一、基本情况
__是国家重点风景名胜区，自1982年成立__风景区管理处以来，历届县委、县政府对如何理顺体制问题作了积极的尝试。乡镇撤扩并前曾由当时__乡的一名副乡长兼任管理处主任，但工作重点还是在农村。1993年，成立__县__风景旅游管理局（以下简称__管理局）。1994年，又决定由五云镇党委一名副书记兼任__管理局副局长。1998年，县委、县政府计划将__管理区从五云镇划出，建立一个__乡（镇），由于条件不成熟，未能得到上级批准。20__年3月，县委、县政府经过反复论证研究，借鉴了永康方岩等地的成功经验，出台了县委〔20__〕13号文件《关于__风景旅游管理体制改革的决定》，授予__管理局一定的行政区域综合管理职能，撤销原__管理局党组，建立局党委。由五云镇人民政府将__景区所在的12个行政村（原__乡）委托给__管理局管理，__管理局对12个行政村的经济社会各项事业发展负全责，并设立“__县__风景旅游管理局__农村管理处”（以下简称__农管处）。__农管处设立党总支，隶属于__管理局党委。__管理局由一名副局长分管农村工作，兼任__农管处党总支书记、主任。这种管理体制，通过一段时间的磨合和全体干部职工的共同努力，在土地政策处理、风景资源保护、景区村庄环境改善等诸多方面起到了积极的作用。但是，随着形势的不断发展和变化，在运行中出现了许多新的问题和矛盾。
二、存在问题及原因
1、行政管理不够顺畅。__农管处不是一级政府，没有一级政府的管理职能和人员、机构的配置，而级别却与__管理局同级，但又受事业单位__管理局的领导，运作起来不够顺畅。例如：党代会是由__管理局党委组织召开，人代会则由五云镇人大组织召开；农管处十二个行政村使用的公章仍是“__县五云镇人民政府××村委会”，可农管处的公章则用“__县__风景旅游管理局__农村管理处”，这对村民外出务工、上大中专、计划生育等方面带来了许多麻烦。
2、难以发挥最佳工作效能。目前__农管处具体负责景区12个行政村的农村工作，旅游只是其中的一项工作内容。由于__农管处不是一级政府，但又相当于一个乡镇，其人员配备不足。虽然从表面上看景区管理的机构已经比较健全，但事实上与__管理局之间的关系非常微妙，造成了工作多头、重叠管理、人员分散、力量削弱的局面。
3、考核体系不相一致。__农管处各种考核列一级政府三类乡镇范围，__管理局则按部门考核，由于考核量化指标不一致，造成双方工作侧重点难以达到完全统一。
4、行政职能难以履行。__管理局全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、建设和全县旅游行业的管理和发展工作，但由于景区涉及多个部门和单位，各政府部门均对景区实行条块管理，景区缺乏统一有效的管理，在工作上带来了种种弊端，使得__管理局在具体工作中往往执行不够到位。
以上问题的存在，导致政出多门、相互制约、衔接脱节、多头管理等种种弊端，成为景区管理中较为突出的问题。因此，改革现行管理体制势在必行。
三、方案分析
根据《__县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，我县将以撤县建市和建设中等城市为努力方向，提出要把旅游作为带动第三产业发展的龙头，以“大投入、大景区、大产业”为目标，有效整合旅游资源，完善旅游要素，加快旅游开发建设，延伸产业链，使我县成为浙中南独具山水和人文特色的旅游休闲度假基地，促进旅游经济不断上台阶，努力争创全国旅游经济强县。因此，必须建立适宜和有效的风景旅游管理体制，在实施过程中真正把体制优势转化为资源优势、工作优势。现参考各地的经验，结合__当前实际，提出以下三个方案：
［方案一］成立中共__县__风景旅游
区委员会（以下简称__风景旅游区党委）和__县__风景旅游区管理委员会（以下简称__管委会），撤销__县__风景旅游管理局，改设__县风景旅游管理局（以下简称县旅游局），保留__农管处（名称改为__县__风景旅游区管理委员会__农村管理处，待下步行政区划调整后考虑设立街道办事处），实行__管委会、县旅游局、__农管处“一套班子，三块牌子”的运行模式。即：――实行统一领导。__风景旅游区党委书记、管委会主任、旅游局局长、__农管处主任由一人担任，负责全面工作。
――实行人、财、事“三统一”。人事方面，所有人员由管委会根据需要统一调配，混岗使用；财务方面，县财政将管委会、旅游局、__农管处的所有经费统一划拨，由管委会统一安排；事务方面，由__管委会全面履行风景区内的保护、规划、开发、建设及其他各项经济和社会事务管理职能，同时履行建设、环保、交通、国土资源、林业、水利、工商、民族宗教等部门通过依法委托的相关行政职能。具体委托的权限和方式，由相关部门依法与管委会签订委托书加以明确，权限委托方案须报经县委、县政府批准后实行。
――考核体系合二为一。县委县政府直接对管委会工作下达综合考核指标，景区农村工作纳入管委会考核内容，不再单列考核。
――景区内下洋、上前湖、下前湖、笋川、板堰、田村、梅宅、沐白、上章、塘后、梧源、仙岩12个行政村的部分事务（如召开人代会、村民需盖公章等），仍然归属五云镇人民政府管理。
――保留__县__开发有限公司，按照市场化运作方式，负责建设资金的筹措、开发建设项目的组织实施及景区的维护管理和经营。
――建立县风景旅游管理工作协调机构。撤销现行的__县__风景旅游管理委员会，成立“__县风景旅游工作领导小组”，由县委、县政府领导任组长，各相关部门主要负责人为组成人员。领导小组不定期召开会议研究决定涉及风景旅游管理工作的重大事项。
（一）机构设置及主要职责
__风景旅游区党委、__风景旅游区管委会（县旅游局、__农管处）代表县委、县政府对全县风景旅游工作实施统一领导，统一管理，其主要职责是：贯彻执行国家、省、市和县委、县政府有关风景旅游工作的方针、政策和法规；负责制订我县风景旅游事业发展的规划和计划，并监督执行各主要的规章制度；制订全县风景名胜区的总体规划、全县旅游发展战略和旅游发展规划；负责__风景旅游开发建设和市场营销；负责风景名胜区范围内行政管理，实行区域内地方经济社会事务管理与风景旅游管理统一协调；承办县委、县政府交办的其他工作。
根据以上职责，__风景旅游区党委、__管委会、县旅游局和__农管处合署办公，下设综合办公室、农村工作办公室、规划发展科、行业管理科、市场开发科5个职能科室和__综合执法大队、__景区管理处、__文化开发处、__旅游咨询中心4个下属事业单位。各职责如下：
1、综合办公室。主要负责党政机关政务事务工作的组织协调，负责党建、机关财务、人事、教育、后勤、文秘、
宣传、档案、信息、、保密、会务、票务、接待等各项工作。2、农村工作办公室。负责__农管处12个行政村的农业、农村、农民服务工作；承担计划生育、民政、政法综治、教育文化、卫生体育等各项社会事务和公共事业管理职能；负责__农管处的党务工作和辖区内的土地征用、拆迁等政策处理工作。
3、规划发展科。负责全县风景资源的勘察调查；负责风景区和风景区内村庄规划的编制和实施工作；负责办理风景区内建设项目的“一书两证”审核或审批；负责风景区内重大（要）建设项目的报批工作；负责风景区园林绿化的规划管理和封山育林工作；负责项目库建设和招商引资工作；履行各相应职能部门依法委托的管理职能。
4、行业管理科。负责全县旅游业的行业管理；负责推广旅游行业标准、规范服务、旅游商品开发及旅游统计；负责指导全县旅游质量监督管理工作；负责旅行社资格审核、申报、年检及星级宾馆申报、推介、评定等工作；负责旅游从业人员的资格考试、年审考核工作；履行各相应职能部门依法委托的管理职能。
5、市场开发科。负责旅游市场开发拓展工作；负责旅游宣传促销工作；负责旅游节庆活动的策划和组织工作；指导驻外办事处日常工作。
6、__综合执法大队。负责风景名胜区和旅游行业的执法管理工作；履行各职能部门依法委托的行政处罚等执法工作。
7、__景区管理处。负责__景区各景点的售检票、接待、安全、卫生、文明服务、影视拍摄等日常管理工作。
8、__文化开发处。负责__文化开发与黄帝文化研究工作。
9、__旅游咨询中心。负责旅游服务咨询工作；负责建立旅游咨询服务点，代办交通住宿预定等工作；负责旅游服务从业人员的业务培训工作。
（二）领导岗位配置
设管委会领导班子成员共9名。
1、管委会党委书记、主任、县旅游局局长、农管处主任由一人担任，主持全面工作。
2、党委副书记2名：其中一名兼任纪委书记，分管党建、人大工作；一名兼农管处副主任，分管农村工作。
3、管委会副主任、旅游局副局长3名：分管风景旅游规划和开发建设、风景旅游市场开发和旅游行业管理及综合执法等工作。
4、农管处副主任3名。
（三）利弊分析
――有利方面：
1、实行人、财、事“三统一”，实现“景政合一”。人事方面，管委会主任兼任旅游局局长，便于统筹安排各项工作，有利于协调景区内农村工作与旅游工作之间的矛盾。所有人员由管委会根据需要统一调配，可以最大限度地发挥人员的工作积极性；财务方面，县财政将管委会、旅游局、__农管处的所有经费统一划拨给管委会，由管委会统一安排使用；事务方面，部门将管理权限委托给管委会后，使管委会拥有“块块”管理职能，领导主体更加明确，管理权限更加集中，执行工作更加顺畅。
2、理顺关系，减少矛盾，提高效能。管委会与旅游局实行“一套班子，两块牌子”的运作模式，消除现行体制下职能重复、职责不清、相互扯皮等矛盾，理顺风景保护、规划、开发、建设与旅游行业管理之间的关系，同时也理顺风景旅游管理工作与部门、农村之间的关系，使风景区的各项管理工作执行更加到位，真正取得实效。
3、暂时保留__农管处，待下步全县行政区划调整后考虑设立街道办事处。这既与即将开展的行政区划调整工作相衔接，体现了政府决策的科学性、有序性、严肃性，也可以使当前景区内面临的农村行政管理问题得到相应解决，促进景区开发与城区建设实现联动发展，为今后的撤县建市、创建旅游强县打下良好基础。
4、考核体系合二为一。县委县政府直接对管委会工作下达综合考核指标，景区农村工作纳入管委会考核内容，消除了两头考核带来的各种矛盾。
――不利因素：
1、景区内12个行政村的部分行政事务依然归五云镇人民政府管辖，在行政区划调整设立街道办事处之前，现行体制下农村行政管理的相关问题依然存在。
2、部门权限委托必须依照法律、法规、规章的规定进行。依照《行政许可法》第二十四条之规定，有的职能委托缺乏法律依据。但可偿试运行。
［方案二］保留__县__风景旅游管理局和__农管处，优化20__年改革管理体制，统一人、财、事，统一考核，实行部门职能委托。待下步行政区划调整后，__农管处改设为街道办事处。即：
――统一人、财、事。人事方面，__管理局对局及__农管处所有人员根据需要统一调配、混岗使用，对__农管处所辖村支部书记拥有任免权；财务方面，县财政划拨给__管理局和__农管处的所有经费均由__管理局统一安排使用；事务方面，赋予__管理局“块块”管理职能，由__管理局履行风景区内的各项行政职能。
――统一考核办法。县委县政府直接对__管理局工作下达综合考核指标，景区农村工作纳入__管理局考核内容。
――实行部门职能委托。建设、环保、交通、国土资源、林业、水利、工商、民族宗教等部门通过依法委托，由__管理局全面履行景区内的保护、规划、开发、建设及其他各项经济和社会事务管理职能。具体委托的权限和方式，由相关部门依法与__管理局制订委托书加以明确。
_
_管理局和__农管处按职能要求，设置、调整相应科室。待下步全县行政区划调整后，__农管处改设为街道办事处。这种管理体制有利方面是：
1、对现行体制进行改革优化，便于尽快实施。
2、统一人、财、事，理顺__管理局与__农管处之间的关系，实现“景政合一”。
3、待下步全县行政区划调整后，__农管处改设为街道办事处。有利于与下一步行政区划调整工作相衔接。
4、统一考核办法，消除了两头考核带来的各种矛盾。
不利因素是：
除与“方案一”相同的不利因素外，其行政管理仍不够顺畅。如，局与农管处是平级关系，同属正科级单位，并且农管处是行政单位，__管理局是事业单位。
［方案三］成立__县__风景旅游管理委员会，撤销__农管处，撤销__县__风景旅游管理局，改设__县风景旅游管理局，管委会主任兼任旅游局局长，实行“一套班子，两块牌子”的运作模式。即：
――撤销__农管处，景区内12个行政村的经济社会发展事务，由管委会增设农村工作科、社会公共管理科具体负责，并由一名副主任分管农村工作。12个行政村的部分行政事务（如召开人代会、村民需盖公章等），仍然沿袭目前的体制，归属五云镇人民政府管理。待下步行政区划调整后设立街道办事处。
――撤销__县__风景旅游管理局，改设__县风景旅游管理局，作为旅游行业主管部门履行相应职责。
管委会主任兼任旅游局局长，实行“一套班子，两块牌子”的运作模式。
这种管理体制的有利方面是：
1、撤销__农管处，在管委会下直接设置农村工作科、社会公共管理科，有利于协调景区内农村工作与旅游工作之间的矛盾。
2、统一人、财、事，理顺__管理局与__农管处之间的关系，实现“景政合一”。
3、统一考核办法，消除了两头考核带来的各种矛盾。
不利因素是：除与“方案一”相同不利因素外，由于撤销__农管处，风景旅游工作与农村工作面多量广，人员混岗使用，许多工作将不能及时得到衔接，并给景区内各村群众带来办事不便等其他问题。
关键词：经济开发型；旅游行业；发展对策
中图分类号：F59 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-01
近年来，随着人们生活水平的不断提升，很多人更加偏爱去一些具有当地风俗特色的旅游景点进行观光、旅游。这也极大地带动了新型旅游景区的快速发展。例如：深受城市人喜爱的“苗寨”、“侗族人家”以及“农家山庄”等。但是，相对于传统的“名山大川”或者“历史古迹”，这些地方的生命周期较短，如果不能及时地补充“新鲜血液”，满足游客的“好奇心”，很容易早早收场。
一、国内经济开发型景区的发展现状
目前，国内的经济开发型景区尽管数量众多，但是，每一个主题景区的规模却是相对较小，很多景区在建立之后，并没有足够的实力抢夺旅游市场，同时，因其所具有的主题并不是特色鲜明，与其他景区的特色重复性明显，所以，常常会影响旅游市场的竞争力提升。另外，在经营管理过程中，未能做到不断创新，而且，由于缺乏先进的管理理念，以及严格的管理制度，常常出现一些景区与游客之间的“纠纷”，致使旅游者的满意度严重下降。例如：国内的各类主题公园，主要是以静态观光或者表演活动，吸引游客。而缺乏与游客之间的互动，游客很少会有“家”所带来的舒适感。
二、经济开发型景区面临的挑战
（一）对经济开发型景区的投资比例下降，资金不足问题严重
金融危机的大规模爆发，使得人们对当前的金融管理体制的合理性产生怀疑，同时，亦是更加注重资金投放的监管工作，以至于在旅游开发产业中，投资的比例严重下降，这严重地制约了国内经济开发型旅游景点的可持续发展。
（二）国内景点的平均外国游客数量下降
图1为我国近些年国外游客的相关旅游数据，从上面可以看出，国外旅游人数有所上升，但是，相对于旅游景点数量的增加，其增加数量却是相对较少，而平均到现有的旅游景点，则显现出景点平均游客数量下降问题。
三、促进国内经济开发型景点发展的有效措施
（一）积极拓宽国内旅游渠道，增加国内游客市场
随着我国经济发展速度的不断加快，经济开发型景区应该改变之前的市场定位，结合自身旅游优势，将重心转向国内旅游市场。例如：某些高端的度假村，在国外游客不足的情况下，将服务对象转移到国内游客，即弥补了市场份额不足带来的经济损失，亦是满足了国内“工薪阶层”的心理需求。而借助国内消费对象的数量优势，更能降低国外金融危机给旅游行业带来的风险系数。
（二）营销方式创新，拓宽景区营销渠道
制定基于客户细分的精确营销策略。以客户数据库为基础，在充分了解顾客信息的基础上，恰当地对市场进行细分，并针对各个细分客户组的行为偏好，有针对性地进行的营销，从而获得预期效益。采取精确营销策略可以在有限的支出预算的情况下获得较高的回报。经济开发型景区在利用传统营销渠道的同时，要加快开发新的促销渠道。
（三）注重旅游管理人才培养，提升景区的管理水平
旅游景区要把眼光放在改变人员结构上，根据景区发展的需要抓紧招聘国内外的优秀旅游人才，夯实人才储备，特别是行业内非常缺乏的国际化复合型旅游管理人才和更有实力的旅游技术专才，把企业的人力资本竞争力提上去，同时要完善人员培训机制，为员工创造良好的学习环境。要建立合理的多样化的培训方式和内容，满足不同层次工作人员的要求。景区要完善人才的激励策略，把景区有限的激励资源一定要更多地用在那些景区不可或缺的关键人才身上，所谓好钢用在刀刃上，一定要让人力资本多发挥出应有的效用来。
（四）旅游产品创新，为不同层次消费者提供个性化服务
景区项目和产品作为游客参与体验活动获得快乐享受的载体，其设置的好坏优劣直接关乎景区的经营效益。“鹦鹉学舌、照葫芦画瓢”，照搬、模仿、抄袭别人的旅游项目是缺乏生命力的，是无法长久的。要使景区的项目在市场中保持一定的竞争优势，就必须要有创造性。景区要根据市场需求的变化，深挖掘自身的资源优势，景区要增强产品的差异性，满足不同年龄、不同消费层次旅游者的需求。
（五） 注重企业联盟，集团化发展
各个旅游景区都有其发展的独特优势，但要想求得长远发展和提升景区整体的竞争实力，仅凭一己之力注定要失败的，旅游景区必须加快企业联盟建设。企业联盟是近年来在制造业领域被广泛采用新型经营模式，其主旨在于摒弃过去单纯竞争的经营管理理念，通过联合业务相关的多家企业，形成源共享、互通有无、互惠合作和共同进退的集团合组织。寻求合作优势互补、扩大规模增强集团效应才能互利共赢，才能有更长远的发展。
四、结论
经济全球化带来的不仅仅是经济的快速发展，更是将中国的经济同世界经济发展紧密地联系在一起。以至于当金融危机发生时，中国也是不可避免。而受到金融危机波及的不只是一些个别的跨国企业，而是多个行业。旅游产业作为服务行业，亦是受到了明显的波及。在这一方面，以企业管理模式进行管理的经济开发型景区更是首当其冲。本文结合当前经济开发型景区的发展现状，提出了一些相应的应对措施，希望能够有效地促进旅游行业的可持续发展。
参考文献：
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[2]师晓华、浅析黄帝陵景区发展面临的问题及应对策略[J]、出国与就业（就业版），2011（06）、
[3]王方、浙江省旅游景区发展趋势研究[J]、长江大学学报（社会科学版），2011（06）、
内容摘要：旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。本文在对我国旅游景区资源特征分析的基础上，从委托理论的角度提出了我国公共资源型景区的行政管理模式，促进我国旅游景区的健康持续发展。
关键词：旅游景区 行政管理 管理模式
旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点，旅游景区行政管理可以初步理解为：从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的相关旅游职能机构，依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点，对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之，就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。
张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出，应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化，而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式，推行企业化管理。张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。
旅游景区资源特征分析
（一）景区资源垄断性特征
旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。
（二）景区资源公共物品特征
经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。
（三）景区资源外部性特征
景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。
（四）景区资源信息不对称性
信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。
基于委托理论的旅游景区行政管理模式
（一）委托理论概述
委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中, 但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。
委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。
（二）委托管理模式
如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。
旅游景区实施委托模式的建议
（一）完善相关法律法规
目前，国家所颁布的有关旅游区（点）经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区（点）的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区（点）的经营，促进了环境与资源的保护。但是，也应看到，随着旅游业的发展，旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语，其所面临的制约性因素也相继发生了变化，一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。
此外，有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性，使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上，对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要；同时，应加强旅游行政执法的力度，统一处理旅游违法行为；此外，还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验，促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。
（二）合理规划旅游景区
目前，在旅游景区的经营过程中，由于旅游资源大多属于公共资源，大部分经营者、管理者都只追求其经济利益，规划缺乏长远性，过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略，转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此，国家相关旅游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标，规划编制完成后力求认真实施，使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展，加强对景区资源的长远保护，将短期利益和长期利益结合起来，以实现旅游景区的可持续发展。此外，在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展，实现共赢局面。
（三）景区所有权与经营权相分离
景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。
（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源
虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。
（五）注重交叉地带景区的开发与管理
目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。
（六）加强景区人力资源开发与管理
虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。
参考文献：
1、高鸿业、西方经济学[m]、中国人民大学出版社, 2000
(一)旅游产业可持续发展要求与生态区管理现状的矛盾性
作为一个产品和服务都具有特殊性质的经济产业，旅游产业也不例外，其与国民经济的支柱产业有密切的关联，能够拉动包含通讯、建筑、金融、商贸、信息、住宿等20多个产业经济的增长。按照世界旅游组织的预测、旅游产业每提供一个工作岗位，就有可能间接的带动相关产业7个岗位的增加，旅游行业每损失1元的消费，就会间接造成社会财富7元的损失。从我国当前旅游发展模式来看，经过连续二十多年的发展，我国旅游产业链和产业集群已经建立起来，但是对于各个产业之间的整合性、互动性、协同性功能的发挥和管理，却缺乏宏观框架和整体实践的思路，从而导致旅游行业法律法规不够健全，旅游市场的不断波动变化，这就包含近些年来以生态区旅游作为发展嘛头的旅游景区，均无法科学合理的保障自身运作，诸如团队建设、中介服务、统筹协调、市场预测等。在缺乏旅游产业链和配套功能整体性运作的局势下，生态旅游区的旅游管理同样无法完成自我宣传、销售、特色旅游精品项目的塑造、生态旅游区产业化经营服务的供应等需要。随着生态区旅游宣传推广的不断加大，游客在旅游过程中所遇到的黑店、黑车、黑导、黑社也将日渐增多，旅游精品的缩水和旅游产品及服务与宣传的不符等、均会造成生态区旅游管控能力的下降。由于旅游是一个产业关联性极强的服务性经济产业，旅游产业系统发展中所存在各类问题的日益凸显、同样会影响相关产业的健康运作。长此以往，我国国民经济的整体发展也必然受到影响。
(二）传统大众型旅游管理模式与生态区系统管理要求的矛盾性
随着09“中国生态旅游年”的提出，生态旅游热为我国旅游产业的发展，注人了大量的新鲜血液，也进一步推动了旅游产业对生态旅游的资源开发和管理关注。就我国生态旅游现状而言，立足当地实际景区所提出的生态旅游，与仅以生态旅游为嘛头的非生态旅游区旅游一起，构成了当前我国生态旅游的规模化发展模式。就我国生态旅游区现有的旅游资源而言，还存在着典型脆弱型生态旅游区需要针对性管理的问题。纵观我国当前生态旅游管理整体模式，以传统管理方式为主调的管理运行机制、策略、模式，依然包含典型脆弱生态旅游区在日常实践中进行运用。比如：香格里拉的虎跳峡生态景区被开发出以后，碧塔海和虎跳峡门票收人分配、双线进人所存在的矛盾等。在传统大众旅游管理模式的运行下、包含环保、开发、生态旅游区组织体系等在日常管理中所出现的矛盾，却无法被一一解决。由此可见、传统大众型旅游管理模式、无法适应当前生态区旅游管理的日常需要。鉴于生态区旅游环境和资源管理的特殊性，有必要针对生态旅游区当前的管理失误表现、资源环境的脆弱性和不可修复性等来重新构建具有时效性的、符合生态区旅游管理可持续发展的管理体系。
(三）生态区旅游管理经验缺失与实际需要之间的矛盾性
对生态旅游产业进行管理必然以生态区旅游管理为基础，作为一彳、有生命运动规律的系统、其管理体系的构建中必须密切重视生态区域资源的开发和利用，不能竭泽而渔。生态区旅游产品的开发尽管要以利润最大化为先导，但这并非是一次性产品生产和推销，需要保障生态区域旅游资源与游客、日常运作中的相关利益对象相互之间的共生共进。在进行旅游生态区管理系统的构建中，不仅需要尊重自然界演化的运动规律，还需要反应社会人文需求在生态区旅游发展中的各类变化。因此必然要包括社会生态系统和自然生态系统两个概念。然而就我国生态区旅游现有管理体系而言，管理制度的缺乏、对信用和旅游者满意度认知的缺乏、对生态旅游概念理解的偏颇化、对生态区域自身的彳、性化发展要求理解的不当等，在缺乏专业型管理组织架构体系和专业管理人员团队现状面前，必然无法完成利润和价值在生态区旅游产业链的特殊构建和管理需求。此外在我国生态区旅游发展的过程中，行业领导榜样性经典案例的缺失，也会导致各彳、生态景区只能摸着石头过河。作为生态区旅游管理，本身并不属于行业管理，也不是离散性的单元式管理。在整体性、系统性的管理要求下，各组成部分和环节的独立性管理，与各部分之间有机相结合，均需要被作为生态区旅游管理系统的重要组成部分。以香格里拉碧塔海景区的日常管理为例，管理者仅将生态区作为一彳、产品生产资源的供应处，在组织管理模式上，所使用的行政管理和企业管理模式，显然会给生态景区的旅游管理带来负面的影响。
二、基于可持续发展的生态区构建旅游管理系统的思路
(一)建立健全生态区工程建设规划体系
生态区旅游管理必须将生态区的开发和规划从源头融人到管理体系中。首先，就生态区工程项目经营权的公开拍卖而言，需要在尊重我国旅游行业相关法律法规的前提下，对工程项目开发所需的开发权，要就生态区工程项目的实际情况，分类进行竞标和公开发包。在此之前必须对生态区生态工程项目，就是否可以进行经营权和开发前的公开拍卖展开详细调研和论i正，不能眉毛胡子一把抓，也不能忽视此环节中的管理需要。在进行生态区工程启动前，必须要进行市场定位、市场配套体系设计、市场预测等的规划、从发端阶段、将生态区工程建设的整体规划，与生态区自然景观的现状、生态旅游产业化的协调统一有效连接起来，将生态区工程建筑的建设作为生态区旅游管理的可持续性发展基础和保障来进行规划。生态区的旅游优势在于，旅游资源较为原始，如具有保存比较完整的自然、人文景观，或者拥有较为独特的宗教文化习俗、民族风情区域。因此，生态区工程建设规划体系的构建和健全，必须建立在生态区整体景区现状的基础上，对于一些风浊严重的峁顶、山头，可考虑使用抗寒、抗旱、抗风的生态型林灌草，科学计算生态区现有的生态群落对各类灾害的抵御能力、尤其是关注生态区五到十年内的变化趋势，从水文资料、气候资料、周边居民等方面进行资料考tiE,以保障生态区工程项目的科学规划以及日常管理的有效落实。
(二）逐步完善生态区由内而外的日常管理和管控
从日常运作的角度出发，按照生态区旅游管理的实际覆盖范围，进行由内而外，由上到下的整体性调整。其中包含对制度、体系、组织架构、专业人员团队、品牌形象、游客、政府支持程度、市场、竞争对手等多方面的现状调研和分析。只有通过对自身现有竞争能力和生态区可持续性发展潜力的明确对比，才能明晰的找出目前管理模式、方法方面存在的缺陷，进而从促进整体发展的角度，提出应对性措施。比如深人产品开发、服务供应、生产销售、宣传等各领域，从整个旅游产业链发展需要的角度，分析生态区现有旅游管理模式和系统中，各环节合作和协同的能力。这同样也是完善生态景区日常旅游管理工作的有效办法。此外，还需要从深化生态景区内外部系统的协调和协同效率方面人手，在考虑使用低成本的日常管理和维护，来迅速满足游客个性化需要的同时，还需要从旅游市场的整体动态人手，进一步提升滋生产品和服务与竞争对手之间的差异性，以巩固自身的市场地位，并谋求较高的经济利润值。在生态区的旅游管理中，被管理的对象和因素相互之间关系较为复杂，生态区旅游的特殊性也决定了旅游管理必须以资源保护、游客维护、创新发展为中心，这就意味着生态区旅游管理系统的构建、必须从此三彳、方向人手、并合理地调整三、方向之间的相互关系，逐步完成由内而外的管理和管控需要。
(三）强化管理型生态区旅游产业价值链功能
生态区旅游管理体系的调整离不开旅游行业整体价值系统的变化。因此在进行管理体系改革的同时，注重深化管理体制、体系与旅游产业链、产业集群各个环节之间的关系和联系，积极主动的促进和改善生态区旅游自身价值效率，以及上下游合作企业的运作效率、从整彳、生态区旅游产业系统运作效能的角度，促进其他产业链条优势的发挥。具体可以从构建上下游企业之间的战略合作伙伴关系角度人手，也可以从生态区旅游产业链的主导环节的主导企业，对整彳、生态区旅游的改革需要角度进行资源、管理手段的系统整合。生态区旅游产业链利润的最大化获取，必须要加强产业链中不同环节企业相互之间的认同和信任。从此点出发进行生态区旅游管理系统的构建就不能单纯的立足在生态区本身产品和服务的供应链条中，而是需要延伸到以生态区为核心的整彳、产业价值链的统一性管理中。把握产业链条的核心价值环节，将生态区资源集中在此环节中，以巩固产业链条的核心竞争优势，且以此核心价值环节的现有竞争优势作为辐射点，不断激发其他环节的主动性协调意识。这就意味着生态区旅游产业链必须有一彳、权力相对集中的管控组织，不但需要密切关注不同环节对生态区旅游管理系统构建的需要和相关信肩的及时反馈、还需要关注现有管理模式、架构对产业链发展和演进的影响及作用。此外，就宏观层面的管理需要来看，生态区旅游产业链主导环节的主导企业，还务必肩负起对整彳、产业链的引导职责，其他企业则必须履行积极配合的职责。
三、生态区旅游管理系统的构建策略
(一）模拟使用生态信用管理系统，尝试推行个性化管理模式
信用管理系统是银行为保障业务的顺利展开，以客户在银行的业务记录情况为依据，而筹划起来的客户信誉管理方案。通过对客户信誉值的了解和对比，尽可能减少日常管理过程中的安全风险隐患，这种管理方式在银行的日常运作中应用极其广泛。由于生态区旅游管理系统本身，需要覆盖到生态区的建筑、产品和服务的生产和销售、生态区资源的日常维护和重点保护，以及在生态区产业链模式下的上下游相关企业的管理，因此在具体规划和落实的过程中，可以考虑适当引人生态信用管理系统。生态旅游信用管理系统建立，必须由国家旅游管理部来牵头并进行日常管理和维护。生态旅游信用管理系统的工作人员，需要将各彳、生态区工程承揽者、建筑者、游客、上下游产业链的相关企业，以其所在区域的生态旅游区为核心，所出现的行为表现要详尽录人生态旅游信用管理中来，所有的生态景区均可以借助互联网登录到生态旅游信用管理系统对所需信息进行查找。在生态旅游信用管理系统中审核信息，都是可以共享和积累的，管理系统的工作人员务必及时跟进、修改、更新相关信息以保证使用的时效性。
性化管理模式尝试开展主要以生态旅游环境和资源的不同特征为运作基础。比如典型脆弱型生态景区碧塔海可选择管理委员会模式。此类景区主要以自然生态旅游资源或自然保护区作为旅游产品开发的主体，生态化环境比较脆弱，一旦因为日常管理不当造成的损害无法恢复。在生态区的产权关系上，此类生态区主要归国家所有，但是具体管理则由政府职能部门，如旅游部门、社区行政机构、环保部门、林业部门、消防部门来落实。受到各部门之间各自为政、以部门经济利益为主导观念的限制，生态旅游管理体系的存在大多形同虚设。自然景区以现有生态旅游资源作为产品和服务开发主体里，生态环境承受力较强，可开发性较为良好的生态自然景区如虎跳峡，就可考虑使用公司制管理模式。
【关键词】 罗田县 旅游发展 对策
罗田县位于湖北省东部、鄂东大别山主峰南麓，是全国知名的板栗之乡、 甜柿之乡、桑蚕之乡和茯苓之乡，是一个集山区、老区、库区于一体的全国扶贫开发重点县，也是湖北大别山革命老区经济社会发展试验区首批八个试点县之一。
一、罗田旅游发展的现状
1、旅游经济快速发展
近年来，罗田县结合自身资源优势，持续开展湖北旅游强县创建，取得了显著成效。2008年，全县游客接待量、旅游综合收入、占GDP比重分别为165万人次、4、8亿元、12%，到2011年分别增长到250万人次、10、5亿元、14%。随着创建工作的推进，天堂寨被评为国家4A景区，薄刀峰被评为国家3A景区，九资河被评为湖北旅游名镇，圣人堂被评为湖北旅游名村，天堂湖被授予全国水利风景名胜区和国家湿地公园，全县旅游接待床位1、2万张，旅游从业人员过10万人，旅行社12家，2009年该县荣获全省旅游发展先进县，2012年被农业部和国家旅游局联合授予“全国休闲农业与乡村旅游示范县”。
2、营销宣传力度加强
罗田建立旅游宣传促销长效机制，制定了《罗田旅游宣传促销实施方案》，每年投入近百万元在武汉、黄州等地投放公交车身广告和立面广告，全面打响“天下大别山、美景在罗田”旅游宣传口号；邀请中央电视台拍摄制作大型旅游宣传片《天下大别山》，在黄冈和罗田电视台开办旅游专题栏目；对罗田旅游信息网进行整体改版，率先建立开通了大别山旅游专业网站，成立了大别山旅游文化协会和摄影协会；在国内外知名报刊杂志发表宣传文章和图片1000多篇幅，在省、市电视台播出专题片20多部。
3、景区建设和产品开发日益成熟
罗田县在其资源优势上，围绕把大别山建成中国新的消费中心、大都市火炉旁边的绿色凉岛、度假中心、休闲中心和避暑中心的目标，按照重点突破、全域推进的步骤，将天堂寨作为核心景区优先建设。天堂寨景区在相继完成索道、栈道、循环游步道、景区公路、停车场、门楼、宾馆等一大批基础配套设施的基础上，于2010年成功创建国家4A景区。同时为全力打造大别山百里生态画廊和旅游节点，罗田县投资8000余万元进行沿线景观绿化美化，建设大别山旅游驿站、四大自驾游基地、天然氧吧、亲水河坝、大河岸漂流等旅游节点。另外，罗田还积极建设特色重点村镇，九资河镇投资过亿元，全面拉开仿古包装、游客集散中心、三胜广场等建设；胜利镇争取国家项目支持，改造胜利革命烈士陵园，并被列入国家百条红色旅游经典路线。
二、罗田旅游发展存在的问题
1、旅游投入严重不足
罗田县是一个集山区、老区、库区于一体的全国扶贫开发重点县，该县财政极为困难，在确保市政建设、民生工程的前提下，投入旅游建设的资金极其有限。目前旅游发展建设的资金主要依靠国家投入，但由于罗田旅游开发起步较晚、知名度不高等原因，难以被国家列入重点资助项目。同时，由于缺少融资平台，罗田旅游发展无法大幅度引进外部资金、开展项目推介和招商引资活动，从而难以解决景区开发及基础设施建设的资金问题。
2、区域合作力度不够
大别山地跨鄂豫皖三省，连接36个县，罗田只是大别山所处县级地区之一，虽有自身优势，但地方小名气低，想靠自身力量打响旅游品牌是不现实的，加强与周边县市的合作势在必行。就当前的发展现状而言，罗田旅游的发展过于着眼自身，蛮干单干，缺乏区域合作的意识，甚至与周边县市在旅游资源争夺上大打出手，摩擦不断，给自身旅游业的发展造成很多负面影响。
3、旅游品牌尚未打响
近几年，罗田县委、县旅游局在旅游宣传营销方面可谓费尽心力、花样百出，出台了一系列政策，占领了一定的旅游市场，但成效并不显著，市场认知度不高，直接就导致游客进不来、门票卖不出，一定程度上影响了旅游业的发展。归根到底，问题在于罗田县没有结合自身的资源优势和地方文化塑造独具特色的旅游品牌，没有深入人心的旅游形象定位或口口相传的旅游口号，无法吸引游客慕名而来。
4、管理体制不健全
目前罗田县旅游发展的主管单位涉及到两个部门，一是罗田县旅游局，二是大别山国家森林公园管理委员会。湖北罗田大别山国家森林公园管理委员会的成立，对罗田旅游的发展起到了一定的促进作用，但管委会在管辖区域、管理权限、职能职责等方面仍然不是很明确，管委会与旅游局、乡、镇、景区的关系如何处理和协调没有明确的文件说明。这种管理体制在县域整体旅游管理上有可能存在“双头领导”，在旅游开发和景区建设有可能存在互相推诿、相互扯皮的问题。
5、旅游景区及配套设施建设有待提高
一是罗田部分旅游景点地处经济欠发达且交通不便的革命老区，区位条件欠缺，旅游交通网络不健全，严重制约了旅游者的进入。二是景区空间布局分散，没有龙头级别景区，目前罗田最高级别景区仅4A级，且只有天堂寨这一个景区达到这一高度，无法引起旅游者强烈的兴趣，致使旅游者有一种可去可不去的心态。三是部分景区的基础设施建设落后，没有配套的餐馆、酒店、停车场等设施，或是基础设施等级不高，无法达到旅游者的心理预期。四是旅游商品开发力度不够，目前罗田县旅游特色商品样式不足、种类稀少，难以满足游客购物的需要。
三、针对罗田旅游发展问题的对策
1、加大扶持力度，引进外资，鼓励民营
（1）加大政府扶持力度。充分利用湖北大别山革命老区经济社会发展试验区建设的契机，将罗田县旅游项目建设优先列入试验区建设的扶持重点，在土地政策、项目政策和财政等方面给予政策保障和资金支持。
（2）建立多渠道融资体系。积极筹措建设资金，保障旅游重点项目建设投入。大力开展项目推介和招商引资活动，将一些经营性建设项目以入股、租赁等方式公开招标，吸引有实力的投资公司带资开发建设。与此同时，出台扶持政策，鼓励民间资本投资宾馆、酒店、农家乐等旅游配套服务设施建设。
2、加大区域合作力度，促进大别山旅游发展
罗田作为湖北旅游挺进华东、纵深华南的东进关口，在建立省际合作体系中地位突出，应在与安徽金寨县以两边“天堂寨”推出“一脚踏两省、一票看两景”互通机制的基础上，以武汉城市圈为平台，加强区域内、区域间、省际间的资源整合与协作，构建大别山无障碍旅游合作区。一方面，以鄂豫皖革命根据地史、红四方面军军史、新四军与中原军区历史为主，整合红色旅游线路，开通与孝感大悟、河南新县、安徽金寨的红色旅游通道；另一方面，开发大别山主峰区天堂寨、薄刀峰景区、南武当山景区以及浠水三角山、团风大崎山、黄州东坡赤壁、白潭湖等景区的绿色生态旅游联动，立足于大别山红色旅游品牌建设，同时结合大别山“绿色”、“古色”旅游品牌，推出系列化、精品化、特色化的旅游产品与线路，综合性开发大别山旅游，使大别山红色景观级别、影响力、知名度提高。
3、坚持景区宣传促销，树立旅游品牌形象
（1）加大宣传力度。按照“季季有特色、月月有活动”的思路，在现有基础上继续坚持景区宣传促销活动，进一步打响“天下大别山、美景在罗田”的旅游宣传口号，并继续利用电视、报刊、网络、车身广告等媒体宣传造势。以武汉为中心，在合肥、郑州、长沙等重点客源市场进行旅游推介，在社区、三星以上酒店、旅游咨询中心等地广发罗田旅游宣传资料。
（2）拓宽营销渠道。指派相关人员常驻武汉，通过旅行社进行营销，针对旅游客源市场的需求，制定能体现罗田旅游特色的特定旅游线路。罗田县旅游局还可与各旅行社签订长期合作协议，邀请旅行社总经理到罗田各旅游景区参观，从而拓宽营销渠道。
（3）树立罗田旅游品牌。全力打造罗田天堂寨景区“生态旅游、绿色旅游”品牌。通过网络评选、专业人士座谈等方式，遴选出符合罗田旅游特色的形象广告语，拍摄旅游形象宣传片，开展罗田旅游知识竞答赛，制作旅游宣传品，包括一次性口杯餐具、宣传折页、户外广告，在罗田旅游一级客源市场所在地大量投放。投入资金，在武汉、黄石、黄州等地投放公交车身广告和立面广告，全面打响“天下大别山、美景在罗田”旅游宣传口号。
4、改革管理体制，区分管理权限
（1）改革管理体制。针对当前罗田县主要景区由不同行政主体分割管理的现状，引进先进地区旅游发展模式，创新旅游发展体制机制，成立一个副县级管理机构统筹各景区的建设管理，对罗田旅游进行经济社会的全面管理，改变经济发展方式，把罗田作为大旅游区进行统一管理，统一经营，统筹发展。
（2）区分管理权限。湖北罗田大别山国家森林公园管理委员会回归景区统筹全县景区开发与建设，旅游局负责全县整体旅游方面行业管理、市场营销、项目规划等。这样管委会与旅游局既可分工明确，又可相互协作；既避免出现权限重叠，又可共同推动旅游整体发展。
5、加大基础设施建设，完善特色景区开发
（1）推进天堂寨核心景区建设。按照建设国家5A级景区的标准，聘请国内知名专家完成了天堂寨景区的旅游发展规划，加快旅游交通、游线组织、景点开发、接待宾馆、环境改善等基础设施和游览、标志、解说系统等配套设施建设。在天堂寨核心景区向5A级景区攀升的同时，挖掘特色旅游景区，在数量上充实4A级景区，以核心景区先行带动落后景区发展的方法充实罗田旅游内容。加快建设大别山百里生态画廊，完成大别山丰太旅游综合开发和大别山漂流旅游综合开发。
（2）加大县域旅游目的地的综合开发。按照建设一流的新型生态休闲度假旅游目的地和国民旅游基地的总体目标，坚持重点突破、基础跟进、区域联动的原则，加快推进旅游名街、旅游名镇、旅游名村、特色景区建设，重点推进城区一河两岸绿化亮化、大别山红色广场建设，九资河、大河岸、三里畈旅游名镇建设，圣人堂、黄柏山、滚石坳、温泉等旅游名村建设，推进观音山佛教文化、胜利红色旅游、白莲水上休闲等综合开发。同时，按照整洁、美观、生态、方便的原则对红叶集中区的环境进行改造，进一步打响天堂红叶品牌。
（3）加快旅游配套设施和旅游要素提升改造。围绕核心景区、旅游景点、旅游公路沿线，大力加强饮水、电力、通讯、网线、环保系统、标识系统、安保系统、自助银行建设，促进一批现有宾馆、农家乐提档升级，建设一批星级宾馆、农家乐，开展服务行业评优活动，争创一批优秀旅行社，组建一个专业化旅游车队，开辟一个专业化旅游商品市场，开发一系列特色旅游产品。
（注：本文为湖北经济学院学生科研立项（2012131）、湖北经济学院校级青年基金（XJ201122）成果。）
【参考文献】
[1] 卢漪：对腾冲县争创旅游强县的若干思考[J]、经济问题探索，2001（7）、
如何经营好景区，实现景区的价值目标和投资回报，是目前国内许多景区，特别是大量中小型景区面临的一个普遍性问题。
景区的发展需要一个良性循环的过程，在景区基础设施和基本建设完成的前提下，引资已经不是最重要的了，迅速管理景区、营销景区、聚集人气、创出品牌才是更重要的，景区管理效益出来后，再进一步引进投资，提升景区综合产品开发和建设，扩大效益空间。例如山东淄博市的周村古商城景区，政府于2001年开始进行保护性开发，2004年景区对外开放，由周村区旅游局主管并运营，经营效益一直不理想，开发建设速度也比较慢，并且因为资金问题出现了停滞局面。2006年底，周村区旅游局引进专业景区管理公司――北京巅峰国智旅游投资管理有限公司，对景区实行托管经营，真正将旅游景区的“政府主导、企业管理、市场运作”模式落到了实处。2007年景区门票收入增长了3倍，景区游客量增长了5倍，因旅游人气增长带来的其他间接收入超过了10倍。2008年前9个月，在全国性旅游严重滑坡的情况下，周村古商城的收入和人气仍然保持了超过200%的增长速度。由于景区效益和人气的大幅度提升，投资商机凸显，投资商纷至沓来，景区被评为山东省发展最快的景区，周村古商城开发项目列入淄博市一号工程和山东旅游重点工程，景区开发建设进入了一个全新的局面。我认为，在景区的开发建设中，资金是主要的，特别是新开发景区及一些基础设施和接待条件不具备或急需改善的景区。但在目前中国大多数景区的基础建设和接待设施已经具备或基本具备的情况下，要经营好和进一步开发景区，实现景区的综合效益，引进专业的景区经营管理企业，对景区实行托管经营，是使景区走出困境，快速提升其品牌价值和综合效益的有效途径。
景区实行托管有许多优点：一是景区的所有权、管理权和收益权均没有发生改变，经营权实际上也没有发生根本性的改变，即使是风景名胜区也没有政策上的障碍；二是景区管理公司是一个法人实体，能够承担法律责任，有利于协议的履行，并且景区经营的最终控制和决定权仍然在景区所有者手中，避免了个人承包中可能出现的短期行为、掠夺性经营和损毁景区形象等经营行为；三是景区管理公司进驻的不仅仅是运营团队和人力资源，更重要的是带来了先进的经营理念、科学的管理方法和丰富的资源，有利于为景区所有者培养自己的景区经营管理团队，有利于景区的长远发展；四是通过实行景区托管，提高开发能力，增强营销意识，提高管理水平，使景区人气、效益和品牌价值快速提升，景区盈利能力增强，景区的投资商机随之增加，反过来可以促进景区的引资工作。
托管形式主要有全面托管、部分托管和短期托管三种。
全面托管适应于经营不景气，管理较混乱，目前盈利能力较差但发展前景较好的景区。部分托管适应于整体经营状况良好，但某些方面或某些项目因为人才资源和渠道建设等原因存在问题的景区。短期托管适应于新开发的景区。
实行景区托管时，景区所有者应该重点考虑以下方面：
首先、要选择好托管形式。短期托管一般为半年左右，时间太短了工作完不成，时间太长费用较高。半年后可以根据景区的发展和经营情况，或确定经营目标继续托管，或自己培训的人才接管景区经营管理工作。除了个别情况特殊的景区适合采用部分托管外，一般采用全面托管形式比较好，这样不但有利于景区的快速发展和综合提升，同时可以避免由于多个管理或经营主体同时介入而产生的矛盾，根据我公司的托管经验，托管经营期限一般以3－5年为好。时间太短工作成果难以稳固，原来的问题容易反弹，时间太长，经营目标不好预测。托管期满后双方可以重新商定托管目标，继续托管。
其次、确定托管目标。许多景区由于经济效益不好才采用托管，在确定托管目标时只考虑经济目标，而忽视了服务质量提升、营销渠道建设、景区影响力和认知度的提高、品牌价值的提升等景区发展潜力指标，这样可能会对景区的长期发展和品牌运作不利。
第三、要选择合适的托管单位。应该重点考察托管单位的人才队伍资源（全面性、专业性、实战性等），营销渠道资源（旅行社资源、媒体资源、社会资源、政府资源等），派出团队情况（人才结构、知识结构、实战经验等），风险承担能力（公司实力、法人治理结构等）。
【关键词】 旅游景区前台；管理信息化；评价指标
旅游产业收入是许多旅游城市的主要财政收入来源，经济的发展带动旅游产业的持续高速发展，但也导致旅游景区之间的各种争夺愈趋激烈，不仅是国内游与国外游之间，最为激烈的是国内各景区之间的竞争。信息时代的到来，随着交通越来越便捷，更多游客选择自助游、自驾游等旅游方式代替传统的随旅行团旅游。因此，单纯通过与旅行社合作进行营销来招揽游客的方式已经不再适合现代的景区推广，各个景区越来越重视利用互联网的方式向公众宣传，吸引潜在客户的目光。
这种把信息技术应用在生产、分配及消费等方面，进而改变传统旅游业的形式便是旅游信息化，信息化的发展促进了旅游产业的资源整合，推动着旅游产业的发展。
一、旅游景区前台管理信息化评价方法的比较
全国推广的“智慧旅游”是利用云计算、物联网等新技术，通过互联网/移动互联网，借助便携的终端上网设备，主动感知旅游资源、旅游经济、旅游活动、旅游者等方面的信息，及时，让人们能够及时了解这些信息，及时安排和调整工作与旅游计划，从而达到对各类旅游信息的智能感知、方便利用的效果。[1]
H H Owaiedetal将已提出的智能旅游指南系统框架模型视为基于知识的一个系统，指出该模型通过模拟人类旅游指南更好地满足游客获取充分信息的需求，企业和政府也能够依赖该模型而客观地了解旅游目的地、旅游者的旅行价值和满意度。[2]旅游景区在建设、管理、经营以及提供旅游产品、旅游服务的各个环节推广并应用信息技术，从而提高旅游景区的服务能力和经营管理能力、效率水平与效益。
虽然我国旅游资源丰富，但是对于旅游景区管理信息化的研究并不多，尤其针对景区信息化评价的研究则更少。
对旅游景区前台管理信息化评价的量化属于多对象多指标的综合评价，比较常用的评价方法有因子分析法，层次分析法，模糊评价法，熵值法，灰色关联分析等等。在上市公司经营业绩综合评价、教师绩效工资评价等方面实践，可知层次分析法是尤其适合此类较复杂较模糊的多方案或多目标综合评价，按层次权重定性且定量分析的有效高效决策方法，也是在众多评价方法中通过斯皮尔曼等级检验最为接近真正排序的决策分析方法。选取层次分析法对旅游景区前台管理信息化评价是科学可行的选择，但是由于评价指标选择的主观性较强，指标的合理性很大程度上决定了定性定量分析的准确性。
二、旅游景区前台管理信息化评价指标的确立原则
建立旅游景区前台管理信息化评价指标，应具备以下几点标准：
1、评价的全局性
旅游景区前台管理不仅是旅游景区单位的独立运行行为，同时需要政府、游客、旅游企业等多方参与，前台管理功能涉及服务、营销、管理和政务等诸多方面，旅游景区前台管理信息化评价是综合全面的评价，不仅需要体现前台管理涵盖的多个方面，同时又需要突出信息技术的应用情况。
2、评价的科学性
旅游景区前台管理信息化评价指标体系必须建立在科学、有效、客观的基础上，能够如实评价信息化对前台管理的作用。否则不但不能使旅游管理往更好、更快的方向发展，甚者会使旅游管理偏离正确的方向。
3、评价的完善性
旅游景区前台管理信息化评价指标体系不但需要建立在科学的基础上，还应该既兼顾方方面面，又有所侧重。这样才能形成完善的评价指标体系，指导前台管理在各个运营阶段及服务功能的过程中才能更全面、更高效。
4、评价的可比性
旅游景区前台管理信息化评价指标体系中每一个指标都有其内涵、适用范围、权重等等，利用评价体系进行评价后可以方便对其结果进行横向与纵向的比较。理想评价体系中的评价指标还应该正确反映出景区前台管理信息化发展的动态趋势，实现比较与衡量的目标。
5、评价的可行性
设置评价指标除了从解决问题分析问题出发还需要考虑其操作性，能够通过切实可行的方式与信息渠道，广泛收集真实并全面的研究数据，让评价结果真实反映其实效性与目前存在的问题。
三、旅游景区前台管理信息化评价指标的初步设想
旅游景区前台管理信息化虽然只是旅游景区信息化的一个组成部分，却是直接面向游客，但又不仅仅牵涉旅游信息的及游客评价的收集。初步构想评价指标体系分为五个一级指标，分别是前台管理信息化基础建设、前台管理信息化公共服务、前台管理信息化游客评价、前台管理信息化效益、前台管理信息化公益服务。
前台管理信息化基础建设包括信息化实施的机构设置、管理制度、信息化平台软硬件设置等，前台管理信息化公共服务是指采用信息化手段在景区前台管理面向游客提供服务的具体实施，包括公共信息类的、旅游各要素的信息保障服务工作、景区安全服务工作的信息化管理等，前台管理信息化游客评价包括游客对公共服务的评价、对旅游环境的评价、对周边旅游配套设施的评价，前台管理信息化效益是指景区实施前台信息化管理对景区服务格局的影响，除了经济收益还包括社会影响以及管理机构的变革，前台管理信息化公益服务则主要牵涉与旅游服务行业相关的教育培训及在旅游旺季充当重要角色的旅游志愿者服务两方面。
四、结语
旅游景区前台管理在进行量化评价的研究中存在较多的困难，一方面因为关于量化评价的研究正处于起步阶段，缺乏用于测量信息化规模及其影响的可靠方法，理论和研究方法也在完善中；另一方面，旅游景区前台管理涵盖的范围广，业务相对复杂，有些难以严格区分其重要性与次要性，因此权重较难确定；最后则是因为旅游景区各自的特殊性，体现在前台管理方面不同的侧重面，某一景区形成的评价体系难以完全推广到其他的景区评价中。因此，研究如何利用层次分析法根据某特定旅游景区的前台管理信息化，构建评价体系、确定权重、完成评价， 并根据u价的结果发现其发展趋势，提出建设性的意见，此过程对应用于旅游业各项评价都具有重要的理论指导意义和现实意义。
【参考文献】
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一、风景旅游景区的特性
（一）风景旅游景区具有准公共产品的属性。按照公共经济学原理，风景旅游景区内的自然风景资源和文物资源属于公共性资源，人们在对其观赏等消费过程中，具有非竞争性和非排他性。但当人们通过设立门票等手段而成为旅游景区，对旅游消费者实施进入限制，使景区游客规模在合理容量内的情况下时，旅游景区作为一个产品便具备了消费的排他性。这样，一个依托风景名胜等公共资源的旅游景区，当设立门票进行游客管理时，这个旅游景区便从公共产品转变为准公共产品。准公共产品可以让市场来经营。随着门票价格的提高，旅游景区对游客消费的排他性增强。在这种情况下，为了确保公众对公共资源的消费权，就需要政府部门进行干预，或采取补贴的方式降低门票价格，或将景区作为公共产品由政府直接提供。风景旅游景区准公共产品的属性，使得它既可以由政府直接经营和提供，也可由市场来经营。
（二）风景旅游景区在经营中产生外部不经济性。外部经济理论指出，外部经济分为外部经济性和外部不经济性。外部不经济性是指一个生产单位因其他生产单位生产行为的存在而受损的情况。在旅游景区经营中，外部不经济性的产生主要来自三个方面：一是对旅游资源的过度开发，造成了风景名胜等公共资源的破坏，产生外部不经济性；二是旅游景区开发中对生态环境造成破坏，从而增加了边际社会成本；三是景区经营过程中造成的环境污染形成的外部环境成本。这些外部不经济性通常没有纳入旅游景区经营成本中，存在于旅游景区与旅游消费者交易之外，是难以利用市场机制进行控制的。如果对旅游景区经营所造成的外部不经济性不加以控制，则社会的边际成本就会越来越高于景区的边际成本，对整个社会造成的负担和危害就越来越大。因此，在旅游景区的治理中，必须构建避免景区经营造成外部不经济的激励和约束机制，以控制外部不经济性。这需要政府通过法律和行政管理加以实施。风景旅游景区在经营中产生的外部不经济性决定了风景旅游景区经营管理的复杂性和治理模式的多样性。
二、风景旅游景区治理模式影响因素
风景旅游景区的准公共产品属性及在经营过程中产生的外部不经济性，决定了风景旅游景区治理模式的选取，必然受到众多因素的影响和制约。这些影响因素的作用机制，是风景旅游景区治理模式生成的主要力量。
（一）国家法律法规是影响公共资源类旅游景区治理模式的首要因素。国家对风景名胜类公共资源的管理，是通过制度和监督实施相关法律法规和政策来实现的。按照我国有关法律法规，风景旅游景区内的自然资源和文物资源，都是国家所有的公共资源，是全社会的共同财产。既有为当地国民经济和社会发展服务的功能，更负有满足全社会长远发展需要的职责。在现有法律法规约束下，风景旅游景区通常走向传统的治理模式，即实行非企业型治理。由于我国风景资源的法律法规建设滞后于旅游景区的发展，特别是滞后于景区所在地国民经济和社会发展的要求。一些地方在贯彻落实这些法律法规的实践中进行了新的探索，在一定程度上突破现行的政策框架，使风景旅游景区治理逐步走向市场化，治理模式也不断创新。
（二）地方政府是风景旅游景区治理模式创新的主导力量。我国公共类旅游景区实行属地管理。景区所在地政府对景区的控制力度和管理导向，对旅游景区治理模式的选择和确立具有重大影响。特别是当地方政府希望通过开发旅游资源、发展旅游产业，来增加财政收入，带动经济社会发展时，就会采取多方面的有力措施，包括突破现有政策法规的框架，创新旅游经营管理体制，创造适应市场需要和经济发展的旅游景区治理新模式。因此，现阶段地方政府是旅游景区治理模式的设计者和实施主导者。
（三）风景旅游景区资本性质与结构影响其治理模式的选择与运用。作为资本性质的旅游景区经营投入，不论其来源，都主要是以经济利益为导向，追求资本的价值增值。但不同性质的资本在景区经营总资本中所占比重不同，会影响景区治理模式的取向。由政府直接投入或有国有企业投入的资本，通常要兼顾经济和社会的协调发展。当国有资本比重较大时，国家对景区治理决策的控制程度就比较高。而私人资本以追求资本增值为目标。当这类资本比重较大时，景区治理将趋向高度市场化的模式。
（四）资源主管部门影响风景旅游景区治理模式的创新。受原有管理体制的影响，风景旅游景区更多的是承担社会文化发展与生态保护的功能。因而，风景旅游景区主要隶属于资源主管部门，在性质上被视为事业单位。旅游景区治理模式能否创新，取决于资源管理部门对景区的控制力度。目前，在经济体制改革和旅游景区在我国旅游业中核心地位的凸现，资源管理部门也在通过加大旅游景区资源保护的监管力度，或是变更资源保护方式，来影响旅游景区治理模式。
（五）旅游产业发展水平影响风景旅游景区治理模式。旅游业是一个开放程度和市场化程度较高的产业。在旅游业发达的地区，人们易于接受新思想、新文化，旅游景区治理模式的市场导向就会增强。旅游景区是旅游产业的核心要素，处于旅游产业链的中心环节，旅游产业的发展必然推动旅游景区经营的市场化水平，景区治理模式适应产业发展要求，从而影响景区治理模式的选择和确立。
（六）社会经济发展水平。旅游景区所在地经济发展水平构成了旅游景区主要的经营环境。旅游景区的经营是一个资源与资本相结合的生产过程，治理模式是实现这一产出过程的途径。地方经济发展水平越高，市场机制越完善，资本市场、人才市场等要素市场越发达，旅游景区的所有权与经营权越有可能分离，景区治理结构越有可能完善。而在经济欠发达的地区，旅游景区则主要依靠政府的主导，吸引社会资金，以经济发展为导向，带动社会发展和环境保护。这些都直接影响旅游景区治理模式的选取。
（七）社会公众影响力度是旅游景区治理模式选取的重要力量。社会公众对旅游景区的影响，主要体现在对旅游景区资源和环境保护的关注和监督上。这种关注和监督力度，将促使旅游景区经营者在选择经营模式时，必须充分考虑如何调整和处理好景区管理中经济效益、社会效益和环境效益的关系、公众利益和经营企业利益的关系。公众的关注程度越高，监督力度越大，景区治理模式就越有可能采取保护和开发内在结合的方式。
三、风景旅游景区治理模式动力机制
经过近几年的改革创新，我国旅游景区经营主体的市场化程度在不断提高，这是旅游景区发展的动力所在。按风景旅游景区是否以市场机制进行经营管理，我国旅游景区治理模式体系可划分为两大类，即企业化治理和非企业化治理。本文就几种主要模式，分析其动力机制。
（一）整体租赁经营模式的动力机制。这一模式是指在一个旅游景区内，将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地控制和管理，按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这是一种市场化经营公共资源的模式，体现公共性资源企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。这一模式强调在资源与环境保护的前提下以经济发展带动社会发展。该模式的设计与实施由当地政府主导，旅游管理部门积极推动。它是在地方经济和社会发展水平较低，市场机制不健全，旅游产业不发达，但旅游资源优势显著，旅游业发展前景良好的介质环境中产生的。该模式以景区旅游规划约束和景区投资企业与地方政府签订的经营合同约束为主。
（二）上市公司经营模式。这一经营模式，是指旅游景区经营企业经过股份制改造上市以后，受景区管理机构的委托，景区包括门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对景区实行垄断性经营的方式。在这一模式中，景区管理机构拥有所有权和资源保护权，上市公司拥有经营权和资源开发权。上市公司经营模式强调在资源与环境保护的前提下以经济发展带动社会发展。它的设计与实施以股份制景区经营企业为主导，当地政府积极协调和推动，旅游管理部门和资源管理部门努力配合。该模式是在当地经济与社会发展水平较高，旅游产业较发达，市场机制较为发育健全的环境介质中产生的。它的构建以股份制景区经营企业与景区管理部门签订的委托经营合同约束为主。