明确目标把握内涵
农村服务社区化，核心是服务，关键是管理，根本目的是保障广大农民群众共享发展成果。长治市农村服务社区化的目标和内涵包括以下三个方面：
保障农村可以享受到像城市社区一样快捷高效、周到全面的服务。具体包括：村民办事便利、网络广电通畅、文体设施健全、社会保障无忧、医疗站所联网、垃圾处置及时、集市交易方便、服务网点便利、中小超市惠民、公交联通集镇等等。实现这些目标，需要适应新农村建设和城乡一体化发展的新趋势，通过加强宣传，把城市社区服务理念引入农村，教育引导基层干部和广大农民群众树立社区理念，营造“社区是我家，建设靠大家”的氛围。同时，结合政府职能转变，建立农村社区服务中心，使公共服务资源向农村延伸，构建社区化服务体系。
探索建立政府公共服务、村民自我服务与市场化商业服务相结合的社区服务体系。结合新农村建设，协调涉农部门、结对帮扶单位等，使各种社会资源向基层倾斜、向农村倾斜、向困难群众倾斜，将救助低保、计生医疗、文体教育、治安环保、便民服务等政府公共服务、市场化服务延伸到农村社区，探索建立政府公共服务、村民自我服务与市场化商业服务有机结合、相互促进的社区服务体系，为群众提供全方位、多渠道的服务。
发挥农村党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。以改善民生为重点，发挥村党支部的领导核心作用，改善基础设施，弘扬文明新风，带领农民积极参与农村社区建设，共同建设自己美好的家园。以建立党员服务中心、服务站、服务网点和民情接待室为载体，以党员为主体，以富民、便民、亲民、安民为目标，广泛开展党员示范工程、党员创业基地、党员联户、党员承诺、结对帮扶、无职党员设岗定职等主题实践活动，通过党员服务群众的具体行动来体现党员的先锋模范作用，带动农村各项工作的开展。
强化措施健全机制
农村服务社区化是一项创新的工作，事关广大农民切身利益。为了有效推进这项工作，长治市着力在强化措施、建章立制、加大投入上下功夫。
立足实际，科学谋划。把农村服务社区化与新农村建设、促进农村社会和谐紧密结合起来，按照因地制宜、注重实际、分类指导、科学谋划的原则加以推进，不搞一刀切。对于靠近城市和城镇的中心村，引进城市社区建设的做法，推进城镇化；对于相对偏远的农村，在农民居住相对集中的中心村或者自然村落逐步引进城市社区化管理服务方式，提高村级综合管理服务水平。
一、建立村民议事会制度，实现村级民主自治
村民自治是法律赋予村民的基本权利，是农村民主政治建设的核心内容，是村民自我管理、自我服务和自我教育的实现途径，关系着农村发展和社会稳定。但长期以来，村民自治中部分村民对参与基层民主自治的积极性不高、村民委员会选举程序不规范、一些民选干部决策不民主、办事不公开等问题同时存在，成为村民自治制度有效发挥作用的障碍。随着国家对“三农”的重视，各级政府对农村投入不断加大，一方面，村级组织行政化的趋势愈发明显，甚至有可能演变成为新一级政府或半政府，与村民民主自治的宗旨不相符合；另一方面，民主选举村委会，一些有钱的“能人”或有势力的家族贿选或干预选举，出现村内资源为少数人控制占有，农村被家族势力控制等负面现象，导致农民利益受损，引发新的干群矛盾。为改变上述状况，成都市探索了常态化的村民议事会制度，有效地发挥了农民的智慧，保障了农民的切身利益，是选举民主与协商民主有机结合的具体体现。同时，村党组织作为议事会的召集者，为群众办了很多好事、实事，赢得了群众的信任，增强党在基层的凝聚力找到了群众欢迎的载体，提高了党组织在农村的威信和号召力。目前，议事会在成都等地农村已经成为“村民自治的代言人”和“基层工作的多面手”。
（一）制度建设。成都市委组织部、成都市民政局发文确定了村民议事会组织规则和具体实施规范。
一是明确村民议事会的职责。村民议事会受村民会议委托和监督，根据授权行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，其决定由村民委员会负责组织实施，监事会负责监督。村民议事会的议事内容主要包括：本村经济社会发展工作规划、集体资产使用和管理、村级财务收支、扶贫开发项目、村级公共服务项目等。
二是村民议事会成员由选举产生。议事会成员为村内居民（包括在本村长期居住的户籍在外地人员），由村民“一户一票”选举产生。为保证议事会成员的广泛代表性，每个村民小组有两个以上村民议事会成员名额，每个村的村民议事会成员不少于21人，其中村组干部不超过50%。监事会成员由议事会成员担任并由议事会讨论决定。
三是议事程序民主公开。成都市推行村级资金使用的“六步工作法”，即：宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改，要求村民知晓率和满意度达到90%以上。在确定村级公共服务项目等议事过程中，邛崃市创立了“三步量分法”，第一步按照“一户一表”界定实施范围，第二步“议事会票决”界定实施项目，第三步“一户一票”决定实施先后顺序，公开高效地提供公共服务。
（二）组织保障。成都市对村支部书记采取“公推直选”的形式确定，确保村书记在村民中的公信力。村民议事会在村党组织领导下开展工作，村党组织主要发挥以下作用：
一是严把会议召集。村民议事会召集人由村级党组织书记担任，确保议事会始终在党的领导下规范议事。
二是严把议题审查。村党组织负责接收和审查村民议事会的议题，不符合村民自治权限、违反政策法律的议题等不予上会；涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，在提交议事会决议前，召开党员大会，提出建议方案。
（三）议事保障。议事会制度的建立在制度上保障了“有事能议”，但要真正议出效果，还得益于以下两点：
一是群众有热情。成都市议事会制度的探索和完善伴随着一系列村民关注的利益分配。如2008年汶川地震灾后重建、分配救灾物资过程中，一些村庄摸索出村民议事制度；成都市农村土地确权过程中出现的疑难问题由议事会协调解决，由于关系到切身利益，激发了群众关注和参与议事过程的自觉性和自主性，民主议事不再走形式，议事效果也比较好，得到群众认可。
二是议事有效率。目前农村外出务工人员增多，常态化地召开村民大会或者村民代表大会比较困难，成都探索建立人数较少的议事会制度，解决了这一难题，既做到了“有人议事”，又提高了议事效率。村民议事会成员由其所属村民小组选出，村民小组选民可以罢免任期内本村民小组的议事会成员，这增强了议事会成员的责任感和自豪感，议事的积极性显著提高。
（四）经费保障。2008年成都市设立村级公共服务资金，对每个行政村给予不少于20万元的经费，由各村自主决定用于本村的道路、农田水利、文体活动、环境整治、社区管理等支出，2013年这一补助标准已提高到40万元以上。再加上农村公益事业“一事一议”财政奖补等公共财政对农村的常态化投入，使村内“有事可议”、“有钱办事”、“议则受益”，同时也从制度上保证了公共财政投入的使用效果。
二、加强乡镇公共服务，集中推进小城镇建设
乡镇是我国最基层政府，是政府职能的最终承担者，适应乡村治理变迁的需要，推进乡镇政府改革，是完善乡村治理机制的重要一环。从调研情况看，各地均将转变乡镇政府职能作为乡镇机构改革的重要内容，乡镇政府有意识地避免大包大揽的经济和社会管理方式。乡镇经济发展职能主要体现在发挥农村资源与市场主体对接的服务和纽带作用，村集体经济的发展也不再由村级组织直接参与经营，而是通过发展农业合作组织、龙头企业带动等市场化形式实现，政府不再承担市场风险可能引发的矛盾。随着公共财政投入农村的增多，乡镇政府和村级组织公共服务和社会管理的职能得以完善和加强，群众普遍受益，干群关系明显改善。
（一）多策并举推动乡镇转变职能。一是整合乡镇行政资源。成都按照城乡一体化的要求，打破城乡分治的行政管理格局，将县级部门的城镇管理、镇村规划等事业站、所及派驻机构归口镇政府管理。乡镇因事设岗，配备必要编制，在机构设置上促进乡镇提高公共服务和社会管理水平，提升行政效能。二是创新乡镇领导选举方式。成都市新津县推广乡镇党组织书记公推直选制度，增强党组织书记为民服务的责任感和工作主动性。三是扩大小城镇管理权限。在选拔任用中层干部、评议考核派驻干部、选用新进人员等方面赋予小城镇一定权限；将产业发展、民生事业等领域涉及县级部门的96项审批、行政执法和公共服务事项下放乡镇，使小城镇“看得见、管得到”，提高了行政效能。
（二）依靠并服务于市场力量发展农村经济。调查发现，乡镇政府的经济职能少了行政性的直接介入，开始更多地体现在扶持、引导和服务各种市场力量在农村的发展。例如：成都市进行了农地确权，为市场化的农地整理创造了清晰的产权条件，并对发展土地规模经营的龙头企业、专业合作社在资金、土地、税收等方面给予支持，通过土地合作社、土地银行、租赁等不同方式实现农地依法、有序流转，实现农民出租土地、打工收入和股权分红等收入来源多样化，增加了农民和村集体收入。
（三）协调推进小城镇产业发展。产业发展是城镇化的基础，既需要尊重市场规律，又需要政府的规划引导。成都市在城镇化过程中，坚持把产业发展作为县域经济发展的核心和基础。一是统筹编制土地、产业、城市建设发展规划，明确大中小城市和特色城镇梯次衔接、以大带小、功能配套的产业分工和发展方向。二是推进产业向小城镇集中，实现集群集约发展。在资金、土地、能源等要素配置上，优先支持符合规划要求和产业定位的重点项目，为城镇化提供有效的产业依托；配套建设城镇基础设施和公共服务设施，引导农民就近向城镇集中居住。三是整合农村建设用地用于产业发展。无论是发展工业还是服务业，都需要新增建设用地。成都市运用“耕地增减挂钩”政策，整合农村闲置建设用地，在确保耕地面积不减少的情况下，节约出的土地用于城镇的产业发展和社区建设。海口市也开展了30万亩土地整理项目，琼山区规划整合乐来、谷桥两个行政村468亩土地资源，引进项目开发，一方面解决了城镇化发展的用地问题，另一方面也改善了农村居住环境，增加了农民和集体收入。
（四）城乡一体化发展提高城镇化质量。成都市通过城乡基本公共服务和社会管理一体化，推动城镇化发展，提高城镇化质量。一是推进城乡统一的社会保障制度改革。目前，成都市已建立起城乡一体的基本养老保险、基本医疗保险和社会救助体系，消除城乡在社保制度方面的差异。二是推进社会事业一体化。2008年，统一城乡小学和初中的生均公用经费保障，卫生、文化投入也向乡村倾斜。三是采取有力措施确保耕地不减少。为保护耕地和提高农民参保能力，成都市县两级财政从土地收益中设立耕地保护基金，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准奖励农民，并鼓励农民用于购买养老保险，在保护耕地的同时，提高了农民参加社会保险的积极性。四是取消城乡户籍差别。城乡一体的基本公共服务和社会福利制度，为推进城乡统一的户籍管理制度铺平了道路。2010年，成都市全面放开农民到城镇登记入户政策，实现了城乡居民自由迁徙。
（五）创新社会服务方式。一是村庄便民服务直接向村内延伸。邛崃市通过建立市、镇和村三级政务大厅，便民服务采取村委代办制，推进政务服务向基层延伸。二是村庄便民服务定点定时向乡镇集中。四川省南充市营山县要求逢集场日，村（社区）干部轮流到乡镇和乡镇干部一起为群众提供“一站式”服务，群众利用到乡镇赶集的时间即可办理所需服务，既比村级代办更快捷，又可节约增设村级服务人员和服务中心等硬件建设等成本。三是发挥社会组织在城镇社区管理中的作用。城镇化的发展对政府的社会管理和服务能力提出了更高的要求。成都市新津县充分发挥社会组织的作用，积极扶持返乡大学生、失地农民等组建物管公司、家政技能培训中心等各种社会组织，采取购买服务方式将道路保洁、景观绿化、就业培训等公共服务事项转移给社会组织，大幅降低了财政支出，提高了服务效果。南充市顺庆区各乡村成立了“乡友会”、“村友会”、“和事佬协会”，充分发挥本乡本村能人的带动、协调和教化作用，取得了较好的效果。
三、困难和问题
（一）推广村民“议事会”制度存障碍。一是缺乏法律保障。目前只在成都市层面给予了制度规范，缺少上级法律制度的认可和规范。二是缺乏财力支持。目前我国大部分村庄为“空壳村”，集体经济非常薄弱，如果缺少类似成都“村级公共服务资金”等公共财政常态化的支持，议事会制度将面临“无事可议”、村民不关注、议事成形式等情况。
（二）农业经济发展面临两大问题。一是农业合作组织发展缓慢。传统的农民市场经济意识弱、信息来源渠道少，大部分即便成立了农业合作组织，还是缺少信息、技术和市场销售渠道，目前政府和社会组织提供类似服务的很少，许多农民没有真正感受到专业合作社带来的收益，加入的积极性不高。而合作社内部治理多数不健全，成为少数人牟取私利的工具。二是大资本投入农业农民受益少。目前农业生产受益少，这为大企业低成本地投入农业创造了条件。一些地方领导反映，这些投资短期内增加了农民收入，但这些企业一般与农民签订了长期的土地租赁合同，农民很难再享受到土地的增值收益。
（三）城镇化过程中的农村土地制度需完善。一是进城农民承包地和宅基地处置难。农民在城镇稳定就业居住，享受城市各项社会保障和公共服务后，是否应该放弃其承包地和宅基地，地方对此有不同看法。如果进城农民仍然保留土地资源，确实不利于耕地的规模化经营，造成农村宅基地的闲置浪费；农民要放弃其土地权益，就要研究农民通过市场交易或者通过政府赎买等方式获取合理补偿的政策，而不能强制农民放弃损害其利益。二是小城镇建设用地政策不明确。现有土地制度规定：不得以出让、转让或者出租等方式提供给非本集体组织成员用于非农业建设。地方反映，利用农民宅基地整理出的集体建设用地招商引资发展二三产业，如果保留集体用地性质，存在与现行政策相违背的风险，如果采取征地变为国有，农民将难以获得持续的土地收益，形成资本对农村新的盘剥，成为农村不稳定的主要因素之一。
（四）城镇化配套措施所需成本较高。从我们调研的情况看，一些地方政府在小城镇建设中的作用主要集中于基础设施领域，限于财力，这些基础设施建设一般标准较低，而在公共服务、社会事业、住房和社会保障等软件方面考虑得更少。这既降低了人们到小城镇就业居住的吸引力，又很容易造成转移到城镇居住的农民无业而贫困化。因此，要统筹推进城乡、大中城市和小城镇间的基础设施、基本公共服务、社会保障体系等配套建设，需要较高的成本，而乡村自身创造的财政资源少，大部分地方财政难以承担，需要中央层面加以支持解决。地方反映，目前各部门下达到乡村的项目资金种类增加很快，但整体规模不大，多属于要求基层配套的硬件建设，很难与地方小城镇和新农村建设规划相结合，不但解决不了农村面上的问题，还造成了财政资金的分散、浪费。
四、几点思考
（一）探索村级治理新机制。随着公共财政投入农村的资金日益增多，经济发展带来农村土地等资源的价值快速增长，乡村治理机制不完善，容易导致农村资源被家族势力等少数人掌控利用，形成新的干群矛盾，影响社会稳定。在坚持村民自治的前提下，把民主选举与民主协商有机结合起来，实现农村公共事务民主选举、民主议事、民主决策、民主监督，才可能真正做到公开、公平、公正，真正保障广大农民群众利益。因此，进一步完善乡村治理机制，是政权稳定的基石，是促进农村和谐发展的组织保障，是提高支农资金使用效果的有效方式，是新时期促进城镇化发展的制度基础。
目前，各部门都在开展涉农项目，但绝大部分是抓少数的“点”，很少研究可在面上推广的政策新机制，造成资金的分散、浪费，与农民的实际需求相差甚远。成都等地的议事会制度建立了一个农村建设、经济、文化、服务和谐发展的民主决策平台，各部门到农村的资金都可以运用这一平台发挥更大的使用效益，村级公共服务资金则为这一平台发挥作用提供了基本的财力保障，取得了不错的效果，可以作为探索村级治理新机制的一种模式加以总结推广。
（二）研究促进小城镇发展新机制。小城镇是转移农村剩余劳动力、统筹城乡发展的重要载体， 让农民就近进城，是城镇化的主要趋势。德国有60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中。成都市和海口市新型城镇化建设的经验也表明，依托大中城市产业分工，产业定位更具特色的城镇化非常具有生命力，是农民就近转移就业、居住的有效实现途径，有利于促进产业发展，带动农村经济发展和农民致富。
同时，政府支持小城镇发展要尊重产业和人口自然聚集的市场规律，不能是圈地搞建设，也不能再走大拆大建的造城、造村运动。城镇的发展要保持长久的活力，必须坚持量力而行，适应经济、社会发展的需要，必须要有科学合理、定位准确、功能完备的城镇规划，既需要政府的投入和引导，更要建立可以激发市场活力和调动城乡社会资源的体制机制。为此，有必要探索促进小城镇发展的新机制，优先选择具有一定市场基础的小城镇，创新财政投入方式，构建中央和省级财政补助、地方政府管理、城镇居民参与的财政资源整合使用平台，促进小城镇的产业发展，提高小城镇政府服务和管理能力。
（三）探索行政管理体制改革新路径。党的十提出要推进行政管理体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。其中之一，就是要减少行政管理层级，实行扁平化的管理，在财力保障到位的情况下，让大多数公共服务由县级基层政府来提供，以消除信息不对称，提高公共服务的效率。我国幅员辽阔，地区间经济发展差距大，对于乡镇的发展定位要因地制宜、分类处理：一些乡镇经济比较发达，少数乡镇人口、经济总量和财政收入等，甚至超过中等县市，这类乡镇要赋予其更多的经济和社会管理权限，以及提供公共服务、城市管理等履行职责所需的必要财力，支持其向中小城市发展；对于欠发达的乡镇，过多的机构设置反而促使有限的财力用于养人，造成人浮于事、管理僵化的局面，可以考虑改乡镇为乡公所等政府派出机构，重点为农村农业发展提供所需的公共服务，并与村民自治等社会组织相互补充，形成高效的乡村治理机制。
县级政府是实现有效社会管理的基础和核心，乡村治理机制改革对县级政府公共服务和社会管理的统筹能力将提出更高的要求。同时，多年来的实践已经证明，市管县的行政体制并没有像最初设想的那样成功，多数地级市并没有发挥中心城市对所辖农村区域的带动作用，反而增加了行政层级，增大了行政成本，降低了行政效率，一些地方“市管县”变成“市刮县”，大量的资源被集中到了城市，影响了县域经济发展。目前，一些省份推行的“省直管县”财政管理体制改革，取得了初步成效，但遇到和行政管理体制不配套的制度瓶颈。因此，应变“市管县”为“省直管县”的行政管理体制，减少行政管理层级，提高行政效率，扩大县级政府的管理权限，赋予县级政府同步的财力、事权和管理权限，切实改善乡村公共产品供给状况，激发县域经济发展的更大活力。同时，实行“省直管县”行政管理体制必然导致省级管理幅度扩大，而目前省域之间土地面积、资源禀赋、人口密度等差异很大，特别是经济发展极不平衡，从均衡经济发展、提高管理效率上看，也有必要调整优化省级行政区划设置，适当增加省级建制。
××市为典型的大城市带大农村的二元结构，也是四川省人口最为稠密的地区，全市幅员面积11939平方公里，人口1060万，农民比例约占三分之二，人多地少的矛盾非常突出，“三农问题”成为制约××进一步发展中最为突出的问题。近年来，××市作为全国建设社会主义新农村的试点城市，按照推进城乡一体化的总体要求，因地制宜，初步探索出了一条农民就地市民化、实现城乡一体化的路子，在社会主义新农村建设工作上取得了重大突破和明显成效。为此，市规划局组织有关人员于2005年12月9日至11日利用周末时间赴××专题学习考察该市经济发达区域和城市郊区社会主义新农村规划建设情况。经过实地参观、资料收集和专题座谈，使我们受益匪浅。
××市新农村规划的主要经验
××市深刻分析本市经济社会发展形势，牢牢把握工业化和城市化快速发展的难得历史机遇，在新农村建设中，紧紧依托加快推进城乡一体化，在规划和建设环节，创造性地提出“三个集中”（即工业向园区集中、土地向规模化经营集中、农民向农村社区集中）的发展思路，切实加强城乡规划的先导和引导作用，充分激活土地流转模式，全面突出政府主导，实现了城乡一体化与新农村建设的良好互动，推进了经济发达区域和城市郊区社会主义新农村的全面建设。具体而言，他们在规划方面的主要经验有：
一、完善城乡规划编制体系，强化规划对新农村建设的引导作用
××市提出要通过科学的规划来合理配置各类资源，实现城镇、农村的合理建设，城乡产业的合理布局，让城乡居民通过城乡一体化得到实惠。为此，该市通过加快编制城乡一体化规划，实现了规划编制市域全覆盖，使全市城乡规划真正成了一盘棋。
一是加快分区规划和远郊市县城市总体规划编制。全面完成《××市城市总体规划（2003—2020年）》修编；完成了龙泉驿、新都等7个卫星城的分区规划和都江堰市、崇州市等8个远郊市县的城市总体规划编制，全市20个区（市）县都有了自己的分区规划或总体规划；完成了中心城117平方公里新增城市建设用地规划，中心城区域实现了控规全覆盖；编制了198平方公里非城市建设用地规划。
二是加快镇乡规划编制和重大基础设施建设项目规划落地。组织了对全市30个重点镇的总体规划修编和评审工作；对全市2800多个总投资1538亿元的城乡一体化基础设施建设项目，在各级规划中逐一进行了审核和落实。
三是积极推进农民新居工程建设规划和村庄整治规划编制。完成农民新居工程的建设规划，高效优质完成了“新居工程”选点和提供规划设计条件工作，为加快推进城乡一体化进程、实现城乡同发展、共繁荣打下了坚实基础。在新农村建设中，该市还积极推进村庄整治规划编制，取得显著成效。如白果村村庄整治规划和行动方案专门由省村镇规划建筑设计院进行规划，县建筑设计院进行设计。制定了以“村庄发展治散、基础设施治缺、村内建设治空、村容环境治脏、农户住房治大”为主要内容的白果新农村建设方案。
在农民新村规划编制中，××市注重结合实际，突出五项原则。一是将农民新村纳入城市（城镇）总体规划和土地利用规划，并编制建设规划。农民新村建设强调搞好路、水、电、气、通讯和排污治污等基础设施的配套，同时要求应有相应的文化、体育、卫生、教育、商贸、绿地、公共服务设施，建设生态新村、文化新村、现代化文明新村；二是按照城乡统筹的原则，增强农民新村规划的科学性和实用性。规划编制要求符合国家有关规范、标准，要有利于农业和村庄产业多样化发展，兼顾城镇建设和城乡经济社会发展；三是农民新村规划分区域控制。城镇规划区内不设置中心村，属城镇近期建设片区，根据规划和有关标准设置农村居民点或城镇居民住区，防止形成“城中村”；四是农民新村规划结合产业结构调整的需要。农民新村按有利生产、方便生活的原则，科学合理地布局，配置好基础设施和公共服务设施。除满足居住服务的基本功能，还结合农民发展经济、增加收入的需要，统筹考虑各种生产因素，综合布局，使生产与居住、生活有机结合；五是农民新村规划结合当地环境和特点，突出地方特色。农民新村规划在布局形态上因地制宜，灵活布局。加强对房屋建设风格、色彩的指导，推荐适合当地建设的方案，使农村新村环境优美、具有地方特色。注意环境保护和生态环境建设，通过规划建设农民新村，使农民既增收致富，又改善居住环境，享受现代文明。
二、改革城乡规划管理体制，充分发挥城乡规划战略引导和综合调控作用
××市在推进城乡一体化，建设新农村的战略中，认识到城乡规划是贯彻落实科学发展观的基础，是推进城乡一体化的前提。该市按照城乡统筹规划、区域协调发展的要求，切实改进和加强城乡规划管理工作，提高规划“科学、民主、依法”行政管理水平，建立与加快推进城乡一体化相适应的规划管理新体制，实现城乡规划编制管理、实施管理和监督管理工作“满覆盖”，充分发挥城乡规划战略引导和综合调控作用，促进全市经济社会与资源环境全面、协调、可持续发展。
一是进一步理顺规划工作关系。进一步完善市规划委员会工作制度，充分发挥市规划委员会决策作用。健全市规划委员会专业委员会的结构，加强市规划委员会办公室力量，理顺市规划委员会与各职能部门的职责关系，提高规划决策水平。调整区（市）县城乡规划制定程序。各区（市）县城镇体系规划、城市总体规划、建制镇总体规划、村庄和集镇总体规划、开发区和风景名胜区规划等，须经市规划委员会审查同意，并按法定程序审批。将市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转市规划局。将城市户外广告总体规划及技术标准的编制管理职能划转市规划局。对××市高新区、龙泉驿区等15个区（市）县城乡规划行政管理机构的业务工作，由市规划局负责归口管理和指导。
二是不断健全城乡规划管理机构。在主城五区设置规划分局，负责中心城区城市规划实施管理工作。设置××市规划执法监督局（市级行政二级局），负责全市城乡规划监督管理工作。将市规划管理稽查大队并入市规划执法监督局，不再保留市规划稽查大队。市规划执法监督局由市规划局管理。设置市政府派驻龙泉驿区、金堂县等14个区（市）县城乡规划督察专员，负责所驻区（市）县城乡规划行政工作督察。市规划局加挂市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员办公室牌子，负责全市城乡规划督察专员的日常管理工作。组建××市规划编制研究中心，负责全市城乡规划发展战略研究。组建××市规划信息技术中心，负责全市城乡规划信息资源管理。组建××高新区、金堂县等15个区（市）县规划行政管理机构。负责所辖行政区域规划管理工作。
同时，××市还特别注重加强镇乡规划管理。在温江区、双流县等14个区（市）县设置区（市）县政府派驻镇（乡）规划助理员，负责所驻镇（乡）规划实施与监督管理工作。规划助理员的日常管理工作由当地规划行政管理机构负责。
三是切实落实人员和工作经费。明确干部管理权限。市政府派驻的督察专员、规划执法监督局的组织人事由市规划局统一管理。其余区（市）县规划管理部门领导班子成员的任免，征求××市规划局意见，由当地区（市）县任免。市规划局及派出机构、市规划执法监督局、市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员的人员编制由市机构编制部门核定下达，各区（市）县规划行政管理机构及驻镇（乡）规划助理员的人员编制由当地政府负责落实。所需工作经费纳入市、区（市）县同级公共财政预算。
三、突出重点，抓好示范，以点带面，促进新农村建设全面推动
新农村建设是一项系统工程，也是一个长期的过程。在新农村的规划建设中，××市特别注重突出重点，抓好试点，以点带面，促进新农村建设的全面推动。
1、在新的历史起点上推动*科学发展，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。科学发展观的基本要求是全历协调可持续。城乡互动、协调发展和共同繁荣，是科学发展的题中应有之义。尽管*工业化、城市化水平较高，但城乡二元结构仍然是制约我市推动科学发展的最大障碍之一。构建以工促农、以城带乡长效机制，实现城市发展模式转型，促进城乡一体化发展，既是推动*科学发展的必然要求，也是实现城市永续发展的重要保障。
2、把*建成全省“首善之区”，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。建设成为全省建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”，是*继续解放思想、深入贯彻落实科学发展观的新目标、新定位。城市和农村是建设“首善之区”科学发展观的新目标、新定位。城市和农村是建设“首善之区”不可或缺的两大板块，没有农业的现代化和农民收入的大幅增加，建立现代产业体系就缺乏牢固的基础;没有农村人居和生态环境的明显改善，建设宜居城市就缺少有效的支撑。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，既是建设全省“首善之区”的重要任务，也是建成“首善之区”的根本途径。
3、适应农业农村发展的新形势新任务，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。解决好农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。当前制约我市农业农村发展的深层次矛盾和问题仍然突出，农业基础依然薄弱，农业发展方式依然粗放，农村经济社会发展相对滞后，城乡居民收差距继续扩大，农村社会事业和公共服务水平不高，农村体制改革和社会管理任务繁重。从全局和战略高度看，继续深化改革、促进发展，必须在农村改革发展上取得新突破。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，既是推动农村改革的根本要求，又是带动全面改革、全面发展的关键环节。
二、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的指导思想和目标任务
4、指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，始终把着力构建新型工农关系、城乡关系作为推动*科学发展、建设全省“首善之区”的重大战略，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，着力推进城乡规划、基础设施、产业布局、市场体系、公共服务、劳动就业、社会保障、社会管理及行政管理的城乡一体化，加快建设健全以工促农、以城带乡的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，走全面、协调、可持续的城市化道路，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果，努力把*建成全省农村改革发展的先行区、统筹城乡发展的示范地。
5、目标任务。力争用5到8年的时间，基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制;都市型现代农业体系建设取得显著进展;城乡居民收入差距逐步缩小，力争到2015年，比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番，农村消费水平大幅提升;城乡基本公共服务均等化明显推进，城乡教育均衡协调发展，城乡居民基本医疗卫生制度更加健全，城乡公共文化服务体系进一步完善，覆盖城乡居民的就业和社会保障体系基本建立;村庄有序发展局面基本形成，农村人居和生态环境明显改善，城市绿色生态屏障有效加强，自然生态资源保护、开发、利用合理有序。到2020年，形成充分体现科学发展、和谐发展、协调发展的城乡经济社会发展一体化新格局。
6、基本原则。坚持解放思想，先行先试;坚持以人为本，民生为重;坚持城乡统筹，功能集聚;坚持制度创新，完善配套;坚持统筹兼顾，分类指导。
三、统筹城乡土地利用，建立严格规范的农村土地管理制度
7、建立健全城乡统一的建设用地市场。规范、促进集体建设用地流转，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，允许采取作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权。加快制定土地流转税费、土地增值收益收缴和使用方面的规范性文件，将农村集体经济组织取得的土地流转收益纳入农村集体资产统一管理。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。新征地项目要同步安排农村集体经济发展留用地及农民安置用地，支持农村发展集体经济。按照“集中留地、统筹利用”的原则，探索建立健全实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换、指标抵扣等多种模式的农村集体经济发展留用地制度，多渠道保障被征地农民长久生计。着力解决以往征地项目的留用地问题。
8、促进土地承包经营权流转。稳定和完善农村基本经营制度，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。加快农村土地确权、登记、颁证工作，到2010年基本完成农村土地所有权登记和颁证工作。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”的原则(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益)，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，对把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和种田能手的农户，市、区(县级市)按实际流转面积给予适当的财政补贴。支持现代农业经营主体开展规模经营，妥善解决生产设施建设用地问题。制定实施承包土地流转最低保护价和分区指导价，建立流转价格自然增长机制。探索建立农村土地流转服务中心，加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。
9、妥善解决农民建房问题。依据村庄布点规划合理确定农民集中居住点数量、布局、范围和用地规模，引导村民住房建设逐步向城区、集镇和农民集中居住点集中居住。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，盘活宅基地资源，全面梳理宅基地使用权属，依法保障农户宅基地用益物权。简化农民建房审批程序，下放审批权，提高审批效率。开展城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩试点，建立健全建设农民公寓、加快旧村和城中村改造的激励机制。积极探索以宅基地转换城镇住房新路子，推行村民住宅分区控制建设，鼓励农民居住公寓。加快农村危破房改造，加快农村安居建设。
四、统筹城乡规划与管理，建立健全覆盖城乡的规划体系
10、完善城乡发展空间布局。继续发挥城市总体战略规划的引领作用，按照主体功能区规划定位规范开发秩序，探索建立主体功能区规划、土地利用规划与城乡总体规划相互协调、覆盖城乡的“三规合一”新机制，科学合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，优化国土开发格局，坚持节约集约用地，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。
11、推进镇、村规划。将镇村规划纳入城乡规划体系，加快村庄布点规划，在2009年底前完成全市所有行政村村庄规划编制与审批的基础上，力争3年内编制完成覆盖城乡的控制性详细规划。按照“结构升级、集聚发展、分类引导、节约高效”的原则，规划好村庄住宅建设用地，经济发展用地(含留用地)，道路、给排水等基础设施用地，文化、教育、医疗卫生、体育、社区服务等公共服务设施用地。
12、推进城乡规划管理体制改革。按照权责一致、管理高效、监控有力的原则，进一步明确市、区(县级市)、镇(街)、村的规划管理权责，理顺市、区(县级市)规划管理体制。实施乡村建设规划许可制度，将村庄规划和村民建房管理权下放各区。强化城乡规划实施监管，抓紧建立城乡规划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度，明确镇政府作为村民住宅等乡村建设监督检查主体的地位。除国家和市级重大建设项目、跨区域建设项目以及特别地区范围内的建设项目外，县级市所辖镇的一般建设项目由县级市选址并进行方案审批。
五、统筹城乡产业发展，促进生产要素在城乡之间自由流动
13、提高都市型现代农业综合生产能力。加快农田和鱼塘标准化改造，开展农地整理，加快推进农业机械化，大力发展设施农业，提高农业规模经营和集约化经营水平，建立都市型现代农业和健康养殖业示范区。加快完善农田水利基础设施体系，到2010年，完成病险水库除险加固工程。积极发展生态农业、观光休闲农业和出口创汇农业。加强农业科技创新及推广体系建设，发展现代农业信息技术。加快建立以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、社会力量为补充的新型农业社会化服务体系。大力扶持农业龙头企业发展，支持龙头企业跨地区生产经营，切实提高农业产业化水平。延伸现代农业产业链条，大力发展农产品精深加工和品牌经营，落实农业企业生产加工的配套建设用和贴息补助、税收优惠等政策。积极引导民间资本和金融资本投入农产品加工。加强农产品质量安全监管和市场服务，形成标准化、检验检测、安全认证、执法监管、市场服务一条龙的农产品质量安全保障体系。
14、推进农村流通现代化。依托空港、海港、信息特优势，推进大型农副产品批发市场建设改造，建成服务全国、辐射海内外的世界经国际农产品流通中心。到2015年，形成集农产品展贸交易中心、采购中心、结算中心、价格形成中心、行业信息中心和行业信用中心等功能为一体的国际农产品展贸中心。落实农产品批发市场建设用地和经营用水、用电、税收规费优惠政策，鼓励、引导大型农副产品批发市场引入网络交易、仓单经营、电子拍卖等营销方式。重视开发港澳台农产品市场。深入推进“万村千乡”市场工程建设，鼓励连锁企业向城乡接合部和农村延伸。积极发展农业生产资料连锁经营。建立健全农资企业信用管理体系。
15、发展度假式乡村休闲旅游。鼓励和支持农民依托农居和良好生态，大力发展具有岭南特色的乡村旅游业，重点发展度假式“农家乐”乡村休闲旅游。按照农民投资、政府补贴的原则，同步推进村庄改造与乡村旅游区建设，推进农民住房景观化改造，形成“一村一品、一村一景、一村一业”错位互补、协同发展格局。力争用3到5年时间，基本建立起与乡村休闲度假式生态旅游发展相适应的旅游基础设施体系。以《*市特色乡村旅游区(点)服务规范》为指导，培育和建立乡村休闲度假式生态旅游示范区。在法律和国家政策允许范围内，对乡村休闲旅游发展项目下放审批权限、降低准入门槛、简化办证手续、减免办证费用。
16、大力发展农民新型合作组织。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，到2012年实现“一品一合作社”。大力发展农民专业合作经济组织，力争用5年左右时间，在优势农产品产地普遍建立起专业合作经济组织，60%以上的主要农产品由农民专业合作经济组织进行生产、加工和销售。鼓励农民组建农村土地股份合作社。对符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值的土地股份合作组织，可依法进行工商注册登记。深化农村集体经济股份合作制改革，稳步推进经济联社、经济社和社区股份合作社改革。加强集体经济组织管理，完善经营运作机制。按照对地方财政贡献，对各类农村合作组织给予适当奖励。
17、建立现代农村金融制度。鼓励农村地区银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。规范和引导民间借贷健康发展。大力发展农村小额信货，开展村镇银行和小额贷款公司试点，支持农村小型金融组织从金融机构融入资金，支持有条件的农民专业合作社开展信用合作。继续深化农村信用社改革，发挥农村地区网点优势，积极开展各类服务“三农”的金融业务。建立健全农村信贷担保机制，逐步加大农业贷担保资金投入。推动全市农业龙头企业和各类农民专业合作组织出资组建担保有限公司。积极开展农村集体建设用地使用权抵押贷款试点，有效化解农村中小企业融资难问题。加快城乡信用体系建设。建立现代政策性农业保险体系及再保险和巨灾风险分散机制。推动农业龙头企业改制上市做大做强。发展大宗农产品交易市场，积极争取设立期货商品交割库，做优做强农产品现货市场。
六、统筹城乡基础设施建设与管理，实现共建共管共享
18、推动城乡交通设施共建、联网、共享。推动城乡交通“规划、建设、管养、服务”的统筹发展和“路、运、站、车”的协调运转。抓紧规划和启动高速公路、城市快速路和城际快速轨道交通等重点建设项目，重点加快北部和东部交通网络建设，加快推进到从化街口、增城荔城轻轨的规划建设，推动有条件的镇际快速经济干道建设，构建连接城乡的现代化交通网络，扩大市域1小时道路交通圈覆盖范围。全力推进公路主干道市政化改造，实现与沿线农村、转制社区公路风的有效连接。扎实推进农村公路和自然村通水泥路项目建设，力争2012年前完成村庄布点规划保留型、户籍人口在100人以上自然村村道建设。落实以区、县级市为主体的农村公路管理养护体制。逐步取消市域内开放式收费道路项目。加快内河港口建设和航道整治，提高通航标准和水路运输能力。完善市域公交发展体系，健全公交行业管理机制，加快公交服务向农村地区延伸覆盖，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
19、加快城乡水、电、气等设施一体化建设。统筹推进城乡水务设施建设与管理，鼓励镇村联合投资建设供水工程，支持有条件的区(县级市)实行分片联网，统一供水。加强村镇供水老管网改造，到2012年全部完成镇村供水管网的更新改造。统筹城乡电力设施建设与管理，加快完善高压电网。统筹城乡燃气基础设施建设与管理，逐步完善农村地区燃气供应管网。推广农村可再生能源技术。把农村信息化建设纳入全市信息化建设总体规划，统筹城乡电信设施、有线电视设施、社会治安公共设施建设与管理，推进广电网、电信网、互联网“三网融合”。
七、统筹城乡环境保护和生态建设，建设宜居城乡
33、促进农村医疗卫生事业发展。巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高财政补助标准和人均筹资水平，使人均筹资标准与我市经济社会发展水平相适应。积极探索建立保大病、保住院为主，兼顾门诊费用定额报销的合作医疗保障机制。探索建立医疗保险城乡一体化管理体系。健全城乡困难群众重大疾病医疗救助制度。坚持政府主导，加快镇村卫生院(站)标准化建设，推动农村卫生机构向社区卫生服务转型，逐步实施与城市社区卫生服务机构相同的公共卫生服务补助政策。健全镇卫生院人员、经费保障机制，落实对乡村医生的补贴和社会保障政策，稳定镇村卫生医疗队伍。完善城乡医疗机构对口支援的长效机制，支持城市医院在农村卫生站挂钩设点，鼓励镇卫生院举办村卫生站，逐步实施镇村医疗卫生机构一体化管理。在有条件的区(县级市)逐步推行农村卫生站免费门诊。加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才。加强乡村医生执业管理。扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度，建立突发性传染病报送和应急处置机制。加强农村健康教育和爱国卫生工作。加强农村卫生监督工作，推动建立镇级卫生监督分所，加强农村药品配送和监管。加强农村妇幼保健工作，逐步推行住院分娩补助政策。加强计划生育技术服务网络建设，完善和落实计划生育奖励扶持制度。
25、加强农村文化事业建设。坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，提高农民思想道德素质。加快农村公共文化基础设施建设，2009年底前基本建成农村“十里文化圈”。建设农村地区无线覆盖接收与发射塔，实现广播电视“村村通”。全面推进“农家(社区)书屋”、“绿色网园”建设工程。实现农村一村一月放一次电影，加快普及农村数字电影。广泛开展创建文明镇、文明村、文明户活动，引导广大农民群众崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护以及农村文物、非物质文化遗产、历史文化名镇名村、古树名木等保护工作。逐步推行公益性文化场馆免费开放制度，培养扶持基层文化队伍。建立基层文化站考核机制。加快建设农村体育健身设施，广泛开展农民健身活动。
26、以北部山区为重点推进农村扶贫开发。着力增强北部山区“造血”功能。加大产业扶持力度，调整优化产业区域布局，推动北部山区走生态优先新型工业化道路。支持北部山区发展生态旅游业，开发生态经济高端产品，打造珠三角生态旅游示范区。建立健全区域协调机制，支持花都、白云等地区利用空港优势发展本地经济。实行公共财政适度倾斜，加大对山区镇财政转移支付力度，逐步提高扶持资金，到2012年，市、区(县级市)两级财政扶持资金达到每镇每年1500万元。免除山区镇对新型农村合作医疗保险、农村低保、五保供养等社会事业的筹资分担，原由镇承担部分改由市、区(县级市)承担。改进和完善公共财政扶持资金的拨付方式，建立激励型财政扶持政策，加强扶持资金绩效考评。推进扶持工作社会化，充分调动社会力量参与扶贫开发。2009年起，全部免除北部山区镇学生接受中等职业教育费用。
九、统筹城乡劳动就业和社会保障，实现城乡居民人人享有社会保障
27、促进城乡劳动者平等就业。实施积极就业政策，实现城乡劳动者平等就业、灵活就业、稳定就业。加快农村富余劳动力转移就业，力争到2012年，新增转移本市农村劳动力25万人，全社会非农就业比重达到80%以上。加快建立城乡统一的人力资源市场。提高农村劳动力培训资助标准，放宽培训资助次数限制，健全稳定就业激励机制。提高农村富余劳动力转移就业的组织化程度，制定生态区农民向城镇转移就业计划和措施，引导农民有序外出就业。发展壮大县域、镇域经济和农村集体经济，鼓励农民就近转移就业。制定产业集聚区优先吸纳生态区农民转移就业政策。研究制定农民自主创业项目导向，搭建信息交流平台。
28、加快建立新型农村养老保险制度。建立健全新型农村社会养老保险制度，力争2012年前覆盖全体农民。农村社会养老保险实行市级统筹，增强基金调剂能力。被征地农民社会保障费用纳入征地成本，在土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费外列支。多种形式稳定农村社会保障资金来源渠道。贯通城乡养老保险制度衔接通道，积极创造条件推动城乡养老保险制度并轨工作。完善被征地农民社会保障和安置办法，做到即征即保、先保后征，2010年前基本解决原被征地农民养老保险问题。全面实现进城务工人员基本养老保险关系在本市范围内无障碍转移接续。
29、统筹城乡社会救助、社会福利体系建设。完善农村社会救助体系，逐步将各项城市社会救助政策向农村延伸。加大财政补助力度，完善城乡居民最低生活保障制度，巩固动态管理下的分类救济、应保尽保。建立城乡统筹的最低生活保障标准增长机制，力争到2012年农村低保标准达到城镇低保标准的70%以上。全面落实农村“五保”供养政策，确保供养水平不低于所在区(县级市)农村居民平均生活水平。完善城乡低保家庭准入制度和城乡家庭收入核算制度。制定低保与其它社会保障政策相衔接办法。完善农村社会福利服务制度，改善农村社会福利设施条件。统筹城乡优抚安置政策，逐步缩小城乡待遇差别。大力发展面向农村的慈善事业，鼓励志愿者(义工)参与农村社会救助和社会福利事业。
十、统筹城乡社会管理和行政管理，形成城镇化和新农村互促共建机制
30、推进户籍制度改革。实行城乡统一的户口登记制度，按照依公民经济居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。探索建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制。探索实行按居住地划分的人口统计制度，进一步简化户口办理程序。完善与户籍制度改革相关的各项配套政策，稳定农村土地承包政策，稳定现行计划生育政策，明确农村集体资产产权归属。实施以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策。新出台的政策，不再沿用农业户口、非农业户口城乡二元体制的设计方案，同时预设政策转接办法，逐步消除二元户籍制度的消极影响。
38、按照梯次发展思路壮大中心镇。对中心镇实施梯次发展思路，划分扶持发展层次，明确发展时序。调整市级统筹建设资金分配政策，形成梯次资金扶持等级。采取竞争性扶持资金方式，扶持奖励发展较快的中心镇，以区域竞争代替平均分配。落实中心镇年度专项用地指标。对于中心镇达成社会资本投资意向的基础设施或公共服务事业项目，财政扶持资金可以给予贷款贴息。
十二、加强和改善党的领导，为促进城乡一体化发展提供坚强政治保证
关键词 农村客运 网络化
统筹城乡运输服务是落实科学发展观、推进城乡经济社会发展的重要内容，也是党的十七大重要精神。为贯彻落实这个精神，国家发展改革委综合运输研究所承担了宏观经济研究院深入贯彻落实十七大精神专项课题《统筹城乡运输服务体系研究》。为了客观地掌握农村客运网络化建设发展情况，我们选择具有典型意义的中西部地区就农村客运网络化等内容进行调研。2008年年初，课题组赴山西省走访了省发展改革委、省运管局及有关城市的城乡交通的管理部门，以及对县域公交公司、农村客运公司等企业进行了典型调查，同时对有关的客运场站及班线进行了实地考察。
一、山西省农村客运网络化发展现状
山西省交通部门以科学发展观为统领，紧紧依靠国家积极的发展措施，以发展为主题，以结构调整为主线，以改革创新为动力，解放思想，制定了很多行之有效的管理办法、标准和优惠政策，把农村客运网络化工程作为惠泽百姓、服务“三农”和社会主义新农村建设的民心工程，努力服务城乡经济社会发展，服务人民群众安全便捷出行，农村城乡客运网络建设取得了明显成效。
2007年底，全省已开通客车的乡镇数1198个、建制村25737个，农村人口2034万人(占全省人口61％)。全省100％的乡镇、92％的行政村通了客车，覆盖农村人口约1800万人，覆盖率88％。
现在全省农村客运线路2723条，经营户数1383户(其中公司化经营143户)，从业人员约2万人；农村客车达到6510辆。
从2004年开始，新建乡镇汽车客运站358个，安装农村客运候车亭4395个、招呼站牌15811个，农村客运候车设施覆盖率高达72％，大大改善了农村群众的出行条件和经济社会发展环境，有效地服务了“三农”工作和社会主义新农村建设，较大地提升了交通部门和运管机构的形象和地位。
“十一五”期间，农村客运方面的基本目标是：95％以上的建制村通客车，50％的乡镇拥有四、五级客运站，75％的乡镇和建制村设有候车亭或招呼站牌。
山西省农村客运网络化发展基本情况见表1、表2、表3。
二、山西省农村客运网络化发展的经验
(一)政府重视、政策扶持，营造有利于农村客运发展的环境
山西省农村客运网络化试点工作从2003年全面展开。长治、晋中两市及太原小店区等22个县沛、因确定为试点市县。按照试点先行、典型引路的思路，坚持实事求是、因地制宜、注重实效、分类指导、市场运作的原则，扎扎实实积极稳妥地推进村村通客车工作。
针对农村客运客流分散、客源不集中、道路条件差、开发成本较高、规划组织程度较差等原因，各级运管机构转变观念，转变作风，出台优惠政策，整顿农村客运市场秩序，不断营造有利于农村客运市场发展的软环境和硬环境。同时，省交通厅出台了《关于加快农村客运网络化建设促进农村客运发展的意见》，对农村客运车辆实行优惠政策，对农村客运车辆减免征收客运附加费(由原来的70元／座下降到32元／座、17元／座)、减半征收运管费和养路费；专门接送农村中小学生上学的客车全部免征各种交通规费等。各地采取了新开线路免缴、缓缴等优惠政策，扶持农村客运事业。2007年，山西省共11个地市对5490辆农村客运车辆实施减免有关交通规费共计4600万元(表4)。
以上措施的实施，大大调动了开通农村客运班线的积极性，加快了山西省农村客运网络化的进程。
(二)鼓励公司化经营，提高农村客运发展质量
为了不断提高农村客运的发展质量，山西省根据各地不同情况，鼓励农村客运实行公司化运营，确定了农村客运网络化发展的五条原则：一是即遵循市场经济规律和市场化运作，全面规划，组织引导，实事求是，讲求实效的原则；二是坚持平川与山地、干线与支线、热线与冷线协调发展，全面推进的原则；三是引导和鼓励发展统一车型、统一标志、统一班次、统一票价、统一核算的公司化和公交化经营的原则；四是以市场为导向，大中小及微型车协调发展，优先发展安全型、经济型、适用型、便捷型客车，引导和发展高档豪华车型，禁止报废、拼装车辆营运的原则；五是依据国家法律规定，由运管部门统一规划、统一管理，通过开展服务质量招投标，推行客运线路统一经营，营运客车企业统一管理的企管线、企管车的管理模式，加大农村客运市场监管力度的原则。
在这些原则指导下，全省各市因地制宜，进行公司化、规模化经营的探讨。在条件成熟的地方，积极引进国内有经验、有实力的农村客运企业对一个区域的客运进行整体经营，直接引入成熟的管理理念和经营方式。同时，积极引导分散的农村客运经营者以乡镇、村、客运线路为单位，在平等、互利的基础上，通过投资人股、单车产权联结等形式，组建股份制、股份合作制等形式的运输企业。营运车辆通过产权入股的形式由企业统一经营，统一管理，一举解决了多年来存在的为争夺个人利益而超速、超载和抢客等老问题。
例如，2004年12月30日，清徐县通过服务质量招投标，引进外地资金，成立了“清徐县乡客运有限公司”。40辆中型车往返于8条客运线路，覆盖了155个行政村，日发车150个班次，日运送旅客2100多人，老百姓花上一两块钱就能享受到城里人才有的公交化服务。标准的线路站牌，统一的车型颜色，规范的服务态度，文明的礼貌用语，不仅彻底解决了老百姓出行难的问题，为广大农民提供了一个舒适安全便捷的交通运输环境，也为全县增加了一道亮丽的风景线。平遥等县在整合原有运输资源的基础上，引进外省客运企业，发展公交化农村客运模式，起到了示范带头作用。
大同的新南客运公司，作为民营企业，大力支持农村客运，投资700多万元，在大同市的天镇、广灵两县开设了新南城乡客运公司，实施公司化经营，公交化管理，实行了一元钱工程，得到了广大老百姓的交口称赞。
以上措施的实施，为农村网络化的健康发展创造了较为有利的发展环境，为发展农村客运提供了新的模式。
(三)协调发展，合理搭配，提高农村客运通达深度
与城市公交相比，农村客运具有巨大的不平衡性。人口比较密集的地区交通发达，车辆等级高，经济
效益良好，运力相对饱和；人口稀少的地区交通落后，车辆等级较低，由于经济效益差，车辆很少或干脆没有客运车辆。
针对这种现状，山西省采取进一步开放市场的措施，鼓励社会兴办、开发农村客运企业。严格控制“饱和线”，适度搞活“潜力线”，放开发展“空白线”和“需延伸线”。申请经营冷线、支线和乡村短途客运的，运管机构优先办理开业手续，优先审批客运线路，优先办理营运证牌。山区、冷线经营者一定时期内不受运力额度限制，由经营者根据市场需要灵活投放运力。未开通客运车辆的班线上，可以在一定时期内拥有专营权。实行公司化管理的企业，实行冷热线搭配，由公司统一调度车辆。解决边远山区群众乘车难问题，开往边远山区的客运线路，由公司统一安排车辆专线经营，规费、管理费和经营收入由公司统一协调，既解决了山区群众的出行问题，也解决了冷僻线路客运企业的效益问题。
这些举措有效地抑制了“热线过热”，避免了“冷线过冷”，为农村客运的可持续发展创造了条件。以潞城市为例，政府在县级政府中率先对开通农村客运“冷”线的公司补贴1万元，大大调动了开通农村客运班线的积极性，并率先出资10余万元为全市1700余名70岁以上的老人办理了免费通行证，使农民真正感受到了党和国家政府的温暖。
(四)解放思想、克服二元体制的影响、积极探索农村客运网络化的新途径
山西省在积极推进农村客运网络化建设的同时，也在不断探索农村客运的新途径，逐步向公路客运和城市公共汽车融为一体，由同一行政主管部门管理，遵循统一法律规章，管理规范和技术规范，并对客运生产与组织进行统一管理的城乡客运一体化方向发展，并将这一项工作作为未来农村客运发展的目标。
长治市平顺县率先突破，县委、县政府专门发文明确：将城乡客运归由交通部门统一管理，实现了统一规划、统一管理，得到了当地群众的欢迎和认可。长治市委、市政府在平顺县召开城乡客运一体化现场会总结推广平顺城乡客运一体化经验，其他各县市顺势而动，不到一年的时间，长治市12个县市中，已经有11个县市实施了城乡客运一体化。晋城市作为中心城市，将城市公交归由交通部门统一管理，实现了中心城市突破，加快了向城乡客运一体化迈进的步伐。
在以上两市的带动下，全省119个县市区中已经有50个县市区开始实行城乡客运一体化工作(表5)。虽然山西省一体化还处于探索阶段，但一体化的实施有效地克服了城乡客运“二元”体制带来的政府部门职能交叉、客运市场人为分割等弊端，为未来全面实施城乡客运一体化积累了经验。
总之，农村客运网络化的实施，促进了城乡经济的交流，方便了农民兄弟的出行、求医、就学，得到了广大农民群众的的好评。在山西省的很多县城，农村候车亭、招呼站牌安到了县城的大街小巷上，成为了县城一道靓丽的风景线；在偏远的山村，原本以为会遭到人为破坏的候车亭、招呼站牌，却得到了当地群众自发的爱护和维护。
三、山西省发展农村客运网络化存在的主要问题
虽然山西省农村客运网络化得到了长足发展，广大农民的出行难问题得到了有效缓解，城乡客运管理体制改革也有所突破。但是，受全国公共交通管理二元管理体制以及山西农村经济发展落后、农村道路运输基础设施薄弱等因素影响，农村客运网络化建设形势依然严峻。目前山西省开展农村客运网络化工作还存在一定的困难和问题，主要表现为：
(一)城乡客运的社会公益性与经营者经济效益难以实现有机统一，开得通、难留住、发展难已经成为制约农村客运发展的瓶颈
经济效益差是影响农村客运发展的最主要障碍。农村地区地域广大、居住分散，农民收入低、对运输价格高度敏感，农村客运呈现运价低、成本高、客流小的特点，经济效益普遍较差，加之各种税费的压力(表6)，大部分都处于保本或微利状态，有的甚至亏损严重。在一些偏远山区，有的农村班车一天只能拉几个人，收入仅为几元钱。
税费的压力使得本是微利的客运经营者雪上加霜，无利可图，造成经营者积极性不高。近年来，山西省交通部门对农村客运或者说城乡客运实施了油价补助和部分交通税费优惠，但油价补贴没有完全抵消油价上涨和仅仅减免了部分交通规费，对减轻农村客运经营压力的影响越来越小，运输成本持续攀升，加之道路条件差，客源流量不稳定，盈利微薄，经营困难，开得通、难留住，少量客车被迫停运，难以保障经营者有利可图。
尤其是按照国家统筹城乡发展的总体要求以及交通部全国道路运输工作会议精神，使农村客运享受城市公交相同的政策，目前在山西省实施难度较大。
(二)城乡客运管理体制尚未完全理顺，造成客运市场管理混乱
目前，由于交通部门管理农村客运和城建部门管理城市公交的二元体制各自为政，农村客运管理职能交叉。随着城镇化进程的加快，山西省在全面实施农村客运网络化和尝试实施城乡客运一体化的过程中，两个部门各自考虑自身的利益，没有统一规划，一方面城市公共交通向乡镇农村延伸，另一方面，农村客运向城市渗透，形成两个部门两种模式相互冲击的格局。
为理顺实施一体化过程中存在的矛盾，解决农村客运、乡镇公交和乡镇管理的出租汽车归口不统一的问题，各级政府积极创造条件，对城乡公交、农村客运和㈩租汽车由交通部门统一实施归口管理，但由于缺乏上下统一的管理体制，在实施过程中阻力很大。如长治市平顺县政府于2005年8月以文件形式明确对城乡公交客运和出租汽车由交通部门统一实施归口管理后，交通部门审批的出租公司14辆暂新的桑塔纳出租车，由于没有城建部门的函，市交警部门不给办手续，经多方协调无果，给企业造成了巨大的损失。
而作为省会的太原市，受城市发展进程加快的影响，六城区改造工程涉及公共交通。原来由交通部门管理的六城区119辆城乡客车归口到城建部门管理。这119辆由交通部门艰难开辟的线路客车运行的线路均为太原市至各乡镇、村的班车，线路70％以上运行在公路上，同时造成班线客车和城市公交、出租车为抢线路、抢客源时常发生打架斗殴等违法事件。公交出城、出租跨市常被认为违法而遭围堵，而班线客运进城则被扣留。
晋中市交通管理部门为规范客运市场，响应省政府农村客运线路公交化运营的号召，于2003年3月在祁县成立了祁县公交客运有限公司，在运力已经饱和的情况下，2004年4月由城建部门又审批成立了德源公司，使得运力大于需求，造成市场混乱和不必要的浪费，通过交通部门的协调，两公司已经在祁县城乡线路实现大循环运营。
管理体制的不统一造成谁都想管、谁都不管的漏洞，使得无牌无证非法经营的“黑车”大量存在，欺行霸市、倒客宰客、争客抢客等违章行为屡禁不止，成为影响社会稳定的重要因素，遇到无证经营、无序竞争
等情况时又相互扯皮，导致管理效率低下，影响了政府形象。
因此，城乡客运的管理体制必须做到统一归口管理，建立自上至下统一的城乡客运市场势在必行。
(三)税费不统一，挫伤了农村客运经营者的积极性
由于城市公共交通免收各种规费，享受政府各项财政补贴，运营成本低、票价便宜，城市公共交通向农村延伸，是未来城乡客运一体化发展的方向，广大农民从中将得到很多好处。但是，如果二元管理体制没有理顺，农村客运还享受不到城市公共交通待遇，城市公交的延伸，将对交通部门经营多年的农村客运造成极大的冲击，挤压了正在进入正轨发展的农村客运市场形成极大的冲击，影响农村客运运营企业的积极性。
目前，山西省拥有农村客运营运客车为5950辆，公共交通车辆5589辆，出租车为33243辆。2007年平均每辆公共交通客车燃油补贴为20486元；平均每辆农村客运客车燃油补贴仅为3700元，比公交车少16786元。
以晋中市祁县为例，2007年，政府对交通部门管理的祁县公交客运有限公司和城建部门管理的德源城乡客运有限公司50辆客运汽车发放公交燃油补贴24余万元，祁县公交客运有限公司40辆车燃油补贴为12万元，每辆3000元，德源城乡客运有限公司10辆燃油补贴为97440元，每辆补贴9744元。同样的客车，同样的线路同样的运营方式、同样的城乡客运，由于管理部门不同，燃油补贴迥然不同。
以上问题，使得企业由原来的大力支持现在变成持观望态度，严重影响了城乡客运的继续发展。政府在具体事务的协调过程中也处于两难境地，给政府也造成了困难。
(四)农村客运站场(点)建设投入资金不足
当前，山西省农村客运站点建设经过3年的发展，已经有了很大的改善，全省投资总共2、6亿元，基本上做到了大镇有站、行政村有候车亭或招呼站牌。解决了老百姓的候车问题。但随着经济的发展，山西省城乡客运站点的建设投入依然短缺，尤其是对于今后城乡衔接、公交化运营的站点有待于本着科学实用、方便群众的原则，进一步统筹规划、合理设置。另外，山西省县城多为小县城，县域人口不足30万，县城汽车站多为70、80年代的老站，其在城乡客运网络中的枢纽功难以充分发挥，由于资金不足，难以维持运营，很多车站将办公场所和候车室进行出租，以补充车站维护、管理和工作人员的工资等费用，老百姓只能在狭窄的过道候车。
在资金的来源上，由于其社会公益性突出，没有经济效益，无法调动社会投资的积极性，县镇政府资金有限，所以还有待加强上级政府的投资力度和政策扶持。
四、加快农村客运网络化建设实施建议
加快农村客运网络化建设，促进农村客运发展，是一项惠泽百姓、服务“三农”的民心工程，是促进城乡经济社会协调发展、建设社会主义新农村的先导工程。鉴于山西省城乡客运市场存在的突出问题，建议采取以下措施来加快农村客运网络化建设。
(一)理顺城乡客运管理体制，打破城乡客运二元格局
长期的制度体制分割是城乡二元结构的主要成因之一，也是实现城乡统筹交通发展的主要障碍。建立科学合理、完善高效的组织制度是适应区域经济社会发展需要，提高交通行政管理效率的必然选择。党的“十七大”在部署社会主义新农村建设任务时明确提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、促进农民富裕的根本途径。
1、为打破山西省城市公交与班线客运二元分割局面，减少职能交叉，提高办事效率，必须理顺城乡客运管理体制，明确城乡客运的归属问题，建议结合十一届全国人民代表大会大部制改革，将城市公交、出租汽车、城乡客运由交通部门统一归口管理，建立“一城一交”的大交通综合管理体制，逐步实行交通公共设施向农村延伸、交通公共服务向农村覆盖，实现交通建设城乡统一规划，交通运输市场城乡统一管理，交通信息资源城乡全面共享，最终实现城乡交通公共服务均等化。
2、以从实际出发、实事求是的原则，系统制定全省城乡客运税费政策。建议根据山西省财政状况，出台在全省范围内具有指导性的公路规费征收意见，根据经营线路给予不同的优惠政策。一级城乡客运线路的车辆公路养路费和客运附加费按1/2征收；二级城乡客运线路的车辆公路养路费和客运附加费减免2／3；三级城乡客运线路的车辆全免养路费和客运附加费的车辆规费征收优惠政策。
3、根据山西省的实际情况，因地制宜，积极探索统一城乡客运资源配置。在运行机制上坚持集约化经营、员工化管理、公交化运营模式。充分利用原客运线路经营年限到期的时机，对原有经营主体推出股份合作和公司收购的过渡模式，按“服从大局、维护利益、政策补偿、对等配置、运力置换”的原则，灵活安排线路走向和车辆数量，合理安排班次，降低运营成本，解决客运企业不愿经营冷线的矛盾，提高道路、站场、车辆等客运设备设施的效率，为城乡客运的可持续发展提供生命力。
(二)确立高效的客运市场主体，走规模化道路
建立统一、规范、合理、高效的城乡客运一体化市场首先要确立市场经营主体。从目前山西省客运市场来看，各地市的城市公交客运基本上都是一家垄断，而道路客运主体多而分散，在实施城乡客运一体化的条件下，应引导客运市场主体进行整合。
1、全面整顿山西省城乡客运市场，清理超范围经营企业，鼓励高资质的企业在全省范围内组织和开展网络化经营，提高山西省城乡客运市场的集中度，推动客运朝企业规模化，生产专业化，技术现代化，经营规范化方向发展，以提高山西省城乡客运运营主体的等级，扩大企业规模，提高运营效率。
2、转换经营体制，建立现代企业制度。按“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，通过政策引导，市场推动，鼓励山西省城乡客运企业之间的业务合作与经营，找出适应各自发展的组织形式和管理模式，为城乡道路客运一体化发展奠定基础。
3、在政策上，积极引入省外或国外的道路客运企业进入省内市场合资经营，并予以适度的优惠政策，以吸引先进的组织管理经验和先进的技术手段，发展多元化经营，增强山西省城乡客运企业经济实力和市场应变能力，提高市场占有率。
关键词：新农村规划建设农村规划
××市新农村规划的主要经验
××市深刻分析本市经济社会发展形势，牢牢把握工业化和城市化快速发展的难得历史机遇，在新农村建设中，紧紧依托加快推进城乡一体化，在规划和建设环节，创造性地提出“三个集中”（即工业向园区集中、土地向规模化经营集中、农民向农村社区集中）的发展思路，切实加强城乡规划的先导和引导作用，充分激活土地流转模式，全面突出政府主导，实现了城乡一体化与新农村建设的良好互动，推进了经济发达区域和城市郊区社会主义新农村的全面建设。具体而言，他们在规划方面的主要经验有：
一、完善城乡规划编制体系，强化规划对新农村建设的引导作用
××市提出要通过科学的规划来合理配置各类资源，实现城镇、农村的合理建设，城乡产业的合理布局，让城乡居民通过城乡一体化得到实惠。为此，该市通过加快编制城乡一体化规划，实现了规划编制市域全覆盖，使全市城乡规划真正成了一盘棋。
一是加快分区规划和远郊市县城市总体规划编制。全面完成《××市城市总体规划（2008—2020年）》修编；完成了龙泉驿、新都等7个卫星城的分区规划和都江堰市、崇州市等8个远郊市县的城市总体规划编制，全市20个区（市）县都有了自己的分区规划或总体规划；完成了中心城117平方公里新增城市建设用地规划，中心城区域实现了控规全覆盖；编制了198平方公里非城市建设用地规划。
二是加快镇乡规划编制和重大基础设施建设项目规划落地。组织了对全市30个重点镇的总体规划修编和评审工作；对全市2800多个总投资1538亿元的城乡一体化基础设施建设项目，在各级规划中逐一进行了审核和落实。
三是积极推进农民新居工程建设规划和村庄整治规划编制。完成农民新居工程的建设规划，高效优质完成了“新居工程”选点和提供规划设计条件工作，为加快推进城乡一体化进程、实现城乡同发展、共繁荣打下了坚实基础。在新农村建设中，该市还积极推进村庄整治规划编制，取得显著成效。如白果村村庄整治规划和行动方案专门由省村镇规划建筑设计院进行规划，县建筑设计院进行设计。制定了以“村庄发展治散、基础设施治缺、村内建设治空、村容环境治脏、农户住房治大”为主要内容的白果新农村建设方案。
在农民新村规划编制中，××市注重结合实际，突出五项原则。一是将农民新村纳入城市（城镇）总体规划和土地利用规划，并编制建设规划。农民新村建设强调搞好路、水、电、气、通讯和排污治污等基础设施的配套，同时要求应有相应的文化、体育、卫生、教育、商贸、绿地、公共服务设施，建设生态新村、文化新村、现代化文明新村；二是按照城乡统筹的原则，增强农民新村规划的科学性和实用性。规划编制要求符合国家有关规范、标准，要有利于农业和村庄产业多样化发展，兼顾城镇建设和城乡经济社会发展；三是农民新村规划分区域控制。城镇规划区内不设置中心村，属城镇近期建设片区，根据规划和有关标准设置农村居民点或城镇居民住区，防止形成“城中村”；四是农民新村规划结合产业结构调整的需要。农民新村按有利生产、方便生活的原则，科学合理地布局，配置好基础设施和公共服务设施。除满足居住服务的基本功能，还结合农民发展经济、增加收入的需要，统筹考虑各种生产因素，综合布局，使生产与居住、生活有机结合；五是农民新村规划结合当地环境和特点，突出地方特色。农民新村规划在布局形态上因地制宜，灵活布局。加强对房屋建设风格、色彩的指导，推荐适合当地建设的方案，使农村新村环境优美、具有地方特色。注意环境保护和生态环境建设，通过规划建设农民新村，使农民既增收致富，又改善居住环境，享受现代文明。
二、改革城乡规划管理体制，充分发挥城乡规划战略引导和综合调控作用
××市在推进城乡一体化，建设新农村的战略中，认识到城乡规划是贯彻落实科学发展观的基础，是推进城乡一体化的前提。该市按照城乡统筹规划、区域协调发展的要求，切实改进和加强城乡规划管理工作，提高规划“科学、民主、依法”行政管理水平，建立与加快推进城乡一体化相适应的规划管理新体制，实现城乡规划编制管理、实施管理和监督管理工作“满覆盖”，充分发挥城乡规划战略引导和综合调控作用，促进全市经济社会与资源环境全面、协调、可持续发展。
一是进一步理顺规划工作关系。进一步完善市规划委员会工作制度，充分发挥市规划委员会决策作用。健全市规划委员会专业委员会的结构，加强市规划委员会办公室力量，理顺市规划委员会与各职能部门的职责关系，提高规划决策水平。调整区（市）县城乡规划制定程序。各区（市）县城镇体系规划、城市总体规划、建制镇总体规划、村庄和集镇总体规划、开发区和风景名胜区规划等，须经市规划委员会审查同意，并按法定程序审批。将市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转市规划局。将城市户外广告总体规划及技术标准的编制管理职能划转市规划局。对××市高新区、龙泉驿区等15个区（市）县城乡规划行政管理机构的业务工作，由市规划局负责归口管理和指导。
二是不断健全城乡规划管理机构。在主城五区设置规划分局，负责中心城区城市规划实施管理工作。设置××市规划执法监督局（市级行政二级局），负责全市城乡规划监督管理工作。将市规划管理稽查大队并入市规划执法监督局，不再保留市规划稽查大队。市规划执法监督局由市规划局管理。设置市政府派驻龙泉驿区、金堂县等14个区（市）县城乡规划督察专员，负责所驻区（市）县城乡规划行政工作督察。市规划局加挂市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员办公室牌子，负责全市城乡规划督察专员的日常管理工作。组建××市规划编制研究中心，负责全市城乡规划发展战略研究。组建××市规划信息技术中心，负责全市城乡规划信息资源管理。组建××高新区、金堂县等15个区（市）县规划行政管理机构。负责所辖行政区域规划管理工作。
同时，××市还特别注重加强镇乡规划管理。在温江区、双流县等14个区（市）县设置区（市）
县政府派驻镇（乡）规划助理员，负责所驻镇（乡）规划实施与监督管理工作。规划助理员的日常管理工作由当地规划行政管理机构负责。
三是切实落实人员和工作经费。明确干部管理权限。市政府派驻的督察专员、规划执法监督局的组织人事由市规划局统一管理。其余区（市）县规划管理部门领导班子成员的任免，征求××市规划局意见，由当地区（市）县任免。市规划局及派出机构、市规划执法监督局、市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员的人员编制由市机构编制部门核定下达，各区（市）县规划行政管理机构及驻镇（乡）规划助理员的人员编制由当地政府负责落实。所需工作经费纳入市、区（市）县同级公共财政预算。
三、突出重点，抓好示范，以点带面，促进新农村建设全面推动
新农村建设是一项系统工程，也是一个长期的过程。在新农村的规划建设中，××市特别注重突出重点，抓好试点，以点带面，促进新农村建设的全面推动。
关键词：城乡文化一体化；功能：乡村图书馆
一、问题的提出
所谓城乡文化一体化，就是消除城乡文化发展差距、瓦解城乡文化二元结构，实现城乡公民文化权益平等，城乡文化资源自由双向流动，城乡各自优势文化互补互惠共赢，从而达到城乡文化协调发展。农村的文化发展是我国社会主义文化发展的重要内容、基础和前提。但当前城乡文化差距明显，还存在诸多不足和问题：
1、农民文化权益保障乏力。文化权益是人民创造文化和满足文化精神需要的权利。包括享有文化教育、参与文化活动和文艺娱乐活动，享有社会精神文化成果和文化服务等内容。虽然农民物质生活有所提高，且有更多的闲暇，但是由于文化设施不足，国家提供的文化产品偏少。农民的文化权益难以实现。
2、农村文化传承堪忧。农村文化和城市文化是中国文化重要的组成部分。两者一动一静共同构成了中国文化厚重与灵动。学界形象的将农村文化视为中国文化蓄水池。但是当前由于农村传统文化资源的流失、农民中的文化中坚迫于生计流入城市、文化观念滞后等，农村文化“蓄水池”的水位迅速下降。
3、农民文化需要实现困难。随着温饱问题的解决，农民精神需要的满足提上了议事日程。但是农村文化书籍的缺漏、农民文化自觉意识不足、文化体制机制不到位导致农民文化需要不能转化为农村文化发展的动力。
二、乡村图书馆在城乡文化一体化中的功能
1、沟通城乡图书馆的桥梁。城乡文化一体化的重要内容之一就是文化资源在城乡间自由流动。作为知识载体的书籍是文化资源的当然组成部分。乡村图书馆的存在就为城乡书籍资源的流动提供了对应点。也方便了城乡图书馆在馆藏信息、管理信息、社会效益、更新需求等方面的交流沟通。目前，由于城乡文化鸿沟，城乡图书馆之间资源流通很大程度上表现为单向度。城乡图书馆之间的信息交流尚待建立，但即使信息能正常交流，由于目前条件所限。基于信息交流所反馈问题的解决不可能立刻进行，这既受限于机制不健全，更受限于资源匮乏。当前，应统筹城乡图书馆，建立相关平台，通过常态化和非常态化的机制：如网站、讨论会、电视会议等方式进行沟通与交流。
2、衡量城乡文化差距的晴雨表。媒体常用“巨大差距”“文化鸿沟”等来形容城乡之问的文化落差。这些定性描述，有些是从“城乡差距”中想当然推导出来的，有些是从所谓的城乡二元结构中想象得到。这种没有实证基础的推导或想象。与唯物主义的一个常识相违背：经济的落后并不必然对应文化的落后。当然，我们并不否认城乡文化差距是城乡之间文化事实的客观的定性的描述。但是仅仅满足于定性描述是不够的。为了进一步缩小城乡文化差距、促进城乡文化一体化发展。不能止于定性，必须有基于数据的定量动态分析。而乡村图书馆的存在为城乡文化差距的定量分析提供了平台。为收集城乡公民人均公共图书、人均文化设施、人均公共图书有效使用等数据提供了便利。进而为城乡在图书馆所提供的公共服务方面的差距的定量分析提供了数字支撑。令人欣慰的是，乡村图书馆已于2012年达到了全覆盖，满足了全国“书有所阅”的要求。也使不同范围不同层次的城乡图书馆的定量比较成为可能。为具体分析城乡图书公共资源差异、原因、存在问题提供了数据基础，为实现城乡图书资源的基本平等，保障农民的读书权益提供了条件，从而给打造城乡文化一体的公共阅读网络展现了希望之光，预示全民阅读全新时代的到来。
2、为城市文化资源倾斜提供文化容器。实现城乡文化的一体化，必然要求从城乡一体化角度统筹安排和宏观规划文化资源。因此，加大资源倾斜、合理配置文化资源、增加农村服务的文化资源总量是“识时务”之举。文化资源有不同的分类，其资源的倾斜应该最终流动到作为文化主体的农民手上才能契合初衷。一些无形的资源譬如在媒体中增加农村节目、栏目和播出时间相对来说较为简单。但是对有些资源的倾斜，就不那么简单。譬如对于农村题材的优秀剧本经改编由农民自己演出，就要看自身情况而定。即农民有闲暇、有兴趣甚至有一定的文艺细胞，否则此类资源的倾斜如无对应的合格容器，只能空怀一腔热血而已。同理、图书管理人才、图书管理经验、书籍、经费如果没有相应文化容器，也将落得同样的下场。有志于乡村书屋建设的文化志愿者也将发出空有一身抱负而发出英雄无用武之地的慨叹。
3、为以城带乡文化联动机制提供支撑点。在文化资源方面，在城乡二元结构固化的典型表现是，把城市和农村当成各具自身特点的文化区域来看待，在两者的态度上，就是重城市轻农村。城乡文化一体化就是要打破文化利益分配格局固化的藩篱。但是城乡文化一体化需要相应的理念、人力物力、体制机制的要素才能运行和落实。其中以城带乡的城乡联动机制就是相关体制机制的重要组成部分。就本论题的思路而言，城乡联动应包括经济的、社会的、政治的、生态的以及文化的，即城乡文化联动是城乡联动的重要构成部分，乡村图书馆建设为城乡文化联动提供了物质支撑点。使体制机制的运行有了文化设施保障。乡村图书馆在农村遍地开花后，充实了农村文化设施，使农村文化设施结构更加合理，为城乡图书馆的联动提高了联动所必须的两极中的另外一极。
4、为城乡文化帮扶提供抓手。在当前市民在文化消费水平、文化权益保障都远高于农民的背景下，城乡文化联动就有其目标倾向性。就机构来说，有民间组织和官方机构。就对象来说，打造农村基层文化管理队伍、带薪培训农民、轮训文化骨干等；就帮扶的内容来说可以是无形的精神鼓舞、经验分享、理念灌输，也可以是经费支持、物质捐赠、演出下乡、农村题材剧本赠送、文艺队伍的组织、文艺人才的选拔与培训等等。其实，不管就机构、对象或者内容的文化帮扶来说，乡村图书馆都能起到一定的作用。乡村图书馆可以根据自己的定位和本身就是农村图书馆体系末梢的优势，掌握农民受教育程度、年龄分布、文化需求结构、农民文艺组织队伍的现状、农民的文艺爱好等等。为城乡文化帮扶提供必要的资料、场地以及中介，从而起到文化帮扶抓手的作用。
5、为城市的文化辐射带动作用提供文化接受器。并不是所有的文化辐射都是受欢迎的。特别是在强国与弱国相邻时，所发生的文化辐射可能会导致弱国的文化安全问题。但是在文化同源且文化辐射可控的条件下，则文化的辐射是必然且应受欢迎的。首先要控制辐射的程度，农村文化具有不可替代的独特价值，辐射农村文化，不等同于代替农村文化，农村文化中传统的手工艺、民俗风情以及历史人文遗迹是重要的文化资源应予以保护和发扬。其次，引导辐射内容，不要将铺张浪费、破坏生态等城市病态文化当成城市常态文化辐射进农村。只有这样城市文化对于农村的辐射才不殃及农村文化的独立与发展，也只有这样才能起到真正的带动作用。当然城市文化辐射并不必然引起所期待的文化结果。理想结果的发生需要离不开辐射对象的开放性、文化素质现状以及对文化本身缺失的意识，也需要与此关联的文化氛围、文化机制以及文化机构的健全性。文化站、书屋、书室、图书馆、文化活动中心等不仅可以接受文化辐射的影响、固化辐射成果，而且能作为辐射的中转站进一步向周边辐射，达到城市文化辐射的最佳效果。
三、城乡文化一体化进程中农家书屋的建设路径
1、建立点对点帮扶机制。作为农家书屋的乡村图书馆为数几十万，加上乡镇图书馆、图书室应有上百万之多，而城市图书馆数目也为数不少。如何真正落实城乡图书馆之间的帮扶得“费思量”。可以采取包干、划片、点对点的方式展开。所谓包干，一般而言，中国的城乡地理分布结构大体是“农村包围城市”，譬如A农村包围B城市，则A农村由B城市负责，然后将A农村划分为甲乙丙丁等片，城市以其自然区划为主，CDEF区等。相应的，C负责甲区、D负责乙区、E负责丙区、F负责丁区……，依此类推。相应的区对应相应片内的乡村图书馆。当然有条件的地方最好是一对一。但大都是一对多。在点对点的帮扶原则不变的情况下，可以采取双向选择机制。根据双方的实际情况，文化资源的余缺程度等实际，来决定帮扶对象。然后确定分阶段的计划、责任主体、责任内容等。
2、建立相互开放资源机制。不管是乡村图书馆还是城市图书馆都存在图书流转迟滞，利用率不高等问题。而城乡公民一定程度又具有求异心理。因此，相互开放图书馆就有可行性和现实基础。所谓的相互开放，就是城市图书馆，对农村读者来者不拒，为其提供同等服务。而乡村图书馆因其新生事物和馆藏的特色，也能一定程度的吸引市民的驻足，因此，农家书屋也可以对非本村人尤其是城里人开放。为了促进城乡图书馆的相互开放尤其是城市图书馆对农民的开放，可以引进评比机制，通过单位时间内图书馆的农民阅读量来划定名次，以促进城市图书馆的更加开放。这既可以提升图书馆资源的利用率，也间接的促进了交流。使用过城市图书馆的农民会将曾经的体验、感受、意见和建议带回农村，对于农家书屋的完善和发展不无帮助。
3、建立城乡图书馆联动机制。城乡图书馆联动是城乡图书馆一体化的重要内容。不管是帮扶也好、沟通也好，都需要常态化，否则就是一阵风，在两者间建立联动机制具有不可忽视的价值。就机制的具体内容而言，当前可以从如下几个方面着手：其一，管理人员对流锻炼机制，即城市图书馆的管理人员可以到乡村图书馆参与管理，乡村图书馆的管理人员到城市图书馆学习锻炼。通过这种对流锻炼机制，促进双方相互了解，提升农村书屋管理员管理水平。其二，图书资源共享机制，当前，主要是用城市富余的图书支援乡村图书馆，待农村文化发展到一定程度，也可以将一部分有乡村特色的书籍充实城市图书馆，达到城市图书的多元化。此外，还有管理经验分享机制、农家书屋馆员培训机制等等。
一、城市化背景下农村小学德育管理的现状
1、贫富差距加大，德育管理难度增加。城市化进程不断加快的直接影响之一是拉大了贫富差距，对于农村居民来说，这种现象尤为明显，一些农村居民能够抓住机遇，主动创业，而一些农村居民依然只能依靠农业收入与外出打工来维持生计，家庭收入的严重不平等会引发较为严重的德育问题。尤其是在农村小学中，学生之间因因为互相攀比而引发偷窃、冲突等等，这些问题的长期存在都在某种程度上增加了农村小学开展德育管理工作的难度。2、多种文化的冲击，德育管理内容增多。经济全球化与农村城镇化是当前社会发展不可阻挡的趋势与潮流，对着改革开放政策的不断深入，多种形式的文化与意识也不断流入中国，小学生心智发展不健全，区分事物对错的能力相对较低，极有可能受到不良文化的侵蚀，比如“拜金主义”，“个人主义”，“求新求异”等等，这对于青少年的长远发展是极为不利的。但目前绝大一部分农村小学并没有意识到此问题的严重性，也没有开展相应的德育教育，设置相关的德育教育课程，使德育管理问题隐藏着诸多潜在的危机。3、高科技网络发展迅速，德育管理范围扩展。城市化的不断发展，不仅仅改善了农村居民的居住环境，同时也大大提升了农村居民的生活质量与生活水平，大部分农村家庭都已经购买了电脑，智能手机等等，一方面给予农村小学生更多了解世界、认识世界、开拓眼界的机会与平台，但同时也产生了一些重要问题：沉迷网络，封闭自己、拒绝与他人沟通，网络世界一些色情、暴力等等信息也会大大影响着小学生的世界观、价值观与人生观，这是当前影响与限制农村小学德育管理工作质量与工作效率的重要因素，也是农村小学开展德育管理工作必须考虑的重点与核心。
二、基于城市化背景下农村小学开展德育管理的具体措施
针对当前城市化背景下农村小学德育管理工作存在的诸多现实问题，特将推进与改革德育管理工作的具体措施归纳为以下几个方面：1、扩展德育教育内容，突出德育教育的时代性。为提高农村德育教育的时代性与时效性，农村小学德育管理人员要根据学校德育工作的现实状况，以及学生的实际情况，及时增加与调整德育教育内容，使农村小学德育管理工作始终与社会发展、学生需求同步。比如，农村小学教师应坚持从社会热点事件中汲取信息，比如“该不该扶起摔倒的老人”，“是保持冷漠还是伸出援手”等等，为学生播放相关视频，组织学生开展讨论，通过这种方式使小学生能够及时了解与洞察社会热点事件，也让农村德育工作与时俱进，长期有效。2、创新德育工作方式，变革德育管理理念。坚持学生本位的管理管理理念不仅仅是转变农村小学德育管理工作方式与模式的重要动力，也是激发小学生参加各种德育活动积极性与主动性的根本保障。为此，农村小学要彻底变更传统的机械、僵化的灌输式的德育教育方式，尝试推行“体验式”、“自主式”德育教育方式，比如教师可设置“发先你身边的美丽人物”等主题，鼓励学生通过实地考察、体验学习等等方式搜集资料，并在此过程中得到教育，受到启发，从而大大提高农村小学德育管理工作质量与作用力。3、加强与家长的联系与沟通，扩展德育管理工作范围。农村小学德育工作是一项内容反复、项目众多的复杂工程体系，需要学校、家长与社会各界共同参与其中，构建德育管理网络，才能使德育管理渗透到小学生生活、学习的各个方面，更加有利于学生的长远发展与身心健康。具体来说，农村小学可以组织家长成立“德育小组”，邀请家长参加到学校德育管理工作中来，并时时汇报学生的实际状况，协助学校及时调整德育工作内容与工作内容，同时要加强与德育专家的密切联系，定期开展相关讲座与座谈会，为教师传达最新的德育工作方式与工作理念，解答学校在推行德育管理工作中存在的问题与难点，使农村小学德育管理工作更加具有针对性、高效性与科学性，让农村德育管理工作实现突破性的进展与进步。
随着我国城市化进程的加快，人们的社会道德观、价值取向也发生了转变，而在学校教育领域，也不可避免地对道德教育造成了冲击，使学校德育管理工作面临全新的挑战，在这种大环境下，小学农村德育工作者更要主动去调整管理方式与管理理念，立志于小学农村德育工作的现状，优选德育管理模式，构建完善的德育管理体系，进一步凸显小学农村德育管理工作的现实价值与深远意义。
作者:仲伟岳 陈艳飞 陈庚 单位:吉林省蛟河市漂河镇青背九年制学校
参考文献：