【关键词】机遇；发展；总体规划
【abstract】incountriesexplicitlyproposed"realizegreat-leap-forwarddevelopmentandpromotethestabilityandsecurityofxinjiang"goal,therapiddevelopmentinxinjiangofopportunitytime,urumqihowtoseizethisopportunityrapiddevelopment,becomesthefocusoftheproblem.Basedontheanalysisofurumqicalendareditionoverallplanning,thispapersummarizestheexperienceofgainandloss,thehopeforthenewdevelopmentoftheconstructionofurumqienlightenment.Finallytheauthorsummarizesthekeyproblemfiveaspects,thinkthisisthefuturedevelopmentofurumqikeyconsiderationshallbetheproblem,andhasacertainsignificance.
【keywords】opportunities;Development;Overallplanning
中图分类号：F540.32文献标识码：A文章编号：
一、新机遇
2010年5月中央新疆工作座谈会之后，根据《中共中央国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》，国家明确了以“实现新疆跨越式发展和推进长治久安”为目标的对口援疆工作安排。未来一段时期将成为新疆改革开放以来最大、最好的发展机遇期。
乌鲁木齐作为新疆的首府城市，如何抓住这次机遇顺势而为，使其得到进一步发展，成为众多相关人事的关心问题。在这个问题上，我们有必要重新回顾乌鲁木齐的发展历程，总结经验得失，促使乌鲁木齐进一步提升发展定位、优化发展模式，发挥对全疆经济和社会发展的带动作用。
二、规划回顾
迄今为止，乌鲁木齐共编有1941年、1951年、1959年、1985年、2000年共计5版城市总体规划。
1、1941年城市总体规划
1941年2月，由迪化市政委员会主持编绘《迪化市区分区计划图》。受当时技术限制，除迪化城周围较详细外，其余地区带有示意性。但从实施看，还是对其后的城市建设有显著影响，为城市发展打下了一定的基础，主要表现在三个方面：
（1）是确定并实施了沙依巴克区南部的棋盘式路网。
（2）是提出“分区”概念。城市南部为生活区、中部为公共设施区、北部为工业区。
（3）是第一次越过满城，确立了城市重点要越过两山所夹蜂腰地带向北发展的基本思路，并规划格网式道路拉开城市骨架。
2、1951年城市总体规划
1951年规划将乌河河滩、红山以南的河东河西路网基本沿用现状路网，红山以北则紧扣地形，路网布置呈扇形。铁路在河滩东面自北而南延伸至红山脚下，飞机场选址在小地窝堡和旧市区东面。红山以南是老市区，红山以北到二工乡以南规划为公园、商业区、文教区（老满城）。乌河两侧规划为工业区，西面分为9个新区，每个区设定一处生活服务中心。
3、1959年城市总体规划
1959年版的城市总体规划是建国后第一版完整的城市总体规划。客观的来看，规划考虑的期限和城市规模都超出了当时的发展条件。其特点主要包括以下几方面：
（1）计划经济色彩浓厚。建国初期我国社会主义计划经济开始建立，城市规划受苏联影响，计划经济特点显著，实行中央集中领导下的“条条”、“块块”相结合的计划体制。
（2）规划确定了城市总体框架，基本形成了现有的中心城区路网和用地格局。
（3）城市发展以新区建设为重点，旧区规模基本没有扩大，城市形态没有大的变化。
4、1985年城市总体规划
1985年版城市总规是在结束后、经济建设全面恢复时期编制的。
规划较为全面地进行了城市的居住、生活、产业、绿化、防灾等设施布局，特别提出了城市“集团区”的概念，集团区之间采用绿地进行分隔。这个设想虽然后来并未实现，但对今天城市组团的形成起到了一定促进作用。
5、2000年城市总体规划
2000年规划城市结构和用地布局基本延续了1985年版总规，城市形态呈“T”型，北部为钢铁、石油储运、铁路运输、仓库区、机场、石油加工和交整理地，中部和南部为居住、行政、文化和商业等用地。城市发展用地除了新增的乌鲁木齐高新区、经济技术开发区外，以市区内空地填充为主，并适当向东西两肋地区拓展。
2000年版总规对城市经济发展速度的预估严重不足，用地扩展未给出充裕的空间。新增建设用地主要以“填空补齐”的方式在老城发展，城市周边少有安排。
6、小结
从城市发展方向看，受地形地貌制约，发展方向始终以向北为主。曾经在城市建设与煤炭资源开发发生冲突进行争论，最终结果是资源开发让位于城市建设。[1]
从城市结构看，历版总规都有“双中心”和“集团区”的认识。1959年版就提出了新市区和旧城两处城市中心。至今，城市仍沿用双中心结构。1985年版提出城市“集团区”概念，主要目的是为了改善城市环境，但由于没有实施机制，其仅停留在概念层面。2000年版延续了“T”形和“双中心”的思路，也保留了1985年版确定的两个城市公共中心（即大小十字和卫星广场），并将十个集团区调整为基本符合行政区划的九个片区。
从实施效果看，城市发展既有东西蔓延，也再强化“T”字形态（T的竖笔变粗），但“双中心”结构（主要是北部副中心）并未形成，加宽中部蜂腰的设想也未实现。
三、新时期建设发展重点
从乌鲁木齐历版城市总体规划分析研究及当前面临的一系列问题，笔者认为乌鲁木齐未来城市建设应着重从以下五方面进行开展。
1、实现多民族和谐发展：采取多项积极稳妥地措施，改善群众生产生活条件，让各族人民共享改革发展成果，实现多民族融洽发展的社会格局。
2、促进经济社会协调发展：提升商贸服务业和旅游服务业，强化出口加工和资源深加工业，培育现代服务业和高新技术产业，实现经济的快速持续发展；推进以就业为导向的经济发展战略，保障城市居民充分就业。
3、调整城市空间结构：培育城市新的增长点，完善片区职能，优化城市布局，强化城市南北之间、中部与两翼之间的联系，疏解老城人口与产业，形成结构清晰、功能协调的城市空间结构。
4、强化城市特色塑造：加强历史文化遗产保护，融合天山绿洲环境背景，突出多民族文化特色，营造具有西域特色的天山绿洲城市。
5、优化城市交通组织：强化对外交通与城市交通的衔接，促进交通枢纽与城市功能的整合，完善城市公共交通系统和现代物流体系，保障慢行交通权益，提高交通运输效率。
6、解决城市环境问题：从可持续发展观出发，坚持经济建设与环境保护同行，社会发展与生态承载力相适应，构建低碳、低耗能、低污染的城市生态安全格局；外迁污染型企业，优化能源结构，改善城市环境。
四、结语
如今在面对新的发展机遇时，乌鲁木齐应抓住机遇，以科学发展观为指导，以加快转变经济发展方式为主线，贯彻五个统筹，保障和改善民生，加强民族团结，充分重视首府城市对全疆发展的带动和示范作用，增强城市竞争力，积极实现经济社会跨越式发展和长治久安。
参考文献：
《新疆城镇体系规划2012—2030年》
《乌鲁木齐城市总体规划2012—2023年》
《乌鲁木齐城市总体规划》1941、1951、1959、1985、2000版
《乌鲁木齐市志》[1]1957年自治区党委作出不考虑煤层开采、弃煤保城的决议。
一、编制“十二五”农业和农村经济发展规划的总体要求
总体要求：深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会战略思想，以“314”总体部署为总纲，以《国务院关于推进*市统筹城乡改革和发展的若干意见》、《中共*市委*市人民政府关于全面推进统筹城乡综合配套改革试验的意见》为指导，规划目标要全面反映建设西部地区重要增长极、长江上游地区经济中心、城乡统筹发展直辖市以及全面建设小康社会的阶段性要求，规划内容要以统筹城乡发展推进社会主义新农村建设为主线，把确保粮食安全、保障主要农产品有效供给、增加农民收入和促进农村社会事业全面发展放在更加重要的位置，重点体现统筹城乡综合配套改革的战略性突破、农业农村经济结构的战略性调整、农业农村基础设施的有效改善、农村改革的战略性推进、农业可持续发展能力的战略性增强、农业对外开放水平的战略性提升等方面要求，编制出能科学指导全面提升农业综合生产能力、农产品市场竞争能力、配套服务能力的具有前瞻性、战略性和可操作性的发展规划。
以发展为主题，做好“五个坚持”：
——坚持抢抓机遇率先发展。抓住重要机遇期，坚定不移地把发展作为第一要务，确保经济平稳较快发展。全面把握发展的科学内涵，更加注重转变增长方式推动发展、立足自主创新推动发展，增强经济社会发展的综合实力和区域竞争力。
——坚持绿色增长持续发展。把增强发展的可持续性放在更加突出的位置，坚持资源开发和节约并举，生态恢复建设和环境保护并行，大力发展绿色经济，积极发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会。
——坚持统筹兼顾协调发展。坚持统筹兼顾的根本方法，妥善处理城市与农村、“一圈”与“两翼”、人与自然、经济与社会、内陆开放与扩大内需、改革发展与稳定之间的关系，使各方利益相互适应、相互促进、良性互动，实现协调发展。
——坚持改革开放促进发展。坚持社会主义市场经济体制的改革方向，更加注重用改革的途径和办法解决发展中的矛盾和问题。坚持在开放大格局中思考未来发展，坚持走内陆开放型道路，以开放促发展。
——坚持发展成果共建共享。坚持以人为本的规划理念，把人民根本利益作为规划编制的出发点和归宿，规划目的从促进经济增长向经济社会全面发展转变，围绕率先在西部地区实现全面建设小康社会的目标，切实满足百姓需求、实现百姓利益、提高百姓生活水平，适广大人民共建共享发展改革成果。
二、编制“十二五”农业和农村经济发展规划的工作内容
继承以往五年规划成果和经验，“十二五”农业农村经济规划在理念上要坚持科学发展观，在规划内容上要改革创新，在规划体系上要科学务实。
（一）规划内容要体现“四大转变”。一是更加注重向“发展型”规划转变。规划目标要从片面追求经济增长转向实现经济社会全面可持续发展，将增长作为手段，发展作为目的，全面体现经济、社会、政治、文化、生态等全方位发展。二是更加注重向“时空型”规划转变。既要做好规划任务的时序合理安排，更要搞好规划任务的空间科学配置，实现空间资源高效利用和规划任务的科学落地。三是更加注重向“城乡统筹”规划转变。把城市、农村作为整体统筹考虑，由“城乡分割”规划，到统筹规划城乡公共服务和基础设施建设，统筹规划城乡生产空间、生活空间和生态空间。四是更加注重向“方案型”规划转变。改变长期以来将规划作为宏观蓝图而束之高阁的现象，突出规划作为资源要素高效配置综合方案的特点，强调其解决发展实际问题的导向作用，增强规划操作性。
（二）规划体系要科学合理。全市农业和农村经济规划体系，按行政层次分为市级规划和区县（自治县）规划，按对象和功能分为总体规划、行业与区域规划、专项规划、重大工程建设规划四个层级。市级“十二五”农业和农村经济规划体系由1个总体规划、12个重点行业规划、3个重点专题规划构成，形成“1+12+3”规划体系。
1、总体规划。总体规划特指全市农业和农村经济发展五年规划，具有综合性和纲领性的特性。它以宏观战略指导为主，明确五年的发展目标、区域布局、重点发展领域以及相应的建设重点，是制定农业政策，编制行业与区域规划、专题规划和农业重大工程建设规划以及年度计划的重要依据。“十二五”农业和农村经济发展规划是全市国民经济和社会发展规划12个重点专项规划之一，规划期5年，从明年至2015年，为与全市国民经济和社会发展总体规划相衔接，发展目标展望到2023年。“十二五”农业和农村经济发展规划由市农委牵头，市级相关部门参与编制，报市政府审定和实施。
2、行业与区域规划。行业规划是指以农业和农村经济中的某一行业或特定领域发展为对象编制的规划，是总体规划的延伸和细化，是指导行业或特定领域发展、策划重大建设工程和项目的依据。如粮油、经济作物、蔬菜、畜牧、渔业、林业、水利、乡镇企业等行业和兽医、农机、农村能源、农业科教、农产品市场及农村信息化、农产品质量安全、国际合作、农村经营管理、饲料工业等领域编制的五年规划。重点行业“十二五”规划的编制由相关部门自行编制，送市发改委审核，报分管副市长审定后印发。
区域规划是指以跨行政区的特定区域内某种功能或产业的保护与开发为对象编制的规划。它是总体规划在特定区域的空间细化和落实，是引导社会资源在空间合理配置的政策手段，与行业规划处于同一层级。如优势农产品区域布局规划、特色农产品区域布局规划、野生动植物保护区规划等。
3、专项规划。专项规划是指以行业或特定领域发展中的重大专题为对象编制的规划，是行业规划、区域规划的延伸和细化。如三峡水库天然生态渔业发展规划、奶业发展规划、扶贫开发规划、农业综合开发规划、农村劳动力培训转移规划等。扶贫开发、农业综合开发、农村劳动力培训转移等“十二五”重点规划分别由相关部门组织编制，报分管副市长审定后印发。
4、重大工程建设规划。重大工程建设规划是指以总体规划、行业与区域规划、专项规划为指导，围绕规划中的市场监管、社会管理、公共服务内容，以公益性、基础性的基础设施、装备条件等建设为内容编制的规划，是争取和安排中央、市级投资，推进农业和农村基本建设的依据。如新农村建设规划、动物防疫体系建设规划、农业面源污染治理规划等。
“十二五”期间，需编制的其他专项规划和重大工程建设规划，根据工作情况另行安排。区县（自治县）“十二五”农业和农村经济发展规划由区县（自治县）农委（农办）牵头编制，报审程序参照市级规划执行。
三、编制“十二五”农业和农村经济发展规划的工作要求
（一）加强前期研究。规划编制前，必须做好基础调查、信息收集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。要在建设西部地区重要增长极、长江上游地区经济中心、城乡统筹发展直辖市和在西部地区率先全面建设小康社会的大背景下，研究“三农”问题，加强对全局性、战略性重大问题的前瞻性研究。
（二）广泛听取意见。建立健全规划编制的公众参与制度，使规划编制过程成为凝聚人心、集思广益的过程。在规划起草过程中，建立专家咨询和参与制度。涉及农民、法人及其他组织切身利益的规划，牵头单位应主动征求意见，有条件的应允许他们参与规划编制。
（三）加强衔接协调。要高度重视规划衔接工作，确保各级各类规划协调一致，形成合力。行业规划、专题规划服从总体规划，下级规划服从上级规划，规划之间不得相互矛盾。规划衔接工作由市农委统筹协调，各区县（自治县）、市级相关部门要积极主动地做好规划衔接工作。
（四）实施评估调整。规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估。规划评估围绕规划提出的主要目标、重点任务和政策措施进行，对规划执行效果和各项政策的落实情况做出分析评价，并针对环境变化和存在的问题，对调整和修改规划提出意见。评估分为中期评估和年度监测评估，在市里统一安排下进行。
四、编制“十二五”农业和农村经济发展规划的工作机制
（一）建立“十二五”农业和农村经济发展规划编制工作联席会议制度。建立由市农委牵头，市发改委、市财政局、市城乡建委、市人力社保局、市规划局、市水利局、市林业局、市扶贫办、市乡企局、市气象局、市供销社、市农机办、市农综办、市教委、市交委、市科委、市民政局、市卫生局、市文广局等部门参加的“十二五”农业和农村经济发展规划编制工作联席会议制度，就规划编制过程中的重大问题进行讨论决策。规划编制工作联席会议办公室设在市农委发展计划处。
（二）成立“十二五”农业和农村经济发展规划专家咨询组。为充分发挥专家的作用，提高规划的科学性，成立规划专家咨询组。市级“十二五”农业和农村经济发展规划专家咨询组由中国科学院、中国农科院、西南大学、*大学、*市社科院、*市农科院、*市畜科院等院校研究“三农”问题的知名专家组成，负责规划的咨询、论证、评估等。规划编制过程中要认真听取规划专家咨询组的意见，规划初稿形成后，要组织专家进行深入讨论。
（三）成立“十二五”农业和农村经济发展规划编制专家小组。从委直属事业单位抽派专家，组成不同专业结构的规划编制小组，在规划编制期内相对集中办公。
五、编制“十二五”农业和农村经济发展规划的时间安排及经费保障
关键词：区域城镇化协调整合管治制度保障新区域主义
一、我国区域规划的发展历程
我国区域规划工作始于20世纪50年代，早期的区域规划目的是为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远计划，使城市规划有充分的依据。80年代，国家相继开展了全国性、跨省区和地区性的规划工作，如完成了《全国国土总体规划纲要》；完成了攀西六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等跨省区区域规划工作；在京津唐地区、吉林省松花湖地区、湖北省宜昌地区、浙江省宁波地区、内蒙古呼伦贝尔盟、黑龙江省、安徽省皖北地区、福建省湄州湾地区等开展了区域规划工作。自1992年起，我国计划体制的一项重要改革，就是以经济的自然联系和资源、区位优势互补为主导的、跨省区的区域经济工作开始起步，跨省区的区域经济逐步发育、发展成为国民经济体系中的一个重要层次。在进入新世纪后，在经济全球化和新经济背景下，区域规划又涌现出一些新的规划思想和理念，例如在协调不同利益集团时倡导的管治理念，以及在全球经济整合背景下区域规划中涌现出的新区域主义思想、可持续发展的思想。
二、我国区域规划的发展态势
20世纪90年代初，在全国范围内出现了编制多层次区域规划的高潮，但是由于国土规划尚未通过立法取得应有的法定地位，不具有权威性和约束力，因此难以发挥其应有作用。
1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。由于确立了城镇体系规划的法律地位，使得在国土规划衰变后，城镇体系规划仍然在区域规划中发挥着重要作用。
在我国加速城市化进、提升大城市竞争力的背景下，以都市区规划、都市圈规划和城镇密集区规划为代表的新型区域规划正在不断兴起。
经济全球化所造成的竞争给每个地域单元带来了机遇与挑战并存的发展空间。为了确保各自的竞争优势，强化区域的联合就成为各级政治权力机构和经济发展机构的主动要求。新背景下的区域规划已不仅仅局限于解决区域内部的具体问题，而更加具有增强区域自身竞争力以获取更多发展机会的内容。
经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化、城乡一体化已经成为世界各国、各地区空间演变的主导趋势，由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求，因此，区域规划日益凸现出其在区域资源整合和配置方面巨大的价值和优势。
三、现阶段我国区域规划编制和实施中存在的问题
在经济全球化和新经济以及我国城市化进程日益深入的背景下，我国区域规划应如何应对的关键在于对现有区域规划编制和实施过程中存在的问题进行研究和探讨。当前我国区域规划面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其更能适应我国区域和城市的经济发展需要。
在我国城市规划编制体系中，区域规划位于城市总体规划范围之上，对城市总体规划的编制和实施提供指导和依据。在全球竞争的背景下，城市竞争已经不是单一的城市间的竞争，而是以中心城市为核心的与其周边城镇共同构成的城市区域或城市集团的竞争。近年来，我国也涌现出各种城市区域的规划，例如广州、南京等城市相继编制了都市区规划，在江苏省城镇体系规划中提出了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划，浙江城镇体系规划中提出了杭嘉湖绍、温台、宁舟等城市群规划。
但是，目前开展的各类城市区域规划和城市总体规划之间存在许多矛盾和衔接上的错位。首先，城市区域规划的区域范围和城市总体规划的范围是有区别的，这就成为区域规划可操作性的一大障碍。其次，各类城市区域规划与城市总体规划的关系不清，各类城市区域规划的任务和重点不够明晰，有的重在提供城市的宏观战略，有的侧重于城市的空间结构框架，有的强调中心城市的发展，有的则侧重各城镇之间的关系。
四、区域规划改革的几点思路
(一)以立法为突破，确立区域规划的法律地位
在今后我国区域规划的改革中，首要任务不是编制规划，而是通过立法，明确区域规划与现有各类规划之间的关系，确立区域规划的权威性和法律地位，确保区域规划的实施，发挥其对下一层次规划的指导意义。
(二)以城镇密集区、城镇群、都市圈发展规划为依托，以各部门的行业规划、专项规划为基础，建构区域规划体系
在我国，区域规划被分割成各种类型的规划，在体制上实行的是多重管理。我国目前的规划编制体系中，城镇密集地区规划、城市群规划、都市圈发展规划作为综合性规划，在其编制目的、内容和管理上，最接近于区域规划。因此，依托城镇密集区规划、城镇群规划以及都市圈规划，充分吸纳各行业和部门规划的成果并进行提升和补充、完善，从而建立起由区域总体规划和相关专项规划构成的区域规划体系。
(三)规划理念的创新
1．比较与竞争
在传统规划中比较重视对城市和区域发展中比较优势的分析，但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因此更加关注竞争优势。能否形成竞争优势，关键是人的因素。而以往在分析比较优势时多侧重于静态的物质资源，对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源往往分析不够。
2．弹性和刚性
在计划经济下形成的区域规划多属指令性，刚性的规划，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，都是刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡社会经济发展的空间安排需要有一定的弹性。但是，为了克服市场经济的不理性并保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，也必须对区域内严格划定的禁止开发区域和限制开发区域进行刚性的约束。同时，可以确定有选择的引导开发和重点开发区域，这两种区域可留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。
[关键词]：城市规划策划；实施方案
[中图分类号]：TU984[文献标识码]：B
1.城市规划实施的概念
城市规划编制的目的是为了实施,即把预定的计划变为现实，城市规划制定得再好,如果不能有效实施,也不能发挥作用。城市规划实施通常是通过规划对各项开发活动的控制和引导,促使城市建设达到规划所预期的目标,从而不断优化城市发展环境、完善城市功能,保证各项城市经济、社会和建设活动能够高效、有序并持续地按照规划进行[1]。城市规划的实施涉及到政府、开发商和市民公众等，是一个复杂的过程。一方面政府依照法律的授权负责组织编制和实施城市规划，另一方面经批准的城市规划是指导城市开发建设和管理城市的纲领，其实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到市民公众、开发商等各方面的根本利益。因此，保障城市规划的正常实施既是政府的职责，也是全社会的事情[2]。
2.新区城市规划实施及存在的问题
城市新区一般是在城市总体规划中依据各城市的发展实际和布局特点提出的符合城市长远发展目标的新建设地区[3]。为了保障新区开发建设目标的实现，新区规划部门通常会编制一系列规划策划方案，除了法定规划，还有各类非法定规划策划，而各类规划的实施相对于编制而言困难重重。
2.1新区城市规划实施
2.1.1政府实施城市规划
新区政府实施城市规划包括多种方式，一是通过编制各类城市规划策划，制定实施计划等，合理确定新区发展目标并引导新区开发建设朝着该目标推进。新区城市规划管理部门通常为新区规划分局、规划派出机构或新区开发主体，主要负责新区所辖范围内的修建性详细规划及以下规划的组织编制及规划协调，对各项建设进行综合部署和具体安排，从而达到对城市及新区总体规划进行深化和实施的条件；并按照已经审批同意的规划成果办理新区规划审批工作，对新区城市开发建设进行有序有效的管理，使规划的宏观导向能够贯彻在具体的行为之中，并使城市建设的具体行为成为实现城市发展目标的有目的的行为[4]。
二是为了满足社会公共需要，实现经济和社会发展目标，通过财政拨款等手段，直接投资项目建设。一般新区人民政府或管委会主要投资公益性项目、市政基础设施项目、需扶持产业项目等项目，对于有收益的基础设施项目，正在逐步采用特许经营等方式吸引社会资本投资，减轻新区财政压力，使政府投资真正用于公益项目。
三是制定积极的城市规划政策对非政府投资行为进行控制和引导。新区城市规划是一个从制定到实施的连续过程,要把新区城市规划成果逐级转化最终落实为具体的建设项目,需要制定一系列具体的、有针对性的城市规划政策。如根据建设项目性质、投资额度等通过政府财政补贴、投资贷款贴息、减免或取消规费等手段，引导非政府投资更多地投入新区鼓励发展的产业项目和领域。
2.1.2市民公众、开发商等的行为
市民公众、开发商等与城市规划实施密切相关，他们或是城市规划实施的相关利益主体，或参与项目的投资，关心并监督规划的实施。市民公众是城市规划实施的受益者，他们期望通过城市规划实施改善生活环境、提升生活水平。开发商是城市建设的投资者，其开发建设水平关乎项目建设的成败和城市开发建设目标的实现，直接影响城市形象。在实践中，由于法制建设和监督机制不够健全，部分开发商仅从自身利益诉求出发，干预城市规划实施，直接影响并侵蚀公共利益。
随着市民公众权利意识的觉醒，对城市规划表现出越来越强烈的参与愿望，加强规划的宣传，让公众了解和支持规划，自觉地执行规划的规定，服从城市规划管理，有利于纠正开发商的投机行为和规划相关部门的现象，更好地保障和维护公共利益，也有助于城市规划目标的实现。
2.2新区城市规划实施存在问题
2.2.1新区规划编制不到位影响规划实施
为了更好地指导新区开发建设，新区规划管理部门通常会编制一系列规划，但规划体系常存在规划缺项或内容重复，同时规划时序不尽合理。如新区总体规划和专项规划编制不同步，专项规划的内容不能有效落实到总体规划中，导致专项规划支撑作用不足，且各专项规划之间相关内容不完全一致等；新区上位规划不能全面指导下位规划，下位规划编制完成后，为了更好地实施，反过来修改上位规划的事情时有发生，导致新区实际开发建设与总体规划预期目标存在较大差距。
2.2.2新区规划跟踪控制不到位影响规划实施
通常认为规划成果编制完成即完成了规划工作，忽视对规划实施情况的过程跟踪控制，无论已有规划实施效果如何,新的规划总是在不停地编制,缺少对已有规划实施情况的综合评价,规划实施中存在的问题不能被及时发现并根据现状实际情况进行校正。
2.2.3受管理体制限制影响新区规划实施
城市规划实施是一项全社会的事业，新区城市规划管理部门只是其中的一个作用者，规划管理部门的职能主要以规划编制和监管为主，缺少规划实施操作职能[5]，其他相关部门如发改委、建委、财政、区政府、投融资平台等，不仅能够制定相关领域规划计划,还负责项目投资、建设等,导致规划的调控和实施处处受到其他部门的牵制。
3.强化新区城市规划实施的路径
3.1建立科学的城市规划编制体系，理顺工作时序
建立由法定规划、非法定规划策划构成的全面完善的规划策划体系，通过非法定规划策划为法定规划的制定提供参考或依据，强化法定规划的可实施性。针对总体规划中的城市发展定位、规模、产业、交通、市政等提前编制规划策划、专项规划，并落实到总体规划中，提升总体规划的可实施性，对于各平行规划之间的相关内容及时组织规划协调，保证规划内容的一致性；明确总体规划、控制性规划等法定规划的控制性内容和引导性内容，突出以公共开发为主导，而对市场主导的设施则主要加强方向引导与总量控制，增强规划弹性，为下位规划的局部调整留出空间，保证下位规划不偏离上位规划确定的城市总体发展目标；要求各规划方案中提出规划项目，明确项目的实施主体及实施时序，并在后续的实施策划及行动计划中予以落实[6],重点加强对规划实施的时序性要求，使其与土地供应计划相结合，保证城市规划的引导作用落到实处。
3.2强化规划实施过程控制，注重规划实施评价
规划方案编制完成后,立即制定规划实施方案,明确规划实施的内容、时间计划、职责分工、投资等，并成立专门部门跟踪规划实施，对规划实施情况进行评价，重点包括：一是对规划内容的评估，包括规划内容是否存在缺项，规划理念是否先进，规划技术方法是否合理等；二是对规划实施情况的评估，重点分析规划实施实际结果与规划预期结果的符合程度，对于严重偏离规划的情况要及时进行校正，保证规划总体预期目标的实现；三是对规划实施保障机制的评估，包括规划实施配套政策、资金投入、规划宣传、部门联动等。
3.3优化规划管理体制，保障规划实施
科学合理的新区规划管理体制，有利于保证规划“龙头”作用的发挥，有利于引领和控制新区开发建设达到既定目标。过分集中于市规划主管部门会降低规划编制、审批的效率，过度的分权于新区规划主管部门则易导致规划执行力度的减弱，不利于预期规划效果的实现。新区规划管理体制需要与当地社会经济发展和公众诉求相协调，并随着新区发展阶段而进行适当的改革。结合目前各新区规划管理体制，为了进一步提升规划实施效能，建议成立新区规划实施领导小组，全面负责新区规划实施，主要职责包括负责对规划管理部门编制的规划方案进行评价，负责监督各相关部门实施规划方案中确定的规划项目等。
4结语
综上所述，新区城市规划的成功实施是实现新区开发建设目标的基础。优化城市规划编制体系，强化城市规划实施过程控制，适当进行规划管理体制改革，对于强化新区规划实施、实现新区可持续发展目标具有重要意义。
参考文献
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关键词：规划编制体系调整转变矛盾
Abstract:afterthefounding,oururbanplanningsystemexperiencedthreetimeslargeradjustment,thecurrentcityplanningsystemisformulatedby1991,butafter10yearsofdevelopment,ourcountry'splanningtherehasbeenalotofnewsituation,guangzhou'sstrategicplanningistheemergenceoftheplanningbigchange,thecurrentplanningsystemandkindsofincreasingNumbersofplanningappearedsomecontradictions.
Keywords:planningsystemchangecontradictionsadjustment
中图分类号：TB491文献标识码：A文章编号：
改革开放以来，尤其是1990年代以来，市场经济体制的建立，深刻影响到社会、政治、文化等各个方面，也直接影响着我国城市规划的发展。目前，我们仍处于市场经济体制逐步完善的阶段，城市规划编制工作遇到了前所未有的机遇与挑战，同时，城市化水平明显提高，城市建设规模空前庞大，城市规划的实践十分活跃，取得了相当的进展，但也暴露出了不少现实问题与矛盾。
建国以来城市规划编制体系发展阶段
空间规划技术系统（规划编制体系）是建立一个从宏观到微观、从战略到具体建设指导的各层次内容和作用明确的空间规划系列。
建国初期,我国经济建设全面学习前苏联的计划经济体制,城市规划上也套用前苏联的方法进行编制。在“一五”实践的基础上,1956年7月,国家建委颁发了《城市规划编制暂行办法》,规定城市规划按初步规划、总体规划、详细规划三个阶段进行。在开展总体规划尚不具备条件的城市,可以先搞初步规划与总体规划是同一性质规划,所以实际上是两个阶段这个新行办法施行了24年,虽经历了“”、“国民经济困难”、“”等坎坷,命运很不佳,但却是相当长的时期内唯一指导我国城市规划编制的文件,先后指导全国150多个城市完成了初步规划或总体规划的编制工作。这是我国城市规划编制体系的第一次确立。
1978年后,城市规划得到迅速恢复和发展。在1980年召开的第一次全国城市规划工作会议上，审议了新的《城市规划编制审批暂行办法》，办法规定城市规划按其内容和深度的不同,分为总体规划和详细规划两个阶段，根据这个编制方法，“六五”期间在全国城市和建制镇普遍开展了总体规划编制和审批，至1988年底，全国所有城市和县城全部编制审批完毕。我国城市的建设和发展基本进入了有规划可依的历史阶段。这是我国城市规划编制体系的第二次调整。
1991年9月国家建设部颁布了新的《城市规划编制办法》。办法明确规定：编制城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段。根据实际需要,在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要；大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。新的城市规划编制办法对于全国新一轮城市总体规划编制、分区规划和控制性详细规划的普及开展,进而指导处于变革转轨和快速城市化时期的城市有序发展和规范规划管理起到了十分重要的作用。这是我国城市规划编制体系的第三次调整，也是我国延续至今的规划编制体系。
2、我国现行的城市规划编制体系难以满足发展需要
2.1、是以空间落实为主线的静态体系,与城市的发展调控过程结合不够。
一个城市从总规的编制到控制性详规的全面覆盖,至少要3-5年的时间。而实际上,城市的发展是分秒连续的,不可能等到全序列规划都完成后再开始建设,因而在实践中往往表现为一个城市的规划总是落后于城市发展的需要,一个城市的规划成果体系总是处于未完成的状态。在快速城市化的今天,这一问题显得尤为突出。
以广州市城市总体规划（1996-2010）为例。1989年开始修编总体规划到1996年上报国务院，共经历了7年，再到国务院2005年正式批复，又经历了8年，前后经历了15年的时间。而2010年又要开始进行新一轮的总体规划，然而广州目前控规的全覆盖尚未完成。值得反思的是，2005年国务院正式批复广州市城市总体规划（1996-2010）时，广州又进行了一次行政区划调整，番禺、花都由广州原来的县级市变成了广州的区，广州的版图又一次大规模的变化了。城市的规划成果体系总是处于未完成的状态。规划总是赶不上城市发展的变化。
2.2、对规划内容的要求是均一的,没有从规划调控作用的角度区别对待。
不同层面的规划未能考虑城市不同功能的需要,以及在市场经济条件下的不同实现方式,在内容上有所侧重,有所区别,造成城市发展的多样性与规划结果的单一性之间的冲突。
总体规划作为宏观层面是确定城市的性质、规模和发展形态，以及主要基础设施的主骨架，主要解决城市的发展战略问题；分区规划作为中观层面的法定规划，主要解决城市规划控制的依据；作为日常规划实施管理的微观依据主要是控制性详细规划，解决依法行政问题。不同层面的规划，其侧重点各不相同。然而在实际中，对其规划的内容区别不大，每一层次的规划内容要求相似，导致了规划内容的重复性。
2.3、是封闭型的刚性体系,包容性和扩充性不够,不能容纳现实中不断涌现的规划编制类型。
1990年代中期以后,全国各地的规划编制实践空前活跃,规划项目多元化发展。法定规划编制体系确定的从宏观到微观、内容综合、逐级细化的逻辑体系显得过于理性和理想化,不能满足现实的多样化需求。以中规院近几年承接的多项任务为例,法定的总规和详规只占到一半不到的比例,而大量增加的其它项目的规划,却在理论方法上不断创新,经济、社会、生态等多学科融合,现代信息技术参与渗透。
这些规划不论在内容上还是在深度上很难纳人哪一个类型的规划之中,但都是指导城市发展和建设所必须的规划、由于不在法定规划系列之中,这些规划与法定规划的关系、在指导建设方面的效力难以明确界定，不利于规划的实施和管理。
3、应对现实矛盾的广州城市规划编制举措
总结近20年的规划实践，广州市将广州市城市规划编制体系进一步细分为四个层次，即城市总体规划、分区规划、控制型详细规划、修建性详细规划等。2000年广州市开国内城市之先河，首次开展了广州城市总体发展战略规划研究工作，拉开了中国探索快速城市化时期市场经济体制下的城市规划编制、实施管理新思路，新方法的序幕，之后相继进行了片区规划、近期建设规划、规划管理单元等方面卓有成效的探索，初步建立了面向市场经济的城市规划编制体系。
3.1、战略规划的探讨
在1990年代末，广州市经历快速发展的时期后，亟待需要一个面对新的发展形势的长远发展目标，并制定一个引导城市可持续发展的总体发展战略规划，以适应全市国民经济快速增长的需要，引导建设项目空间布局，促进社会经济发展与环境保护的协调。再加上行政区划的调整与总体规划审批的延后，广州市政府与全国规划专家进行探讨，在于吴良镛先生的一次谈话中，吴良镛提出了概念规划的问题，他认为规划设计首先贵在思路，设计竞赛不是具体内容的竞赛，而是概念的竞赛，比大师意匠手笔，不要太急，宁愿多做些研究，通过概念规划明确思路后再考虑正式做传统的城市总体规划。
战略规划加强长远的战略性研究
战略规划着重宏观的、战略的、远景的问题。战略规划确定的城市长远发展战略目标、城市结构等战略安排方面具有相当的稳定性和可持续性，避免因市场的变化而不断调整规划，减少因规划调整而反复审批的问题，确保土地利用、生态建设及综合交通等因素发展保持平衡。如广州2000年的战略规划制定的“东进，西联，南拓，北优，中调”的战略发展目标，虽然经历10年的各种变化，但是仍具有其战略指导的左右，广州也是按照这样的战略先前逐步推进的。
战略规划注重区域协调发展
广州地处全国三大都市圈之一的珠江三角洲，是搞城市化的城市密集地区，城市间联系密切，城市间能否协调发展将影响到每个城市和整个区域的发展。广州的战略规划跳出了规划编制就城市论城市的框架，将区域协同发展作为规划前提之一，打破封闭的行政界限，从更大的范围研究城市化、城市发展的区域关系、加强区域联系与合作、优势互补、促进城市与区域的协同发展。最明显的特征就是战略规划对“西联”的制定，也促进了广佛一体化的产生。
战略规划强调基于环境承载力的整体发展格局。
战略规划从城乡合理容量和长远发展战略目标来确定城乡整体格局，即从城乡的资源（土地、水）供应、环境容量、设施支持的等角度出发，提出城乡发展的全局性宏观框架和引导政策。
3.2、管理体制创新――“一张图”规划管理平台
分区规划
为了寻求城市规划管理的准确与高效，广州市于2001年开展分区规划整合工作，将各层次意审批规划和相关城市规划管理动态信息在分区规划层次进行梳理、协调，编制城市规划管理图则，提出实现程式规划“一张图”管理的目标。
规划管理控制导则
规划管理控制导则的主要任务是以规划管理单元为基本单元，结合分区规划文本，重点协调和整合已审批的详细规划和城市规划管理动态更新的信息，进行更细致的地块划分，按国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）划分到中、小类原则规定分区内土地使用主导性质及兼容性质。参照广州市密度分区标准，确定地块的土地使用性质、规模和开发强度等指标，并有针对性地提出应遵循的相应规划控制要求。
规划管理单元
广州市城市规划管理单元是以行政街道为基础而划分的，空间上形成行政区―行政街道――规划管理单元三级结构。根据实际情况将行政街道划分为1个或若干个规划管理单元，便于街道级行政单元进行对应管理。地块规模为旧城中心区0.2―0.3km²，新区0.81―1km²。
4、广州城市规划编制体系创新的意义
在广州市的城市规划编制体系中，最重要的一个创新就是战略规划的提出。然而，广州市总体战略规划时不属于国家城市规划编制体系中的，战略规划的审批是送报市委、市政府审批，由省委、省政府备案，其法律地位不强。
然而，为什么战略规划能够在广州正常实施呢？主要原因仍是广州处于中国改革开放的前列，其政治体制、经济体制相对于中国内地来说，较为成熟，政府对规划也足够的重视，这是广州战略性规划能够保持主导方向不变更的重要原因。
从上次规划编制体系调整到现在已经经历了20年，现有的规划编制体系已经很难包容出现的新的规划编制，而这些新的规划编制方法，有一些是具有全国借鉴意思的，并且确实能够适应市场化经济体制的需要。在这样的情况下，我国的规划编制体系也应该做出相应的调整，给予这些新的类型的规划编制以应该有的法律地位，当然规划审批的程序也应该随之做出相应的调整。
5、结语
在社会体制、经济体系逐渐转变的今天，我国的规划编制体系却处于一个相对稳定的准状态，现有的规划编制体系已经不能包容在现实中越来越多的规划编制，使一些规划的法律地位缺失，导致一些能够更能适应社会发展的规划缺乏法律地位，从而对规划模式的推广及实施产生了一些不利影响。
因此，我们应该依据现实情况对我国的规划编制体系做出调整，赋予规划应有的法律地位，保证城市能够按照规划稳健发展。
参考文献：
1、转型期我国特大城市规划编制体系的创新实践比较，《城市规划学刊》，2006年06期
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