Keywords：Archival resource integration； Power game； Power regulation
自2001年12月召开的全国档案工作会议明确提出加强国家档案资源建设的任务以来，关于档案资源整合、档案信息开发利用的研究在理论和实践上都取得了长足的进步。档案资源整合是一个综合性的系统工程，其实质是在国家权力的宏观调控下，维护自身利益的支配权力以保障人民权利、优化整体功能为先导，打破信息孤岛状态，将体制下分散保存的档案资源进行合理配置以保证馆藏丰富和优化，在此基础上加强档案资源的开发与提供利用。
档案资源的流向、开发与提供利用均受权力的支配与调控，窥探档案资源整合背后的调控机制，我们无法避开权力的博弈。正如卢克斯所言：“当我们从理论上叙述权力时，我们其实是在论述整个世界的运作方式，也就是说，我们在表达一种世界观。”[1]权力（power）的含义有两种，一种是政治上的强制力量，如国家权力；另一种是职责范围内的支配力量即职权，系国家机关或工作人员行使职能时享有的力量。权利（right）是宪法和法律赋予公民享有的某种权益。
1 档案确保权力的合法性
权力的档案确保权力调控档案的合法性。“权力的档案传达的是权力对档案的影响，揭示档案的整个形成过程是如何在权力的干预之下一步步固定下来的。”[2]国家权力通过档案观念和档案工作制度塑造权力的档案，档案所有权的分配赋予档案主体支配权力，表现在占有或使用档案。
1、1 档案是权力的产物。档案实体、档案价值、档案工作乃至档案事业都具有强烈的政治性，受国家权力掌控。一方面，档案事业的发展受国家决策宏观调控的影响。改革开放这一重大举措不仅使得我国经济大变革大突破，也使得档案事业生气勃勃，外国档案学思想的引入促进我国档案学理论的丰富和创新，我国档案思想的走出去，传承千年的文化积淀和编纂思想，提升国际声誉和地位；另一方面，档案再现国家发展历程，传承民族历史文化，是构建国家记忆的工具，档案还涉及国家机密，是维护国家和人民安全与利益的有力武器。无论从哪个视角看，档案形成、管理流程、档案事业的规划以及对国家和民族的象征意义无不掺杂着权力的色彩。
社会对这一现象习以为常，或许人们都没有意识到“权力调控档案是理所应当的”观念早已深入人心。国家权力的调控主要体现在法律法规的颁布和实施上。记载党政机关行使权力、履行职责的文书档案构成档案资源体系的主要部分，档案的归档、鉴定、销毁、编目与提供利用等档案工作流程按照档案工作制度井然有序地进行。在《档案法》《科学技术档案案卷构成的一般要求》《企业信用档案信息规范》等法律法规及标准下塑造出带有权力色彩的档案资源体系。伍迪?杜夫在一项对著录系统的比较研究中对档案著录进行了解构，认为目标的不同左右着著录产品的差异。因此不同的档案工作制度中产生的档案产品也不全然相同，并非绝对客观真实，在此基础上构建的档案体系顺应权力的主导与控制。从只为统治阶级服务到《穑月七日档案法》的颁布，档案逐渐向社会敞开大门，档案制度作为国家权力的传导工具承担了直接塑造档案的功能。我们可以窥见权力在潜移默化的调控档案管理活动，构建权力的档案。
1、2 档案是构建和维护权力的工具。根据现代产权理论，产权具有可分性特点，其各项权能可以分属不同主体。档案所有人可以将产权分离出去同时不丧失对档案的所有权，所有权可分为占有权、使用权、收益权和处分权。“档案的占有权主要指的是档案的保管权；档案的使用权是指档案的利用权，分为‘对档案的阅览、复制和摘录’；收益权是指通过对档案的利用或处分而获得效益的权利；处分权是指通过对档案进行公布、开放、销毁的权力。”[3]国有档案的所有权归国家所有，各级各类国家档案馆代表国家行使档案的管理权，分别获得档案的部分产权；党政机关、企事业单位及社会团体等档案形成者优先享有档案的使用权、保管权、公布权、收益权等，在某种程度上对档案具有支配权力；非国有档案，例如民营企业、高校等事业单位的档案及家庭档案，所有权归属档案形成者，产权集中。产权作为以法律形式存在的?产所有权，是获得其他权力与利益的基础。权力的支配者往往会行使权力维护自身利益或是创造利益。
2 档案资源整合中的权力博弈
从某种意义上说，档案资源整合的实质是权力与利益的重新配置，其中利益是行使权力的目的；权力是创造和获取利益的有效手段。档案资源占有者有着不同的利益需求，这些利益需求者手中又有一定的支配权力，具有不同的影响力，彼此之间有着做好档案工作的绝对优势与比较优势。[4]不同的组织和个人的利益侧重点各不相同，这就形成了档案资源利益多元化的特点。档案资源整合不单是聚集分散的档案实体，整合背后的调控机制饱含权力的色彩，受国家权力和支配权力共同调控。权力的博弈主要指的是在国家权力的宏观调控下，中观空间中的各个支配权力围绕资源的整合或相互抗衡或合作。
2、1 档案资源整合背后的博弈现状
2、1、1 公共档案机构。国家各级各类档案馆之间只有业务上的协作关系，不存在隶属关系，他们只受同级档案行政管理部门的监督与指导，在档案占有权上相互制衡，档案开放利用时使用权和收益权仅由各档案机构自行行使。我国3000多个综合档案馆尚未形成一个具有系统性的档案馆网络。各级综合档案馆的进馆范围主要是所辖区域内党政机关工作形成的文书档案，档案管理部门分割，条块独立，各专业部门主管本专业的档案，专业档案馆、部门档案馆与综合档案馆相互抗衡，造成档案资源的各自为政，不能实现信息利用的最大化和最优化。[5]不仅是档案馆之间，基层档案形成机构在档案的前期管理过程中享有资源的控制权，利用自由裁量权将档案的多种权限进行了限制，表现在拒绝或者变相拒绝档案行政管理部门的监督；过分强调档案形成部门对档案的控制权；任意延长档案保管期限拒绝向国家档案馆移交有关档案。
2、1、2 内部档案机构。众多高校和企事业单位设有内部档案馆，企业希望利用档案打造“百年企业”或是文化底蕴深厚的社会形象，建立企业档案馆，独占自己产生的档案无可厚非；高校档案馆里有令人感触的宏伟校史，记载校园一路走来的重大历史事件，赋予了莘莘学子和校园教职工归宿感，是??建校园记忆的重要工具，彰显校园“软”实力。档案实体对档案形成者具有重大意义，对于其他利用主体来说在保证真实性的基础上人们更多地关注档案承载的信息。理顺档案掌控者之间以及其与档案行政管理部门间的关系，畅通档案流动渠道，关系到档案背后权力的博弈。档案行政管理部门的权力限制在对国有档案和非国有档案中对国家和社会具有保存价值的档案事务内，对一些非国有档案如部分民营企业档案、高校档案、家庭档案等不具有控制权。所以档案资源整合背后不仅包括围绕国有档案的各级党政机关、社会团体和档案馆间支配权力的博弈，还有档案行政管理部门与非国有档案所有者的博弈。
2、1、3 部分事业单位。档案的保管机构除了各级档案馆和档案室，还有其他部分事业单位，图书馆、博物馆、纪念馆等保存的图书资料、文物可能同时也是档案，造成档案占有权的瓜分。根据《中华人民共和国档案法实施办法》第三章第十四条规定：既是文物、图书资料又是档案的，档案馆可以与博物馆、图书馆、纪念馆等单位相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同编辑出版有关史料或者进行史料研究。根据《中华人民共和国档案法》第三章第十二条：博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。档案馆与上述单位应当在档案的利用方面相互协作。实物档案属于档案馆和博物馆、纪念馆收藏的公共范围，根据档案法的规定，理应由各单位自行管理，这里就会产生档案占有权的争端。因而档案资源的分散是无法避免的。特别是具有历史价值或情报价值的档案，各馆作为资源的占有者，希望在资源整合中能处于主体地位。同样是事业单位，都可以制定决定，来自平级的相互制约是阻碍档案搜集齐全、档案与其他信息资源收集整合的重要因素。
2、2 权力博弈的原因。档案资源的产权分散使得权力主体相互抗衡、各自为政，占有档案资源的主体具有支配权力，而档案所承载的信息、知识和情报有助于掌权者获取利益、抢占先机，这为档案资源的整合带来了阻碍。档案资源整合中权力博弈的原因归结为以下两点：
2、2、1 体制保障权力。我国遵循集中式档案事业管理体制，实行党政档案集中统一管理，全国各级政府机构中设立档案行政管理部门掌管本级行政区内的档案工作，这是造成权力抗衡的重要原因。本级行政区内的档案事业由本级的政府部门掌管，上级档案行政机构对下级档案行政机构具有业务指导和监督的关系；档案行政部门对同级档案馆、室等档案业务机构具有业务指导和监督的关系；各级各类档案馆之间均无隶属关系。例如上海市各区档案馆之间无隶属关系，各馆分别受本级的政府部门监督，上海市宝山区的档案馆只接受宝山区人民政府的指导和监督。放眼全国，各级各类档案馆均无权掌管其他档案馆，当档案机构号召资源整合时，众权力主宰者均不甘示弱。
2、2、2 利益驱使权力。档案是孤本，是具有原始记录作用的固化信息，档案的价值不言而喻，占有者定当不会拱手相让。于公共档案馆和博物馆、图书馆、纪念馆等文化事业单位而言，丰富的馆藏资源在某种程度上不仅有利于吸引用户，更能彰显社会地位，赢得尊重；于内部档案机构而言，馆藏档案是形成部门在历史长河中的脚印，是构建记忆的重要工具，富含归属感；主体可以行使档案的使用权和收益权，利用具有情报价值的档案信息辅助决策的制定，对档案进行开发利用，嗅到利益抢占先机。
3 保证权力正确行使的调控机制
解决档案资源分散问题的关键是确定档案资源整合落脚点，档案的开放和利用始终是档案工作的重点，资源整合是为了优化整体功能。对于其他利用者，在保证档案信息真实可靠的基础上社会更需要的是信息内容，而档案实体对于形成者而言还具有归属感意义，是寻根的重要工具。所以档案资源整合的重点应该是档案信息资源的整合，以社会需求为导向，保障公民利用档案信息的权利，服从和维护国家利益，采用“先信息后实体”的整合模式较为理想。
3、1 权力的正确行使要以保障公民权利为先导。权力是无形的，权力的行使通过“有形的”行政行为来体现。在“十二五”期间，中国档案事业的指导思想是：推进覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系和确保档案安全保密的档案安全体系建设。档案信息资源与其他政府信息资源一样属公民所有，《政府信息公开条例》在一定程度上为我国公民获取信息的权利提供了法律依据，在档案信息资源的提供利用上不应该脱节。国家权力要将“为国家服务”的思想转换为“为社会服务”，档案的开放和利用始终是档案工作的重点，为履行公民知情权，档案资源整合应以向社会开放和提供利用为先导。
3、2 权力的正确行使要遵循法律的规范。档案资源的有效整合有赖于法律对各个主体行为的规范，包括对权力行使的保驾护航和约束两个方面。十八届三中全会提出建立法治中国的目标，档案行政管理部门是国家行政管理的重要组成部门，同样需要依法行政。同志在浙江省档案局考察时提出档案部门要“依法管理档案工作，由重行政管理向依法管理转变”。《档案法》《档案法实施办法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等一系列法律法规的出台为档案部门依法行政奠定基础。
保障权力的有效性需要法律的保驾护航。法律要赋予档案部门整合档案资源的主导权力，同时加强其他档案占有者主体对档案占有权、公布权、优先利用权及处分权的监督。《档案法》第二章档案机构及其职责明确维护了档案行政管理部?T的权力，“国家档案局主管全国档案事业，对全国的档案事业实行规划，组织协调……”“中央和地方各级各类档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，由中央和地方各级档案行政管理部门或者有关部门归口管理……”，《中华人民共和国档案法实施办法》第四章第二十二条规定，机关、团体、企事业单位和其他组织内的档案机构所保存的尚未向档案馆移交的档案，主要供本单位利用，其他机关、团体、企事业单位和组织以及公民需要利用，必须经过档案保存单位的批准。纵观种种法律法规，档案产权主体被赋予了一定的法律保护。
对权力进行约束可以防止滥用职权。依“法无规定不可为”原则，法律赋予档案主体一定的权力就等于限制了其他权力。“档案行政‘权力清单’制度推行的最终目的是为了厘清档案行政权力的边界，约束档案行政管理机关及其工作人员的行政行为，达到约束档案行政管理机关权力扩张与滥用的目的。”[6]无救济则无权利，救济制度是维护公民权利、约束权力的表现，公民具有利用档案的权利。宪法第41条规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。“行政诉讼法是有关权利救济的具体规则，是宪法中权利保护原则的具体落实，其核心内容在于行政相对人合法权利受到行政机关非法侵害时的权利救济方式和救济途径。”[7]对权力的约束表现在法律法规的明确规定和通过保障公民权利的间接约束。
【关键词】 档案
规范化管理
为了更好地贯彻《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》，四川省档案局于2005年6月制定了《四川省档案工作规范化管理办法》，并在全省各机关、企业、科技事业单位、各级档案馆开展了评审认定工作。我院于2006年底通过了四川省科技事业单位档案工作规范化管理省二级的认定。成为荣县科技事业单位中首家档案工作规范化管理达省级标准的单位，作为基层综合医院，我们是从以下几个方面入手抓好档案工作规范化管理的。
一 基本情况
我院于1988年就建立了综合档案室，下设2个分室，集中保管所形成的各种门类或载体的档案，分别于1989年、1991年经四川省档案局批准我院档案工作达省三级、二级标准，2006年档案工作规范化管理达省级标准。现有库房面积234平方米，阅览室3间60平方米，办公室面积40平方米，电脑3台，共库存15种门类的档案共444647卷（件、册），每年提供利用档案2000多卷（袋）。
二 抓好档案工作规范化管理的具体做法
近年来医院通过管理年活动的开展，使医院医疗业务建设和发展取得长远进步，同时也对档案的利用提出了更高的要求。随着医院自身发展的需要和上级贯彻《档案法》力度的加强以及《四川省档案工作规范化管理办法》的制定和《四川省医药卫生档案实体分类试行规则》的下达。医院决定下大力气，按照以上规定，抓好档案工作。其基本做法简要概括性为“一个提高，两个坚持，三个规范，四个到位”。
（一）一个提高。提高对档案管理重要性的认识。档案是一个单位乃至一个国家宝贵的，不可再生的精神和物质财富，是方法的汇集、经验的汇集、智慧的汇集。档案工作，档案建设是一个整体，只要各单位重视档案工作，自觉贯彻《档案法》，提高档案管理工作水平，我国的档案管理水平才能实现提高。
（二）两个坚持。
1、坚持把档案工作列入单位发展规划，档案工作与单位发展是相辅相成的，互相促进的。单位事业发展为档案工作的进步构筑更高的平台和宽松的环境，档案工作的进步又反过促进单位的建设和发展。国家综合医院评审，医院管理年活动的开展，对档案工作提出了不同层次的要求，医院需要做好档案工作。
2、坚持把档案工作纳入整体管理，在把档案工作列入发展计划的同时，应更加重视落实工作，使档案工作与各项工作在年初同时布置，年中同时检查，年末同时目标考核。
（三）三个规范。规范档案管理机构、职能分工和业务建设。
1、规范档案管理组织机构，由一名院领导分管、综合档案室组长主管档案工作，各科室负责人为档案资料员，形成了档案管理网络系统。
2、规范档案管理工作职能分工。医院建立了综合档案室，下设2个分室，配备了专兼职档案工作人员，专人负责档案的管理和文件材料的收集、档案整理、归档工作，监督和指导档案资料员的档案资料形成和收集工作。
3、规范档案业务建设。按照《档案法》及其《实施办法》、《四川省档案工作规范化管理办法》、《四川省医药卫生档案实体分类试行规则》的要求，一是按照档案管理有关业务建设的要求，结合实际，加大了档案管理基础设施、装备、装具等的投入。对业务档案库房进行了扩大调整。二是重视和不断完善档案管理规章制度的建设。制定和完善了符合该院实际和档案工作人员职责、档案管理、利用、保密、鉴定、销毁、库房管理等制度。制定了《荣县人民医院档案管理办法》和分类大纲，保证了新规则在医院有效实施。三是做到档案资料的收集与科技活动、业务工作“三同时”（同时计划、同时检查、同时总结）。有效地保证了档案资料收集及时、完整。四是抓好档案日常管理。明确了各种门类和不同载体的档案资料的归档立卷时间。日常管理重点是档案库房管理，它是档案人员自觉性的管理、责任心的管理。档案工作人员恪尽职守，以高度的事业心和责任心，对档案温湿度情况，安全状况等，做到每天检查，常年不断，并天天有记录，确保了室藏档案无霉变、无虫蛀、无鼠咬等受损现象。五是搞好档案信息开发利用，档案工作根本目的是利用。我院搞好档案利用，重点放在档案作用的宣传、档案服务方式的转变和提供服务态度等方面，引导档案信息利用，使其在提高医疗技术水平，病人病历咨询等方面收到较好效果。
（四）四个到位。
1、资金投入到位。俗话说经济是基础，没有必要的资金投入，就不可能有与医院发展相辉映的档案管理水平。
2、人员到位。人员的投入以及组织起有效的运作，是搞好档案管理必不可少的，人的因素是决定性的。
3、制度到位。档案管理是一项制度的管理。自觉的管理是非常可贵的，但还不够，必须用制度管人管事管过程。
4、管理到位。管理到位就是工作落实到位。硬件投入了，人员机构到位了，制度也有了，最终靠落实。就是使用上述各要素高效结合起来，有机运转。管理重在过程，抓好过程，才能显现于一时。要重视日复一日，年复一年的过程管理。
三 抓好档案工作规范化管理的几大因素。
（一）领导重视是决定因素。领导重视是搞好档案工作的前提。搞好档案工作管理因素很多，组织机构、挑选人员、资金投入、规范管理等都重要，但领导重视是前提，领导认识到位了，工作重视了，办法就有了。因此，领导重视是搞好档案工作决定性因素。
（二）档案工作人员是关键因素，挑选好档案管理工作人员，特别是综合档案工作人员是搞好档案管理的关键，档案管理工作是一项细致、繁琐、单调、清苦的工作，这就要求档案工作人员，一要有高度的事业心，责任感和敬业精神，二要有良好的基本素质，兢兢业业，无私奉献。三要淡泊名利，有良好的职业作风。四是要一丝不苟，甘于吃苦。
关键词： 法律视野 高校编外人员 人事档案 管理工作
一、加强高校编外人员人事档案管理的必要性
（一）高校实现育人目标的客观需要。
新世纪以来，高等学校持续多年扩招，规模上实现了跨越式发展，本科高校全日制在校生规模一般都在万人以上，数万人规模的高校已比比皆是。但是，伴随着在校生规模的快速扩张，就全国而言，高校的事业编制数量增幅却远远滞后，事业编制得不到及时补充，编制内新增教职工的通道几乎被封堵，为了维持基本的教学、生活秩序，不少高校自行聘用了大量的编外人员充实到教学、科研、管理及教辅岗位。皖北部分高校的编外人员数量甚至已达到教职员工总数的40%。高校的根本任务是育人，高校新增教职员工的根本目的也是育人，无论是教学、科研、管理还是服务岗位，都存在育人的职能。为了保证人才培育的质量，高校有责任对编外聘用人员的综合情况（特别是道德水准）进行全面考核，而查阅应聘者的人事档案就是考察的重要环节。同时，通过建立编外人员人事档案并给予同工同酬待遇，将有利于增强他们的归属感，调动其工作积极性，进而提高育人的质量和水平。
（二）高校保证工作连续性的需要。
编外人员分布在高校的教学、科研及管理等各个岗位，而相关工作都有较强的连续性，如：科研连续的试验数据积累，教学工作一般以学期或学年为周期，学生班级管理的周期为4至5年等等。一方面高校的许多工作需要连续进行，另一方面多数编外人员又来自地方人才市场，相对于编内人员，流动性较强。如果高校加强了这部分员工的人事档案管理，按规定建立用工台账，全面落实各项社会保障政策，可以减少编外人员的无序流动，也不至于出现“人走断线，工作中断甚至终止”的尴尬局面。
（三）法律视野下构建和谐社会的需要。
国家要求用工单位依法用工、规范用工，《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》，于2008年1月1日起施行）的颁布实施，有力地加快了高校编外用工规范管理的步伐，使得那些本来游离于《劳动合同法》管理的事业单位，如高校，也纳入到《劳动合同法》的管理范畴。一方面法律对不按照要求管理的用工单位，规定了严格的罚则，另一方面编外人员的法律意识、维权意识逐步增强。用工单位不但要依法依规与编外聘用人员签订劳动合同，而且需要将其存入编外聘用人员的人事档案，用于编外聘用人员调出时社保关系接转及劳动争议举证。实践证明，规范地为编外人员建立人事档案，及时将包括劳动合同在内的档案材料归到人事档案中去，是有效防范和化解劳动纠纷的重要举措，也是构建和谐校园、和谐社会的客观需要。
二、当前高校编外人员人事档案管理工作存在的问题
（一）高校缺乏为编外聘用人员建档的内部动力。
高校普遍存在未将建立编外聘用人员人事档案工作统一列入学校档案事业规划之中，特别是列入编制内人员档案建设规划中。甚至认为，编外人员的人事档案大多数托管于各类人事机构，用人单位仅作为档案材料的产生地和中转站[1]。高校编内人员的人事档案管理工作，在国家一系列规范化文件的指导下，均按照统一标准予以建设，同时国家和省级层面还建立了定期对干部人事档案进行检查评估制度，保证了相关工作的持续、健康发展。但是，在对待编外人员的使用与管理上，高校往往只是分配工作任务并在任务完成的基础上发放相应的报酬。有些高校甚至连聘用（或劳动）合同也未签订；有的高校即使签订了聘用（或劳动）合同，因为当事人保管不当，在维权等情况下需要提供这些材料时也无从查起。由于高校大量编外聘用人员没有建立人事档案，导致这批人员在流动时，新的用人单位难以了解应聘者的工作经历、现实表现、能力与水平，难以做到人岗匹配。另外，由于没有档案材料作为支撑，作为当事人来说，应聘到新单位后，工龄达不到连续计算，甚至社保手续也难以续接。高校在编制数不足，现有管理队伍又跟不上事业发展步伐的情况下，本着“多一事不如少一事”的工作思路，缺乏为编外聘用人员建档的内部动力。
（二）相关政策法规不配套。
政府档案主管部门及人社部门对事业单位编外聘用人员建档工作未引起高度重视。对高校在建档问题上，针对编制内、外人员事实存在的差别化对待的情况熟视无睹，认为编外人员流动性大，没有档案无所谓。正是在这种指导思想的指导下，各级档案管理部门在对高校人事档案检查、评估工作中才没有把编外人员档案及档案建设工作纳入工作范畴。换句话说，就是档案管理部门，对高校编外人员的档案及建档工作不作任何要求，尽管这部分人员在高校人员中所占比重越来越大，承担的工作任务也越来越多。
（三）编外聘用人员档案材料收集、归档存在困难。
高校教学、科研岗位中聘用的编外人员，不少是受过高等教育的高技能、高学历人员，他们了解人事档案对于个人的利用价值会不断凸显，所以，他们会选择将自己的档案委托地方人才交流中心。由于作为用工单位的高校，对于这部分人的档案建设采取消极的态度，导致年度考核、聘用合同（含续聘合同）、工资审批表等档案材料得不到及时收集和补充归档。由于档案材料不全且收集滞后，不能保证档案的现实性和真实性，难以反映当事人的现实状态，导致档案的利用价值难以得到体现，甚至根本无法提供使用。
（四）高校及其所聘编外工作人员存在维权风险。
伴随着《劳动合同法》、《社会保险法》的相继实施，国家对用工单位提出了更多、更高的要求，对编外人员的权利保障也更加全面。高校过去那种粗放式的用工模式（甚至连聘用合同也不愿签订）必须彻底加以改变，否则将面临劳动执法机构执法和编外聘用人员维权的双重法律风险。高校即使按照法律规定履行了所有应尽的义务，但是如果没有及时、规范地建立编外人员人事档案，一旦遇到用工纠纷将出现难以举证的局面；同样，编外人员要维护自己的正当权益，人事档案无疑也是最好的原始凭证。
三、规范高校编外人员人事档案管理工作的思路
（一）法规配套，提高高校编外人员人事档案建设的水平。
政府要加强立法，规范包括高校在内的事业单位编外聘用人员的人事档案管理。档案主管部门和人社部门要根据分工，加大执法力度，定期或不定期组织专项检查。档案主管部门主要督查编外聘用人员人事档案的建档率、档案材料收集是否齐全、及时，档案整理、转递、保护、提供利用等环节是否符合规范；人社部门主要通过检查编外聘用人员人事档案来考察高校用工管理是否合法，对编外聘用人员的各项权利是否给予了充分保障。
（二）转变观念，重视编外聘用人员档案的管理工作。
国家以立法的形式赋予编外人员更大的维权权利，法律规定了编外聘用人员在社会保险、劳动报酬、工作条件、劳动保护、职业危害防护、休息休假等诸多方面应该享有的权利。高校作为用工单位，要在依法规范用工的同时，高度重视编外聘用人员的人事档案管理工作，尤其是负责高校人事档案管理的部门在实施该项工作时应参照编内人员人事档案管理的要求，把编外聘用人员的档案建好、管好、用好，充分开发档案信息资源[2]。这样，高校在用工期间一旦出现编外聘用人员用工纠纷，就可以调用编外聘用人员档案中的原始材料作为解决用工纠纷的重要依据，达到保护高校和编外聘用人员双方合法权益的目的。
（三）广泛宣传，不断提高档案意识。
首先要提高高校领导及管档部门工作人员对加强编外聘用人员人事档案管理重要性的认识，从高校事业健康可持续发展的高度，从强化人才队伍建设的角度，从构建和谐育人环境的实际，多视角、多维度地提高认识，强化管理。切实将强化编外聘用人员人事档案管理工作统一列入学校档案事业规划之中，特别是列入编制内人员档案建设规划中。
其次是不断提高编外聘用人员的档案意识。人事档案管理部门的工作人员要因势利导，开展档案工作的宣传活动，要通过多渠道、多形式、多层面深入宣传《档案法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《流动人员人事档案管理暂行规定》及其相关政策法规，讲透建立编外聘用人员人事档案在维权和享受社保权益等方面的极端重要性，提高编外聘用人员的档案意识。
（四）区别情况，有针对性地开展档案服务与管理工作。
1、对于自愿将人事档案交地方人才服务机构托管者
高校应为这部分人员建立人事档案副本，并将聘用期间形成的档案材料及时、完整地移交给相应人才服务机构归档。除按照中组部规定的干部人事档案归档范围收集相关材料外，特别是要加强对聘用合同签订及其变更情况资料的收集，注意对编外聘用人员参加社保资料的收集归档。
2、对于无档者及愿意移交档案者
对无档者，应及时给予建档。建档立卷方法：以个人为单位，一人一卷，每人分别给予一个固定唯一的号码作为全宗号，并以此作为档案检索的标识。[3]通过组织填写履历表、验证相关原始证书、文件，向原毕业学校或原工作单位索要等方式，收集反映本人基本情况和相关业绩的原始资料；在此基础上，按照规范要求，将聘用期间形成的档案材料及时、完整归档。
对于愿意移交本人人事档案者，要向档案寄存部门函索档案，通过机要转移档案。接到档案后要检查档案材料的规范性和完整性。对缺少单位印章或缺少档案材料形成时间等不规范的材料要与档案材料形成单位联系完善；对档案材料收集不完整的部分（如工资变动审批表、年度考核材料等）要请当事人协助，向有关单位收集。
（五）档案提供利用及转递要规范、及时。
建档的最终目的是使用档案。对于申请查阅档案的个人和单位，只要手续齐全，除按规定需要保密的内容外，高校管档部门还应提供查档便利。
对于因合同终止、工作调动或其他情况离开现工作单位而需要转递档案的，高校应积极予以配合，在保障档案安全的前提下，及时转递档案。
参考文献：
[1]谢莹，谢贤、事业单位编内人员与编外人员人事档案管理之比较分析[J]、黑龙江档案，2012（1）：82、
[2]初爱华、规范非固定人员人事档案管理[J]、兰台世界，2008（8）：21、
随着国家经济政策调整和区域一体化的发展，国家在基础设施方面的投资增长迅速，该契机促使大型企业经营发展模式由传统单一的以项目为主逐步拓展为以投资业务发挥引领作用的新型商业模式——投资项目。投资项目涉及交通、基建、水利、航道、城市建设等众多领域，这类项目权力与义务关系复杂、风险因素多、风险系数大。投资项目档案反映了项目建设的真实历史面貌，是项目建设、验收、运营及移交的重要凭证和参考性资料，对于企业规避风险、防御或处理纠纷具有佐证作用。本文结合工作实践，研究投资项目档案管控的原则与方法，旨在更好地发挥投资项目档案的价值。
一、投资项目档案管理现状及问题分析
投资项目档案验收是项目竣工验收的前提和必要条件，也是项目竣工验收的先行官，做好投资项目档案管理工作的重要性和必要性显而易见。(一)投资项目档案管理现状投资项目档案从形成、收集、归档到发挥作用，需要参建方包括投资主体、设计、施工、监理、竣工验收等单位共同配合完成，是一项复杂的系统工程。尽管各参建单位都了解投资项目档案的重要性，但是限于投资项目档案的特点、传统管理方式以及各参建单位的主观因素，投资项目档案管理现状不容乐观。1、投资项目数额大、周期长、参建方多、资金来源广，导致档案易遗失或散失。在较长的建设周期里，投资项目档案工作一直处于动态和持续补充状态，而且由于承建方众多，使得投资项目档案文件材料难以做到及时归档，齐全完整很难保证。2、投资项目建设管理人员档案意识薄弱，往往只重视红头文件和结论性文件材料的管理，对项目建设过程中产生的一些过程性与随机性文件材料的管理存在疏漏，造成文件材料归档完整率、准确率不高。3、文件材料收集归档难。投资项目建设周期较长，项目人员流动性较大，文件材料管理经手人多，极易造成管理断档或断层现象，增加了文件材料收集难度。4、档案完整性、系统性欠缺。投资项目档案的形成具有分散性和阶段性特征，由于投资项目建设管理人员对档案工作认识上存在偏差，因此很难确保档案文件材料的系统、齐全和完整。(二)存在问题分析1、传统观念中，档案管理部门注重档案整理和保存环节，而忽视档案收集过程的管理。究其根源在于档案人员无法对投资项目建设全过程进行有效跟踪，收集过程被孤立，不能与后续档案管理环节进行无缝衔接。2、投资项目档案一般在项目建设完成后才移交到企业档案部门，但是在项目建设过程中，项目建设与管理部门对文件材料的收集把关不严，而企业档案管理部门未参与项目建设过程，档案管理环节缺失，对档案的完整性、系统性无法掌控。3、传统的企业档案部门仅有对投资项目档案文件材料的业务指导权和监督权，没有过程监控权，致使项目档案质量的审核是在归档之后，存在监管滞后的缺陷。针对上述问题，本文认真研究了针对投资项目管理的有效应对策略，提出建立科学、合理的档案管控模型，跟踪投资项目建设流程，以达到对项目文件材料进行全程管控的目的。
二、理清投资项目档案管理职责
投资项目档案质量是企业实现投资目的的基本保证之一，而且关系到投资项目完工后使用、改造、维护和责任归属等一系列问题。因此档案管理过程应参照《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规则》《建设项目(工程)档案验收办法》《建设工程文件归档规范》执行。
(一)投资项目的特点决定了档案管理具有责任重、数量多、难度大、要求高、涉及广的特点，投资项目文件材料收集归档周期长且较复杂，易造成遗漏，因此理清投资项目参建方的权属关系是做好投资项目档案管理工作的基础。参建单位具体情况见表1。
(二)明确投资项目参建方的立卷归档职责是做好档案管理工作的保障。投资项目档案工作遵循统一领导、分级管理的原则，投资主体或受其委托的项目公司对投资项目文件材料的完整、准确和系统负责。1、投资主体档案工作职责投资主体对项目档案管理统筹规划，负责制定档案工作方案，对档案工作提出总体要求，明确双方在投资项目文件材料归档工作中的权利和义务，为投资项目文件材料归档工作提供支持和保障。2、项目公司档案工作职责项目公司根据投资单位和档案行政管理部门对投资项目文件材料归档工作的要求，结合项目实际情况，设立与项目建设相适应的档案管理机构、库房，配备满足投资项目档案管理需要的档案人员，负责所辖范围文件材料归档移交工作。3、参建单位档案工作职责参建单位包括设计单位、施工单位、监理单位及总承包单位，应遵照项目公司关于项目文件材料归档工作相关条款的约定，分别负责所承建工程或任务文件材料的收集、整理、归档、监督、检查、审核、汇总工作。
三、明确投资项目档案主要内容
投资项目档案是项目在投资立项、审批(核准、备案)、土地征迁、招标投标、勘察设计、设备材料采购、施工、监理、竣工验收、运营、回购或移交等全过程中形成的具有保存利用价值，经鉴定、整理并归档的文字、图表、声像等各种载体的文件材料。为了确保企业投资项目档案的完整、准确和规范，为项目的执行和运营提供有效的信息和法律保障，降低投资风险，根据《中央企业档案工作规定》，投资项目参建方应按照“谁形成，谁负责”的原则，对项目建设过程中产生的项目档案的形成、积累、整理和归档各负其责；投资主体对项目投资、建设、运营、回购或移交等阶段及各阶段衔接产生的管理文件归档工作负责。1、投资单位收集投资筹划、尽职调查、专项评估、可行性研究、审查、出资、后评价、资产处置及成立项目公司进行建设管理产生的批准文件或会议纪要、特许经营协议等内容。2、项目公司收集项目资金筹措、建设实施、交(竣)工验收、运营管理、养护维修、债务偿还、资产管理以及移交过程中产生的项目文件。3、设计单位收集内容包括项目进行勘察后经综合分析、论证编制的地质勘察资料、初步设计、方案设计、总体规划设计、施工图设计等文件。4、施工单位收集内容包括编制施工组织设计和施工计划，在组织工程施工过程中形成的技术、材料、设备等文件。5、监理单位收集对项目质量、进度和建设资金使用等进行监控形成的文件。6、总承包单位收集内容包括项目总承包范围内管理文件及汇总整理各分包单位编制的全部项目文件。
四、建立投资项目档案管理模型图
投资项目建设实施过程有其计划性和组织性，是人工、材料、机械、施工组织方法及建设环境条件等有机结合的过程。参照系统工程中的霍尔三维结构方法，根据上述参建方管理职责及收集内容构建投资项目档案管理模型如图1。该图的水平面横轴表示投资项目档案管理阶段，包括7个环节，纵轴表示投资项目参建方，空间轴表示项目建设阶段。该图清楚地反映了投资项目档案管理与项目建设的关系，投资项目档案产生于项目建设各个阶段，不同的建设阶段有不同的责任主体，形成不同的投资项目档案。投资项目参建方按照项目档案管理内容要求分别负责项目档案管理阶段的工作。按上述思路构建了一个顺畅、有序、可追溯的文件管控模型，生动系统地体现了投资项目档案的全程管理思想，对企业投资项目档案管理具有指导性、针对性和实用性。
五、科学制定投资项目档案管控原则与方法
(一)管控原则
将档案管理思想融入整个投资项目管理的生命周期，在投资项目档案管控中运用全程管理原则，即事前介入、事中控制、事后审核、验收归档，该原则要求把档案管理纳入项目建设计划中，实现全程有效控制。档案管理人员在投资项目伊始即提出档案管理要求；建设过程中进行有效跟踪，检查指导项目文件材料管理工作；竣工档案验收前进行初审，为投资项目档案验收严格把关；实现投资项目档案的科学管理和利用。
(二)管控方法
本文将全程管理原则贯穿于基本方法中，以期实现对投资项目档案的管控，通过制度建设、合同控制、岗位职责、环节控制具体落实执行全程管理原则，有利于提高投资项目档案管理水平。1、通过制度进行前端控制传统管理模式下档案管理人员一般不参与投资项目的调研、立项、评估等前期工作及实施环节。档案部门一般是中途介入或事后介入，由此造成投资项目档案管理难以规范化。全程管理原则要求档案管理人员实施前端控制，即在投资项目启动时从顶层框架上设计出一种符合投资项目建设的档案管理制度，将档案管理工作基本要求与工程管理相关要求有机结合，抓住管控源头。档案制度建设与贯彻落实是管控的核心，是实施投资项目档案全过程控制的保证。2、通过合同进行法律控制合同约束具有法律效力。《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》规定：“在签订项目设计、施工及监理合同、协议时，应设立专门条款，明确有关方面提交相应项目文件及其整理、归档责任。”采取明文规定的方式，将项目档案的收集归档责任纳入合同中实施管理，明确规定参建单位的档案收集义务、归档要求、档案工作进度及奖惩措施等，运用法律手段约束参建单位，最大限度地防止档案的流失，实现档案管控的主动权和法律保障。3、通过职责进行人员控制人员控制主要是明确相关人员岗位职责中有关档案工作的义务。项目伊始，明确档案机构对口的部门与单位，形成档案管理网络，明确项目负责人、档案管理员、设计施工监理人员、开箱人员的有关档案责任，分别负有全局督促、具体档案业务与协调、整理项目文件、清点检查随机文件等职责。通过专、兼职档案人员的分工和协作，发挥各方专业知识优势，提高档案的准确性、有效性和系统性。4、通过考评完善过程控制投资项目建设每个阶段都有严格的节点要求，根据建设节点设定档案完成移交节点，要求投资项目档案管理人员及时、动态地掌握投资项目文件的流转状况，协调各方收集归档；将考评机制引入档案工作中，结合档案节点制定工作计划，考评结果通报档案工作完成情况，确保投资项目档案文件材料的形成归档与项目建设同步，最终实现整个投资项目档案管理的全程控制。
参考文献：
[1]杜二瑞、企业固定资产投资项目档案的管理[J]、机电兵船档案，2007(1)：14-15
[2]范越，秦晓宇、国有企业投资项目档案管理的探讨[J]、项目管理技术，2009(3)：40-43
[3]曹玉娟、化工企业投资项目竣工档案资料管理[J]、南方论刊，2012(11)：81-82
Abstract： The archives are one of the assessment indicators for the final acceptance， goal realization and power generation and good quality of the power grid construction project、 Faced with the new situation that power grid construction accelerating during the "Twelve-Five" period， we should further raise awareness of the project documentation management， incorporated it into the project management process， strengthen the whole process supervision to achieve standardization， standardization of file management、
关键词： 电网建设；项目档案；档案管理
Key words： power grid construction；project files；archives management
中图分类号：TM7 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）34-0084-02
1 新形势下国家电网建设现状
“十二五”是国家电网公司发展的重要战略机遇期，也是加快公司发展方式和电网发展方式转变的关键阶段。“十二五”期间黑龙江省电网将建成以500千伏电网为骨干网架、各地区电网联系紧密、各级电网协调发展的坚强智能电网。其中，一是要加快推进特高压直流输变电工程建设，实现省内东部大型煤电化基地及风电基地的集约化开发和合理消纳；二是要加强500千伏电网与特高压工程的协调对接，完善东部500千伏送端网架结构，保证东部煤电化基地电力可靠外送，完善西部500千伏电网结构，建设西部第二个500千伏输电通道，加速推进500千伏电网向建三江等地区延伸；三是不断优化220千伏电网分层、分区结构；四是加大城乡配电网改造升级力度；五是加快电力生产运行各环节的智能化建设和改造；六是加快建设荒沟抽水蓄能电站，支持风电等可再生能源发展。“十二五”期间，电网建设总投资高达300多亿元。
2 新形势下电网建设项目档案管理的必要性
电网建设项目档案是电网建设项目的重要组成部分，是项目建设管理过程的真实记录，也是公司重要的国有资产。电网建设项目档案验收是项目竣工验收的重要组成部分，未经档案验收或档案验收合格的项目，不得进行或通过项目竣工验收，而且对于输变电工程达标投产和优质工程评优，档案都考核、评选的指标之一。面对着电网大建设、大发展的新形势，为了确保电网建设项目从立项开始直至竣工验收及试运行全过程的顺利进行，必须切实加强项目档案管理工作。在新的形势下，为了确保电网建设项目档案管理工作能够适应项目建设发展的新，更好服务于公司的“两个转变”、服务于坚强智能电网的建设，必须在进一步提高对电网建设项目档案管理意义认识的基础上，采取更为有效的措施，实现项目档案管理的规范化、标准化、系统化，达到齐全、完整、准确的要求。
3 新形势下电网建设项目档案管理的思考
3、1 应进一步提高对电网建设项目档案管理的认识
3、1、1 电网建设项目档案是指电网建设项目在立项、审批、采购（含招投标）、勘测、设计、施工、调试、监理、竣工验收及试运行全过程中的应当归档保存的文字、图表、声像等不同形式和纸质、光盘等不同载体的全部文件，也就是说，电网建设项目档案的形成牵涉到上述的各个单位或部门，确保这些文件材料全部归档，不仅仅是档案管理人员的责任，而且与这些文件材料形成的单位、部门和人员密切相关，最为关键的应是提高相关人员对档案管理的认识，将其纳入项目管理程序，纳入“项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制”管理[2]。
3、1、2 为了提高相关人员对档案管理工作的认识，各级档案管理部门以及项目档案管理部门有责任进行档案管理意义的宣传和进行电网建设项目档案管理专业知识的培训。这种宣传与培训的对象不应只限于档案管理人员，应扩展到相关单位或部门的主管人员以及相关的工作者，使档案意识深入到档案管理的各个环节，贯穿档案管理的全过程，让大家意识到档案管理是全员参与，人人有责；每个部门、每个工作环节都在档案管理过程中发挥不可替代的作用，都在影响着档案管理的质量，以更好地实现档案管理的全过程控制和全员参与意识。
3、1、3 为了确保依法加强电网建设项目档案管理工作，宣传与培训的重点内容应包括：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、DA/T28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》、GB/T11822-2008《科学技术档案案卷构成的一般要求》、档发[2006]2号文《重大建设项目档案验收办法》，以及国家电网办[2010]250号文《国家电网公司电网建设项目档案管理办法（试行）》和国家电网基建[2011]146号文《国家电网公司输变工程达标投产考核办法》及《国家电网公司输为优质评选办法》（2008版）的相关条款。
3、2 必须明确项目档案归档时间 国家电网公司及下属单位的项目建设职能部门，在完成各自职责范围内工作后1个月内，向项目法人和建设管理单位移交项目归档文件。①参加项目建设的各施工、监理、调度等单位需将施工过程中形成的文件材料，按规范整理，项目档案在竣工投产后1个月内移交到建设管理单位。②设计单位必须按项目档案的管理和工程进度同步的要求，将通过审查、审批后的可研、初设、施工图设计的文件材料整理组卷，1个月后向建设管理单位移交。在项目竣工投产后，设计单位根据竣工图的编制要求进行项目的施工图编制，并在两个月内将竣工图提交施工、监理单位审核签章。③采购机构（招标机构）、物资采购供应单位在完成环评、水保、设计、监理、施工、设备（材料）等招投标及签订合同、技术协议、设备监造等工作后1个月内，将形成的文件材料移交到物资管理部门（招投标管理中心），由物资管理部门（招投标管理中心）按要求，组织有关单位整理、组卷并向项目法人移交或向项目法人委托的建设管理单位移交。
3、3 必须以合同保证档案的移交
3、3、1 《国家电网公司电网建设项目档案管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）规定：“电网建设项目档案管理应纳入电网建设管理程序、工作计划及合同管理。在签订项目设计、施工及监理合同，协议时，应设立专门条款明确有关提交项目档案的责任[2]。”，即要求在签订项目设计、施工及监理等合同时，应明确各方提交项目档案的套数、整编、移交范围、移交时间及电子文件等具体的责任。合同对于双方或多方是一种具有法律约束力的文件，是市场经济的主要协调手段，将档案移交纳入到合同管理中，进一步地使档案管理走向了法制化轨道，必然对电网建设项目档案管理发挥良好的保证作用，从另一方面来讲，这也是“依法治企”的一项重要内容。
3、3、2 为了充分发挥合同的作用，除了各参与合同起草、签订单位应注意到对项目档案管理、移交的责任外，应主动邀请档案管理人员参与招投标文件、合同等关于档案管理、移交条款的制定、审核以及合同谈判，切实保证能明确规定对档案的要求、相关条款的详尽，同时应在罚则中明确占质量保证的比例，保证档案管理部门参与合同支付控制。通过合同管理，制约档案形成的主体，进而确保档案标准的统一和档案管理的提高。
3、4 明确责任，各负其责 电网建设项目档案管理涉及项目建设的全过程，贯穿项目建设的始终，也就是说项目建设的全过程也是档案管理的全过程。《管理办法》按照“统一领导、分级管理、层层负责”的原则，明确地规定了项目法人、建设管理单位以及包括设计、监理、施工、调试、采购（含招标）、物资供应及运行等各参建单位的档案管理职责，要求各单位建立项目档案管理机构，明确管理职责，将项目档案工作纳有关领导、相关部门及工作人员的职责范围、工作标准或岗位责任制中[3]。
项目法人负责建设全过程的组织、协调、监督和服务性工作，管理或全权委托建设管理单位负责项目档案管理工作。当项目范围涉及两个或两个以上建设管理单位时，项目法人应明确一个建设管理单位，其他建设管理单位为配合协调方，负责其管辖范围内的档案工作。电网建设项目法人负责建设项目档案全过程的组织管理，并按照统一领导、分级管理、层层负责的原则，建立自上而下的分级管理体系。建设管理单位、各参建单位及物资采购、供应部门应遵循“谁形成，谁负责”的原则，完成各自职责范围和合同规定的整理、归档及项目档案的编制、移交工作，确保项目档案的完整、准确、系统。
落实责任，首先要明确责任，必须使有关领导、相关部门及工作人员明确自己在档案的形成、积累、整理和归档工作中的责任。一提到档案工作，人们往往单纯认为这只是档案部门或档案管理人员份内的事，却忽略了自身的责任。为了治疗这种通病，正如前面所提到的，必须加强对有关领导、相关及工作人员的宣传和档案管理知识的培训，不断提高其对档案管理工作的认识，只有涉及档案管理的所有部门、所有人员明确了责任、负起了责任，才能保证顺利地完成档案的形成、收集、整理和归档等各项工作，才能确保项目档案的完整、准确、系统、安全和有效保管、利用。
3、5 应建立相应的监督机制 为了确保电网建设项目档案管理工作与项目建设同步进行，各参建单位能认真地履行自己在档案管理方面的职责，必须建立相应的电网建设项目档案管理工作监督机制。一方面，监理单位应切实把档案管理工作纳入到监理范畴中，承担起对设计、施工单位的档案管理日常监督工作；另一方面，按照《管理办法》的规定，项目法人负责组织、协调和指导各参建单位的档案管理工作，或委托建设管理单位债权负责档案管理工作，项目法人或建设管理单位应对各参建单位的项目档案工作进行监督指导；同时档案管理部门应对项目法人或建设管理的项目档案工作进行监督指导。
3、6 应做好项目档案验收工作 项目档案验收时项目竣工验收的重要组成部分。未经档案验收或档案验收不合格的项目，不得进行项目竣工验收。①国家发展改革委组织验收的项目，由国家发展改革委向国家档案局提出验收申请，并由国家档案局组织档案的验收。②各区域电网公司、省电力公司组织验收的项目，由各区域电网公司、省电力公司的档案管理部门提出验收申请，由省档案局负责组织项目档案的验收，验收结果报国家电网公司备案[4]。项目档案专项验收由建设管理单位提出申请，申请报告的主要内容应包括：①项目建设及项目档案管理概况；②保证项目档案的完整、准确、系统所采取的控制措施；③项目文件材料的形成、收集、整理与归档情况；④竣工图的编制情况及质量情况；⑤档案在项目建设、管理、试运行中所起的作用；⑥存在的问题及解决措施。
项目档案专项验收前，项目法人或建设管理单位应组织设计、施工、监理、运行等单位的负责人及有关人员，根据国家有关项目档案验收的要求进行自检，并在项目投产后3个月内向项目档案专项验收组织单位报送项目档案验收申请表。凡档案验收不合格的建设项目，验收组应提请项目法人或建设管理单位于项目竣工验收前，限期对存在问题进行整改，并安排项目档案的复查工作。整改后复查仍不合格的，项目档案验收不予通过。
参考文献：
[1]DA/T28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》、
[2]国家电网办[2010]250号文《国家电网公司电网建设项目档案管理办法（试行）》、
普遍存在着地位不合法的问题由于我国的档案工作特别是新中国的档案工作是从机关档案室的工作开始起步并逐步发展起来的,在当时计划经济体制政事不分政企不分的大环境下,单位内设档案机构的地位是否合法并不直接影响其职能的发挥,单位内设档案机构为我国档案事业的发展作出了不可磨灭的贡献。因此,在档案界,长期以来都是将单位内设档案机构(档案处、科、室、馆)作为档案工作的最基层的一级组织来看待。这一点在档案学理论、法律法规和档案工作的实际工作中都有所反映。1、1在理论上,已将单位内设档案机构作为档案组织体系的一个组成部分。“按照《中华人民共和国档案法》等法律法规的规定,根据统一领导,分级管理的原则,对国家全部档案和全国档案工作,必须设置全国规模的档案机构进行管理。各机关的档案,由机关内设立的档案室(处、科)集中管理。”[5]1、2在法律法规上,将单位内设档案机构作为依法应存在的机构明确赋予了其应履行的工作职责。如《档案法》第七条,《档案法实施办法》第九条又进一步明确其履行以下职责:“(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策,建立、健全本单位的档案工作规章制度;(二)指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作;(三)统一管理本单位的档案,并按照规定向有关档案馆移交档案;(四)监督、指导所属机构的档案工作。”1、3在整体档案工作的实际运行过程中,档案工作行政规章中也将单位内设档案机构作为单位内部必须建立的一个机构来要求并赋予了其相应的工作职能。如《机关档案工作条例》第六条要求“机关必须建立档案工作,成立相应的档案工作机构。不需要建立档案机构的机关,应配备专职或兼职的档案人员。机关档案部门受办公厅(室)领导”。第四条“机关档案部门的基本任务是:(一)对本机关文书部门或业务部门文件材料的归档工作,进行指导和监督;(二)负责管理本机关的全部档案,积极提供利用,为机关各项工作服务,并为党和国家积累档案史料;(三)中央和地方专业主管机关的档案部门,应根据本专业的管理体制,负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督和检查”。《科学技术档案工作条例》第二十七条“科技档案工作必须按专业实行统一管理。国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府所属的各专业主管机关,应当建立相应的档案机构,加强对所属企业、事业单位科技档案工作的领导”。第二十九条“大中型企业、事业单位要设立直属的科技档案机构;小型企业、事业单位可以设立单独的科技档案室,也可以设立文书档案和科技档案统一管理的档案室,或者配备专(兼)职人员管理。各单位的科技档案工作,由领导生产、科研的负责人或者总工程师分工领导”。因此,在以往的档案行政管理的过程中都将单位内设档案机构(档案处、科、室、馆)视为一个合法存在的机构来实施管理并赋予一定的行政管理职能。但在目前社会主义市场经济体制下,在依法行政、政事已分、政企已分的大环境下,来重新审视和考量单位内设档案机构,就会发现机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构除少数按国务院批准、国家档案局的《全国档案馆设置原则和布局方案》的要求已获得批准或备案的档案机构是合法存在的机构之外,因档案机构属于单位内设机构不在《组织法》、《社团登记管理条例》、《工商登记管理条例》调整的范畴。又因其多属于办公厅(室)领导下的机构,也不在单位《三定方案》的调整之列,没有明确的职能配置和机构及人员编制。所以,单位的档案机构多数都不是合法存在的机构。因此,机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构普遍存在着地位不合法的问题。
2单位的内设档案机构不具备行政主体资格,没有行政管理权
在行政法律关系中,行政主体资格是指行政主体依法取得行政职权,能以自己的名义独立进行行政管理活动,并承担由此产生的法律后果的组织,包括行政机关和法律、法规授权的组织。因单位的内设档案机构多属于办公厅(室)领导下的机构,不能以自己的名义独立进行行政管理活动,它不是一个实际合法存在的机构,它要行使管理的职能,则必须依托它的上级机构办公厅(室)或所属机关,并由所属机关承担由此产生的法律后果。同时内设档案机构又不是一级社会组织,不具备法律、法规授权组织的资格,因此,单位的内设档案机构不具备行政主体资格,没有行政管理权。
3单位的内设档案机构因不具备行政相对人的资格,不是档案行政管理的对象
以往在档案系统,无论是业务指导、执法检查或其他形式的档案行政管理活动,往往直接针对的是单位档案机构,这实际上是档案行政管理工作的“错位”,是搞错了管理的对象。在行政管理的过程中,行政相对人是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人,即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。而单位的内设档案机构不是一个实际合法存在的机构,因此,它不仅不具备行政主体资格,同时也不具备行政相对人的资格,不是档案行政管理的对象。档案行政管理的对象应是该单位而不是其内设的档案机构。单位内设档案机构不是档案行政管理的对象。
关键词：建设项目；档案管理；管理模式；合同化
近年来，随着建设领域的市场化和投资主体的多元化发展，项目管理变得急功近利，建设领域的“三重三轻”现象日益凸现，即重项目投资、进度和质量管理轻项目档案管理；重档案验收前突击整理轻项目建设中对档案的过程管理；重项目档案的齐全完整轻对项目档案进行规范化整理。上述现象导致项目档案管理中通常采取的“源头控制”、“全过程管理”等措施因缺乏约束力而收效甚微。因此，亟须创新建设项目档案管理模式，提升档案部门“话语权”，加大对项目档案管控力度，补上建设项目档案管理的“短板”。笔者经过多年的建设项目档案管理实践和探索，认为建设项目档案合同化管理模式有利于实现项目档案的科学、有效管理，下面，从三个方面进行分析探讨。
1 建设项目档案合同化管理模式的可行性分析
建设项目档案合同化管理模式即在合同条款中明确项目档案的质量要求、管理职责、违约责任，通过履行合同条款实现项目档案规范化管理的工作机制。笔者认为，合同化管理模式具有可行性和可操作性，原因如下：
1、1 从法定依据分析。《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28-2002）第4、2款明确规定“在签订项目设计、施工、监理合同、协议时，应设立专门条款，明确有关方面提交相应项目文件以及所提交文件的整理、归档责任”。[1]另外，由于合同是联系业主和参建单位的桥梁和纽带，项目实施的过程也是合同履行的过程，项目档案管理作为项目管理工作的重要组成部分，理应通过合同的订立和履行来实现。因此，通过强化合同管理来实现项目档案的规范化管理具有法定依据。[2]
1、2 从业务需求分析。项目档案作为项目建设的历史见证，业主和参建单位都期望进行规范化管理，便于日后查考利用。但由于一些参建人员的专业技能不能满足项目档案科学管理的需要，需要建设单位档案部门的业务指导和培训。而建设单位档案部门由于工作千头万绪，不可能在项目档案管理中事必躬亲，需要参建单位担负起项目档案的收集、整理和归档责任，双方互补性强，容易对合同中的档案管理条款达成共识。
1、3 从预期效果分析。建设项目的合同涵盖设计、施工、监理、采购、环保、地质勘测等种类，涉及所有参建单位，覆盖所有建设环节，项目建设过程中产生的每一份档案资料均可以通过合同条款的履行实现无缝管理。不会导致无主档案或责任缺失的情况发生，有利于项目档案的齐全、完整和有效管理。同时，因合同具有法律约束力，可以有效规避传统管理模式缺乏管控手段的弊端，预期效果明显。
2 建设项目档案合同化管理模式的基本框架
2、1 规范招标文件，为建设项目档案合同化管理打好基础。在传统管理模式下，因多数招标文件很少涉及档案管理的具体内容，导致在合同中增加档案管理条款时，遭到合同乙方的抵制。为此，经与相关部门充分沟通和协调，在项目招标书中增加了档案管理的具体要求，投标方需对档案管理条款进行点对点应答，作为中标单位签订合同的依据，避免了在合同签订和履行中出现推诿“扯皮”现象，为项目档案合同化管理提供了依据，奠定了基础。
2、2 固化参建单位职责，为建设项目档案合同化管理提供法律保障。合同作为固化签约方权利义务关系的载体，合同约定的内容直接影响项目档案管理的效果，因此，合同内容既要全面，又要突出重点，既要措施有力，又要具有可操作性，既要权责明晰，又要赏罚分明，大体包括以下三个方面：
2、2、1 质量要求。为确保项目档案的完整、准确、系统和安全，合同条款应对项目档案的形成、积累、整理、验收、归档工作提出具体的质量要求：①项目档案载体及字迹材料要求；②项目档案的归档范围；③项目档案的整理规范；④项目档案的验收内容及评分细则；⑤项目档案的归档要求。
2、2、2 管理职责。合同条款在确定参建单位的管理职责时，应总分结合，职责明晰，形成横向到底、纵向到边的项目档案管理网络，便于参建单位各司其职，各负其责，共同做好项目档案管理工作。由于监理单位负责对项目进行投资、进度和质量控制，在监理合同中明确并落实监理单位在项目档案工作中的监管职责，是实现对文件材料实时监控和全过程管理的关键所在。[3]具体来讲，建设单位负责前期依据性文件及竣工验收后形成的各类文件的收集和整理，勘察设计单位负责勘察设计文件的收集整理，施工单位负责竣工技术文件的收集和整理，供货单位负责设备随机资料、安装调试、软件研发、功能测试等文件的收集和整理，监理单位除负责监理文件的收集整理外，负责汇总各单位移交的归档文件，并编制移交清册。
2、2、3 违约责任。为提高参建单位对项目档案的重视程度，合同应设立档案质量保证金条款。根据投资规模，保证金的比例一般占合同额的0、5%～3%，如果验收时档案综合评定分数在90分以上（含90分），竣工验收后一个月内全额退还档案质保金；如果档案评定分数在60分～90分之间（含60分），则扣除档案质量保证金的30%并要求限期整改；若档案评定分数在60分以下，则没收全部档案质保金，将其中一部分作为聘请专业档案服务机构进行整理的经费。
2、3 强化项目法人管理义务，为建设项目档案合同化管理提供组织保障。建设单位作为项目建设的法人代表，是项目档案管理工作的组织核心，对整个项目档案工作负有组织、协调和指导的总体责任。除做好本身的档案收集、整理工作外，还要对勘察、设计、施工、监理、环保、供货等单位进行监督、指导、培训、检查等，合同条款应明确项目法人的权利义务：
①审阅监理周报，建设单位档案部门应通过监理周报对档案管理工作进行动态监控，发现问题及时纠正。②编制项目档案管理手册，将有关项目档案管理制度和业务规范编制成册，通过多种形式对相关人员进行档案业务培训，提高项目专兼职档案人员业务技能。③邀请行业主管机关档案部门或档案行政管理机关对项目档案的管理情况进行检查指导，加强过程管控，消除隐患，防患于未然。④组织项目档案竣工验收。根据合同条款中档案验收评分细则，对项目档案的组织管理情况、齐全完整性、数据的准确性、编目整理情况、安全保管情况逐项打分，确定档案验收等级。
2、4 严格落实质量保证金支付会签制度，为建设项目档案合同化管理提供管控手段。为增强档案质量保证金的管控效果，笔者所在单位采取了质保金支付会签制度，即向参建单位支付档案质量保证金，应履行项目主管部门、财务部门、档案部门三方会签制度，只有三方全部签字同意，方可进行款项支付。[4]档案质量保证金是项目档案管理实践中摸索的行之有效的方法，对提高参建单位对档案工作的重视程度，提高参建人员的档案意识，提升档案部门在项目建设中的话语权，提升项目档案管理水平具有重要意义。
3 项目档案合同化管理应注意的几个问题
为让合同化管理模式切实取得成效，真正体现出传统管理模式不具有的法律约束力、经济管控力等优势，在实施过程中应处理好以下几个问题：
3、1 加强沟通协调。建设项目档案合同化管理模式的顺利实施，需要同很多部门进行充分的沟通和协调，在取得理解和支持的基础上，积极促进建设流程的再造，例如：在项目招标书的编制中增加档案部门会审职责，在合同签订中增加档案部门会签环节，在竣工验收中强化档案部门的组织管理职责，在档案质保金支付中赋予档案部门“一票否决权”，提高档案部门在项目管理中的话语权，以增强管控手段的有效性。
3、2 完善配套制度。单纯采用合同控制建设工程档案质量，容易产生抵触情绪，必须建立和完善一系列档案管理制度、项目档案业务规范，[5]在项目档案的形成、收集、积累、整理、验收、移交归档等工作中做到有据可依，减少管理的随意性，增加管理的合法性，做到规范、有序，为合同化管理顺利实施保驾护航。
3、3 量化考核指标。在项目档案合同化管理中应改变“做多做少一个样，做好做坏一个样”的“大锅饭”考评机制，完善正向激励措施，量化考核指标。例如：将项目档案验收结果作为建设单位档案部门年度绩效考核的加（减）分项目，90分以上增加1分，60分以下扣除1分，有利于相关人员尽职尽责做好项目档案管理工作。
3、4 推行项目档案管理后评价。建设单位档案部门应积极推行项目档案管理后评价制度，在竣工验收后审视各个工作环节和做法的利弊得失，汲取经验教训，进一步改进工作方法，优化工作流程，完善作业模式，确保建设项目档案管理机制的运行活力。同时，将项目档案管理后评价同合同争议解决结合起来，在实践中摸索管控分歧和解决争议的有效途径和方法，并逐步优化、完善合同条款，促使项目档案合同化管理模式日臻完善。
结论：实践证明，建设项目档案合同化管理模式有利于提升档案部门在项目档案管理中的话语权，通过合同管理强化项目档案管理，目标明确、措施具体、管控有力，为项目档案的科学、有效管理提供一种新的思路和模式。
参考文献：
[1]DA/T28-2002，国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范[S]、
[2]刘海波、合同管理强化建设项目档案管理的做法[J]、中国档案，2010（9）：50～51、
[3]裴岚、浅议企业重大工程建设项目档案管理[J]、云南档案，2008（3）：25～26、
[4]李金峰、项目文档管理纳入合同管理的思考与实践[J]、档案时空，2012（8）：25～26、
关键词：不在编人员 人事档案 构建
一、“不在编人员”概述及其人事档案现状
地方高校“不在编人员”，是指存在于高校事业编制以外的聘任制人员，地方高校不在编人员总体分为三大类：教学人员、管理人员和工勤人员。由于“不在编人员”身份各异、学历职称层次不一、签订的劳动合同期限不一、工作稳定性较差等诸多特点，因此，学校对他们的管理就成了临时、被动的管理。
目前，“不在编人员”的人事档案材料的管理现状主要是：一是管理不规范。“不在编人员”的人事档案没有纳入学校的正常人事档案管理，一般是由学校的劳资部门代管，更未按照在编人员的人事档案规范整理。二是档案材料不齐全。这类人员的人事档案资料仅是身份证、职称证，以及来学校后招工录用情况、劳动合同、工资发放资料等，而来校前的档案一般仍留在原单位或在人才交流中心，因其属于临时人员基本无档案材料。三是没有形成按人建档。这类人员的档案材料仅是简单存放，没有按照人事档案每人一档，仅仅是将材料分类存放，如：工资表一类、招工表一类、劳动合同一类等等。四是“不在编人员”存在“弃档”的情况。由于不在编人员在与学校合同到期后，人事档案资料仍然留在学校，个人一般不调转。甚至遇到诸如社保补缴、工龄连续、失业救济、养老退休等实际问题本人也不会来找回，形成所谓的“弃档材料”“死档材料”[1]40。
二、规范管理“不在编人员”人事档案的必要性
新形势下，如何通过规范管理“不在编人员”人事档案，以保障这类人员的切身利益，充分降低学校的用工风险，维护社会稳定，促进学校各项事业顺利发展，已成为地方高校人力资源管理的新课题。“不在编人员”作为学校事业编制的有益补充，工作在不同的岗位，也为学校的发展作出了贡献，特别是发展较快的地方高校，“不在编人员”队伍正逐步壮大。一方面，“不在编人员”人事档案的缺失，会直接导致他们在办理工资、退休、医疗、工伤、养老保险等事宜时，无法提供有效的依据，使自身利益受到损害；另一方面，这类人员人事档案的缺失，会导致非常严重的后果，如有些地方高校作为“被告”被告上法庭，也有的会因此背上沉重的经济负担。规范管理“不在编人员”人事档案工作， 不仅可以为学校领导、组织人事部门对“不在编人员”考察了解提供准确、可靠的信息和依据，更能为地方高校避免一些不必要的人事纠纷，有利于地方高校健康快速发展。
三、合理构建“不在编人员”人事档案的建议
（一）出台关于“不在编人员”人事档案管理的规章制度。
地方高校可以根据现行的《干部人事档案材料分类目录》，参照在编人员的人事档案管理办法，结合“不在编人员”的实际情况，将这类人员的人事档案收集范围、整理方法、存放档案的库房地址、专业的管理人员及人事档案管理的职能部门等都加以明确，对这些“不在编人员”，要建立相应的人事档案，并以“人”为单位进行归档，严格制定材料的归档范围，并由学校人事处统一规范管理[3]71。
（二）“不在编人员”人事档案的构建要方便实际应用。
这类人员人事档案的构建，要突出他们的岗位特点，不仅仅局限于普通人事档案材料，设计的人事档案的类目，要能真实反映“不在编人员”的个性信息，真正发挥人事档案的价值。并且，人事档案中要增加有个人参保、享受福利待遇等项目，最大限度地避免出现劳资纠纷等问题，做到有据可查。
（三）“不在编人员”人事档案材料的收集要个人和部门相互配合。
人事档案材料的收集离不开个人、用工部门和人事档案部门的配合，定期对“不在编人员”在具体工作中形成的档案材料进行收集，及时追补和不断补充新的材料。人事档案部门要对个人提供的材料进行审核甄别，提交的复印件必须对照原件，确认无误，并标明与原件相符字样，才可入档。用工部门提供的录用审批表、拟安排岗位工种情况表、劳动合同书等资料，也要是有盖章负责人签字等材料才能入档。
（四）“不在编人员”人事档案实现信息化管理。
“不在编人员”的人事档案的管理要实现信息化。采用合适的人事档案管理软件，设立具有针对性、完善的电子目录，在收集纸质文档的同时注重电子文档的收集，逐步实行信息化管理，最终使这类人员的人事档案管理也纳入地方高校办公自动化系统中。从而使相关部门的利用在符合相关手续的前提下更简便，从而最大限度地提高学校管理工作效率，也体现了这类人员档案的价值。
（五）“不在编人员”人事档案实行动态化管理。
“不在编人员”人事档案的管理应随着招录、聘用而构建，随着辞职、辞退而调转。地方高校在进行“不在编人员”档案管理时，一定要动态化地随劳动合同的续约或终止及时地确立人事档案归属，以避免出现劳动用工管理的问题。
四、保障“不在编人员”人事档案合理构建的基础
（一）建立健全完善的管理制度是“不在编人员”人事档案合理构建的前提。
依法治档是一切档案工作的前提，以《档案法》为基础，建立健全严密的切实可行的“不在编人员”的人事档案管理制度，规范归档、收集、整理等各环节的管理，使“不在编人员”人事档案管理走上规范化、制度化。
（二）领导重视是完成“不在编人员”人事档案合理构建的必要支撑。
领导重视是构建“不在编人员”人事档案工作的前提条件。学校领导要将“不在编人员”档案管理工作提到议事日程，对该项工作要给予重视和支持，并将其纳入整个人事档案工作计划之中。学校应配备足额的高素质档案管理人员、提供必要的“不在编人员”人事档案用房、配套设备、管理软件、经费等。
（三）高素质的档案管理人员是构建“不在编人员”人事档案质量的保证。
档案管理人员不仅具有一定的理论水平和政治素养，熟悉关于党和国家在档案工作方面的方针和政策，还要具备相应的专业知识和管理技能，要熟悉学校“不在编人员”用工及岗位分布情况，这样才能在工作中打破常规，创新工作，使“不在编人员”的人事档案管理更加规范、合理。
总之，在地方高校“不在编人员”人事档案构建中，一定要打破传统的档案管理误区，本着有利于促进地方高校人事制度的改革，有利于提高人事管理的专业化水平的宗旨， 主动承担新劳动合同法对档案管理工作提出的更高要求，对“不在编人员”档案材料采用科学规范的收集整理。在此基础上，对“不在编人员”档案进行合理开发利用，为地方高校提升管理水平、完善人力资源的配置、减少和避免劳资冲突、建立和谐的劳动关系起到积极的作用。
参考文献
[1]黄斌、论聘用制环境下地方高校人事档案管理的完善[J]、兰台世界，2010（14）、
[2]叶丽宝、健全地方高校临时工档案管理促进档案服务民生[J]、办公室业务，2011（12）、