弱，而且这种状态并不能在短期内得到解决。因此，完全取消采伐限额制度黑白常伤害的，它可能使林业配置与生长已经取得的成绩毁于一旦。其次，我国绝大部分的森林资源全部权属于国家，由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的缘故原由，国有森工企业及国有林场仍然存在债务包袱綦重繁重、谋划效益低下、投资不够以致无法支付职工人为等情况，如果完全取消采伐限额制度，国有森工企业及国有林场为了改进企业自己的生存状态，势必又回到原来寄托采伐森林维持生计的老路。第三，将采伐限额制度的适用领域限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功效是一个团体，并不会由于它是国家全部、团体全部或私人全部而有所区别，虽然如今团体及私有林木占全部森林资源的比例较小，其中私有林占天下森林面积的比例不到12%，但它对整个林业的生长及生态体系的改进所起的作用是不容轻忽的，更况且随着国家勉励非公有制林业生长的措施不停得到落实，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对团体林业的采伐限额制度，团体全部的森林可能重新被恣意砍伐，由于众所周知的是，由于我国大部分团体构造特别是林区团体构造的大众积累有限，抗危害本事和投资团体公益奇迹的本事很低，不能扫除团体构造有盼望议决采伐林木的要领尽快增长大众积累、举行公益奇迹的可能，以致不能扫除少数掌握权力的人以团体的名义砍伐林木谋取私利的可能。搪塞私有林而言，虽然在理论上，要求私人提供诸如生态情况这样的大众产品既是不经济也是不妥当的，但思量到我国黎民生态观念及生存水平的现实，特别是森林生态赔偿机制尚未完全创建的情况下，取消对私有林的采伐限额束缚也是值得商讨的，由于取消对私有林采伐限额的束缚，意味着私人对自己的林木在何时砍伐、怎样砍伐、砍伐几多等方面有完全的自，那么，投资人由于小我私家兴趣而不再乐意投资林业大概有其他从业时机大概以为木料价钱切合等等缘故原由，都有权对自己的林木接纳皆伐的要领举行采伐，于是，原来的荒山将仍然是荒山，生态情况的改进也就无从谈起。这种征象在有的地方已经出现，
第三种看法以为应当在实验森林分类谋划及创建生态效益赔偿机制的基础上坚持并革新森林采伐限额制度。自2002年始，国家发表的一系列革新现行采伐限额制度的文件，包括《中共中心、国务院关于加快林业生长的决定》、《国家林业局关于严酷自然林采伐管理的意见》（林资发[2002]223号）、《国家林业局关于完满人工商品林采伐管理的意见》（林资发[2002]224号）等，都表现了这一看法。这一看法的总体思绪是，在坚持限额采伐和凭证采伐的条件下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别接纳差异的采伐限额制度，对公益林实验禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文以为，凭据我国如今的森林资源与生态情况状态，这一措施应该是适当的选择。
（二）完满森林限额采伐制度需要接纳的措施
为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业生长从木料林业向生态林业变化，需要接纳以下措施对该项制度加以完满。
1、尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部分拟订森林分类区划尺度与要领，各地凭据区划尺度与要领尽快完成森林分类区划事情，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为自然商品林和人工用材林。
2、凭据森林分类区划拟订差异的限额采伐措施。搪塞重点公益林特别是国家重点公益林，实验禁伐，严酷掩护，只能举行抚养性采伐大概革新性采伐；搪塞自然商品林实验限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对自然商品林和人工商品林分别体例采伐限额并实验。
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36、9%，全国现有荒漠化土地267、4万平方公里、沙化土地总面积174、31万平方公里，分别占国土总面积的27、9%和18、2%，并以年均1、04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境;林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展;2000年3月，退耕还林试点工作在17个省(区、市)正式启动;2002年在全国215个省(区、市)全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2、27亿亩，其中，退耕地造林1、08亿亩，宜林荒山造林1、19亿亩。国家累计投入495、8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118、2亿元，补助退耕农户生活费39、2亿元、补助农民粮食折合资金338、4亿元(粮食483、4亿斤)。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95、8%，造林质量合格率为89、6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降;其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平;另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
(1)对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食(金钱)换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19、5%，尚有185、74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
(2)对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高;其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
(3)有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格;退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
(4)相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林(草)积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
(5)一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法;国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准;各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调;同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
(1)普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提;引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围;同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
(2)依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”;各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作;基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案;执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
(3)依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。”(《条例》第23条)。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕
还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
(4)依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”(第35条)，解决了口粮问题;“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林(草)所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”(第49条);“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木(草)所有权”(47条)，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
(5)完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林(草)政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
(6)树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
第二条本条例所称森林资源，是指森林(含竹林)、林木(含竹子)、林地和林区内野生动物、植物。
第三条县级以上人民政府林业行政部门主管本行政区域内林业工作，负责本条例的组织实施和检查监督。
乡(镇)人民政府负责管理本行政区域内的林业工作。乡(镇)林业工作站负责指导和组织农村集体、个人发展林业生产。
第四条全省森林覆盖率应保持在百分之五十以上。
各级人民政府负责人实行保护和发展森林资源任期目标责任制，其主要内容包括林业用地绿化率，活立木蓄积量年增长率，年采伐限额，森林防火和病虫害防治，林业用地保护，野生动物、植物保护。
第五条各级人民政府应当搞好城镇绿化造林，所有城镇的城区内应当有百分之三十以上的绿化造林用地。
第六条对森林实行生态公益林、商品林分类经营管理。
生态公益林包括防护林、水源涵养林、水土保持林、风景观赏林、森林和野生动物自然保护区、自然保护小区等。全省生态公益林面积应当不少于林业用地总面积的百分之三十。
商品林包括用材林、经济林、薪炭林。
县级以上林业行政部门根据省人民政府下达的指标，编制本行政区域内森林分类经营方案，报同级人民政府审核，并报上一级林业行政部门批准。
第七条禁止采伐生态公益林。确因国家重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业行政部门或其授权单位批准。
生态公益林划定后，其抚育、管理经费列入各级地方财政预算，同时实行生态公益林效益补偿制度，具体办法由省人民政府制定。
第八条对商品林实行限额采伐。市、县、区林业行政部门应根据国家和省确定的年度采伐限额核发木材和毛竹的采伐许可证。但农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星木、竹除外。
对山林权属有争议的林地，禁止发放林木采伐许可证，禁止进行林木采伐及其他生产经营活动。
第九条从产地运出木材及其制品、毛竹及其半成品，必须持有省林业行政部门统一印发的运输证件。
第十条鼓励利用外资、多渠道筹集资金营造速生丰产林、工业专用林、薪炭林，其采伐限额经省林业行政部门核准，实行专项管理。
第十一条竹林由林业行政部门进行管理，产品放开经营。
第十二条对商品松林的采脂，应限制在胸径二十厘米以上的松树，采脂割面的长度不超过松树胸围长的百分之四十。
第十三条经县级以上的人民政府批准，可在圩镇或木材集散地设立木材市场。有条件的地方，可设立木材专业市场。
加工、经营木材及其半成品的单位或个人，必须持有县级以上林业行政部门核发的木材经营许可证，方可到工商行政管理部门申领营业执照。
未经当地县级以上林业行政部门批准，任何单位和个人不得擅自进入木材市场以外的产地直接收购木材。
第十四条各级人民政府和林业行政部门应对森林实行综合管护，划定森林综合管护责任区，健全森林消防指挥系统，逐级签订管护合同，落实管护人员和经费，预防、控制森林火灾和病虫害，制止乱砍滥伐林木、乱占滥用林地，保护古树名木，保护野生动物。
第十五条县级和乡(镇)人民政府应做好封山育林工作。根据本行政区域内林地的不同情况划定全封区、半封区和轮封区。
全封区不准进行采伐、打枝、采脂、樵采、放牧、狩猎。
第十六条因国家工业、交通、能源、通讯、水利和经济技术开发区等建设需要征用、占用林地的，国土管理部门在办理征地手续时，应征求同级林业行政部门的意见后，报县级以上人民政府审批。
经批准征用、占用生态公益林林地的单位，应异地营造同等面积、数量的生态公益林。
未经县级以上林业行政部门同意，不得在林地进行开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土活动。
第十七条从国外、境外引进或购进林木种子、苗木，应报省林业行政部门批准，经动植物检疫部门检疫合格后方准进口。
第十八条各级林业行政部门应制定计划，调整林种、树种结构，积极组织营造速生丰产林、经济林、珍贵树种、阔叶林和针阔混交林，建立林木良种繁育、林业商品基地。
第十九条森林、林地所有者或经营者对病虫害、火灾危害严重的森林以及林木采伐迹地、火烧迹地，必须在次年内完成改造、补植或更新造林；宜林荒山、林中空地应在期限内造林绿化。
第二十条对商品林的林木、林地实行有偿使用制度，依照国家法律规定，可以出租、出让、转让、抵押。
保护森林、林木、林地所有者和经营者的合法权益。根据群众自愿的原则，可实行多种形式的林业生产经营股份合作制，完善林业生产经营责任制。
第二十一条各级人民政府应采取措施减轻林农负担。除法律、法规和省人民政府规定征收的林业税费外，任何单位和个人不得另设收费项目，提高收费标准，扩大收费范围。
第二十二条各级人民政府每年应从地方财政总支出中安排不低于百分之一的资金，用于造林、育林、护林、生态公益林建设和林业科技教育。
省级地方财政安排用于林业的资金，重点扶助经济比较困难的山区、革命老区和少数民族地区。
第二十三条经省人民政府批准，木材产地可设立木材检查站，负责检查、监督木材、野生动物的运输。
检查站工作人员执行任务时必须持有省林业行政部门统一制发的执法标志。如需进入车站、码头、货场检查时，有关部门和单位应予支持和协助。
第二十四条县级以上林业行政部门应建立、健全林业执法队伍，加强执法检查。
林业公安机关是林业部门的职能机构、地方公安机关的派出机构，行使林业行政部门和公安机关授予的权限。
第二十五条违反本条例的下列行为，由县级以上林业行政部门或其授权单位进行处罚。
(一)违反本条例第九条规定，无证运输木材的，扣留其运输工具，没收产品。接受处理后，归还运输工具。
(二)违反本条例第十三条第二款规定，无证经营、加工的，予以取缔，并处以1000元以上10000元以下罚款；违反第三款规定，擅自进入木材市场以外的产地收购木材的，没收产品，并处以1000元以上5000元以下罚款。
(三)违反本条例第七条、第八条、第十二条、第十五条、第十六条、第十九条规定的，按《森林法》及其《实施细则》的规定处罚。
第二十六条有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法送劳动教养；情节较轻的，由县级以上林业公安机关处以十五日以下拘留或者警告，并处以二百元以下罚款。对盗伐、滥伐、哄抢林木的，还须责令其赔偿损失；故意毁坏林木、苗木的，责令其补植。
(一)抗拒、阻碍查办森林案件，妨碍执行公务的。
(二)殴打、伤害执法人员、护林员的。
(三)盗伐、滥伐、哄抢林木的。
(四)故意毁坏林木或苗木的。
(五)伪造、倒卖林木、毛竹采伐许可证或运输证件的。
(六)持枪、持械或动用机动车强行冲过木材检查站的。
第二十七条政府负责人违反本条例第四条规定，在任职期内，由于工作失职，超过上一级政府下达的采伐限额，造成乱砍滥伐林木，致使森林遭受严重破坏的，依法追究其责任。
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36、9%，全国现有荒漠化土地267、4万平方公里、沙化土地总面积174、31万平方公里，分别占国土总面积的27、9%和18、2%，并以年均1、04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2、27亿亩，其中，退耕地造林1、08亿亩，宜林荒山造林1、19亿亩。国家累计投入495、8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118、2亿元，补助退耕农户生活费39、2亿元、补助农民粮食折合资金338、4亿元（粮食483、4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95、8%，造林质量合格率为89、6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19、5％，尚有185、74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；
2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；
3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
关键字：林业能力法制建设和谐发展
一、林业能力建设存在的问题
从林业行政能力角度看，林业部门主要存在机构组织结构、林业法制建设和科学技术应用这三方面的问题，制约着林业行政能力的正常发挥。
1、林业行政机构职能定位不科学林业行政机构职能定位跟不上市场经济改革的步伐，越位、错位和缺位同时存在。这主要表现在：1）林业行政机构职能界面过宽，管了许多不该管也管不好的事。2）是职责不到位，应由林业行政部门履行的职责没有很好地承担起来。3）是职责不清，导致推诿扯皮、效率低下和不作为、乱作为。4）是责任泛化，模糊了责任主体。
2、机构设置不合理1）机构的设置和精简存在随意性和盲目性，缺乏科学性、法制性。我国的行政机关虽然经历了5次机构改革，但都没有从根本上走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。2)机构设置缺乏系统性和整体性。机构设置考虑上下对口、照顾现实多，通盘考虑、整体设计少；分工过细，部门之间缺乏沟通、协调机制，造成各自为阵、多重管理或管理真空。
3、机关运作不规范近几年，各级各部门都制定了一些工作制度、办事指南，并推行了政务公开，但是在林业部门还没有制定完善的工作制度，尤其是在曰常审批办事中，往往缺乏明确具体的、可操作的工作规范和审批标准，办事机构和人员自由裁量权过大，“潜规则”常常起关键作用；传统的“人治”思想和“官本位”思维模式仍然影响着实际的运作。
4、行政成本意识淡薄目前我国的运行成本处于历史高位,缺乏成本意识还表现在，“只算政治帐、不算经济帐”，做事“不计成本、不惜代价”的思想仍然左右着一些地方、部门领导干部的行为方式。
5、管理方式、手段落后在管理方式上，主要表现在重事前审批、轻曰常管理，习惯于传统的管理方式、方法，忙于繁琐的行政审批。
6、林业法制建设还很不完善我国现行林业法规主要由《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等国家法律法规、地方森林法规和与林业有关的法律法规组成，这些法律法规对我国的林业发展起到了巨大的作用。但是，随着社会的发展，这些法律法规也还有与现代社会发展不相适应的地方，需要作进一步修改。
二、精心打造高效的林业行政机构
决策科学、运行高效、监督有力的效能是现代市场经济中最基本角色所必须具备的“素质”，是责任、法治、服务、透明、高效的统一体，是实现科学执政、执政、依法执政的基础。建设效能不是一项单纯的政治任务，也不是一蹴而就的，而是需要从观念、体制、管理模式及人员素质等方面，经过较长时间的不懈努力，精心打造起来的，实质上是全方位的==再造工程。就林业部门而言，要建设高效的运行机制，应该从林业的机构改革、职能转变、意识建设等方面入手。
1、切实转变职能，深化行政审批制度改革
为确保林业机构高效运行，首先，必须严格行政管理边界，即凡属市场行为或法律管辖范畴的事务，都通过市场法则和法律的途径予以解决。其次，借分类经营之机，将现有企业与原投资或主管单位彻底剥离，实现真正的“政企分家”，放开企业手脚，把其推向市场。
2、合理设置林业组织机构
要按照“精简、统一、效能”和法制化、规范化的原则，进一步改革现行林业机构，系统、科学地设置办事部门，厘清部门职责，建立部门沟通、协调机制，清理、压缩并严格控制各类非常设机构，切实发挥现有职能机构和工作体系的作用。要按照实施《行政许可法》的要求，明确执法主体，解决政、事不分的问题；按照“人随事走”的原则，合理调配行政审批事权调整后的人员编制。
3、转变管理理念，树立效能意识
转变管理理念，树立效能意识，首先要从加大行政文化建设入手，提高林业职工的服务和自律意识，形成良好的职业道德。其次是要强化林业意识，提高林业社
4、创新林业管理方式，引进竞争机制
积极引入市场机制，创新林业管理方式，在组织内部建立节约成本和提高效益的激励机制。要加快建立相关市场的监管构架，制定公正、公开、透明的程序、规则，制订并强制实行林务公开制度，提高林业行政事务透明度，改进公共服务的质量。
三、积极运用高新技术，建设现代化林业
将当今先进的生物技术、信息技术等高新技术及时地应用到林业生产中去，发展先进的林业生产力，全面提高林业发展速度，实现林业现代化。
1、加快推进电子政务，提高现代化管理和服务水平要积极运用网络信息技术，加快实现机关办公自动化、管理信息化、服务现代化，并以此为契机，重组优化组织结构、工作流程；要建立信息公开制度，整合共享信息资源；要充分利用现代办公手段，如电子邮件、视频会议、移动通讯、远程办公等，改进办文、办会、办事方式，节约成本，提高效率；要以门户网站为政务信息、网上办事服务的总平台，通过内网改造和业务系统建设，逐步构建全天候、一站式的“电子”，从而极大地提升林业行政效能。
2、科技兴林，建设发达的大生态产业体系转变观念，加强高新技术的学习和应用，将当今先进成熟的高新技术迅速推广应用到林业生产中去，达到事半功倍的效果。
四、林业法制建设
林业政策是林业战略理论的实践，林业法规则是林业政策具体应用。因而，林业政策法规建设只有在先进的林业战略理论指导下，才能使林业活动符合林业客观规律，实现林业高速发展。
1、森林法的修改对现行所有的有关森林法律法规进行清理，简化合并，根据实际情况，并入森林法或者森林法实施条例。例如，可以将《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等中的要点是条款并入森林法，将其中的详细规定并入森林法实施条例。
关键字：林业能力法制建设和谐发展
一、林业能力建设存在的问题
从林业行政能力角度看，林业部门主要存在机构组织结构、林业法制建设和科学技术应用这三方面的问题，制约着林业行政能力的正常发挥。
1、林业行政机构职能定位不科学林业行政机构职能定位跟不上市场经济改革的步伐，越位、错位和缺位同时存在。这主要表现在：1）林业行政机构职能界面过宽，管了许多不该管也管不好的事。2）是职责不到位，应由林业行政部门履行的职责没有很好地承担起来。3）是职责不清，导致推诿扯皮、效率低下和不作为、乱作为。4）是责任泛化，模糊了责任主体。
2、机构设置不合理1）机构的设置和精简存在随意性和盲目性，缺乏科学性、法制性。我国的行政机关虽然经历了5次机构改革，但都没有从根本上走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。2)机构设置缺乏系统性和整体性。机构设置考虑上下对口、照顾现实多，通盘考虑、整体设计少；分工过细，部门之间缺乏沟通、协调机制，造成各自为阵、多重管理或管理真空。
3、机关运作不规范近几年，各级各部门都制定了一些工作制度、办事指南，并推行了政务公开，但是在林业部门还没有制定完善的工作制度，尤其是在曰常审批办事中，往往缺乏明确具体的、可操作的工作规范和审批标准，办事机构和人员自由裁量权过大，“潜规则”常常起关键作用；传统的“人治”思想和“官本位”思维模式仍然影响着实际的运作。
4、行政成本意识淡薄目前我国的运行成本处于历史高位,缺乏成本意识还表现在，“只算政治帐、不算经济帐”，做事“不计成本、不惜代价”的思想仍然左右着一些地方、部门领导干部的行为方式。
5、管理方式、手段落后在管理方式上，主要表现在重事前审批、轻曰常管理，习惯于传统的管理方式、方法，忙于繁琐的行政审批。
6、林业法制建设还很不完善我国现行林业法规主要由《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等国家法律法规、地方森林法规和与林业有关的法律法规组成，这些法律法规对我国的林业发展起到了巨大的作用。但是，随着社会的发展，这些法律法规也还有与现代社会发展不相适应的地方，需要作进一步修改。
二、精心打造高效的林业行政机构
决策科学、运行高效、监督有力的效能是现代市场经济中最基本角色所必须具备的“素质”，是责任、法治、服务、透明、高效的统一体，是实现科学执政、执政、依法执政的基础。建设效能不是一项单纯的政治任务，也不是一蹴而就的，而是需要从观念、体制、管理模式及人员素质等方面，经过较长时间的不懈努力，精心打造起来的，实质上是全方位的==再造工程。就林业部门而言，要建设高效的运行机制，应该从林业的机构改革、职能转变、意识建设等方面入手。
1、切实转变职能，深化行政审批制度改革
为确保林业机构高效运行，首先，必须严格行政管理边界，即凡属市场行为或法律管辖范畴的事务，都通过市场法则和法律的途径予以解决。其次，借分类经营之机，将现有企业与原投资或主管单位彻底剥离，实现真正的“政企分家”，放开企业手脚，把其推向市场。
2、合理设置林业组织机构
要按照“精简、统一、效能”和法制化、规范化的原则，进一步改革现行林业机构，系统、科学地设置办事部门，厘清部门职责，建立部门沟通、协调机制，清理、压缩并严格控制各类非常设机构，切实发挥现有职能机构和工作体系的作用。要按照实施《行政许可法》的要求，明确执法主体，解决政、事不分的问题；按照“人随事走”的原则，合理调配行政审批事权调整后的人员编制。
3、转变管理理念，树立效能意识
转变管理理念，树立效能意识，首先要从加大行政文化建设入手，提高林业职工的服务和自律意识，形成良好的职业道德。
4、创新林业管理方式，引进竞争机制
积极引入市场机制，创新林业管理方式，在组织内部建立节约成本和提高效益的激励机制。要加快建立相关市场的监管构架，制定公正、公开、透明的程序、规则，制订并强制实行林务公开制度，提高林业行政事务透明度，改进公共服务的质量。
三、积极运用高新技术，建设现代化林业
将当今先进的生物技术、信息技术等高新技术及时地应用到林业生产中去，发展先进的林业生产力，全面提高林业发展速度，实现林业现代化。
1、加快推进电子政务，提高现代化管理和服务水平要积极运用网络信息技术，加快实现机关办公自动化、管理信息化、服务现代化，并以此为契机，重组优化组织结构、工作流程；要建立信息公开制度，整合共享信息资源；要充分利用现代办公手段，如电子邮件、视频会议、移动通讯、远程办公等，改进办文、办会、办事方式，节约成本，提高效率；要以门户网站为政务信息、网上办事服务的总平台，通过内网改造和业务系统建设，逐步构建全天候、一站式的“电子”，从而极大地提升林业行政效能。
2、科技兴林，建设发达的大生态产业体系转变观念，加强高新技术的学习和应用，将当今先进成熟的高新技术迅速推广应用到林业生产中去，达到事半功倍的效果。
四、林业法制建设
林业政策是林业战略理论的实践，林业法规则是林业政策具体应用。因而，林业政策法规建设只有在先进的林业战略理论指导下，才能使林业活动符合林业客观规律，实现林业高速发展。
1、森林法的修改对现行所有的有关森林法律法规进行清理，简化合并，根据实际情况，并入森林法或者森林法实施条例。例如，可以将《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等中的要点是条款并入森林法，将其中的详细规定并入森林法实施条例。
1 云南省森林资源概况
由于受地形和海拔高度的影响,云南形成多种多样的小区气候,自然主体景观强,立体气候明显,干湿季分明,其优越的自然条件,光、热、水、土自然要素的匹配协调,给植物生长创造了良好的环境,适宜营造各种速生丰产用材林和经济果木林的生长。云南森林资源丰富,有林地居全国第四位,活立木蓄积居全国第三位,占全国总蓄积的125%；林木生长迅速,年生长量大,占全国年总生长量的11、0%。单位面积生产力高、生物量大。此外,在相关政策的引导下,近几年人工林面积也有较大的增加。
然而,由于经济发展水平以及对森林资源一直以来的传统使用,云南省的森林资源存在很多问题。总的来看,云南森林资源和林业具有以下特点：树木种类复杂；森林类型多样,森林资源丰富；森林资源分布不均,且部分地区破坏严重,林业不十分发达。林业产值在国民经济中所占比例较低,林业政策法规滞后。云南是森林资源大省之一,但森林资源未达到合理地高效率利用,普遍存在大量低价值薪材消耗,森林的生态、经济、社会效益都较低,影响了云南林业快速、稳定、健康、持续发展,更影响了广大山区经济发展、农民增收和全面建设小康社会的进程。
2 云南省森林资源保护的法律现状及问题
2、1 云南省森林资源保护的法律现状
目前,在森林资源保护的法律体系中,级别最高的就是《中华人民共和国宪法》中有关保护森林资源的条款。专门法方面,1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》,并于1998年重新修订,作为森林资源和林业方面的基本法。行政法规方面,国务院颁布了一系列相关的林业法规,如《森林法实施条例》《森林防火条例》《森林采伐更新管理办法》《退耕还林条例》,等等。云南在贯彻和执行国家制定的法律、法规的同时,结合云南的实际,加快了森林资源保护管理的法规制定工作。近年来,先后制定和颁布了:《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林消防条例》、《云南省绿化造林条例》、《云南省园艺植物新品种注册保护条例》共5件地方性法规,以及《云南省林地管理办法》、《云南省国家重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》和《云南省园艺植物新品种注册登记办法》3件政府规章等,这些法规规章的制定和实施,为云南森林资源的保护起到了重要的作用。此外,云南部分自治州、县还结合本地的特点和实际制定更具体的森林资源法规和规章,如《西双版纳自然保护区管理条例》(1992)、《西双版纳森林资源保护条例》(1992)、《耿马森林保护管理条例》(1992)等,这些保护条例使云南的森林保护工作逐步走上了法制化和规范化的轨道。
2、2 云南省森林资源保护的法律制度存在的问题
第一,森林保护的法律法规体系仍亟须完善。目前我国现行的《森林法》仍处于大而全的立法模式,计划经济的痕迹较重,《森林法》立法目的偏重经济效益保护,第二条明确表达了这一目的就是为了从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动。另外,从我国森林法中对于林木分类的划分标准来看,主要按照人类使用林木目的的不同,分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等,完全没有考虑依照有利于维护森林资源发展的分类标准。可见,该法更重视森林资源的采伐利用和经营管理等经济效益的保障。森林资源的保护虽然有专章规定,也仅仅是泛泛而谈。除此之外,很多有关森林资源保护的法律法规由于创设时间较早,已不能合理的解决现阶段森林资源管理保护所面临的种种问题,有待于修改和完善。
第二,现行法律对于破坏森林资源的犯罪行为的打击力度不够。目前,非法采伐、毁坏珍贵树木罪、盗伐林木罪和滥伐林木罪,以及一些非法收购、运输、加工林木的犯罪构成了我国刑法对于涉及森林资源犯罪的主要罪名。而这些罪名大多要求达到“情节严重”标准才能构成犯罪,但对于“情节严重”的衡量标准则尺度不一。例如,收购林木犯罪的认定标准较低,依照司法解释的规定,“情节严重”起点为林木20立方米以上或者幼树1 000株以上。相反,盗伐林木数量较大,以2～5 立方米或者幼树100～200株为起点。可见,收购林木犯罪与盗伐林木犯罪“情节严重”的认定标准存在较大差异。现实中盗伐林木的往往是依山为家的林农,受到木材收购者的利益诱惑而盗砍林木。收购者甚至为了鼓励林农砍伐林木,为林农提供犯罪工具,制定砍伐计划等；相反,林农则仅仅依据收购者的指示行事,两者实际上构成了砍伐林木罪的共同犯罪。但是,在犯罪认定上出入如此之大,势必加大收购者采取金钱和利益诱导的方式,继续鼓励其他人员犯罪的可能性。
第三,对农村和少数民族地区管理上缺乏有效机制,偏重保护资源开发利用者权益,而对社会公众利益保护不足,尤其是对森林资源生存地的居民利益缺乏应有的重视。目前,弱势群体(贫困的农村和少数民族地区)替强势人群(发达地区或中产阶级)埋单,所以对于森林资源的开发利用必须提倡购买而不是补偿的观念,要使生活在这些地区的贫困的少数民族因为自己的保护行为受益、发展，而不是受到限制。
3 云南省森林资源保护的立法思考
森林资源保护是一项功在当代,利在千秋的事业,是实现人与自然的和谐统一和社会可持续发展的重要前提,森林资源保护是云南整个环境生态安全和社会经济可持续发展的必然要求。为此,笔者认为应从以下几个方面做起。
第一,制定一部符合新时期发展需要的森林资源保护法规。更新原《森林法》的立法宗旨,将森林资源的可持续发展与利用作为宗旨和本位,从生态概念的高度强调森林资源的生态价值。扩大《森林法》的调整范围,由森林资源的内涵所决定,《森林法》的调整对象应该包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物等。因此,《森林法》的调整范围必然包括森林的保护、培育和合理利用,林产业的发展,林地管理,林木管理,野生动植物管理；从种苗培育、造林抚育、森林保护、成林采伐或生态开发利用,野生动植物的驯养繁殖和培育,到产品加工、产业发展。
第二,由完善立法入手推进林权制度改革,逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度和森林资源管理体制,把森林资源管理职能彻底从森林企业中剥离出来,由国有林管理机构代表国家行使,从根本上杜绝企业法人违法现象的发生。
第三,在行政执法方面,加大行政执法力度,强化林业执法监督,严厉打击破坏森林资源的违法犯罪活动,促进森林资源的可持续发展。要持续深入的开展全省保卫绿色行动,严厉查处破坏森林资源的违法犯罪行为,对应重大的典型案件和大案要案,要坚决通过新闻媒介予以公开曝光。云南省政府可以通过法律授权,赋予林业主管部门更多的行政执法权,对于重大破坏森林资源的案件一律从严处理；在规范执法行为方面,尤其对于林业执法人员执法犯法的情况,更应从重处罚。
第四,强化全社会对于森林资源的保护意识。通过开展普遍的环境保护教育工作,使全社会增进对森林资源重要性的了解,增加公众对森林资源管理与保护的关注程度,不仅号召公民积极造林,义务植树,更要参与到管理中去,形成全社会共同管理与保护森林资源的有利局面。