3、有效防范舞弊和预防腐败,合理保障国有资产安全完整。科研事业单位原有的监督管理体系比较薄弱,权力过于集中、违规审批、一人多岗等管理漏洞容易滋生各种腐败现象,对国有资产安全构成威胁。加强科研事业单位内部控制制度建设,明确职责、理顺流程有助于堵住管理漏洞,铲除腐败滋生的温床,从而有利于保障国有资产安全完整。4、有助于提高会计信息质量。完善的内部控制制度能够有效规范工作流程和财务收支行为,确保财务信息的真实、可靠、完整,有助于提高会计信息质量。
二、目前科研事业单位内部控制制度建设中存在的问题1、相关人员对内部控制的重要性缺乏足够认识。许多科研事业单位的管理者对内部控制的重要性没有足够的认识,还是老一套的管理思路,缺乏全新的管理理念,而科研人员却把内部控制视为一种约束,对内部控制制度的实施态度比较消极。因此内部控制制度的建设与实施从上至下都缺少实施环境,达不到预期的控制效果。2、缺少操作性强的内部控制指引。科研事业单位的经费来源复杂,渠道众多,不同来源经费资金支出管理也不尽相同。目前,除了《行政事业单位内部控制规范》和《科研事业单位会计制度》外,我国缺少关于科研事业单位内部控制制度建设方面的具体指导性文件,许多科研事业单位对内部控制制度的建设都采用生搬硬套的模式,所谓的内部控制只是相关规章制度的简单汇总,并没有覆盖本单位所有经济业务活动,或者有的内部控制制度并不符合本单位的实际情况、存在制度控制漏洞、可操作性不强等问题。3、内部控制评价体系不完善。由于科研事业单位内部控制制度建设起步较晚,评价体系还不是十分健全,没有建立起适合本单位的内部控制评价体系,而缺乏全面、有效的评价体系会直接影响到内部控制制度执行的效果,使内部控制的执行不到位或出现偏差。
4、执行力度不够,缺乏合理有效的监督机制。再完善的内部控制也需要严格的执行和有效的监督作为保障,只有严格的执行和有效的监督才能使内部控制制度真正地发挥作用。但一些科研事业单位内部控制在执行的过程中往往流于形式,授权审批不规范、岗位设置不合理、内部各部门之间互相推诿、扯皮等现象时有发生,缺乏内部控制执行情况的监督机制,如责任追究不到位、内部审计独立性差等,从而影响内部控制执行的效果。5、专业人才匮乏。由于科研事业单位人员流动性差,人员也非常紧缺,可能存在着财务人员年龄结构不合理、管理观念落后、无法适应现代化管理要求的情况,部分科研事业单位的财务人员没有与时俱进提高自身业务能力,而既懂财务知识、又懂内部控制;既会信息化管理、又精通工作流程的复合型人才更是极其匮乏,这直接影响到科研事业单位内部控制制度建设工作的开展。三、加强科研事业单位内部控制制度建设的几点建议1、加强单位全体人员对内部控制的重视程度。科研事业单位内部控制牵扯到单位日常科研管理活动的方方面面,涉及单位的各项经济业务活动,需要单位全体成员的共同参与和密切配合,尤其是单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负有直接责任。所以内部控制的有效实施需要单位领导的高度重视和大力推动,相关部门可以定期组织内部控制宣传、培训工作,形成以风险管控为出发点的单位文化,提高大家对风险管理和内部控制的认识,从而创造良好的内部控制环境。
2、尽快出台适合科研事业单位的内部控制制度操作指引。科研事业单位的内部控制制度建设目前还处于起步阶段,只能以《行政事业单位内部控制规范》、《企业内部控制配套指引》等文件作为参考,缺乏符合科研事业单位实际情况的内部控制指引,现亟需出台一部适合科研事业单位、可操作性强的内部控制指引,以规范指导科研事业单位内部控制制度的建设工作。3、构建一套切实可行、全面、科学、合理的内部控制评价体系。应建立涵盖科研事业单位所有业务和事项、科学合理、具体可行的内部控制评价体系,对全单位内部控制执行情况进行全面客观公正的评价,同时应重点关注重大业务事项和高风险领域。评价工作应当能够准确地提示科研事业单位日常管理工作的风险状况,并针对暴露的风险及时干预和修正,以保证内部控制运行的有效性。4、加大执行力度,建立健全行之有效的监督机制。完善的内部控制应明确各项业务流程,明确各部门、各岗位的工作职责,确保各项业务流程都有相应的责任人负责,科研事业单位应定期开展内部控制自我评价工作,做到事前控制、事中监督、事后评价的有机结合,找出不足之处,对与之相关的制度、方法、流程等进行改进,提高内部控制的有效性。将监督考核结果与领导业绩、人员晋级相结合,奖惩结合,激发全体人员认真执行内部控制的积极性。建立独立的内部审计监察部门,开展定期专项内部控制审计工作,必要时可以聘请外部审计机构对内部控制执行效果进行评价。
在推进高校科研管理体制改革、实施创新驱动战略过程中,加强高校科研管理廉政风险防控尤为重要。高校科研管理廉政风险防控具有系统性、复杂性、约束性等特点。作为一种重要的全面质量管理理论,PDCA循环理论对高校科研管理廉政风险防控具有一定指导价值。当前,我国高校科研管理廉政风险防控体系存在风险防控计划滞后、执行不力、绩效评价体系不健全、风险处置不严、责任追究不到位等问题。有必要导入PDCA循环理论,从计划(Plan)、执行(Do)、考核评价(Check)、处置(Action)等角度入手,采取有针对性的科研管理廉政风险防控措施。
关键词:
高校;科研管理;廉政风险;防控;PDCA循环理论
党的十报告要求防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败;。党的十八届三中全会再次强调要完善防控廉政风险等方面法律法规,强化权力运行制约和监督体系。近年来,高校所承担的科研项目及其科研经费的数量越来越多,有必要加强高校科研管理廉政风险防控,以廉促研。当前,国内外学者对科研项目风险的理论研究集中在风险识别(党小松,2014)、风险评价(黄瑾,2008)、风险管理模式(冯斌,2007)、风险控制(罗湉,2013)等领域;对高校科研管理风险的研究则涵盖信息不对称风险(王灵芝,2008)、保密风险(潘炜,2012)、经费管理廉政风险(赵云云,2012;刘永林,2013)等方面。张济洲(2011)、达里尔•E、楚宾(DarylE、Chubin)、爱德华•J、哈克特(EdwardJ、Gackett)、小罗杰•皮尔克、王涛、夏秀芹、洪真裁(2014)等学者对同行评议、研究诚信、科技治理、诚实的人等方面的理论研究成果有助于探究高校科研管理廉政风险的表现形式及其防治措施。总体而言,当前国内外学者对高校科研管理廉政风险防控的理论研究成果相对较少,研究视角较为单一。以PDCA循环为视角,探究高校科研管理廉政风险防控流程与措施,具有重要的理论价值和现实意义。高校科研管理廉政风险防控是一个涵盖计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)、处置(Action)等诸环节、环环紧扣、相辅相成的系统工程。
一、高校科研管理廉政风险防控的概念与必要性
(一)高校科研管理廉政风险防控的概念
廉政风险是指拥有公共权力的公务人员在执行公务或日常生活中发生谋求私利等腐败行为的可能性①。高校科研管理廉政风险,是指拥有科研管理权力的高校科研管理部门及相关管理人员在组织管理科研项目、配置高校科研资源过程中,因、、、行贿受贿等违法、违规违纪行为而导致科研管理腐败、损害社会公共利益与高校集体利益、损及科研管理规范性的可能性。廉政风险防控管理是指针对存在的潜在腐败风险,进行辨别分类、排查评估、科学防控,以防止公职人员在权力行使中出现偏离,化解和降低腐败发生的潜在风险,维护公共利益的一项预防腐败新制度②。高校科研管理廉政风险防控是指高校科研管理部门以及其他监管主体采取有效措施,及时对科研项目管理的重点领域、关键环节和主要管理岗位的潜在腐败风险加以鉴定识别、排查甄选、评估分级、防控处置,以及时发现科研管理权力运行的廉政风险点,纠正权力运行偏差,提升科研管理效益。
(二)高校科研管理廉政风险防控的必要性
1、规范科研管理及经费使用,提高科研质量和效益的必然要求
高校科研管理廉政风险防控,着眼于风险梳理和排查,规范科研管理权力运行流程。科研经费违规使用是高校腐败的高发区,科研管理腐败将导致科研经费滥用、浪费,科研资源被侵占等现象屡见不鲜,降低了高校科研成果的效益和质量。据报道,2011年山东省的青岛大学等4所大学进行科研经费审计发现22个项目的费用没有发票,价值515400元③。近年来,我国高校科研经费持续增长,以国家自然科学基金为例,与2011年相比,2014年资助项目数量增长12、21%,资助经费总额增长37、17%,高校则是承接国家自然科学基金的重要主体。
2、强化科研道德,改善高校师德师风的必然要求
教育部《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》划出了对高校教师具有警示教育意义的师德禁行行为红七条;,其中包括在科研工作中弄虚作假、抄袭剽窃、篡改侵吞他人学术成果、违规使用科研经费以及滥用学术资源和学术影响;等行为。要依法规范和约束高校科研管理部门的科研管理权力,引导、培育高校科研人员笃学慎思、明辨尚行、精益求精的科学精神。
3、提升高校科研管理公信力的必然要求
近期频发的高校科研腐败现象折射了高校科研管理的廉政风险和腐败隐忧,不仅造成公共科研经费和国有资产流失,恶化高校科研生态,也损及高校自身的社会公信力。新形势下,要以健全的廉政风险防控机制堵塞科研管理漏洞,以严密的科研管理流程规范高校科研经费使用流程,以公开、公平、公正的科研管理制度约束科研管理权力和高校科研人员的科研行为,提升高校科研管理公信力,提振高校科研管理信心。
二、PDCA循环在高校科研管理廉政风险防控中应用可行性
(一)PDCA循环理论基础
PDCA循环理论最早由休哈特(Shewhart)提出,后经戴明(Deming)改进,是一种广泛应用于全面质量管理过程的管理理论,旨在持续改进和全面提升产品和服务的质量。PDCA流程依次为P(Plan,计划)、D(Do,执行)、C(Check,检查)、A(Action,行动)。PDCA具体表现为:(1)P,计划:根据顾客的要求和组织的方针,为提供结果建立必要的目标和过程;(2)D,执行:实施过程;(3)C,考查:根据方针、目标和产品要求,对过程和产品进行监视和测量,并报告结果;(4)A,处理:采取措施,以持续改进过程业绩④。组织按照P、D、C、A循环的顺序进行工作,通过任务分解、责任落实,形成大环带小环、一环接一环、环环紧扣的动态循环管理机制。P、D、C、A四个阶段并非运行一次就自动终止,而将螺旋式上升;一个PDCA循环结束,一些问题得到圆满解决;未解决的问题或新发现的问题将触发新PDCA循环;上一个循环是新循环的依据、起点和基础,新循环是上一个循环的拓展、延伸。经历周而复始、循环反馈的进程,质量将得到持续改进。
(二)PDCA循环在高校科研管理廉政风险防控中应用可行性
PDCA循环被广泛应用于企业内部控制,有助于及时识别、防范和治理企业生产与经营活动的风险,规范企业经营管理流程,提高产品和服务的质量。高校科研管理廉政风险防控是一项系统工程,事前预防、事中监控、事后处置等风险防控诸流程环环紧扣、相互促进。可结合高校科研管理工作特点和廉政风险防控需要,将PDCA循环理念融入高校科研管理廉政风险防控全过程,构建全方位、多层次、立体化的高校科研管理廉政风险防控体系。高校科研管理廉政风险防控方案的设计、运行、考核评价、改进,与PDCA循环所崇尚的系统管理、动态循环、质量本位等理念相吻合。把握PDCA循环管理理论精髓,遵循高校科研管理客观规律,构建廉政风险防控计划(P)、执行(D)、考查(C)、处置(A)动态循环系统,有助于防范、监控和治理高校科研管理廉政风险,提高科研管理廉洁性、科学性、规范性。
三、当前高校科研管理廉政风险防控体系的瓶颈
(一)科研管理廉政风险防控计划滞后
在高校科研管理廉政风险防控计划(P,Plan)阶段,要重点解决风险防控方案与配套制度设计等问题,明确廉政风险防控目标,增强廉政风险防控意识。在科研管理实践中,科研管理廉政风险防控计划相对滞后,体现在以下几个方面:
1、科研管理廉政风险防控方案缺失,防控目标不明确
高校科研管理部门工作重心大都在于争取多拿项目,拿好项目、大项目上,对科研内部管理和廉政风险防控的重视程度不够,未制定操作性强、客观、具体的科研管理廉政风险防控方案,廉政风险防控计划工作滞后。现有科研管理廉政风险防控目标不明确,重控;轻防;,重查摆问题;,轻科研管理质量提升;。
2、科研管理廉政风险防控思想认识偏差
科研管理人员、科技工作者对廉政风险认识不足,防控意识不强,重业务、轻管理,忽视科研管理和廉政风险防控。科研管理部门、管理人员、科技工作者习惯于被动式;防控科研管理风险模式,缺乏主动防控风险意识。
3、科研管理廉政风险防控制度不健全
尽管与高校科研管理有关的规章制度数量众多,但真正覆盖高校科研管理全过程的权威性、普适性廉政风险防控法律与相关规章制度欠缺。高校现有科研项目管理、科研经费使用监管、科研道德建设、科研设备采购等内控制度不健全,廉政风险防控制度的震慑力有限。
(二)科研管理廉政风险防控执行不力
在高校科研管理廉政风险防控执行(D,Do)阶段,存在组织管理松懈、权责不明、防控方式方法单一、信息系统建设建设滞后、专业人才匮乏、学术权威薄弱等问题,影响高校科研管理廉政风险防控工作的顺利进行。
1、科研管理廉政风险防控组织管理松懈,权责不明
在高校科研管理廉政风险防控实践中,纪检监察、科技管理、计划财务、资产设备管理等不同职能部门常拘泥于本部门业务工作,参与科研管理廉政风险防控的积极性不高。科研管理权力分散,导致科研管理廉政风险防控的权责不明,组织管理较松懈。
2、科研管理廉政风险防控技术含量不足,信息系统建设滞后
当前,高校科研管理廉政风险防控主要采取以人防;为主的被动式;防控措施;很少采纳能自动识别、评估、监测与处置风险的以技防;为主的主动式;防控措施。高校投入科研管理廉政风险防控信息系统建设的物力与财力有限,廉政风险防控信息系统建设裹足不前。
3、科研管理廉政风险防控专业人才匮乏
当前,高校科研管理相关部门尚未建立专门科研管理廉政风险防控人才队伍。目前,高校日常的科研管理廉政风险防控工作主要由监察审计部门的工作人员负责,财务部门的工作人员予以协同配合。因忙于日常业务性工作,以及所掌握的科研管理廉政风险知识有限,相关监管者无法有效地对科研管理进行全程廉政风险防控。
(三)科研管理廉政风险防控绩效评价体系不健全
考核评价(C,Check)阶段,要明确由谁来评价;如何评价;评价什么;,即评价主体、评价方式方法、评价指标体系。然而,在高校廉政风险防控实践中,存在评价主体单一、评价方式方法滞后,评价指标体系不明等问题。
1、科研管理廉政风险防控绩效评价主体单一
由谁评价’,是高校科研管理廉政风险防控绩效评价中亟待解决的一个问题。高校科研管理廉政风险防控是一项系统工程,不仅与高校纪检监审部门、计划财务部门、科研项目管理部门等部门息息相关,也与学校下属的各学院、校内科研机构等二级机构,以及各级政府主管部门、社科联、科协等单位密不可分,多元主体参与科研管理廉政风险防控绩效评价尤为重要。但在高校科研管理廉政风险防控绩效评价实践中,评价主体主要局限于校内科研项目管理、纪检监审等部门,其他单位或个人参与绩效评价的机会较少。
2、科研管理廉政风险防控绩效评价方式方法滞后
如何评价;,要求重点解决高校科研管理廉政风险防控绩效评价方法问题。在高校科研管理廉政风险防控实践中,绩效评价方法单一,主要由评价人员根据校内科研管理腐败案件、件数等,对科研管理廉政风险防控绩效进行主观判断,较少运用现代绩效评价技术。
3、科研管理廉政风险防控绩效评价指标不明确
廉政风险管理成效如何、存在什么问题、如何改进是现实的问题,解决这些问题,需要有一个绩效评估过程;⑤。在高校廉政风险防控实践中,因缺乏客观、具体、可衡量、操作性强的评价指标体系,绩效评价工作无章可循、无所适从;现有指标偏重测评科研成果数量、级别及其经济效益,忽视廉政风险防控的质量和水平提升,以及科研成果的社会效益。
(四)科研管理廉政风险处置不严,责任追究不到位
廉政风险处置(A,Action)要求根据高校廉政风险防控体系绩效评价结果,采取有效措施,化解风险、纠正偏差,追究违反科研管理纪律和法规的单位、管理人员以及科研人员的相应责任。在高校科研管理廉政风险防控实践中,尽管科研管理腐败现象时有发生,但相关主管部门的反应较为迟缓,未能及时采取启动追责;措施。校内纪检、监审部门在查办科研管理腐败案件过程中,尤其是涉及到学术权威所承担的高级别、科研经费数额大的科研项目时,有时会受到人为因素或行政力量的干扰,案情信息呈报不充分,案件查办浅尝辄止,责任追究不痛不痒。科研管理腐败案件发生后,高校不仅没有及时启动对科研人员的责任追究,对科研管理人员、科研人员所在单位主管科研领导等也缺乏严格的责任追究,更谈不上对校外与科研管理腐败有利益关系的单位与人员的责任追究。
四、优化PDCA循环,健全高校科研管理廉政风险防控体系
(一)完善科研管理廉政风险防控计划,摸清廉政风险点
1、科学设计科研管理廉政风险防控方案,明确防控目标
廉政风险防控在计划阶段所做的工作,是要清权确权,明确岗位职责,要认真梳理业务流程,绘制权力运行流程图;全面排查风险点,制定廉政风险防控预案⑥。高校科研管理廉政风险防控计划要以科研管理岗位职责为基础,以高校科研管理权力监督与制约为核心,以提升科研管理质量为目标,设计切实可行的廉政风险防控计划方案,明确廉政风险防控的责任主体与防控目标,合理确定监督对象、范畴与内容。
2、加大科研道德宣传教育力度,增强廉政风险防控意识
加强对科研管理人员、科研项目负责人等多元主体的培训教育,切实提升其科研风险意识和风险管理能力。弘扬客观真实、实事求是、精益求精、科学民主、追求卓越、团结协作的科研道德规范,倡导廉洁诚信的科研价值观。科研管理部门、纪检监审部门、财务管理部门等与高校科研管理廉政风险防控有关的部门及其工作人员应高度重视科研管理廉政风险防控工作,增强科研管理廉政风险防控意识。积极转变科研管理观念,强化科研服务精神。
3、排查科研管理廉政风险点,推行高校科研管理权力清单
要基于高校科研管理权力边界,全面、准确、及时识别科研道德、科研管理岗位职责、科研管理流程、科研管理制度、科研环境等方面的廉政风险点,对科研管理廉政风险加以评估、分级分类,明确廉政风险的信度、效度、强度、频度。主动识别、全面排查科研管理廉政风险点,按照科研管理风险发生的概率及其危害程度,对各类风险予以审查、认定、评价、分级,并予以公示。将权力清单制度导入高校科研管理廉政风险防控工作,依法确权清权,编制科研管理权力清单,规范权力运行程序,确立廉政风险点。
4、健全科研管理廉政风险防控制度,签订风险防控责任制
制定切实可行的校内科研管理廉政风险防控条例以及配套规章制度,严格规定科研管理内容与范畴、科研项目管理流程,以及科研经费预算、使用与决算等基本要求,明确科研管理纪律,从源头上堵塞科研管理廉政风险防控漏洞。建立涵盖高校科研管理廉政风险防控相关部门、二级院系和科研机构、项目主持人的廉政风险防控三级管理责任制,明确不同主体的权责体系,层层分解,力求权责明晰、责任到人。
(二)加大科研管理廉政风险防控执行力度
1、健全廉政风险防控组织管理体制,完善沟通协调机制根据科研管理权力运行流程,结合廉政风险防控工作需要,明确科研、财务、纪检监审等相关部门在科研管理廉政风险防控中的职能边界。加强科研管理廉政风险防控的组织领导,设立有科研管理廉政风险防控职能的科室。推行科研管理廉政风险防控联席会议制度,定期召开防控协调会,实现信息共享。
2、创新廉政风险防控方式方法,实施电子监察
(1)创新廉政风险防控方式方法。高校科研管理廉政风险防控要坚持内部自我预防控制和外部监督检查相结合。一方面,围绕科研管理风险防控管理,省级教育纪检监督部门,以及高校纪检监审机构每年要定期或不定期的组织开展检查。另一方面,高校科研管理部门要定期组织廉政风险内部防控工作。将现代风险管理领域的一些先进方法和技术导入高校科研管理廉政风险防控过程中,创新廉政风险防控方式方法。
(2)构筑廉政风险防控信息系统,推行高校科研管理廉政风险电子监察。电子监察是指监督主体利用网络信息技术再造权力运行流程,规范和监督权力行使,以实现提高行政效能和有效预防腐败的一种手段⑦。高校科研管理廉政风险电子监察系统建设,要以信息技术、互联网技术为依托,以高校科研管理信息化平台为载体,以高校科研管理权力制约与监督为主旨,以高校科研管理流程再造与优化为核心,创新科研管理廉政风险防控技术。
(3)强化科研管理廉政风险的线下监控。定期督点科技计划项目,加强科研项目绩效评价。对科技计划项目的实施质量、效益、进度、预算编制和科研经费使用情况进行定期跟踪检查,重点督查科研管理腐败风险易发、多发的重点领域、重点课题和关键科研管理环节,及时查找、发现并分析科研项目实施过程中的偏差及成因,并采取有效措施加以解决。
3、培育科研管理廉政风险防控人才,提升其业务素质
科研管理廉政风险防控人才不同于常规的风险管理者,他们不仅要具备突出的廉洁自律能力和风险防控能力,也要掌握与高校科研管理有关的知识、法律法规、规章制度,洞悉高校科研管理权力运行流程和廉政风险防控程序,熟悉科研管理廉政风险防控技术和方法。高校应高度重视科研管理廉政风险防控人才队伍建设,认真做好选拔、引进、培训、培训、交流与回避等工作。
4、加强高校科研治理,健全科研项目激励机制
(1)加强高校科研治理,凸显科研管理过程中的专家权威。在传统的科研管理组织结构模式之下,学术权力在很大程度上由行政权力所代替⑧。要充分发挥专家委员会、学术委员会、教授委员会等校内学术团体的作用,并通过开展公平、公开、公正的同行评议来减少科研管理腐败风险。专家委员会、学术委员会、教授委员会等学术团体要完善自身的治理结构,独立开展科研项目评审等工作。
(3)健全科研项目激励机制。一是引入竞争机制,通过正负强化激励方式增强科研工作者的工作动力,将具体的项目组或单位作为奖励单元;二是促进科研管理信息公开,引入科研项目声誉机制,对信誉不良的进行登记、公开,建立科研人员的信用档案,对信誉度较低的科研人员在经费申请等环节重点监督。
5、健全科研管理廉政风险内控机制
项目负责人积极配合相关部门,做好财务审计、财务验收等工作,并及时报告项目情况。其次,要加强风险评估,对科研管理风险进行主动识别,确定潜在风险及其表征,对廉政风险因素、程度、后果进行定量分析,并对风险分级,准备好风险预案,尽量减少风险发生所带来的腐败损失,切断廉政风险演化的通道。通过计划、执行、检查、处理循环机制,从源头上铲除腐败土壤,完善内部控制制度,优化资源配置。
(三)改进科研管理廉政风险防控绩效考评,拓宽社会监督渠道
1、推动廉政风险防控绩效考评主体多元化,创新评价技术、方法与指标
(1)吸引多方参与,推动廉政风险防控绩效评价主体多元化。高校科研管理廉政风险防控牵一发而动全身,与校内外很多主体息息相关,如项目申报者、高校科研管理部门与管理人员、高校纪检监审部门与管理人员、政府主管部门与公职人员,以及社科联、科协等国家科研项目管理部门等。此外,科研项目还与同行评议专家,相关企事业单位等紧密相关。在高校科研项目廉政风险防控过程中,要吸引多元主体积极参与廉政风险防控绩效评价。
(2)创新廉政风险防控绩效考评方法和技术与指标。评估技术与方法创新是公共事业管理绩效评估工作卓有成效的保障。应结合高校科研管理廉政风险防控需要,导入关键绩效指标法、平衡计分卡、360度绩效评估法等方法。廉政风险防控绩效考评指标体系设计要遵循以下原则:内部指标与外部指标相结合;肯定性指标与否定性指标相结合;技术性指标与民主性指标相结合;支出指标与回报指标相结合;工作指标与业绩指标相结合;个体指标与团体指标相结合;客观指标与主观指标相结合;数量指标与质量指标相结合⑨。
2、引入第三方监察,拓宽社会监督渠道
在高校科研管理廉政风险防控中引入的第三方监察,是一种兼具科研管理监督和科技评估咨询性质的异体监督形式。第三方监察机构可以是专业的科技类评估机构,也可以是具备丰富的财务管理和审计监督经验的会计师事务所、审计师事务所等社会中介组织,以及特邀监察员。第三方监察者可充分发挥其专业特长,独立开展对科研项目管理全过程的监督,重点监督科研项目预算编制与执行、科研资源配置、科研经费使用、科研项目评审等。
(四)强化廉政风险防控处置与问责,开启风险防控动态循环
1、强化廉政风险防控处置与问责
建立严厉的科研管理腐败案件查处制度,加大对科研管理腐败行为的惩戒力度。健全高校科研腐败违纪违法线索移交、案件移送制度,畅通科研腐败案件线索来源渠道,创新科研管理腐败案件办案方式方法和手段。落实科研管理部门一岗双责;制度,坚持行政处分、党纪处分、经济处罚、科研项目约束相结合,对违法乱纪的科研管理者予以严肃查处与惩戒。注重防范和治理科研人员的学术不端行为,钳制科研投机者的科研空间,净化高校科研氛围。
2、不断修正廉政风险防控计划,识别新风险,启动新循环
一是辩证分析廉政风险防控所产生的问题、偏差及其成因,拟定解决办法并及时处理问题。二是采取果断措施,修正、调整廉政风险防控策略,建立科研管理廉政风险防控纠错整改机制和责任追究机制,规范科研管理权力运行流程;三是及时总结科研管理廉政防控经验教训,建章立制,将好的高校科研管理经验予以制度化、规范化、标准化;四是主动识别新的科研管理风险,及时进入新的高校科研管理廉政风险防控循环。
作者:邹毅 单位:福州大学廉政与治理研究中心
注释:
①徐逸伦:《廉政风险防控体系建设:反腐败工作的新路径》,《上海党史与党建》2010年第12期。
②郭兴全:《关于完善廉政风险防控管理机制的思考》,《中州学刊》2012年第4期。
③许敏华:《科研经费管理问题与建议》,《中国高校科技》2014年第5期。
④杨晓曦:《运用PDCA循环方法进行风险管理》,《现代商业》2012年第5期。
⑤庄德水:《廉政风险管理的分析框架》,《广州大学学报》2011年第10期。
⑥孙雪聪:《基于PDCA管理模式的廉政风险防控机制探究》,《领导科学》2014年第1期。
⑦洪宇、任建明:《电子监察在预防腐败中的应用基于青岛市的案例研究》,《廉政文化研究》2014年第2期。
关键词:科学事业单位;内部控制;制度建设
科学事业单位一方面承担了国家和地方政府基础、公益和应用研究方面的纵向课题,另一方面广泛开展产学研科学合作、承接一些来源于企业的横向课题。科研活动具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性(简称“三性”)特点,以及科研项目和经费渠道的多元化等带来内部管理的复杂性。为使科研工作宽严有度、有的放矢,迫切需要采取有效措施规范经济和业务行为。面对上有要求、内有需求的现状,科学事业单位应尽快建立健全内部控制制度,保护国有资产、科研经费的安全,为科研信用机制和容错机制的建立奠定基础,保障科技事业的持续健康发展。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,行政事业单位应“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗,强化内部流程控制”,为此,财政部于2015年底印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会【2015】24号),要求行政事业单位“必须于2016年底完成内部控制的建立和实施工作”。
一、科学事业单位内部控制制度建设现状
随着近年财政科技投入、科研收入的不断增加,科学事业单位经济和业务活动的管理水平较过去得到了很大提升,但由于我国事业单位内部控制研究起步较晚,对内部控制认识不到位,制度建设不健全,发展水平不平衡,限制了科学事业单位内部控制制度的建立和实施。主要表现在:一是很少有单位系统梳理经济和科研业务流程,建立科学合理的内部控制制度,缺乏系统性和可操作性;二是部分科学事业单位以偏概全,仅用财务制度就代替了内部控制制度,整体内控意识淡薄,导致资产流失、营私舞弊的现象时有发生。
二、科学事业单位内部控制制度存在的问题及原因分析
1、概念不清,认识不足,内控意识淡薄内部控制实施主体是科学事业单位,实施客体是与单位收支相关的经济和业务活动,主要分为单位层面和业务层面。其中,单位层面控制包括决策议事机制、岗位责任制、人力资源政策、单位文化、财务体系和信息技术运用;业务层面包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、项目管理和合同管理。实施的根本目的是风险管控[1]。长期以来,科学事业单位普遍存在重科研轻管理的观念,对内部控制在制度建设和执行上支持力度不够。例如:有的单位领导和科研核心人员对内部控制工作没有明确概念,或者认为内部控制包括财务管理工作看不到实际效益,不如努力争取科研经费;认为内部控制是财务管理的内容,事不关己[2],而财务部门协调能力有限,怕“得罪人”,导致单位整体缺乏内控意识,领导、业务骨干、财务人员均消极对待,难以形成良好的内部控制管理氛围。
2、分工不清,授权模糊,岗位责任落实不力科学设置内部职能机构、不相容岗位分离及合理授权是建立和实施内部控制的基础,直接影响单位的决策议事机制。但是在实践中,科学事业单位受单位规模、人员编制、预算供给和内部管理水平等因素影响,大多存在一些岗位设置不合理的现象。许多单位政令、财令集中于一把手,具体业务工作缺乏必要的分工和授权,关键岗位人员责权不清、关键操作一人进行、不相容岗位兼职现象较为普遍,岗位责任落实不力[3]。分工与授权管理的弱化一方面导致单位决策缺乏有效制约制衡机制,以权代法、违规决策“三重一大”业务事项等屡有发生;另一方面导致单位重钱轻物、重购轻管、重预算轻执行,资产管理弱化,滋生了贪污挪用国有资产等违法违规行为的温床;再一方面也严重影响了员工尽心尽力完成本职工作的积极性。
3、信息传递阻滞,沟通协调不畅科学事业单位由于科研业务的专业性和项目来源的多元化,内部部门之间往往缺乏沟通。主要的沟通方式为科研部门向单位领导层汇报工作或科研部门内部组织召开项目进度协调会,缺乏立足单位整体信息沟通需要和长远发展考虑,科学合理地设置信息化流程,档案资料不能方便各部门查阅,不利于信息共享和实时监督。在科研活动实践中,信息沟通矛盾还突出表现在财务部门在经费开支和项目验收时才被动参与科研工作,无法将财务服务与管理有效融入科研项目管理全过程,导致科研经费预算与执行难以衔接、支出随意性大等一系列问题,难以发挥财务对科研工作的服务能力和约束效力。
4、内部监督制度不健全,风险管控机制不完善从单位传统观念和固有特性方面分析,科学事业单位由于业务量、经济量和机构的单一性,单位管理和经济行为的监管职责主要都由单位负责人或指定的分管负责人承担,因授权和分工等多方面原因,大多没有建立起有效规范的内部监督机制。有的单位虽然建立了,但因领导不重视,监管大多对下不对上、对执行不对审批,削弱了监督作用。从组织架构和人员配备方面分析,科学事业单位往往没有专业的审计人员和独立的内审机构,内部监督能力缺乏,内部监督职能难以落实。由于体制机制等传统原因,以及重科研、轻管理的传统观念,科学事业单位风险防范意识薄弱,风险评估机制缺失,在风险应对方面存在极大的隐患。内部监督机制和风险管控机制的不完善,导致一些违法违规行为时有发生。
三、加强科学事业单位内部控制制度建设的建议
⒈加强组织领导,增强主体意识科学事业单位领导首先要明确内部控制和风险管理对于单位发展的重要性,积极组织开展内部控制和风险管理知识的系统培训,强化整体内控思想,提高全体员工对实施内部控制的必要性认识,自觉参与内部控制制度的建设和风险管理[4]。建立单位内部控制管理领导小组,单位负责人任组长,财务部门、人事部门、科研部门、资产管理部门及其他核心业务部门负责人为组员,形成合力共同推进内部控制制度的建立和实施;明确内部控制制度建设牵头部门,可以考虑借助中介机构的专业力量,系统梳理单位各类经济业务流程和风险防控关键点,制定出一套适合本单位风险管控和事业发展的内部控制制度。
2、优化人力资源政策,落实岗位责任制科学事业单位应建立有利于单位可持续发展的人力资源政策,明确岗位权责,保障合理授权,注重长短期激励机制和约束机制的有机结合,注重保护员工的归属感、积极性和创造性,促进单位充满活力和提升科研实力。针对岗位分工方面存在的问题,认真审核内部机构设置的科学性,规范岗位责任制度,兼顾结构比例控制,尽量做到精简、效能、合理,建立起一套自我制约和自行检查的岗位工作体系[5]。
⒊建立畅通的信息共享沟通机制为打通信息沟通渠道,科学事业单位一方面可以定期组织培训和交流活动或开展轮岗,交流并宣传内部控制管理要求和科研活动进展情况,促进各类人员相互提升业务素质;另一方面可以规范科研项目档案资料管理,便于领导层、综合管理部门、科研部门调档查阅、共享业务信息;再一方面要避免科技应用“灯下黑”情形,可充分利用现代信息化手段,建立健全单位内部科研、财务、人事、资产部门共享的信息平台,提高科研管理效率和便利化程度[6],落实内部控制制度要求,并有效降低传统财务管理模式下的资金安全风险。同时为避免财务管理与科学研究工作脱节,结合近期中办、国办联合印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,建立健全科研财务助理制度,让科研人员可以潜心从事科学研究。
⒋建立有效的内部监督和评价机制科学事业单位应建立并强化内部监督和评价机制,健全决策议事机制,加强“三重一大”审批控制,确定相对独立的部门或岗位,明确内部监督和评价的职责权限,规范操作程序,定期开展内部控制审计和有效性评价,从源头上减少内部控制和风险管理权责不明、力度不够、落实不力的问题,保护国有资产安全完整。单位内部控制管理能力是随着内部监督和评价能力的提升而逐步提高的,因此在内部控制制度设计时,应充分考虑建立健全缺陷纠正和改进机制。在风险评估和有效性评价方面,应结合科研活动“三性”,做到合理保证风险可控,不可过度问责,建立科研活动容错机制,保护科研人员潜心科研的积极性。科学事业单位内部控制管理起步晚,项目和经费渠道多元化,导致内部控制制度建设较为复杂。单位只有结合行业领域、规模等特点,提高整体内控意识、营造和谐的工作氛围、加强内部信息的沟通,并制定完善的内控制度和内控流程,才能切实提升科学事业单位规范化管理水平,有效发挥公共服务职能,促进科技创新能力提升,从而为我国实施创新驱动战略注入持续不断的发展动力。
参考文献
[1]刘永泽,唐大鹏、关于行政事业单位内部控制的几个问题[J]、会计研究,2013,1:57-62、
[2]武娟,姚雨君、对军工科研事业单位完善内部控制管理的探讨[J]、行政事业资产与财务,2014,4:60-62、
[3]季萍、论行政事业单位内部控制制度的设计思路[J]、行政事业资产与财务,2016,1:44、
[4]杜娴、关于科学事业单位中内部控制与风险管理的探讨[J]、财会学习,2016,14:226、
[5]刘巍、对推进科研事业单位内部控制制度的思考[J]、现代商业,2012,34:142-143、
高校科研经费数量逐年上升,科研经费使用过程中出现的问题引起关注。作为内部监督体系的组成部分,高校内审应重点开展科研经费审计。文章分析研究高校内审机构如何做好科研经费审计。
关键词:
高校;内部审计;科研经费
随着国家科研经费投入力度的加大,高校科研经费数量逐年上升,科研经费使用过程中出现了较多的问题,引起人们的广泛关注。为进一步加强高校科研经费的管理,教育部、财政部和科技部等科研管理部门相继出台了一系列文件,要求高校健全科研制度,规范科研经费的使用,加强科研经费的监督管理。作为内部监督体系的组成部分,高校内部审计部门也逐步将科研经费审计作为审计重点工作之一。
一、科研经费内部审计的定义、定位和内容
科研管理是指高校对其承担的全部科研活动的管理,包括上级科技主管部门批准的科研项目(纵向科研项目)的管理和企事业单位等委托的各类科研项目(横向科研项目)的管理。科研经费内部审计是指高校内部审计部门依据有关法规,对科研管理业务活动合法性、适当性和内部控制的有效性进行的监督和评价活动。《内部审计实务指南第4号———高校内部审计》第28条指出,高校内审的目标是促进完善管理,控制和防范风险、提高效益,促进高校实现办学目标。科研经费审计的定位就是通过审计,促进科研管理的完善,控制和防范风险,提升科研水平。内审部门作为高校科研中不可缺少的角色,起着强化风险管理,提高科研经费使用效益的作用。科研经费内部审计的主要内容是对科研预算执行情况进行审计,同时对合法性、合规性进行评价。目前科研经费预算编制机制、预算标准都不是很合理,如果我们生硬地去追求与预算一致,侧重预算执行效率,不但不会提高科研管理效益,还会引导科研支出的虚列,造成负面影响。预算不是我们的定性标准,它本身也是我们审计的对象。审计人员应该通过正面引导,科学预算、科学执行,而不是生硬地追求一致性。科研预算执行审计重点是对合法性和效益性审核。科研经费每一分钱都是纳税人的钱,不是科研项目个人的。所以,不管是在什么情况下,科研经费使用都须合法合规。
二、科研经费审计的特征
1、政策依据的专业针对性
科研经费属于专项经费管理审计的范畴,审计依据除了国家相关的财经制度外,纵向和横向科研经费的审计政策依据也不同。纵向科研经费有相应的专项资金管理制度,如国家自然基金管理办法、社科基金管理办法等,横向科研经费更多地是依据合同(任务书)或委托方要求。
2、审计内容的特定性
科研经费审计内容根据科研经费管理部门的要求和项目经费来源确定,主要是审计相关项目内容及制度的遵循性,目的是查错防弊,查处与科研不相关的费用支出,提高资金使用效益。
3、审计报告使用范围的指向性
目前所做的科研经费审计主要是课题结项验收或中期检查,报告的使用人主要是科研项目主管部门。
4、审计结论比较单一
审计结论主要侧重于经费管理的规范性,预算支出的准确性,以及支出的相关性、合理性和合法性,目前关注绩效部分较少。
三、科研经费管理和使用存在的常见问题
科研经费管理的主体责任和监督责任落实不到位,科研经费的使用往往被看成是科研人员的个人行为。项目管控方面,内控不完善,尤其是对横向科研项目管理疏松。科研管理任务重、科研经费规模大的学校,未按教财【2012】7号文件要求在财务部门或科研部内部统一设置科研管理服务机构。科研人员认识不够,意识不强,未严格执行预算。具体表现有:项目管控方面,尤其是对横向科研项目管理,学校相关的管理制度不完善;规模大的学校未设立专门的科研管理服务岗位或机构;横向科研经费未完全实现分项目核算;科研经费尚未完全实现辅助账登记;因异地转账技术上存在一定难度,部分外地专家咨询费发放未使用银行卡;少量科研劳务费发放存在无人员身份信息、无银行卡号、代领代签等现象;纵向科研经费报销烟酒、餐费;报销与科研活动无关的费用,如:衣服、包、药品、食品、蔬菜等日常生活用品;报销汽修费、保险费;部分办公耗材大量从商场、超市购入,存在报销个人生活用品的可能;个别旅游景点住宿、往返车票,与科研活动关联度不高;发票无抬头或发票开具单位与开票内容不符,存在极个别虚假发票问题等。
四、科研经费管理常见问题产生的原因
1、认识上存在误区
部分教师对科研经费存在认识误区,认为科研项目是自己凭个人能力向有关部门申请来的,是个人的经费,从而导致科研经费使用随意。
2、科研管理内控不健全
三级内控失效,项目级内控没有,院系级内控虚设,校级内控乏力。内部审计一般停留在核查单据层面,对内控关注不够,整体把握不够,重点突出不够。
3、审计资源有限
科研项目数量多,经费金额大,许多高校科研经费突破亿元,内审人员一般不超过教工人数的2‰,还要从事工程造价审计、经济责任审计、财务收支审计等,将科研项目全部纳入内审范围,对内审来说,显然力不从心。如果委托会计师事务所来审计,由于注册会计师主要擅长公司、企业审计,对事业单位财务制度不够熟悉,对学校业务比较陌生,审计效果不佳。
4、难以界定支出合理性
科研项目涉猎广泛,专业性强,由于审计人员的专业局限性和自身的能力,对一些支出特别是对一些专用设备、材料是否真正用于科研无法界定,部分支出合理性不能做出正确的判断。科研的真实性和相关性,有时很难认定。你没有办法去认定一个科研人员是坐出租车,还是开车,或者租车与科研成果更有关,你也没有办法去确定科研过程中是用200个试剂比用300个更应该。
5、审计时效滞后
由于目前多为事后审计,发现的问题往往出现在立项、预算编制等事前和经费使用、核算等过程中,很多问题都既成事实,有些问题整改难度较大,在顺利结项和存在问题之间容易引发矛盾。
五、内部审计机构如何搞好科研经费管理审计
1、建设良好的内部审计环境
内部审计环境可以影响审计风险的高低,也是高校内部审计的基础。《河北省省属高校科研经费管理办法》第35条规定,学校应将科研经费审计纳入内部审计部门的重点审计范围,对重大、重点科研项目开展全过程跟踪审计。应通过各种渠道提高高校科研人员对科研经费的认识,增加科研经费使用的合规合理性,同时积极主动地配合学校的审计工作。高校应建立规范高效的科研项目和经费管理制度,健全科研经费内部控制制度,配备专业胜任的审计人员,购置必要的审计软件,建立良好的内部审计环境。
2、发挥内部审计的建设性、服务性作用,对非故意违规行为予以规范,对恶意行为予以纠正
内部审计不仅需要准确地查出问题,还需要找到解决问题的办法。国际内部审计师协会认为,内部审计的宗旨在于为本单位增加价值、改善业务流程,提高控制与治理过程的有效性,促进风险管理。内部审计应发挥建设性和服务性作用,通过纠正科研经费使用的不当行为,对非故意违规行为予以规范,对恶意行为予以纠正,必要时责令清退违规资金,促进学校科研管理相关部门建立内部控制(包括建立科研经费管理办法、财务报销工作规范等),科研管理任务重、经费规模大的学校,在财务部门或科研部内部设置科研管理服务机构,确保科研管理内部控制有效执行。高校科研管理的内部控制包含校级、院系级、项目级三个层级,应完善三级内控。高校内审部门通过内部控制审计,促进三级内控落实。
3、把握重要项目和重要业务环节
重要项目指项目到位资金总额较大,社会影响较大的、关注度高的项目;或者是金额虽不大,存在问题性质严重的项目;来自财政拨款的纵向科研项目,也应作为重点。目前科研经费领域出现的问题按照性质与严重程度,可以分为四种情况:
(1)在预算与执行过程中,擅自扩大开支标准、未经批准调整项目预算等问题;
(2)科研经费使用过程中,未按照规定进行招标、重复采购、造成资源闲置与浪费;
(3)应该用于某类型的开支被通过某种方式挪作他用,比如以购买办公用品的名义购买其他物品,以购买办公家具的名义购买自用家具等;
(4)不仅将科研经费挪作他用,有些完全用于一些无中生有的项目,比如虚列项目支出、虚列劳务人员名单套取科研经费等。重要业务环节,是管理控制中的薄弱部位、衔接部位。主要有经费转拨、材料采购、劳务费开支三个环节,这三个环节应作为内部审计重点,进行有效地管控。
4、综合运用审计调查、跟踪审计、事后审计等方式
科研项目数量多,金额大,在开展审计时,可采取下列方式:
(1)为了全面了解科研管理的业务、控制和风险,内审部门定期对学校科研管理状况进行审计调查,从而发现内部控制缺陷。
(2)对重大、重点科研项目开展全过程跟踪审计。跟踪审计能更好地在过程中发现问题并解决,控制潜在风险,起到防患于未然的作用。
(3)事后审计可以集中在较短时间内完成科研项目审计,并从中发现问题督促项目组整改(包括违规资金的清退)。内审部门扩大事后审计的覆盖面,加强事后审计。如:审计科研经费转拨时,审计人员应在“企业信用网”查询收款单位有关信息(法人代表、高管、股东等信息),查阅项目任务书、预算评审书、项目合作协议等项目资料,审查经费使用的相关性。从科研项目结果入手,发挥审计的监督和威慑作用。
5、充分运用信息化手段实施全程审计
高校科研项目细分预算复杂,数量多,涉及人员广,内部审计不仅要做事后审计,还要将加强事前、事中审计。《内部审计具体准则第28号———信息系统审计》提出,内部审计人员在审计中要单独或综合应用计算机辅助审计工具和技术等信息技术。内部审计人员在审计中应该综合运用各类信息化技术,适时掌握、评价审计结果,提高审计效率,识别、评估科研经费管理风险将变得更加便捷。
6、推行科研经费审计结果公示
高校内审部门可以参照审计署《审计结果公告办理规定》《审计机关公布审计结果准则》等规章,结合学校实际,在校领导批准的情况下进行公示。一定程度上推进校务公开。审计结果公示由发起审计项目的机构对审计结果进行公示。公示时,充分考虑学校保密规定,对于项目不能公开。审计公示有利于将审计监督与民主监督有效结合起来,形成广泛的监督力量。科研经费审计结束后,公示内容应包括项目基本信息、过程管理信息、结题验收信息和审计结果信息等。综上所述,科研项目经费审计应通过查处科研经费管理和使用的不当行为,堵塞漏洞、完善内部控制,充分发挥内部审计为学校科研保驾护航的作用,促进学校科研健康发展。
参考文献:
[1]李芸、高校科研经费财务管理研究、安徽大学硕士学位论文
关键词:内部财务控制;现状;原则;对策
科研单位的内部财务控制是指科研单位为了合理保障科研经济活动的高效性、保护国有资产的安全性和完整性、确保贯彻和执行国家相关的财经法律法规、保证会计资料和其他有关资料的真实性和正确性,提升财务报告的可靠性,而在单位内部建立或实施的一系列相互联系、相互制约的方法、程序和行为准则。健全的内部财务控制是科研单位贯彻执行国家财经法律法规的重要手段;是实现单位组织管理高效化、专业化、规范化和科学化的基本条件;它既可以有效的确保科研目标的实现,又可以保护国有资产的完整性、防止经济犯罪行为的发生。
一、当前我国科研单位内部财务控制的现状
目前,我国科研单位的内部财务控制在资金管理、内部审计监督、预算控制、对外投资管理等环节显得比较薄弱。
一些科研单位虽然建立了内部财务控制,但是因其只重视科研结果,忽略了管理的作用,内部财务控制让位于科研生产,使得内部控制系统失去了它应有的效果。
一些科研单位没有建立严格的资金授权审批制度,资金审批权限、程序,审批人员的职责等都没有明确规定。使得会计人员在办理业务时随意性很大,存在核算随意、管理松散的现象。
一些科研单位没有设置独立的内部审计机构,内部审计在形式上缺乏相应的独立性;或是设置了内部审计机构或专职内审人员,但其工作仅仅是审核会计账目,未能充分发挥其稽查、评价与信息反馈的职能。使得财务运行处于监督机制严重缺失的高风险状态中。
科研单位为了提升经济能力,通常利用货币资金、国有资产、专利技术等形式进行对外投资。但是因为没有制定完善的对外投资管理制度,缺乏成熟的立项、评估、决策、实施、审批及处置等管理控制体系,使得对外投资管理大多失控,国有资产流失。
目前科研单位的经费使用大多都编制了预算,但是在实际执行过程中,存在预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况,没有建立预算的跟踪、分析和评价制度。
考核机制不够健全、有效,是目前科研单位内部财务管理控制体系中较薄弱的环节。计划可能是好的,但由于没有认真考核、检查,使其流于形式,执行效果很差。制度无论多么先进、完善,在没有有效的监督考核情况下,都很难发挥其应有的作用。
二、完善科研单位内部财务控制体系的原则
(一)以优质服务为先
对现代科研单位的财务部门而言,管理就是服务,管理和服务就像一个事物的两面,相互融合,相辅相承。既不存在没有管理内涵的服务,更不存在没有服务内容的管理。坚持以优质服务为先导,积极倡导寓管理于服务之中的理念,推进服务与管理的持续协调和长期互动,通过优质服务这个载体来推进内部财务管理控制体系的建立并提高管理效率。
(二)以制度建设为本
内部财务管理控制体系作为科研单位管理体系的重要组成部分,综合性、政策性、时效性比较强。用制度规范事,就是用制度规范程序,用程序约束行为,就可以促进财务管理结构的优化。
(三)以预防控制为主
防止管理发生无效率或不法行为,包括组织控制、人事控制、程序控制、纪律控制等。在对重要事项的控制中,必须经过授权、批准、执行、记录、检查等控制程序,注重责任牵制,在机构设置与岗位分工时,一定要明确各部门组织及上岗个人应承担的责任范围,并要规定追究、查处责任的措施与奖惩办法。例如:对外投资、政府采购、基建项目招投标等。
(四)以例外管理为辅
要充分认识到在现代管理过程中:计划性和随机性是统一的。做到既有周密的长期安排,又有机敏的应变准备。作为管理部门,一切工作都必须建立在高度的计划性之上,但仅有计划是不够的;工作中的不确定因素很多,经常会遇到许多随机性的任务,如果不能快速应变,就难以保证工作的完成。所以要充分估计问题的复杂性,计划要留有余地,保持充分的机动性。
三、完善科研单位财务内部控制体系的对策
内部财务控制是一项综合性很强的管理活动,在任何一个科研单位中都处于不可替代的重要位置,无论是为了提高单位自身的管理水平,还是为了适应外部的激烈竞争,都迫切需要科研单位建立和完善内部财务控制体系。
(一)以核心机制为中心,设计内部控制体系的流程
针对科研单位的特殊业务流程,分析并确定各个环节内部控制应该从那些角度去做,从哪几个方面去控制,设计出内部财务控制体系的流程。例如:发展战略以和谐为中心。财务管理以资金管理为中心。科研生产以创新为中心。成本管理以环节控制为中心。基本建设管理以预算为中心等。而这个流程的设计及其有效执行,必须要以正确合理的计划和预算为基础。
(二)加强预算管理的研究,提高预算的管理水平
预算是科研单位本年度内要完成的事业计划和科研任务的货币表现,是研究所日常组织收入可控制支出的依据。以国际先进母本为参照,结合工作特点推进全面预算体系,强化预算的管理,包括:把部门预算和综合预算合二为一,部门预算的总和就是研究所当年执行的总预算。改变编制方法方面,推行“零基预算”法,克服预算内容不实、约束不强和执行不了的情况。实行预算定员、定额管理,无论是人员经费还是一般公用经费均按定员、定额来测算,对专项经费实行滚动预算。完善预算控制制度,建立预算的跟踪、分析和评价制度,通过预算执行总结和分析提供有效的决策支持。加强政府采购、国库集中支付制度的研究,使预算的编制和执行与之相适应。
(三)扩大计算机应用,加强信息技术控制
有预算就必须要有总结,面对庞大的数据处理和分析则必须要有信息化系统的支持。目前,会计电算化在研究所已基本实现,这就对信息的安全性提出了更高的、更严格的要求。应该从一般控制和应用控制上进行控制管理,一般控制是对会计电算系统构成及环境实施的控制,常用的方法有组织分工和管理控制,开发和维护控制,文件资料控制,硬件和软件的控制,网络安全的控制。应用控制是为保证会计电算系统记录、处理和报告而对输入、处理和输出过程的具体控制。
(四)健全内部审计机构,加强审计监督职能
内部审计是内部财务控制的一种特殊形式,是对财务控制程序与方法实施情况进行监督的重要手段。科研单位应该按规定设立由法人直接领导的独立内部审计机构,建立一支业务精湛、作风过硬的内审队伍,进行会计控制及其他审计业务。有效实施内部审计是单位财务内部控制的重要手段,要对内控执行情况进行定期检查,监督单位各项规定的执行情况,执行效果,及时进行反馈,及时地为研究所管理决策提供正确的经济信息,帮助单位更有效地实现预期控制目标。另外还可以借助外部审计机关再对科研单位内部财务控制及其实施情况进行审计。
(五)转变观念,提高财务人员素质
目前,财会队伍能否通过后续学习,补充和更新专业知识,彻底转变重核算、轻管理的观念,深入科研实践,准确把握科研发展与财务管理之间的内在联系,是能否改进财务管理、促进科研资金使用效益提高的关键所在。首先,财务人员要有市场意识,只有财务人员的意识与市场发展保持同步,才有可能提供各项创新服务。其次,财务人员除应具备较扎实的专业知识之外,还要熟悉国家法律,对社会环境有一定的观察和预测能力,必须具有较强的管理能力。再次,财务人员要通过自身的行动来影响科研人员,服务于科研。一定要深入渗透到项目管理中去,增强与一线人员的沟通与交流,及时了解政策信息,收集合同资料,充分掌握第一手资料,让财务真正成为科研人员开拓市场的有力支持,让其他部门理解并认可财务的各项工作。最后,建立诚信机制。
随着我国经济的高速发展,科技体制改革的快速推进,特别是随着公共财政体制的建立和政府收支分类改革、国库集中支付、部门预算管理、政府采购等财政支出改革的不断实施,必将对科研单位财务内部控制提出更新更高的要求。科学构建科研单位财务内部控制机制,对于有效防范风险,保障资金高效运行,提高会计信息质量具有重要现实意义。
参考文献:
1、蒋燕辉、会计监督与内部控制[m]、中国财政经济出版社,2002、
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关键词 高校 科研经费 管理 控制 方法
中图分类号:F325、24 文献标识码:A
随着我国经济的蓬勃发展和科技创新需求的不断加大,国家对科研事业的投入自然大幅增加。高校作为科学研究和科技创新的重要阵地,科研经费的规模正日益庞大,有的高校年度科研经费已经达到十几亿,甚至几十亿,经费来源渠道呈现出多元化、复杂化的趋势,也出现了一些科研经费管理使用不规范的现象,造成了损失浪费。如何科学、有效地管理好科研经费,切实提高经费的使用效益,直接关系着高校科研工作的质量和国家科研事业的发展,已经成为高校科研经费管理研究的一项紧迫课题。
一、加强内部控制是规范科研经费管理的必然选择
内部控制是现代管理系统中不可或缺的组成部分,同样是保障科研事业持续发展的“稳定器”。 高校作为科研项目的承担单位,在规范经费管理方面,肩负着完善内部控制和监督制约机制,以及切实行使审核和监督权的法人责任。加强内部控制是高校为了实现科研事业发展目标,保证科研资金、资产、资源安全完整和合理有效利用,保证会计信息真实、准确,保证有关法律、法规、规章得以贯彻落实,而制定和实施的一系列控制方法、保证措施和业务程序。加强内部控制虽然不是医治科研经费管理和使用中各种病症的灵丹妙药,但它一定是抑制各类病症萌发和扩散的一剂良方,具有防范经费管理内在风险的特有作用。可以说,加强科研经费内部控制是高校科研活动持续、健康发展的保障,是提高科研经费管理水平的必然选择。
内部控制活动一般包括优化科研经费控制环境、建立管理风险评估机制、制定并实施各项管理措施、收集和传递与科研经费内部控制相关的信息、对内部控制的建立和实施情况进行监督检查等循环运行的控制过程。
二、高校科研经费管理中的常见问题
在高校科研经费规模快速扩大,科研活动外在环境日渐复杂的发展趋势下,尽管国家相继出台了一系列科研经费管理规定和办法,但是还时常出现科研经费预算执行“移花接木”,实际支出严重脱离预算;以虚假的会计凭证列支大量的个人费用或家庭用品等,套取科研经费;将科研协作费变相转拨到与课题负责人有经济利益关系的关联单位;物资设备购置,未严格履行招投标程序等违纪违规现象。
在目前普遍实行的“科研课题(或项目)负责人负责制”的科研经费管理模式下,这些不规范的现象不仅反映出一些课题负责人对经费管理规定不熟悉、认识不充分,预算法律意识淡薄,对规范使用经费不重视等问题,而且暴露出经费支出审批程序不规范,科研协作合同管理不到位,科研协作成果考核不及时,预算编制、审批、执行三者的监管工作脱节等管理缺陷,导致科研经费被挤占、挪用,甚至被个人侵吞,这也直接挑战着高校科研经费管理中内控制度的健全性、预算管理的科学性、日常管控的有效性,非常值得我们关注。可以说,建立完善的内控制度,抓好关键环节控制,强化对科研经费使用过程的监督制约势在必行。
三、加强高校科研经费管理与控制的方法
虽然科研经费使用中出现的问题表现形式各不相同,但探其究竟,这些问题的产生根源却都指向管理意识不强、管理制度不健全、风险控制不到位、监督机制不完善等方面。因此,不论是高校科研管理部门和财务管理部门,还是科研经费的使用单位及项目负责人,都需要进一步提高内部控制能力,切实加强对科研经费的综合管理与控制,促进科研活动上水平。一方面,针对科研经费使用中常见问题的产生根源,进一步加强内控制度建设,堵塞管理漏洞;另一方面,从预算管理、合同管理、资金管理、资产管理等关键环节入手,有效防范科研经费使用风险,提高科研经费的使用效益。
(一)重视科研经费管理制度建设。
在内部控制系统的建立和实施过程中,制度往往是一种有效的载体,各项管理措施和控制方法都应该在最大程度上以制度的形式予以确立,并有效执行。
高校应该结合国家相关管理规定、办法,进一步优化科研经费管理的制度框架,确定关键控制点,规范经费管理审核流程,健全监督制约机制。包括:建立全额成本核算制度,明确项目管理费、人员经费、业务费支出的合理水平;落实执行科研经费结账管理办法;建立科研经费使用情况及科研活动的效益评价制度,探索绩效激励机制;建立各单位协同管理和监督问责机制,明确科研管理部门、财务部门、审计部门、纪检部门及院系、项目负责人在科研经费管理使用中的职责和权限,各负其责、相互协作;建立各部门共同参与维护的信息沟通和共享平台,实行过程管理与动态控制。
(二)重视科研经费预算的管理。
经过了专家评审的课题预算就像一把标尺,是用来衡量科研经费应该如何支出,以及某项支出是否合理、是否恰当的依据,脱离了预算标尺的支出,就失去了合理性的评价标准。
强化科研经费的预算管理,有利于保证科研活动按计划有序开展,有利于增强财务预算的约束力度。在科研项目的立项阶段,应根据项目的实施需要核算课题成本,真实、合理地制定项目预算;科研项目实施阶段,应依据项目签订的合同和批准的预算进行经费管理,按照国家和学校的相关管理规定执行,保证科研经费开支的计划性、合理性,避免超预算的现象;预算调整应编制调整方案,并在履行审批程序后严格执行。
(三)重视科研协作合同的管理。
科研协作合同是项目承担单位与协作单位合作开展科研活动的法律约定,规范签订合同是科研协作管理工作中的一个不可忽视的步骤,严格执行合同是顺利开展科研项目的必要条件。
科研项目承担单位以科研经费支付外单位的科研协作费,用于开展科技开发、技术服务、成果转让等,都必须签订合同,并严格执行科研协作合同的审查制度、授权签字制度和编号备案制度,确保合同的起草、签订、执行过程和执行结果的合法性、合理性、效益性。经过学校科研、财务部门审批的合同,将作为科研经费转拨和监督、检查的重要依据。
(四)重视科研经费收支的管理。
收入管理方面,首先要明确不论资金来源渠道如何,各类科研经费均为学校的收入。因此,各类科研经费收入应全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算,不允许科研收入脱离学校财务监管,形成体外循环的现象;对于不同的科研项目,财务部门应单独设置项目编号,进行会计核算,专款专用。
支出管理方面,应根据科研经费管理规定以及课题预算或项目合同的要求,严格控制支出范围和标准,与科研活动无关的支出不予报销,国家明确禁止的消费项目严禁在科研经费中开支,切实杜绝虚列支出、以领代报、以购代支、挤占挪用等现象,做到各项科研经费支出真实、合法;严格执行财务报销制度, 要做到经费支出的审批、经办与使用等职责分离;应依据经学校科研、财务部门审批的合同转拨经费,且不得层层转拨、变相转拨;结题项目应按规定及时办理科研项目结题及结账手续,实现结余经费的合理、有效利用。
(五)重视资产的管理。
凡使用科研经费购置与形成的固定资产和无形资产均属于国有资产,应统一纳入学校资产管理。
【关键词】 科研经费; 内控管理; 风险点
高校内部控制是指高校管理者围绕既定的中长期办学目标,为确保学校各项教育、科研事业有序运行,维护资产的安全和完整,提高会计信息的真实性和准确性,有效地降低各类风险,而建立的一整套管理控制系统。近年来,随着国家经济实力的增强和对科技创新的不断重视,高校科研经费来源渠道不断拓宽,科研经费总量大幅增加,科研经费已成为不少高校的重要资金来源之一。由于高校管理者对加强科研经费的管理意识不强,科研经费相关的配套管理制度办法不健全,科研经费使用过程中缺乏有效的监管,科研经费使用效益不高。近年来,高校科研经费的管理和使用暴露出诸多问题。当前,高校很有必要建立健全科研经费内部控制管理体系,更加注重科研经费使用的规范性和效益性,从而调动广大科研工作人员参与科研工作的积极性,营造高校良好的科研学术氛围。笔者拟结合高校科研管理现状,对高校科研经费控制的目标、经费管理的风险点、经费控制的重点以及科研项目经费主要控制流程及控制对策建议进行分析,进而为构建高校科研经费内部控制提出合理化建议。
一、高校科研项目经费管理的现状和问题
为真实地了解目前高校科研项目经费管理的现状,便于分析问题,笔者分层选取了江苏省部分高校对科研经费的管理进行了问卷调查,并参照资料文献及互联网上搜索到的其他省份高校的科研项目经费内部控制信息进行了综合总结。从调查情况来看,高校在科研项目经费管理方面主要存在以下问题和风险。
(一)科研项目经费管理的重视程度不够,科研经费使用与管理理念错位
根据调查结果,有相当大一部分高校参与科研经费管理部门和人员不能充分认识建立健全科研内部控制的重要性和现实意义,往往认为按现状也能把事情办好,也没有树立科研经费全过程管理的理念,普遍存在重项目申报,轻项目过程管理的现象。在这种情况下,一旦内部控制制度执行人员素质不高、能力不强,或者有私心、私利,就会导致内部控制措施执行力度不足,影响内部控制制度执行效果,使内部控制制度形同虚设。
科研经费是高校教育经费的重要组成部分,应依照其他高等教育经费严格、规范管理。但高校科研、财务、科研管理乃至监督部门人员在对科研项目经费的使用与管理模式上还存在认识误区:认为科研经费是科研人员自己经过“努力”而得来的,是科研人员自己的财产,不应“从严”而应“适当放宽”,其使用与管理属于科研人员的个人行为。可以说,“从宽”是高校对待科研经费管理的普遍“心态”,财务部门、科研管理与监督部门对科研经费使用与管理中存在的问题“睁一只眼闭一只眼”,导致科研经费管理问题日益显现。
(二)科研项目经费管理的内控制度不健全
在对江苏省所在高校是否建立了完善的科研经费管理办法,加强对科研经费预算、成本和效果的控制的调查结果显示,只有31%的人认为所在高校该方面的管理很完善,51、7%的人认为一般,另17、3%的人认为有待完善,这也表明江苏省高校对资金来源的另一重要渠道——科研经费的管理比较欠缺,容易造成科研经费使用效率低下,甚至出现科研违规和腐败案件。
高校科研经费的使用与管理活动中,科研人员、科研管理、财务、资产和监察审计部门都是参与管理的主体,管理活动是一项复杂的系统工程。高校科研经费内控制度不健全主要体现在:一是各管理部门职责不清,相互扯皮,导致科研经费管理出现“空白”;二是部分管理部门和人员认为“多一事不如少一事”,抱着“你不管我也不管”的态度,导致科研经费管理“失控”;三是各部门对科研经费的使用与管理未能形成统一规范的管理机制与协调机制。对于一些科研工作和水平正处在“爬坡”上升期的高校,为充分发挥科研工作对学科建设的支撑作用,一直以来对科研经费管理相对较为宽松,科研政策的制定也以鼓励教师积极争取科研项目为导向,在科研经费管理上,特别是科研经费预算、支出和结余管理方面的制度建设薄弱。
(三)科研项目经费管理存在较高的风险
近年来由于科研管理不当导致的腐败案件常见于报端,事实上也存在科研经费相当部分被用于“公务费”、项目研究人员的人员费支出等,没有全部用于真正的科学研究,没有发挥应有的效益,更有甚者通过巧立名目,将经费转移到个人腰包。从强化科研项目经费管理的角度看,科研项目经费管理主要存在以下风险:
1、预算管理风险。一是预算编制不合理,项目申报得不到批准;二是项目经费未按照预算规定的额度、支出类别、控制比例等要求合理使用,导致项目竣工结算无法报批。
2、财务管理风险。科研项目经费未按照财务管理的要求建立专门的会计科目统一进行核算。
3、支出风险。一是支出事项与科研内容不相关,存在潜在的风险;二是支出票据、手续不完备或者违规带来的风险;三是资金转拨违反规定造成风险。
4、采购风险。科研项目中设计的仪器、材料、设备和工程建设未按照规定的程序实施存在的风险。如:应招标采购但未履行招标手续。
5、资产管理风险。科研项目经费购置的所有资产都属于学校所有,不得作为科研项目组的私人所有,但现实中存在“巧立名目”、“张冠李戴”将国有资产纳入个人腰包。
6、结题风险。由于多种原因,科研项目最终结果未达到预期目标而存在的无法解题的风险。
这些问题和潜在风险的存在,损害了高校形象,严重阻碍了我国高校科技创新乃至高校自身的良性发展,对社会不良风气也起到推波助澜的消极作用,高校迫切需要建立健全科研项目经费管理内部控制体系。
二、完善科研项目经费内部控制的对策及建议
科研项目经费管理是指科研项目从申请批复、资金到账、经费合理使用到竣工验收经费决算的全过程管理。科研项目经费内部控制是指为实现科研任务目标、管好用好科研经费、合理控制各类风险而建立的一整套控制流程和措施。
(一)明确科研项目经费控制的目标
1、合规、合法性。科研经费管理符合国家及有关部委针对科研项目经费管理颁发的办法和规定;科研经费收支在遵照项目申报预算的基础之上,同样要符合相关法律法规和有关制度的要求;科研经费的增减、转拨和结余等变更也要合规合法。
2、效益性。科研项目批准立项时就规定了预期达到获取成果,通过有效控制,合理使用科研专项资金,保障科研任务顺利实施,达到预定的科研目标,争取实现科研经费的最佳使用效果。
3、风险最小化。当前,由于对科研项目控制薄弱,高校科研经费的使用还存在诸多的问题,导致腐败案件的产生,对项目负责人,乃至高校都产生了很多负面影响。建立健全科研项目经费管理的相应内部控制可减少科研活动中的风险。
(二)突出科研项目经费控制的重点
按照科研项目经费管理的流程,对科研项目经费控制的重点有以下几个方面:
1、预算编制和执行。项目申请时,课题申报主要负责人结合科研的任务量,负责项目预算的编制,财务部门按照经费管理的相关办法,协助和指导课题主要负责人编制预算。“项目经费来源和经费开支预算编制要科学、合理、详细、明确、切合实际”。科研项目经费预算一经批复,必须严格按预算规定的开支范围和进度执行,不得超预算开支费用。批复后的预算一般不作调整,确需调整,应按照规定程序进行审批。
2、科研经费的转拨。科研经费转拨要严格按照合同约定,必须经学校科研管理、财务部门共同审核,科研项目负责人应该向学校职能部门提供该科研项目的批复、合同和项目经费本。杜绝层层转拨、变相转拨经费、借科研协作之名将科研经费挪作他用的现象。
3、科研经费的支出。科研经费的支出要符合开展科研活动的实际需要,各项支出应与科研任务具有相关性,不得列支无关的支出,不得虚构经济业务或通过非法手段取得票据套取科研经费;各支出项目进行财务报销时必须提供真实、合法的票据,不得以假发票、白条等虚列支出。
强化大额支出管理。建立科研经费大额支出专项内部控制制度,按照控制制度的要求超过一定额度的科研经费支出必须经过各个部门和各级人员审核和签字,不得违反程序列支大额支出;对利用科研经费购置大型设备的应严格执行学校相关采购程序,强化专家论证的必要性,不得违反国家有关法律法规和规章制度。
强化支出中项目劳务费、评审费、专家咨询费、国际交流费和会议费的管理。对于这几类费用,批复的项目预算和相关管理办法都规定了一定的支出比例。项目组负责人编制经费预算和支出相关费用时,不得随意编列和列支,严格劳务费、专家咨询费和评审费的支出控制,对于涉及到人员支出的费用,发生相应支出时,必须由本人签收或汇入本人个人银行账户,不得以任何理由由他人代签,同时依法缴纳个人所得税。
4、科研经费购置的资产。使用科研经费购置与形成的固定和无形资产,应严格执行国家资产管理的有关规定,资产权属均为国有,要纳入学校资产统一管理,科研人员不得以任何方式隐匿、私自转让、非法占有或谋取私利。
(三)建立科研项目经费内部控制流程
科研项目经费控制应当以科研项目立项开始作为切入点,以科研经费资金流控制作为主线,从科研项目预算编制、合同签订、经费到账、资金管理和使用一直到项目竣工结算结题上报,贯穿科研项目管理的全过程。其流程见图1。
(四)强化科研项目经费内部控制措施
1、强化参与项目管理主体人的责任。科研项目经费管理的第一责任人是项目负责人,其对所承担项目经费的使用和管理负主要责任,应严格按照科研项目经费管理办法和批复的预算使用经费,自觉接受校内外有关部门的监督和检查,确保科研经费使用真实、有效和合理,对未按照有关办法执行的承担经济和法律责任。
学校科研管理部门对科研项目进行统一管理主体,具体负责科研项目日常管理,包括立项和签约、合同管理和预决算管理等工作程序,督促项目负责人按照项目立项通知书、合同和项目预算开展科研工作,并监督科研经费的使用。
学校财务部门是对科研项目经费的财务管理、会计核算和项目结算工作主体。财务部门主要负责制定和完善科研项目经费财务管理制度、审批报销流程等;指导项目负责人编制项目预算、决算,指导、监督项目负责人在其权限范围内科学、合理地使用科研经费。
学校审计部门加强对科研项目经费的日常审计监督,每一项科研结题经费结算上报须经过审计部门审签。
2、构建统一和规范的科研经费会计核算和审核制度。学校可根据实际情况,在财务管理部门或科研管理部门设立专职会计岗位,协助项目负责人科学、合理、真实地编制项目预算;按照科研经费财务管理要求设立统一的会计账户,对取得的各类科研经费全部纳入财务管理,做到专款专用;对科研经费使用提供全过程服务,加强科研项目的核算和审核,同时加强财务日常监督,确保核算内容和财务信息的真实、准确和完整。
3、畅通信息与沟通渠道。利用计算机信息技术,建立一个良好的信息沟通平台,对项目立项、经费到账、经费使用和结余等情况在项目负责人、科技部门、财务部门和审计部门等参与管理主体的项目信息管理中予以公开,及时了解和掌握经费使用情况。
4、建立科研经费监督检查制度。项目组负责人应按照科研经费管理制度,加强对项目经费使用进度、合规性自查;项目研究结束或通过验收后,对照批复的预算,及时办理结题结账手续。学校科研、财务和审计部门要加强交流、沟通、紧密合作,定期对科研合同签订、经费使用、经费划转和资产管理等进行检查,及时发现问题并予以指正,尽早、尽可能在校内得到解决,确保科研经费合理使用。
5、建立科研项目结题经费决算审计制度。每一项科研项目结题上报前,由项目负责人编制经费决算,经科技部门、财务部门审核后,报学校内部审计机构对经费决算进行审计,审计的重点为:预算执行情况、经费支出的合规性、结余资金的处理等。
6、建立项目风险责任制度。为防止项目不能很好、如期实施,按照项目总金额对科研项目经费设定一定比例的风险责任金,各种科研项目若出现失败风险,根据约定的风险责任予以赔偿。
7、建立科研经费管理奖惩激励机制。根据项目组织、管理和完成情况,对科研经费管理规范、科学和有效使用并作出突出成果的项目、单位或个人,学校应给予一定的表彰和奖励。对组织不力完成效果不好的项目和单位,学校有权进行管理和干预,对有关责任人进行批评教育,并报告项目委托单位。在科研经费使用、管理中有违法违纪行为的,应依法追究有关单位和人员的相应责任。
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关键词:科研单位 内部控制 财务管理
随着经济的飞速发展,先进的、富有成效的管理体制、管理方法和管理理念对于企业日趋重要,已经成为科研单位能否在日益激烈的竞争中立于不败之地的关键。会计作为科研单位管理活动的重要组成部分,具有控制的职能,同时会计能全面反映科研单位的资金流和物资流。能否建立和完善有效的科研单位内部会计控制,直接关系到科研单位经济目标能否实现。因此,对科研单位会计控制进行系统化的研究就显得尤为迫切。
一、科研单位内部控制和财务管理的存在问题
1、管理体制不合理,内部会计控制机制不健全
一般来说。科研单位管理层次虽然不多,一般只有两到四层管理机构,但是层次间的部门科室之间的信息有时候缺乏沟通,不利于整个科研单位在发展方向上保持一致,既影响了工作效率,也影响了内部控制制度作用的发挥。领导将决策与管理集于一身,同时扮演战略管理、操作管理两个角色,主要精力用在大量的日常事务协调和平衡工作上,在长远发展战略的研究、宏观层面的资源合理配置及如何保证科研单位的正常运行等方面相对薄弱,对加强内部控制的认识不高,重科研,轻管理的思想依然存在,对建立内部会计控制制度不够重视,自我防范、自我约束机制尚未建立起来,习惯用一般财经规章制度代替内部会计控制制度,用经验代替制度,重大事项决策和执行程序有一定随意性,有章不循和无章可循的现象较为突出,在经济业务的具体处理过程中,以强调灵活性为理由而不按照规定的程序办理,已经建立的内部会计制度成了一种形式,使内部会计控制制度失去了应有的刚性和严肃性。同时由于对外部环境和科研项目等业务的变化缺乏预见性,导致管理相对滞后,对某些新业务没有能够及时制定出相应的处理程序和制度。也存在无章可循的现象,使内部控制失去健全性。
2、会计信息失真,信息系统失灵
会计信息系统是每个科研单位建立沟通的重要管理系统和控制工具,经营人员和会计人员不但掌握和控制着企业的财务状况和经营成果的信息源,而且控制着企业内部管理情况的信息源。但是。科研单位的会计信息系统却没有有效的保证信息沟通,许多会计信息系统由领导随意控制,资金有时被无计划挪用,这样就等于内部人掌握了“内外控制权”。同时制定的会计制度的可选择性和不确定性也给领导和会计人员留下余地,成为实施内部人控制的有利条件。
虽然制定了规章制度,但是账户、印鉴分别保管制度,重要发票、收据保管使用制度及会计人员之间相互牵制原则等没有得到真正的落实;没有严格的复核审批制度,有些会计凭证的填制缺乏合理有效的原始附件;为完成上级下达的经济指标,按照领导意图人为捏造会计事实、乱挤乱摊成本、隐瞒或虚报收入和利润;资产不清、债务不实等现象时有发生,造成了会计信息的失真。
3、财产物资管理薄弱。潜在亏损增加
科研单位管理最薄弱、最混乱的环节就是固定资产的管理和处置,其原因是大部分固定资产都是国家拨款购置的,购置的主要用途是为了科研实验,另外,在核算体制上执行科学事业单位的会计制度,购进后可一次性进入成本费用,不计提折旧,因此,对科研项目所需的固定资产没有明细核算,也没有建立固定资产卡片。再加上科研人员对固定资产的管理观念淡薄,使得帐实不符的现象普遍存在。所以在进行资产处置时,往往会出现无章可循,随意性较大,资产的安全完整很难得到保证。
二、科研单位内部会计控制框架设计思路
1、制定各类资产管理处置制度
严格按照国家规定的各项规章制度,并针对科研单位的具体情况,制定各类资产管理处置制度,明确资产在购进、使用、保管、维护、处置等方面的相关权利责任部门和人员及程序方法,使以会计控制为重点的内部控制管理有章可循,确保单位资产的安全、完整。
建立《资金管理制度》,明确规定现金的使用范围、最高限额、审批权限等内容。特别是对科研项目中款项已付、发票未到和已开具发票、但款项未到的往来收付项目,应严格控制,一账一清,做到前账不清,后账不借。
建立《固定资产管理制度》,由于科研课题实施而购进的仪器设备,虽然有相当一部分的使用价值随着课题项目的完成而结束,但是也有相当一部分仪器、设备具有通用性。一项课题结束后,由该课题实施时购进的仪器设备其使用价值仍然存在,还可以继续为其它的课题使用。因此,应该对固定资产进行明细管理。建立固定资产卡片,按照国家规定每月计提固定资产折旧,从而保证最大限度发挥规定资产的使用价值,保护国有资产的安全完整。
2、强化现金预算控制
内部会计控制首先应该关注现金流量,而不是会计利润。现金预算是企业管理的重要工具,它有利于企业事先对日常现金需要进行有计划的安排,借助于现金预算,企业就有可能做到对现金进行合理的平衡、调度,避免使企业陷入财务困境。科研单位应该通过现金流量预算管理来做好现金流量控制。现金流量预算的编制应采用“以收定支,与成本费用匹配”的原则,为了使发生的费用真止发挥作用,对科研费用和管理费用有必要采行零基预算方法。就是以零为基础的进行预算,按收付实现制来反映现金流入流出。它不考虑以往会计期间的费用项目和费用金额,而是一切从零开始。不受以前发生的费用项目和金额的影响,从而杜绝了不合理的费用项目或费用金额在思维定势的影响下依旧列入费用预算的现象。
经过上下反复汇总、平衡、最终形成年度现金流量预算。同时,根据年度现金流量预算制定出分时段的动态现金流量预算,对日常现金流量进行动态控制。预算的重点在于维持企业现金的收支能力。现金的流转和现金的支付能力一直是制约企业能否继续经营甚至存亡的关键因素,因此作好现金预算是预算控制的重点。
3、建立会计岗位责任制