四、行政事业单位具体业务层面内部控制规范执行情况
行政事业单位业务层面内部控制是指与单位经济活动直接相关的控制。具体来看，财政部所的《内控规范》将行政事业单位业务层面经济活动分为预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大类。业务层面内部控制通过综合运用各种控制手段和方法，对单位具体业务活动和事项实施控制，将单位内部控制建设与日常管理和业务活动有机融合，保证单位内部控制真正落地。在单位层面内部控制目标的问卷调查分析中，已经提及“单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”。具体业务层面内部控制是内控建设与行政事业单位的日常管理、业务活动的有机结合，其控制目标与单位层面内部控制目标相一致，并且会结合各类经济活动的特点细化成具体的控制目标。
为了调查了解这些具体业务层面内部控制目标实现情况及其实施情况，结合目标及具体内容，笔者分别针对预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大业务设计了相关问题，具体调查结果如下：
（一）预算业务：预算管理的科学性仍然存在较大问题
预算业务控制是整个行政事业单位内部控制的起点和基础，也是行政事业单位经济业务活动开展的主要依据。本次问卷列示了四项预算业务的控制目标。目标1：预算编制、审批、执行、评价合法合规；目标2：预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离；目标3：预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用；目标4：预算执行结果与预算目标相一致。
随着行政事业单位预算管理制度改革的不断推进，行政事业单位的预算管理水平得到了极大提高，建立了预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制，从问卷调查的结果来看（如图10所示），预算业务基本实现了“预算编制、审批、执行、评价合法合规”的控制目标。然而部分行政事业单位对预算业务控制的理解仅限于合法合规，并没有在单位内部建立完善的预算管理制度，存在挤占预算经费、预算收入流失、预算执行分析机制和全过程预算绩效管理机制缺失等问题。
《内控规范》指出单位应当建立全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理将预算安排、执行效率和实施效果挂钩，确保预算监督作用的发挥。随着《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一系列文件的出台，行政事业单位逐步建立全过程预算绩效管理机制，但在制度的落地实施和切实发挥作用上，仍然存在较大风险。问卷调查结果表明（如图10所示），控制目标3“预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的实现程度不容乐观，多达13%的受访者认为本单位基本未能实现该目标，甚至有3%的受访者认为本单位预算评价结果完全没能得到应用。究其原因，一方面是部分单位没有充分认识预算绩效管理的重要性，认为与追求经济效益的企业不同，行政事业单位使用财政资金追求社会效益，预算绩效管理并不重要；另一方面由于目前对绩效评价指标的解释较为笼统，单位在执行过程中往往以合规性为目的，缺少将预算绩效评价与本单位业务相结合发挥实效的动力。
长期以来，由于财务部门与业务部门之间缺乏关于项目进度的沟通，对预算执行的监督往往只能在业务事项的行为发生后，财务部门通过资金收付控制进行，无法确保业务部门的业务事项与预算目标相一致、符合预算要求，往往导致预算执行结果与预算目标的偏差，甚至引发财务部门与业务部门的矛盾。同时，由于预算编制不科学、不合理，我国大多数单位的财政专项经费存在相互挤占的现象，进一步导致了预算执行结果与预算目标的偏差。问卷调查结果表明（如图10所示），仅有18%的受访者认为本单位完全实现“预算执行结果与预算目标相一致”。
预算贯穿于行政事业单位业务活动的全过程，具有一定的系统性、复杂性和专业性，行政事业单位应当重视预算业务内部管理制度的建立和完善，实现以管理制度规范预算业务的各个环节。《内控规范》第十九条第一款规定：“单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。”为了探究当前各级行政事业单位预算管理的内部控制措施落实情况，问卷针对“贵单位是否将去年财政下达的经费预算在内部各职能部门间进行分解并下达，建立内部责任预算制度”和“贵单位是否定期进行预算执行情况的分析”进行了调查。调查结果表明（如图11所示），大多数受访者表示本单位均已将预算经费在内部各职能部门间进行分解下达，建立了内部责任预算制度，并且超过70%的受访者表示本单位定期进行了预算执行情况的分析，说明目前大多数受访单位预算管理的执行控制已经基本建立。但是根据财务分析的执行情况来看（如图12所示），财务分析方式以年度分析为主，具有较大的时滞性，半年度、季度和月度财务执行情况不好，尚未做到根据项目重要程度和影响范围进行财务分析。
为了进一步了解预算管理执行的现实，我们总结了预算管理中存在的普遍问题：A、预算口径不够全面；B、预算指标偏紧；C、预算指标确定方法不够科学合理；D、预算编制程序没有完全符合规范；E、预算编制时间过长；F、预算追加的随意性较大。问卷要求受访对象对六个问题按照严重程度排序，最严重的问题排在第一位。调查结果显示（如图13所示），有26%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算口径不够全面”，24%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算指标偏紧”，同时也有24%的受访者认为“预算指标确定方法不够科学合理”是最严重的问题，而认为“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”是预算管理中最严重问题的受访者分别仅占6%和7%。这一结果表明，虽然目前行政事业单位预算管理合规性大大提高，但预算管理的科学性仍然存在较大问题。
为了进行更加深入的分析，本文对受访者的排序结果进行赋值，排序第一位的赋值为6，其余各项赋值按照排序依次递减，排序第6位的赋值为1。随后计算各个问题的平均得分，结果显示（如图14所示），“预算指标确定方法不够科学合理”得分最高为4、39分，表明受访者认为预算指标的科学合理性是目前预算管理存在的最主要问题；得分排名第二位的是“预算口径不够全面”，得分为4、21分。而得益于行政事业单位财务管理制度改革、预算管理制度的建立和国库集中支付制度的落实，目前行政事业单位预算编制程序的合规性和时间控制相对较好，“预算追加的随意性较大”、“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”三个问题得分相对较低。
（二）收支业务：整体控制目标实现较好，尤其是票据印章管理控制较好，但资金支付合规、报销单据审核方面仍需改善
收支控制历来是行政事业单位内部控制的重中之重，尤其是支出控制中的“三公经费”广为社会所关注。这些客观上要求行政事业单位完善收支管理，确保单位收支业务的规范性和科学性。为此，国家在收支两条线、部门预算、政府收支分类改革、国库集中支付、政府采购等一系列具体控制措施的执行上也要求十分严格。例如：（1）行政事业单位应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分；（2）行政事业单位应该加强支出审批控制，明确支出的内部审批权限、程度、责任和相关控制措施，审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批；（3）行政事业单位应当建立健全票据管理制度，明确规定票据保管、登记、使用和检查的责任，对票据实行专人、专账、专柜管理。
问卷调查结果显示（如图15、图16、图17所示），95%的受访者选择本单位的非税收入严格执行了收支两条线的管理制度。97%的受访者表示，本单位的经费支出有明确的审批权限划分。95%的票据实现了专人管理。证明我国行政事业单位在具体收支管理上已经建立了明确的制度要求，并且在支出的审批和票据管理方面执行较好。
本次问卷列示了四项收支业务的控制目标。目标1：收支业务合规合法，不存在违规收取或违规支出等问题；目标2：票据、印章管理严格，不存在收入资金流失的现象；目标3：资金支付符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等相关规定；目标4：报销单据审核严格。
问卷调查结果显示（如图18所示），我国行政事业单位内部控制收支目标实现程度较好，尤其是目标2（票据、印章管理严格，不存在收入资金流失的现象）实现程度最好。具体来看，收支业务控制目标实现程度的排序是：目标2基本实现及完全实现的程度为91%（其中61%的受访者表示，本单位票据与印章管理可以完全实现内部控制目标，不存在收入资金流失的现象），目标4基本实现及完全实现的程度为89%，目标1基本实现及完全实现的程度为87%，目标3基本实现及完全实现的程度为84%。即使是这样，近些年审计机关对行政事业单位审计过程中仍然发现：许多单位“其他支出”科目使用频繁、金额较大，且支出的内容复杂多样，超标问题严重。多数行政事业单位均不同程度地存在科目填报不够准确、支出审核不严或不规范、报销单据审核不够严格、不能按照规定使用公务卡结算等问题。特别是部分单位在国库集中支付、政府采购和公务卡改革等制度的执行过程中，不注重对单位员工的教育与推广，未能与业务部门及时沟通，导致未能按照规定办理资金支付手续，存在严重的控制风险。根据问卷调查的结果，我国行政事业单位收支业务控制确实还应该在资金支付合法合规性及报销单据的审核上进一步完善。
在我国行政事业单位的支出业务控制中，专项资金支出的管理尤为重要。规范行政事业单位的专项资金核算，对于加强行政事业单位财务管理、提高财政资金使用效益、强化行政事业单位的职能有着十分重要的意义。专项资金的使用涉及预算控制、收支控制和建设项目控制，是行政事业单位内部控制的薄弱环节，行政事业单位往往存在专项资金与共有经费相互借用、项目资金挪用等问题，因此分析专项资金的使用情况对于行政事业单位内部控制建设也具有重要意义。为此，行政事业单位应当按规定的支出标准和支出方向执行项目预算。专项资金在批复下达时应明确预算指标、支出标准和支出方向，相关业务部门应当严格按照预算指标、支出标准和支出方向办理，财会部门应当对专项资金进行单独审核，加强支付审核控制。根据审计署历年财政预算执行审计的结果来看，专项资金的审计发现很多突出的问题，例如：（1）地方配套资金不到位，挤占专项资金；（2）对财政部门和业务主管部门拨给的专项资金，没有按规定专款专用，而是用于弥补日常公用经费不足，致使单位公用经费挤占专项资金；（3）滞留未拨专项资金，由于财政资金较紧张，将专项资金挂账，未及时下拨，以备用于资金周转、经费、工资或其他支出；（4）专项资金没有单独核算，与正常支出和公用支出相混淆，不能正确反映实际使用情况，违背了专款专用原则；（5）行政事业单位对财政拨入的专项资金在未使用或者当年未使用完的情况下，通过虚列支出转“其他应付款”等往来科目进行核算。
问卷调查显示（如图19所示），90%的被访单位表示已经针对专项资金进行了单独核算，并且执行情况较好。但针对“专项资金拨款是否存在不及时或不到位的情况”进行的调查结果显示（如图20所示），接近半数的受访单位表示专项资金拨款存在不及时或不到位的情况。如果专项资金拨款不及时或不到位会导致专项资金使用效率低下、项目资金与项目不匹配，从而影响项目进度。在进一步的问卷调查中发现，部分单位存在领导对专项资金的管理意识淡薄，任意使用专项资金的现象，造成专项资金使用效率低下、项目建设进度延迟等后果。问卷对“专项资金是否有与公用经费互补使用的情况”“过去是否发现有专项资金使用不规范的情况”进行了调查（如图21、图22所示），约有34%的受访单位表示存在专项资金与公用经费互补使用的情况，41%的被访者认为本单位还是存在专项资金使用不规范的现象。
针对专项资金，行政事业单位应当建立预算执行和支出的监控机制，定期采集信息并汇总分析，对预算执行情况进行跟踪管理和督促检查，以保证预算目标实现和财政资金安全。调查结果表明（如图23所示），仅有34%的受访对象表示本单位已经采取了专项资金使用跟踪问效评价机制，表明行政事业单位在预算控制和收支控制中尚有漏洞，应当在今后的内部控制建设中不断加强。
（三）政府采购：依法采购实现较好，但存在采购随意性大、采购资产质次价高的突出问题
政府采购作为行政事业单位日常开展的经常性支出活动，历来受到高度重视，因为伴随着财政资金的支出和公共资源的流入，在这一过程中极易由于操作控制环节执行不到位、监督处罚不到位引发舞弊行为和经济腐败等问题，从而出现采购价高质次、造成财政资金浪费损失、无法体现财政资金使用效益等现象。该领域也成为领导干部违规、违纪、违法的高危领域。本次问卷列示了四项收支业务的控制目标，其中目标1：所有政府采购均依法实施；目标2：政府采购与业务活动相匹配，不存在资金浪费或资产闲置等问题；目标3：政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的情况；目标4：政府采购信息和财务信息真实完整。
自《政府采购法》颁布以来，政府采购作为加强财政支出管理的重要手段，其功能作用日益凸显。特别是2009年国务院办公厅出台的《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，从坚持应采尽采、管采分离、加强预算约束、考核培训等七个方面对政府采购提出了明确要求，为政府采购规范化创造了政策基础。虽然我国政府采购历史较短，但得益于一系列法律法规的颁布和政府采购制度的推行，政府采购的合法合规控制目标实现较好。当然，也必须承认，从现实的运行来看，我国各地行政事业单位仍出现尚未建立健全政府采购工作的组织领导和工作协调机制，从而造成政府采购管理松散、随意的现象，政府采购计划编制、组织实施、监督评价等工作流于形式等问题。
调查结果表明（如图24所示），50%的受访者表示本单位的政府采购业务完全符合相关法律规定。在政府采购目标的基本及完全实现程度上排序依次是：目标1（81%）、目标4（76%）、目标2（66%）、目标3（61%）。可见，与目标1和4实现程度相比较，我国还需要在目标2（政府采购与业务活动相匹配，不存在资金浪费或资产闲置等问题）和目标3（政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的情况）上进一步完善。调查结果表明：多达31%的受访者表示，本单位政府采购业务与业务活动不相匹配，存在相当程度的资金浪费和资产闲置问题；多达39%的受访者表示，政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的目标基本或者完全未实现。
（四）资产管理：总体情况尚好，但缺乏对资产的高效利用，闲置浪费问题严重
行政事业单位资产是各级行政事业单位长期以来积累下来的有形或者无形资产，数量和金额相当庞大，分布十分广泛，在国民经济中也占有相当比重。它不仅是各级行政事业单位有效运转的基本保障，也是其履行社会职责的重要基础。资产管理作为行政事业单位内部控制的重要组成部分，往往通过对于行政事业单位货币资金、实物资产、无形资产、对外投资的管理，实现国有资产的安全完整性及使用的效益性。尤其是通过对于货币资金和实物资产的管理实现资金流与实物流的共同驱动作用，提高行政事业单位管钱管物的水平。
1、资产管理制度建设情况
为了加强行政事业单位的资产管理目标，财政部曾于1995年印发执行了《行政事业单位国有资产管理办法》（1995），2006年重新修订颁布了针对固定资产管理的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。根据问卷调查（如图25所示），各级行政事业单位普遍建立了资产管理制度，执行情况很好。虽然如此，我们还是发现，针对行政事业单位资产管理的相关制度实施情况依然十分不好，现实中也确实出现了许多问题，资产管理控制成为行政事业单位内部控制的薄弱环节。
2、资产管理机构设置与定期清查情况
《内控规范》第四十条第二款规定：“行政事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。”资产管理岗位的合理设置与资产安全和行政事业单位资产使用的管理要点在于落实使用保管责任，应当坚持谁使用、谁保管、谁有效使用的控制目标密切相关，并且在一定时期内难以通过内部人员置换和外部人才供给所替代，因此，合理设置资产管理机构对于行政事业单位内部控制建设至关重要。《内控规范》第四十四条第四款规定：“建立资产台账，加强资产的实物管理。单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。”根据这一规定，行政事业单位应当组建资产清查小组对本单位的资产进行定期清查盘点，根据盘点结果填写实物资产盘点表，并与资产台账核对，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。
根据问卷调查结果（如图26、图27所示），我国有32%的行政事业单位设置有专门的资产管理机构，31%的行政事业单位在相关部门中设置有专门的岗位负责资产管理工作，但仍有高达37%的行政事业单位在相关部门中设置兼职岗位负责资产管理工作。从定期清查资产的制度执行情况来看，高达69%的行政事业单位实施了定期的资产清查制度，但仍有22%的行政事业单位尚未执行定期资产清查，9%的被访者并不清楚本单位是否有定期资产清查。从问卷调查结果整体来分析，笔者认为，我国行政事业单位资产管理总体情况尚好。从笔者了解的各级行政事业单位的现实来看，资产管理中的货币资金管理一般由财务部门负责，职责清晰明确，但对于实物资产、无形资产、对外投资的管理工作则往往通过在财务部门或者办公室抽调、任命相关人员临时负责，缺少专职机构进行管理和监督，这使得资产管理的定期清查制度并不是普遍执行，且相关岗位设置缺少不相容职务的岗位职责分离控制，这往往容易导致国有资产账实不符，甚至会出现流失的现象。
3、资产管理控制目标实现情况
针对资产管理控制目标的实现程度，本次问卷列示了五项资产管理的控制目标，并针对这些目标的实现程度情况开展了问卷调查。其中目标1：所有资产的购置、取得遵守相关法律法规；目标2：所有资产保全有效，确保固定资产安全完整；目标3：所有资产高效利用，避免闲置和浪费；目标4：资产的所有信息处理及时，记录真实、完整准确；目标5：所有资产的增加、处置和转移符合单位发展规划。然后，针对资产管理中具体控制措施实施情况，展开了进一步的问卷调查。调查结果表明（如图28所示）：得益于行政事业单位预算管理、收支管理的规范化和收支两条线等管理制度改革，“所有资产的增加、处置和转移符合单位发展规划”的目标5实现程度尚可，45%的受访者认为该目标在本单位完全实现；目标3（所有资产高效利用，避免闲置和浪费）实现程度最差，仅有8%的受访者认为本单位在该目标的实现上是完全实现的。
必须承认，由于行政事业单位的多数资产不进入政府的公共运行成本，不计提折旧，普遍存在重购置、轻管理的问题。同时，盲目求新、追求高端化，重增量资产的扩张，轻存量资产的管理，很容易造成财政资金的浪费。目前行政事业单位普遍存在固定资产盲目购建、闲置、更新改造不够、使用效率低下、维护不当，导致行政事业单位资产价值贬损、资源浪费或缺乏可持续发展能力。调查结果表明（如图28所示），超过60%的受访者认为本单位仅部分实现或者未实现资产的高效利用，甚至资产闲置和浪费现象严重。此外，资产信息不准确也是我国行政事业单位资产管理的突出问题。例如，许多行政事业单位没有建立健全资产的明细账和固定资产卡片，购置固定资产时只列支费用，不记固定资产账；新建的办公楼、房屋建筑物完工后未及时办理竣工结算，使用多年仍挂在基建账上，未在单位的固定资产账上登记；对资产的处置也存在随意处置和不处置同时存在的现象。部分单位擅自处置国有资产、处置随意性大，导致国有资产流失；而部分单位由于未能及时盘点核查资产，资产记录与实际脱节，导致大量失去使用价值的待报废资产挂在固定资产账上。
调查结果表明（如图28所示），超过28%的受访者认为本单位仅部分实现了资产所有信息处理及时，记录真实、完整准确的控制目标。
（五）建设项目：整体目标实现程度较好，但建设项目资金控制和项目档案管理有待提高
与政府采购一样，行政事业单位的建设项目往往占用资金多、投入资源大、涉及环节多、建设工期长、各种利益关系错综复杂，成为经济犯罪和的“重灾区”，建设项目控制中出现了许多严重的问题和暴露出许多环节中的风险。例如：（1）部分单位建设项目立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当，盲目上马，导致难以实现预期效益或项目失败；（2）部分单位在招标过程中未能严格执行《招标投标法》和相关文件，甚至存在将建设项目整体或部分拆分为单位工程或分项工程，使标的金额降至《招标投标法》规定的限额以下，以此规避招标；（3）部分单位会计核算不规范，用一套基建账核算多个项目，或将基建资金纳入财务账，工程直接费用核算不准确、间接费用归集不正确，影响工程造价的真实性；（4）部分单位基建账目长期挂账，不及时进行财务决算，使得专项资金使用的跟踪问效流于形式，降低了专项资金使用效率。
此外，建设项目档案管理也是建设项目控制的薄弱环节。行政事业单位与建设项目相关的文档很多，立项过程会涉及项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案、投资概算等；项目建设实施阶段可能涉及工程设计方案、施工图、工程变更申请、项目进度报告及计算申请等；项目竣工阶段涉及竣工决算报告等。由于不同的文档分别由参与建设项目的不同部门编写，散落在不同的部门中，缺乏对项目文档的统一管理，因此往往容易丢失或损毁，对建设项目的进展造成阻碍。甚至存在部分行政事业单位事先垫付了项目资金，而在建设过程中由于丢失了项目预算和立项书等关键文档，导致不能依法获取项目资金的事故。
加强行政事业单位建设项目内部控制有利于加强项目资金的管控和安全有效使用，避免工程建设领域的违法违规、案件的发生，这在一定程度上既保证了工程建设项目的质量，也有利于提高公共服务的效率和效果。本次问卷列示了四项建设项目的控制目标，其中目标1：所有建设项目的可行性研究、招标、方案设计、价款结算、项目变更、竣工验收等环节均合规合法；目标2：建设项目资金使用管理严格，不存在工程进度延迟、中断、资金损失等风险；目标3：项目决算中投资完成额、建设成本和结余资金等信息真实有效；目标4：建设项目档案管理记录真实、保管完善、完整准确。
正是由于建设项目成为众矢之的，针对建设项目内部控制中存在的突出问题，我国先后出台了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程质量管理条例》和《基本建设财务管理规定》等相关法律法规，得益于相关法律法规的与实施，调查结果表明（如图29所示），71%的受访者表示，目标3（项目决算中投资完成额、建设成本和结余资金等信息真实有效）基本或者完全实现；约有70%的受访者表示，目标1（所有建设项目的可行性研究、招标、方案设计、价款结算、项目变更、竣工验收等环节均合规合法）基本或者完全实现。对比而言，目标2（建设项目资金使用管理严格，不存在工程进度延迟、中断、资金损失等风险）和目标4（建设项目档案管理记录真实、保管完善、完整准确）实现程度较差，甚至约3%的受访者表示本单位完全未能实现项目资金使用管理严格和项目档案记录真实的控制目标。
（六）合同管理：合同纠纷处理控制存在较大缺陷
一、岗位设置管理的实施范围
1、为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办并列入事业机构编制管理范围的事业单位，均须按照有关规定和本实施意见进行岗位设置管理，建立和完善岗位管理制度。
2、使用事业编制的各类学会、协会、基金会等社会团体的办事机构，参照本实施意见，纳入岗位设置管理范围。
3、经批准参照《中华人民共和国公务员法》进行管理的事业单位、社会团体，事业单位所属独立核算的企业，以及由事业单位转制为企业的单位，不适用本实施意见。
二、岗位类别设置
4、事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别。三种类别的岗位结构比例，根据其社会功能、职责任务、工作需要和人员结构特点等因素综合确定。
5、主要依靠专业技术和知识提供社会公益服务的事业单位，应保证专业技术岗位占主体，一般不低于单位岗位总量的70%；主要承担社会事务管理职责的事业单位，应保证管理岗位占主体，一般不低于岗位总量的50%；主要承担技能操作和维护服务等职责的事业单位，应保证工勤技能岗位占主体，一般不低于单位岗位总量的50%。
事业单位设置的主体岗位之外的其他两类岗位，应保持相对合理的结构比例。
6、按照事业单位改革方向，后勤服务等工作应逐步实现社会化，已经实现社会化服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。
7、根据事业发展和工作需要，经批准，事业单位可设置特设岗位，主要用于聘用急需的高层次人才。
三、岗位等级设置
8、管理岗位的最高等级和结构比例根据事业单位的规格、规模、人员编制和隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。管理岗位分为10个等级。市及以下事业单位管理岗位分为8个等级，初次设置按现有厅级正职、厅级副职、县级正职、县级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员依次分别对应三至十级职员岗位。
9、事业单位具有领导职责的管理岗位按照机构编制部门核定的单位领导职数和内设机构领导职数设置，其他等级管理岗位根据编制员额和工作需要设置。
10、专业技术岗位的最高等级和结构比例按照事业单位的功能、规格、隶属关系和专业技术水平等因素，根据现行专业技术职务管理有关规定和行业岗位结构比例指导标准确定。专业技术岗位分为13个等级。其中高级岗位分为7个等级，即一至七级。正高级专业技术岗位包括一至四级，副高级岗位包括五至七级；中级岗位分为3个等级，即八至十级；初级岗位分为3个等级，即十一至十三级，十三级是员级岗位。
高级专业技术职务不区分正副高的，暂按现行的专业技术职务有关规定执行。
11、根据国家规定的1:3:6的总体控制目标，专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例实行分级分类控制。分级控制目标为：市属事业单位2:4:4，区（市）属事业单位1:3:6，乡镇属事业单位0、5:3、0:6、5。
高级、中级、初级岗位内部不同等级之间的结构比例，全市总体控制目标为：二级、三级、四级岗位之间的比例为1:3:6；五级、六级、七级岗位之间的比例为2:4:4；八级、九级、十级岗位之间的比例为3:4:3；十一级、十二级岗位之间的比例为5:5。
12、根据承担的社会功能、职责任务和行业特点，每个事业单位确定一个为主的专业技术职务系列。主系列专业技术岗位设置数量一般不低于专业技术岗位设置总量的80%。辅系列岗位的等级设置应低于主系列岗位的等级。
13、工勤技能岗位的最高等级和结构比例按照岗位等级规范、技能水平和工作需要确定。工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，其中技术工岗位分为5个等级，即一至五级，依次分别对应高级技师、技师、高级工、中级工、初级工。普通工岗位不分等级。
14、工勤技能岗位结构比例控制目标为：一级、二级岗位的总量一般占工勤技能岗位总量的5%左右，主要在以工勤技能岗位为主体的事业单位和科学研究、教学实验、医疗卫生等领域对技能水平要求较高的专业技术辅助岗位上设置；一级、二级、三级岗位的总量占工勤技能岗位的总量一般控制在25%左右；四级岗位按不超过工勤技能岗位总量40%的比例设置。
15、各级各单位在设置具体岗位时，可根据不同地区、不同行业事业单位的特点和功能、规模、规格及专业技术水平等,在不超过总体控制目标的前提下，按国家和省颁布的行业岗位结构比例指导标准进行设置。
16、经批准设置的特设岗位是非常设工作岗位，不受事业单位岗位总量、最高等级和结构比例限制，在完成工作任务后，由核准机关核销。特设岗位的等级根据具体情况确定。
四、岗位基本条件
17、事业单位管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位的基本条件，主要根据岗位的职责任务和任职条件确定。三类岗位的基本任职条件是：
（1）遵守宪法和法律；
（2）具有良好的品行；
（3）岗位所需的专业、能力或技能条件；
（4）适应岗位要求的身体条件。
18、管理岗位一般应具有中专以上文化程度，其中六级以上管理岗位一般应具有大学专科以上文化程度，四级以上管理岗位一般应具有大学本科以上文化程度。各等级岗位还应具备以下基本任职条件：
（1）三级、五级管理岗位，须分别在四级、六级管理岗位上工作两年以上；
（2）四级、六级管理岗位，须分别在五级、七级管理岗位上工作三年以上；
（3）七级、八级管理岗位，须分别在八级、九级管理岗位上工作三年以上。
19、专业技术岗位的基本任职条件按照现行专业技术职务评聘有关规定执行。其中高、中、初各级内部不同等级岗位的条件，由单位主管部门和事业单位按照有关规定和本行业、本单位岗位需要、职责任务和任职条件等因素综合确定。实行职业资格准入控制的专业技术岗位，还应包括准入控制的要求。
33、事业单位主管部门和事业单位要在各类各级岗位基本条件的基础上，根据国家和省、市有关规定，结合实际，研究制定相应各个岗位的具体条件要求。
五、岗位设置的审核
25、事业单位应按照规定的程序及有关要求，在核定的人员编制内研究制定岗位设置（或调整）方案,提出各类岗位的设置数量、等级和结构比例，经主管部门审核，报政府人事行政部门核准后组织实施。其中，市属事业单位报市人事局核准;区（市）及乡镇属事业单位，经区（市）人事局审核汇总后，报市人事局核准。
对规模小、人员少、较分散的事业单位，主管部门可依据岗位结构比例对岗位设置数量实行集中调控，统一研究制定各事业单位岗位设置（或调整）方案。
26、实行市以下垂直管理的政府部门所属事业单位的岗位设置与调整方案，报市人事局核准后，由市主管部门组织实施。
27、事业单位专业技术一级岗位设置，按照行政隶属关系将符合条件的人选逐级推荐上报，经省人事厅审核，省政府同意后，报人事部审定。
28、事业单位专业技术二、三、四级岗位设置，由市政府人事行政部门综合考虑事业单位发展需要、专业技术水平和高层次人才的数量等因素，集中掌握，重点使用，主要在本科高等院校、重点科学研究机构和骨干医疗卫生单位设置。按照行政隶属关系，由事业单位提出设置申请，分别报市人事局和省人事厅核准。其中，市属及以下事业单位专业技术二级岗位设置的总量，由市人事局汇总报省人事厅核准；三、四级岗位设置经各区（市）人事局和市直各部门审核后，报市人事局核准。二、三、四级岗位聘用后，聘用人员名单须报市人事局备案。
29、特设岗位的设置由事业单位提出意见，经主管部门（区（市）须经区（市）人事局）审核后，报市人事局核准。
六、岗位聘用
30、事业单位按照《*庄市事业单位实行人员聘用制度暂行办法》（*办字〔2006〕6号）及有关规定，遵照因事设岗、按岗聘用、公开竞争、合同管理的原则，在核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额内，制定岗位设置实施方案，自主确定本单位各类具体的岗位设置，明确岗位等级，按规定程序公开岗位设置，组织岗位聘用，签订聘用合同。
岗位设置管理中涉及事业单位领导人员的，按照干部人事管理权限的有关规定执行。
38、事业单位工作人员一般不得同时在两类岗位上任职，因行业特点和工作需要确需兼任的，须按人事管理权限审批，并以其为主的工作岗位进行管理，执行一个岗位的工资待遇。可由专业技术岗位人员兼职完成管理工作的，一般不再设置管理岗位；专门从事管理业务的工作不设置专业技术岗位；按专业技术岗位进行管理的，应在核准的专业技术岗位职数内，确定其具体的专业技术岗位，完成该岗位专业技术工作的职责任务。
35、事业单位完成岗位设置和人员聘用后，应填写《*庄市事业单位岗位设置管理手册》（附件），经主管部门审核后，报同级政府人事行政部门对岗位设置和岗位聘用情况进行审查认定。对符合政策规定，完成规范的岗位设置和岗位聘用的予以备案，并按所聘岗位确定岗位工资待遇。
七、组织实施
36、各级政府人事行政部门是事业单位岗位设置管理的综合管理部门，要根据本实施意见的要求和有关规定，加强政策指导、宏观调控和监督管理。要充分发挥各事业单位主管部门的职能作用，严格按照岗位结构比例标准和核准的岗位设置方案，共同做好岗位设置管理的组织实施工作。要加强事业单位岗位设置管理的信息化建设，充分运用现代化信息管理技术，建立事业单位岗位设置管理信息数据库，尽快实现岗位管理的信息化、规范化。
摘要：本文简要概述了新颁布实施的《事业单位人事管理条例》的主要内容，分析、解读了该条例实施后对事业单位的重要影响，引发了几点思考，以期引起大家对事业单位改革的再思考。
关键词 ：概要;重要影响;思考
2014年4月25日，中华人民共和国国务院令第652号下发《事业单位人事管理条例》（以下简称人事管理条例），于2014年7月1日起正式实施。人事管理条例是我国首部系统规范事业单位人事管理的行政法规，对事业单位普遍适用的人事管理制度从国家法律层面作了规定，是做好事业单位人事管理工作的基本依据和准则。从此事业单位的人事管理工作将有法可依，同时也必将对未来深化事业单位改革以及发展产生深远影响。
一、人事条例概要
人事管理条例共分为十章四十四条，条例适应事业单位改革发展的新形势新要求，分别对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资社保、人事争议处理等人事管理主要环节均作出了明确规定，确立了事业单位人事管理的基本制度。人事管理条例的出台必将进一步推进事业单位改革和事业单位人事管理制度改革，对于规范事业单位管理，提高事业单位人力资源管理效能，保障事业单位工作人员合法权益，建设高素质事业单位工作人员队伍，形成能进能出、能上能下的用人机制，促进提升事业单位公益服务质量，增强事业单位公益属性，让人民群众享受更加优质高效的公共、公益服务具有重要促进作用。
二、重要影响
1、全面推行岗位管理
人事管理条例第二章岗位设置内容中第五条提出国家建立事业单位岗位管理制度，明确岗位类别和等级。这从法律层面明确了事业单位要做好岗位设置管理工作，并全面推行岗位管理。事业单位需深入实施岗位管理、合同管理，促进事业单位人员由身份管理向岗位管理转变，实现人员能上能下, 待遇能高能低，岗变薪变。事业单位务必要加强岗位设置管理、实施，并深入、全面贯彻落实国家关于岗位管理的政策、规定，符合国家法律规定。
2、公开招聘、竞聘上岗
人事管理条例实施后，事业单位除国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员以外，新招聘人员须面向社会公开招聘。事业单位内部产生岗位人选需经过竞聘上岗，从而实现了事业单位人员能上能下的竞争性选拔方式，进一步规范了事业单位招人、选人、用人程序，这将有利于优秀人才脱颖而出，有利于增强事业单位用人机制活力，有利于事业单位全面推行聘用制度和岗位管理制度。
3、促进事业单位人事制度改革
人事管理条例第十二条规定事业单位应与工作人员订立聘用合同，期限一般不低于3年。事业单位实行聘用制后，明确了事业单位聘用合同的订立、履行、解除、终止，此举推动了事业单位工作人员由终身制向聘用制转变，打破了多年来的事业单位固定用工制度，进一步规范了事业单位人员按岗聘用、合同管理制度，搞活了用人机制，实现了事业单位人员能进能出，在人事关系出现争议时也有了法理依据。
4、考核工作绩效、实施绩效工资人事管理条例第二十条和第三十二条分别规定事业单位应当根据聘用合同规定的岗位职责任务，重点考核工作人员的工作绩效；事业单位工作人员的工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。这预示着事业单位工作人员工资将由固定工资向绩效工资转变，不再是干多少一个样、干好干坏一个样，彻底打破“大锅饭”制。
三、几点思考
《事业单位人事管理条例》的颁布实施对于事业单位的改革、发展具有里程碑式意义，为事业单位改革尤其是人事制度改革指明了方向，对事业单位管理体制改革、用人机制转换提供了法律依据，这必将极大促进事业单位改革、发展进程，有力增强事业单位公益属性，有利于提高事业单位公益服务能力。
1、注重顶层设计、加强岗位管理
在事业单位推行岗位设置管理，将是一个长期的系统工程，不可能一蹴而就，但当前需要事业单位积极实施，切实迈出岗位管理改革的步伐。在具体实施过程中，领导层要注重顶层设计，从单位实际出发，按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，从而逐步推进，使岗位管理适应组织的发展目标，最终达成组织的战略发展目标。在整个组织结构和岗位体系建立的过程中要充分考虑上述岗位设置原则，做到人岗匹配，人尽其责，人尽其才，逐步形成合理、科学的组织结构、岗位体系，最大程度地发挥组织效能，实现事业单位发展战略目标。
2、努力实现三个转变
事业单位要依据《事业单位人事管理条例》认真思考、主动作为、积极谋划事业单位改革和人事制度改革，努力实现事业单位人员从身份管理向岗位管理转变、从终身制向聘用合同制转变、从固定工资向绩效工作转变。事业单位人员需转变思想、更新观念，适应事业单位改革发展总要求，为事业单位发展做出应有的贡献。
3、全面深入推行岗位设置管理
事业单位全面推行岗位设置管理是推进事业单位改革的有效载体。现行事业单位须以人事条例实施为契机，在现有基础上进一步深化岗位设置管理，严格按事业单位的管理、专技、工勤三个岗位类别、级别、职数进行岗位设置管理，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，打破传统体制，打破身份界限，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事岗位管理制度。
4、有利于积极推行事业单位聘用制
人事管理条例关于事业单位聘用制的相关规定统一了事业单位人员聘用合同的订立、履行、解除、终止，开启了事业单位用人聘用制的转换，由过去的固定、终身用人，到现在的合同用人，用合同以法律形式规范了事业单位的用人机制。这为事业单位推行科学的聘用制度、岗位理制度奠定了基础，避免了人为因素的过多干预，从制度上、法律上保障了事业单位聘用制的有序推行。
5、招聘录用新员工更加规范
人事管理条例规定，事业单位新进人员必须公开招聘，并规定了严格的招聘程序。当前，事业单位新进人员公开招聘工作已经在全国范围内基本实现全覆盖，已初步建立了民主、公开、竞争、择优选拔新进人员的制度框架。今后事业单位新招聘工作人员必须面向社会公开招聘，这在一定程度上避免了“萝卜招聘”、“内部招聘”、“近亲繁殖”等问题的出现，促进了人员招聘的公开、公正，事业单位需严把人员入口关，真正把适合的、优秀的人才招进事业单位里来，切实、逐步提高事业单位人员综合素质，为事业单位科学、持续发展提供强有力人才支撑和保障。
6、积极推行绩效管理
人事条例中明确事业单位应当根据聘用合同规定的岗位职责任务，重点考核工作人员的工作绩效。由此，事业单位今后需不断探索、深入研究，积极推行绩效管理制度，逐步建立起科学合理、结构完整、覆盖全面、管理规范、突出岗位绩效的事业单位绩效管理制度，为开展职工绩效考核奠定基础。事业单位需大力推行绩效管理，实施绩效考核，员工兑现绩效工资，要重点体现出岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素，真正发挥绩效工资的正面导向和激励作用，充分调动职工的积极性、主动性、创造性。
7、完善考核办法
人事条例中明确规定事业单位职工的考核分为平时考核、年度考核和聘期考核，考核还应注意听取服务单位的意见和评价。事业单位需改变以往“德、能、勤、绩、廉”的单一考核模式，需依据条例进一步完善考核制度，探索真正建立起适合事业单位特点、岗位特点，使工作绩效与岗位激励相结合的考核办法。
上述仅为个人对事业单位人事管理条例的一点浅显认识，抛砖引玉，以期引发同行们对事业单位改革再思考、再实践、积极行动、积极作为。我们深信，《事业单位人事管理条例》的颁布实施必将大力促进事业单位人事制度改革，切实保障事业单位科学发展，迸发出生机活力和内生动力，助推实现中国梦。同时，事业单位改革之路也必然充满困难与挑战、矛盾与问题，改革之路任重而道远，需要在国家层面统筹领导、协调、组织，全体事业单位长期不懈努力探索、实践，方能实现改革之成功，方能真正增强事业单位社会公益属性。
参考文献
[1]人力资源管理全案[M]、电子工业出版社2007(4)、
[2]事业单位人事管理条例、
从我单位近几年实施聘用制管理的存在的问题分析,现行事业单位聘用关系由《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》来调整,在实践中反映出不少聘用合同的法律欠缺,造成了目前事业单位实施聘用制的困境,主要表现在以下几个方面:
(一)《意见》和《人事争议处理规定》冲突,使得某些人事争议申诉无门事业单位的聘用人员多为专业技术人员和管理人员,对于这类人员来说职称、职务的晋升是职业生涯中显得尤为重要。目前,以科教文卫为主的事业单位发展迅猛,福利待遇、保障机制相对较好,一方面使得单位中人才济济,但另一方面也使职称评审、职务任免工作竞争激烈。近年来“因考核、职务任免、职称评审等发生的人事争议”也不少见,但员工在申诉上却投诉无门。根据《意见》第七条的规定“受聘人员与聘用单位在定期和聘期考核的问题上发生争议的,当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。”但根据《人事争议处理规定》第二条的规定:对“因考核、职务任免、职称评审等发生的人事争议,按照有关规定处理”,既不能进行人事争议仲裁,也不能提讼。这使《意见》上的规定形同虚设,不能很好地维护当事人的权益。
(二)《意见》忽略了对事业单位人事关系的管理由于事业单位聘用人员与用人单位除了聘用关系之外,还有人事关系,也就是聘用人员的人事档案。在实践工作中经常遇到这种情况,聘用人员提出辞职,与原单位解除了聘用关系,原单位也按照《意见》的规定为聘用人员办理退工手续,并发放退工证明,但却冻结该离职人员的个人档案,以至于离职人员在解除聘用关系后,不能正常流动到其他单位,即使流动到其他单位,对其过去的工龄、经历等都难以认定。《意见》对于人事关系的解除方面的空白直接导致用人单位钻法律政策的空子规避聘用人员离职后单位应承担的责任和义务、严重侵害聘用人员的切实利益。
(三)《意见》部分条款内容上缺乏合理性,造成管理困难用词模糊,界定不明。“难以治愈的严重疾病”的界定很模糊。聘用合同在聘用单位不得解除聘用合同的情形中规定:“患现有医疗条件下难以治愈的严重疾病。”对于难以治愈的严重疾病没有以目录形式列出。以至于在人事仲裁中,受聘人员只要出示诸如高血压、糖尿病等难以治愈的严重疾病证明,均不能解聘。这也造成了事业单位中存在不少长期奉养的员工,无法解聘。
完善事业单位人员聘用法律制度的建议
(一)尽快建立一套完善的事业单位聘用合同法律规范在当下我国有关事业单位聘用关系的行政法规和法律几乎空白,只能采用地方性法规和规章作为特别法来对聘用关系的进行调整,因此,我们有必要制定一部专门适用于事业单位人事聘用关系的法律,区别于调整劳动关系的法律。事业单位聘用关系法律制度与公务员法、劳动法律制度并存,分别调整社会不同领域的、不同用工方式、不同特点的的劳动关系。目前,我国虽然已经颁布了几部涉及事业单位人员管理的法律,如《教师法》、《执业医师法》等,但这些仅仅对不同行业上的准入标准、操作规范等进行了法律规定,并不涉及聘用关系,也没有事业单位各行业完整的法律体系。因此,国务院应尽快制定出台专门的行政法规,如《事业单位人事管理条例》或者《事业单位工作人员法》,包括事业单位工作人员聘用管理各个环节层次较高、配套完备的法规体系。
(二)消除现有法律冲突在立法内容上要通过现有事业单位聘用制度实施情况进行调研,总结10年来事业单位聘用制实践中的存在的突出问题,梳理现有的事业单位聘用合同相关政策,消除政策上的冲突,进一步充实完善。
[关键词]事业单位；货币资金；控制管理
[DOI]10、13939/ki、zgsc、2015、46、150
1 事业单位货币资金控制内涵及目标概述
事业单位的货币资金主要是指事业单位在内部业务活动开展过程中用于周转流动的货币资金，主要包括事业单位的库存现金、存款以及零余额账户用款额度等几部分货币资产组成。货币资金内部控制，则是为了加强对事业单位货币资金的管控，确保事业单位涉及资金业务的经营管理活动合法合规开展的管理手段。事业单位货币资金控制的主要目标有以下三点。
第一，通过制定完善的货币资金内部控制管理程序以及规章制度，确保事业单位内部货币资金的安全完整，避免在资金管理中出现侵吞、贪污或者是财务舞弊行为，防范各种资金运作的管理风险。第二，制定一系列的资金控制审批手续，确保事业单位内部货币资金的周转运作严格按照程序及制度运作，尤其是对事业单位货币资金的支付结算等业务进行规范，避免在货币资金的使用上出现漏洞问题，提高事业单位货币资金的运作效率。第三，在事业单位内部建立完善的资金控制体系，对事业单位的资金收支程序与方法进行规范，形成对事业单位资金收支的监督管理；同时对事业单位的货币资金运作流程整理形成会计记录，指导事业单位的经营管理决策，确保各项资金管理活动有据可查，并为审计监督等提供全面参考。
2 事业单位货币资金控制应遵循的基本原则
在事业单位内部货币资金的控制管理方面，应该重点遵循以下几项原则：合法合规性原则，确保所有内部控制管理活动符合事业单位的相关管理规章制度，这是货币资金内部控制管理最基本的原则；目标性原则，即内部控制管理与事业单位的管理目标一致，各项内部控制管理程序及规章制度围绕事业单位的职能开展；全面控制原则，对货币资金业务控制管理必须涵盖事前、事中与事后的全过程；相互制约原则，重点是落实不相容职务分离制度，减少财务错漏及舞弊行为；适用性原则，内部控制管理体系必须与事业单位的内部管理实际情况相一致；有效性原则，即必须通过内部审计等手段，督促确保内部控制管理活动产生相应的绩效；成本收益原则，通过内部控制管理，确保单位成本投入下产生收益水平的提高。
3 提升事业单位货币资金控制的措施
3、1 灵活运用多种货币资金控制方法
在事业单位货币资金内部控制管理上，应该结合事业单位内部结构、管理体系、自身规模以及运作方式等不同，综合运用多种内部控制方法以提高内部控制的有效性。较为常用的货币资金控制方法主要有以下六种。
第一，事业单位内部授权审批。重点是对各类资金相关业务，包括费用报销、现金收付、应收账款额度确定、大额资金支付等资金业务明确授权审批的权限、程序以及责任人，确保资金的安全使用。第二，不相容职务分离。对一些关键业务采取内部牵制制度，对于相关的货币资金业务多人经办，并实现资金账目分管，形成健全严格的凭证制度，减少资金管理中的差错及舞弊。第三，归口管理。对事业等单位内部货币资金活动进行统一管理，遵循权责对等原则，避免重复管理或者是多头管理带来的混乱，提高货币资金业务活动的办理力度及效率。第四，预算控制。以预算作为货币资金内部控制管理的基本遵循，货币资金的收支等严格按照预算计划开展，并尽可能通过全面预算管理，将预算计划贯穿内部管理以及经济业务活动全过程。第五，会计控制。通过对内部资产记录、账实核对以及盘点，对会计凭证账簿、报告以及单据的填制、审核与归档等，强化会计基础工作。第六，信息公开。对事业单位内部资金使用，按照相关公开制度规定，在规章制度允许的公开内容范围以及程序框架内，进行公开，接受内部及外部监督。
3、2 加强事业单位货币资金相关业务关键环节的控制
对于事业单位而言，货币资金的运作环节无非资金的收支、保管、存储以及监查等几项环节，在货币资金的内部控制管理方面，应该针对这些环节进行重点的控制管理。
第一，应该准确确定事业单位的资金需求计划，根据事业单位内部各个部门的实际业务需要，结合事业单位的资金收入情况，动态平衡调整不同阶段的资金需求计划，作为事业单位资金拨付使用的依据。第二，加强账户控制，严格按照规定设立银行账户，按照资金的不同用途使用银行账户，杜绝多头开户或者是随意开户问题。同时加强对账户网银管理，确保资金审批程序以及支付业务得到严格的控制管理。第三，提高资金管理水平，货币资金流入及时入账，资金支出强化审批程序审核，同时定期不定期增加外部注册会计师开展现金盘点及审计，确保现金管理活动规范开展；对于备用金，应该严格按照定额、临时以及出纳备用金种类不同，单独制定管理制度体系。第四，提高基础管理工作水平，完善事业单位的票据、印章等管理规章制度以及业务办理流程手续，同时配合财务稽核工作，确保各项资金管理基础工作的合法合规。第五，规范货币资金的结算管理，按照审批权限、资金收支额度、责任范围等，规范资金的结算管理体制，确保各项应付往来业务的规范、高效。
3、3 强化对事业单位货币资金控制的监督管理
在事业单位货币资金控制的监督管理方面，最有效的手段就是在事业单位内部开展内部审计，这也是事业单位内部货币资金控制内部监督的主要实施主体。在事业单位内部审计工作的开展过程中，应该结合事业单位的实际情况，成立专门的内部审计机构，并确保内部审计工作的权威性与独立性。同时，应该明确事业单位内部审计机构的主要职能权限，在货币资金的内部控制审计管理方面，重点是对事业单位涉及货币资金管理的业务活动开展审计，审计检查是否落实了不相容岗位职务分离、内部授权审批、印章票据规范管理等内部控制制度，审计资金使用决策是否进行了会议决策，审计各项资金的收支是否符合了预算计划以及资金实际运作绩效情况等，通过全面的内部审计工作，确保事业单位货币资金业务活动的合法合规开展。
4 结 论
事业单位体制改革的不断深化推进以及事业单位内部管理的改革创新，迫切要求事业单位必须不断地加强货币资金内部控制管理，事业单位内部的财务管理部门应该不断完善货币资金内部控制管理制度，规范内部财务管理行为，并不断提高内部资金的使用效益，进而提高事业单位的货币资金内部控制管理水平，促进事业单位的长远稳步发展。
参考文献：
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关键词：事业单位 非在编人员 劳动合同管理
我们知道，现在企业的竞争其实就是人才的竞争，所以，为了促进事业单位的快速发展，事业单位应注重引进高科技人才，提高企业工作人员的竞争力。但是由于国家对事业单位的编制数量有明确的规定，就导致编制数量不能满足事业单位的实际发展需要，就有很多人员成了非在编人员。然而国家对在编人员和非在编人员在工资待遇和管理方式上存在着很大的区别，所以，保护非在编工作人员的合法权益，以及对非在编工作人员的法律适用的正确认定，成了事业单位在非在编人员的劳动合同管理方面必须要面对的问题，本文对事业单位中非在编人员的合同管理适用劳动法的原因进行了详细的阐述，希望能给大家提供一些借鉴和帮助。
一、事业单位劳动合同管理法律依据
劳动合同是指劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议，是劳动者与用人单位依据《劳动合同法》建立劳动关系的书面法律凭证。从上面劳动合同的含义中我们不难看出，无论是什么企业，它的劳动合同管理的法律依据都是《劳动合同法》，对于事业单位《劳动合同法》也提出了与之相应的法律依据：比如《劳动合同法》第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行”。同时，《劳动合同法》中第二条的第二款也有这样类似的规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”。
我们从这两条规定不难看出，事业单位工作人员合同管理在使用法律主要分为以下两种情况，第一种情况是对法律、法规的优先适用，比如，国务院对事业单位工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同没有特别的规定，事业单位工作人员合同管理对《劳动合同法》优先适用。第二种就是直接适用于《劳动合同法》。
国务院办公厅在2002年印发了《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（[2002]35），事业单位人员聘用制度成为国家认可的一项基本人事管理制度。它规定：“机构编制部门核定人员编制的事业单位聘用人员，不得突破核定的编制数额”，“事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度”。这为事业单位人员的劳动合同管理方式提供了基本的方向。
二、对事业单位非在编人员劳动合同管理的不同意见
现阶段，很多人对在编人员的劳动合同管理基本没有疑义，不管这些在编人员是优先适用人事政策，还是适用我国的相关法律，比如《劳动法》、原劳动部颁发《关于贯彻执行若干问题的意见》、对事业单位在编的工勤人员由于原人事部关于《国家机关、事业单位工勤人员依照执行有关问题的复函》等这些法律的适用，也基本疑义，但是却对非在编人员优先适用人事政策还是直接只用相关法律进行劳动合同的管理产生了很大的争议。又由于，现阶段我国对于非在编人员劳动合同管理没有明确的界定，由此，使得很多专业人员在非在编人员的劳动合同管理所适用的政策以及法律法规上有着不同的声音和意见，具体体现在：
第一种观点认为，不应该以工作人员是否在编来决定其劳动合同管理的法律适用，而是应以这个工作人员是否是具有干部身份来决定优先适用哪种政策或法律。
这个观点的侧重点就是对事业单位中具有干部身份的工作人员，应属于人事关系，应优先适用人事政策。而其他不具备干部身份的工作人员就隶属于劳动关系，直接适用于劳动法。这种观点来源的依据是我国的历史原因，以前我国对非干部身份人员的录用都有政府劳动行政部门进行管理，那时候他们招聘的人员一般都是体力劳动人员，都签订的是劳动合同，直接受用于劳动法，所以，导致他们现在的观点依旧延续以前的管理方式。
第二种观点认为，不应以职工是否在编决定其劳动合同管理的法律适用，而是应该以坚定合同的种类来决定优先适用哪种政策或法律。
比如，如果工作人员和事业单位签订是劳动合同，那么他们属于劳动关系，这就要直接适用劳动法。如果工作人员和事业单位签订的是人事合同，隶属于人事关系，所以，应该优先适用人事政策。提出这一观点的理论依据是《劳动合同法》，它明确指出，事业单位的工作人员是否直接适用劳动合同法，取决于工作人员和事业单位所签订的合同的种类。
还有一种观点认为，事业单位的所有工作人员都属于人事关系，没有编内编外直说，他们都应优先适用于人事政策。
这种观点，它的理论依据是国务院印发的《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》虽然，明确指出了要对事业单位编制名额进行限制，但是对文件总职工的身份并没有明确界定，所以，很多人认为，凡是事业单位的工作人员，它的劳动合同管理都优先适用人事政策。
三、事业单位中非在编人员的合同管理应当直接适用于劳动法
（一）从国家对在编和非在编人员不同的管理方式分析，非在编人员应适用于劳动法
国家在对在编和非在编人员在管理方式上存在很大的不同。对于非在编人员，国家不负担他的各项费用，对这些非在编人员的进出以及工资体系完全交给事业单位自己来决定。所以，这些非在编人员只能适应政策性不强的劳动法。而国家对于在编人员，承担的责任更重大些，它的各项经费都是由国家财政来解决，同时对这些在编人员，国家对他们的进出以及工资体系等就比非在编人员要严格许多，这些人自然对法律、法规有优先适用的权利。
（二）[2002]35号文件对在编人员来说并不适用
虽然国务院印发的《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》中为事业单位人员的劳动合同管理方式提供了基本的方向，但是在规定中曾明确提出：机构编制部门核定人员编制的事业单位聘用人员，不得突破核定的编制数额，这说明本文件中的职工并没有包括非在编职工，所以，我们就直接理解成，是在编人员可优先适用，[2002]35号文件对非在编人员来说并不适用。
（三）一些权威的组织也认为非在编人员应当直接适用劳动法
《中华人民共和国劳动合同法释义》是由全国人大法工委编写的，为了帮助大家正确理解和准确贯彻《中华人民共和国劳动合同法》，保证执行中不发生偏差，该法起草小组编写了本书，他们把事业单位人员结构主要分为三种：第一种是事业单位在编人员，事业单位在编人员主要分为两类，一类是不用签订聘用合同的编制内的人员；一类是需要签订合同的编制内的人员。第二种是非在编人员，主要包括档案外部管理的非在编人员，以及档案内部管理的非在编人员。第三种就是企业单位的劳务派遣人员，这些人员主要是事业单位通过劳务派遣方式招聘的。
综上所述，虽然在事业单位的非在编人员的劳动合同管理上存在很多的争议，但是，我们从上文不难看出，依照现在的法律法规，事业单位的非在编人员在目前阶段适用的法律是《劳动合同法》，所以，在对非在编人员的合同管理方面事业单位要依照《劳动合同法》来进行管理，这样才能既保护了非在编人员的合法权益，同时也对单位的利益进行了维护，较少了劳动纠纷，从而促进了事业单位长久稳固的发展。
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第二条 本办法中非国有制单位接收大中专毕业生的范围，是指非师范类普通大中专院校中专及以上学历的统招、“并轨”、“计划内自费毕业生，电大普通班毕业生和国家批准的部委所属科研单位培养的毕业研究生。定向、委培毕业生与原定向、委培单位或地区解除合同（协议）的，也可到非国有制单位就业或自主创业。
第三条 非国有制单位接收普通大中专毕业生就业工作，纳入全省普通大中专毕业生就业工作管理和服务范围。
第四条 省人事厅负责全省非国有制单位接收大中专毕业生（以下简称毕业生）就业管理工作；各地（州、市）人事部门负责辖区内非国有制单位接收毕业生就业和自主创业的毕业生就业管理工作。就业管理工作包括用人单位需求方案确认、就业合同（协议）书签章、毕业生资格审核、就业政策咨询、就业手续办理、人事纠纷调解等。
第五条 各级政府人事部门所属人才交流中心负责非国有制单位大中专毕业生的人事工作。人事包括毕业生人事档案管理、户粮关系代（办）理；档案工资记载、转正定级手续办理；医疗和社会统筹养老保险基金代办；党（团）员组织关系管理；出国（境）手续办理；职称资格考评管理等。在省工商局注册的单位，由省人才交流服务中心；兰州高新技术产业开发区的单位，由开发区人才资源管理处；在地（州、市）及县（市、区）工商局注册的单位，由地（州、市）或县（市、区）人才交流中心；有人事管理机构且具备人事档案管理条件的单位，由用人单位或单位主管部门负责办理。
第六条 需委托代（管）理人事档案等业务的用人单位，应与所属人才交流中心签订人事档案等代（管）理委托合同书。各级人事部门所属人才交流中心按《甘肃省流动人员人事档案管理暂行办法》（甘人事〔1990〕47号）规定代（管）理人事档案。
到兰州高新技术产业开发区内单位就业毕业生的人事档案等代（管）理，按《甘肃省高新技术产业开发区人事委托管理试行办法》（甘人事〔1991〕80号）和《甘肃省外商投资企业中方干部管理暂行办法》（甘人事〔1992〕10号）规定办理。
第七条 非国有制单位毕业生需求方案由所在地（州、市）人事部门汇总，报省毕业生就业主管部门。在省工商局注册的单/！/位，由省人才交流中心汇总，兰州高新技术产业开发区的单位通过开发区人才资源管理处汇总，有人事管理机构且具备人事档案管理条件的在兰单位，直接报省毕业生就业主管部门。
第八条 用人单位选择毕业生和毕业生择业，通过各级毕业生就业主管部门或大中专院校主办的毕业生就业市场、各级政府人事部门所属人才市场及各级毕业生择业指导部门推荐，毕业生直接与用人单位洽谈，进行双向选择，实现自主选人和自主择业。
用人单位选择毕业生，须向毕业生提供以下资料及有关情况：单位有效生产（经营）许可证和法人资格证（复印件），生产（经营）项目（产品）范围，单位所在地址（联系人及电话），所需专业、学历层次、人数、就业去向或岗位，工资待遇、食宿条件及其它福利方面的情况等。
毕业生求职择业，应向用人单位提供择业推荐表、本人身份证、学历证及其它有效证件。
经供需见面双向选择后，毕业生与用人单位须签定就业合同（协议）书，不具备人事档案管理条件的单位，由相应人事部门签章，具备人事档案管理条件的单位，由用人单位或单位主管部门签章，分别经省、地（州、市）毕业生就业主管部门确认后，办理就业手续。
第九条 经双向选择落实就业单位，并签定有效就业合同（协议）书的毕业生，按本办法第四、五条规定，分别到省、地（州、市）毕业生就业主管部门办理就业报到手续后，到相应人事部门报到。不需要人事的毕业生，直接到用人单位或单位主管部门报到。
第十条 用人单位与毕业生须严 格履行就业合同（协议）。毕业生到用人单位报到过程中，如双方发生合同（协议）纠纷，由各级人事部门按有关规定予以协商调解。经调解仍不履行就业合同（协议）者，按甘财综发〔1999〕27号文件规定，由违约方交纳合同（协议）违约金500元人民币。双方履行就业合同（协议）后，毕业生在工作期间（含试用期），劳资双方发生劳务纠纷时，依据《劳动法》，由各级劳动部门的劳动争议仲裁机构按甘肃省人民政府令（第22号）《甘肃省劳动争议处理暂行规定》予以仲裁调解。
双方应服从人事或劳动争议仲裁机构的合法裁决。对不执行人事调解或劳动争议仲裁意见的，可直接向人民法院。
第十一条 到省外非国有制单位就业或自主创业的毕业生，其就业报到手续、档案和户粮关系，由生源地（州、市）、县（市、区）人事部门所属人才交流中心，不得在非生源地“空挂”。需办出省就业证明的，按甘财综发〔1999〕27号文件规定办理。
第十二条 毕业生报到后，用人单位应根据工作需要和毕业生所学专业及时安排工作岗位。
第十三条 毕业生自办理就业报到证之日起，无正当理由超过三个月不到就业单位或人事部门报到的，不再办理普通大中专院校毕业生就业有关手续。
第十四条 严禁用人单位向毕业生收取不合理费用。
第十五条 到非国有制单位就业的毕业生，工资待遇由毕业生与用人单位协商确定，但原则上应不低于国家规定的最低工资标准。
第十六条 到非国有制单位就业的毕业生，符合报考国家公务员条件的，经协商征得用人单位同意后，可按程序报名参加国家各级公务员考试。考试合格被录用为国家公务员的，其在非国有制单位工作的年限可计算连续工龄。
第十七条 兰外非国有制单位从省外院校引进急需紧缺专业毕业生，可按甘财综发〔1999〕27号文件规定享受我省相应的优惠政策，给予一次性安家补贴。办理程序按甘人事〔2000〕25号文件要求办理。
第十八条 由各级人事部门所属人才交流中心代（管）理人事档案的毕业生，可以保留全民所有制职工身份，在人事档案管理期间，比照同期进入全民所有制单位同类人员的工资标准核定其档案工资，若遇国家政策统一调整工资时，为其调整记载档案工资。
【关键词】事业单位 拨入专款 专项资金
一、原“拨入专款”科目核算中存在的问题
1、与现行事业单位收入分类不相一致。新修订的《事业单位财务规则》（以下简称新《财务规则》）和《事业单位会计准则》明确规定，事业单位收入分为财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入六大类。“拨入专款”作为事业单位收入的一种，其分类标准与上述六种收入的划分标准有重叠，容易引起事业单位收入分类的交叉及会计核算的不统一。比如，科学事业单位通过承担科研课题，以合同形式从科技主管部门取得的科研收入，按原事业单位会计制度可计入“拨入专款”；从其性质上说，这项收入属于事业单位开展专业业务活动取得的收入，属于“事业收入”，同一笔收入有两种归类方法，往往造成会计核算的不统一，不利于加强专款的核算管理。
2、随意扩大拨入专款核算范围。1997年颁布的《事业单位会计制度》（以下简称原《会计制度》）规定，“拨入专款”科目用来核算“事业单位收到的财政部门、上级单位或其他单位拨入的有指定用途，并需要单独报账的专项资金”。也就是说，一项专项资金是否使用“拨入专款”核算，需要满足两个条件：一是专项资金有指定用途；二是专项资金需要单独报账。但在过去的实务中，一些单位常常不合理地扩大“拨入专款”的核算范围，将除部门预算隶属关系取得的财政拨款以外的收入也计入“拨入专款”。比如，有的部门仍存在较多上下级转拨资金的情况，常常通过“拨入专款”科目核算，从而“掩盖”了一些不合理的资金流动方向，其实质是让很多财政资金游离于部门预算管理、国库集中支付管理、政府采购管理之外，从而不利于资金监管。
3、容易造成预决算较大的差异。原“拨入专款”科目核算的是事业单位取得的专款收入，这部分收入具有一定特殊性：一是取得的不确定性，在预算申报时很难把握；二是与事业单位的专业业务活动相关，单位财务很难掌握项目申报进度和具体情况。在编制预算时，大多数事业单位更多地关注能从财政部门获得多少财政补助收入，能取得多少事业收入、经营收入，很少将“拨入专款”统筹考虑在部门预算编制中。而部门决算需要真实完整地反映单位的年度财务收支情况，实务中将当年度取得的“拨入专款”纳入“其他收入”，一并反映在事业单位财务收支总表上，从而造成了预决算较大差异。
二、不设置“拨入专款”科目的原因分析
1、适应全口径部门预算管理的需要。新《事业单位财务规则》的重大变化之一是“确立了事业单位收支管理完整性的原则”，事业单位所有收入都要纳入预算管理，如财政补助收入是指事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。“各类财政拨款”不仅包括原事业单位财务规则所指的各类事业经费（如教育事业费、科学事业费、文化事业费等），也包括原来未纳入财政补助收入范围的基本建设投资、社会保障、住房改革经费等。因此，新《事业单位财务规则》中的事业单位收入是一个“全口径”的概念。在预算编制时，要对单位预计取得的各项收入进行全面考虑，不应在部门预算之外保留其他收入项目。不再设置“拨入专款”科目，将事业单位的各项收入正确归类、统筹考虑，全面纳入预算，且做到没有预算不能支出，正是适应全口径部门预算管理的需要。
2、完善结转结余资金管理的结果。事业单位开展的专项项目，常常需要一定的周期才能完成，如事业单位的科研项目从立项到结题，一般需要2年的时间，因此，在原《科学事业单位会计制度》（财预字〔1997〕460号）中设有“拨入专款结存”，用于核算科学事业单位由于项目未完成而需结转下年度继续使用的资金。该科目与“拨入专款”科目相对应，解决了事业单位专项收入结转问题。在原《事业单位财务规则》中并没有“结转”的概念，新《事业单位财务规则》将“结余”拆分为“结转和结余”，并将“结余留用”修订为“结转与结余按规定使用”，新《事业单位会计制度》（财会〔2012〕22号）同时增设了“财政补助结转”和“非财政补助结转”等科目，解决了专项资金使用周期长、需要结转等问题，因此单设“拨入专款”“拨入专款结转”等科目也显得没必要了。
三、新形势下事业单位专项资金核算方法与管理要点
1、树立全口径部门预算管理理念。作为事业单位全面执行的最高层次的财务制度，新《事业单位财务规则》进一步强调了事业单位全口径预算管理理念，即事业单位按照国家有关规定，将事业单位全部收入和全部支出统一编入预算，报主管部门和财政部门核定。“全部收入”涵盖了原通过“拨入专款”科目核算的各类专项资金。在编制预算时，单位要根据历年取得专款收入情况，进行合理测算分析，不随意夸大或隐瞒收入，核定收支、统筹考虑，不在部门预算之外保留其他收入项目，从而进一步减少预决算差异。
2、科学划分事业单位收入类别。原“拨入专款”核算的财政部门、上级单位或其他单位拨入的各类专项资金，要根据新《事业单位财务规则》《企业会计制度》规定，结合专款性质，区别对待、科学分类，主要有以下几种情况：一是事业单位从同级财政部门取得的专项资金，如有的研究机构取得的在部门预算中安排的有指定用途、需专款专用、单独核算的科研课题，通过“财政补助收入――项目支出”核算，项目支出明细科目下再按具体项目进行明细核算；二是事业单位从非同级财政部门取得的专项资金，有从其他部门取得的，也有从上级部门取得的专款收入，一般而言此类专项资金要进行项目公开招投标管理，采用竞争性方式安排资金。在会计核算上，应当计入“事业收入”（按具体项目进行明细核算）；三是从主管部门和上级单位取得的非财政性的专款收入，计入“上级补助收入”（按具体项目进行明细核算）。同理，“附属单位上缴收入”中专项资金收入，也按具体项目进行明细核算，通常这种情况比较少见；四是单位取得有限定用途的捐赠收入等，则在“其他收入”（按具体项目进行明细核算）核算。另外，对于科学事业单位签订研究和试剂合同及其他经济合同，按合同规定预收的款项，可计入合同预收款项，再根据合同或项目进度确认相关收入。
3、加强事业单位专项资金管理。事业单位的专项资金通常需要符合两个条件：一是“有指定用途”，一般而言，要有专门的资金管理办法来明确具体用途，单位不能随意改变项目内容或扩大使用范围；二是“单独报账”，是指在项目实施过程中，按照规定向财政部门或者主管部门报送专项资金使用情况；项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，并接受财政部门或主管部门的检查、验收，这在新《事业单位财务规则》第23条中也有相应规定。如有的项目结束或因故终止时，有相关文件规定项目结余应当按原渠道收回的，还要按相关规定缴回结余。通过切实加强专项资金管理，进一步规范事业单位会计核算和财务管理，促进各项事业健康发展。