关键词：农村留守儿童;权益保障;犯罪;法律救助
中图分类号：C912.4文献标志码：A文章编号：1002-2589（2015）30-0043-02
改革开放促进了经济的飞速发展，加快了工业化、城市化、现代化进程，但中国经济发展水平的区域间与城乡间的不平衡导致区域间与城乡间的差距都日趋扩大，这种发展的双重不平衡使农村剩余劳动力纷纷涌向城市，越是经济发达地区的城市外来务工的农民数量越多。城乡二元结构的社会现实及生活成本的巨大差距使许多外出务工的农民无法将子女带在身边进行抚育，他们不得不将子女留在家乡交由配偶、父母或其他亲友代为抚育。农村剩余劳动力的大规模转移导致农村留守儿童问题日渐凸显，根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%[1]。全国农村儿童每三个中就有一个是农村留守儿童，比例之高足以引起全社会的关注和重视。
农村留守儿童是弱势群体中的弱者，一方面是学龄前（0-5岁）与义务教育阶段农村留守儿童（6-14岁）他们缺乏自我保护的意识和能力，容易成为权益被侵害的群体;另一方面大龄农村留守儿童（15-17岁）正处于社会化的关键时期，在其成长过程中若缺乏有效的监管和引导，极易产生认知上的偏差和人格发展的不健全，严重者会误入歧途产生违法或犯罪行为。
一、农村留守儿童面临的法律问题
公安部的调查显示了两个“大多数”：全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村，其中大多数又是留守儿童[2]。
（一）农村留守儿童的权益保障问题
1.农村留守儿童的安全问题。农村留守儿童的意外伤害比例较高，既包括因监护不力导致也包括自身行为失控导致。比如车祸、溺水、火灾、烧伤或烫伤等。近几年媒体频频报道送子车超载而引致的车祸事件，多数都发生在农村并且伤亡较多的人是农村留守儿童。2007年1月4日湖南祁阳县八宝镇砖塘村一证照不全车辆跌入引水渠，司机失踪，车上6名留守儿童全部遇难。2010年5月30日，安徽省岳西县水库发生溺水事故，4名留守儿童死亡。初中生中留守儿童意外伤害的再次发生率高于非留守儿童，留守儿童发生意外的可能性是非留守儿童的1.7倍。
2.农村留守儿童遭受的非法侵害。农村留守儿童的监护人员相对较少且很多是年迈的老人，所以监护力度不够，犯罪分子趁监护人不备时伺机伤害农村留守儿童和拐卖农村留守儿童的案例也时有发生。《新浪网―法网恢恢的博客》2008年6月3日报道，四川省威远县的杨洋对表姐不满，将表姐留守在威远的女儿骗至家里，卡昏后用绳索勒死，抛尸粪坑。《法制生活报》2009年报道，贵州三穗县台烈镇平溪村年仅两岁的留守儿童元元，被湖南浏阳犯罪嫌疑人杨星趁元元奶奶关灯之机蹿上二楼把孩子抱走。公安部打拐办工作人员介绍，流动和留守儿童是拐卖犯罪侵害的高危人群。
3.农村留守女童被。近几年来，少女及女童遭犯案件时有发生，特别是农村留守女童成为高危对象。据全国妇联2013年的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出，中国农村留守儿童数量超过6000万，总体规模仍在扩大。全国范围内，留守儿童被事件屡有发生。有资料显示，在过去三年里，仅广东省就有超过2500名女童被。2015年5月25日重庆时报报道，广西玉林容县农村多名小学生遭，引发社会强烈关注。这起发生在农村的小学生遭案，已经被新华社记者调查证实。小学生被在当地不再是个案，而成为一种现象时，受害者不再是个体而是群体时，可见这些孩子们安全成长的环境，已经沦陷到了怎样的地步。更可怕的是，不少家长却因担心“家丑外扬”而选择了沉默。
（二）农村留守儿童的犯罪问题
城乡二元结构导致农村剩余劳动力转移，农村留守儿童是这场迁移运动的衍生物。农村留守儿童的犯罪问题很严峻，2007年重庆市农村留守儿童犯罪率在未成年人犯罪案件中达到27.6%[3]，2007―2009年湖南L县农村留守儿童犯罪率在全部犯罪案件所占比例约为10%[4]。农村留守儿童犯罪以侵财型较突出，很多犯罪具有团伙性、随机的暴力性以及重复犯罪率高等特点。
农村留守儿童犯罪主要原因在于社会化受阻。农村留守儿童在遇到烦恼或困难时不善于倾诉，也不善于主动寻求帮助，农村留守儿童的困难和挫折往往得不到及时的回应和帮助，长此以往他们开始逃避问题，变得更加脆弱和敏感，这对农村留守儿童的健康成长产生了诸多不良影响。青春期是儿童迈向青少年的过渡时期，在人生中既是生理、心理发生剧烈变化的重要时期，又是人生观、价值观形成的关键时期。他们的父母不在身边，无法给予他们价值理念的指导和行为的示范教育，农村留守儿童难免会有价值观的偏离和心理行为的变形。有些较大年龄的农村留守儿童成天泡在网吧、台球室、游戏机室等游乐场所，如果临时监护人的教养方式不当，缺乏对农村留守儿童的不良行为进行及时引导和管教，他们就可能会误入歧途做出违法犯罪行为。另外农村留守儿童升学率不高，初中毕业后就走向社会。调查显示，全国约有三分之一的大龄留守儿童初中毕业后外出打工[5]。过早地接触社会，加上自控能力和辨别能力不足，结交了社会上的不良之徒，更有甚者染上了不良嗜好，最终被拉向犯罪的深渊。
三、农村留守儿童的法律救助措施
（一）完善未成年人监护立法
无论是农村留守儿童的安全隐患还是犯罪问题都可归咎于监护缺位、责任缺失。当前立法上存在监护制度未区分监护与亲权、对监护人资格的规定模糊、未设立监护监督机制、监护人的权利、义务不对等等缺陷。首先，亲权制度是以亲子关系为基础的，是为更好地保护未成年子女人身、财产方面的利益;而监护制度则强调弥补未成年人行为能力不足的问题。现行的亲权和监护合并立法忽视了亲权和监护之间的重大区别，凸显出农村留守儿童的社会问题。未来立法应当设立亲权和监护两种法律制度并行。其次，明确规定委托监护人的监护能力规定，取消不具有现实意义和缺乏可行性的由单位或社会组织充当监护人的这种规定。再次，根据权利与义务相一致的原则及法律上公平的原则，赋予监护人享有适当的权利，才能调动监护人的积极性。最后，设立专门的监护监督主体和监护监督机构，监管农村留守儿童的被监护权是否得到落实，使农村留守儿童在合法权益被侵犯时，能够得到及时有效的救济。
（二）落实司法程序保护
在办理农村留守儿童的违法行为和犯罪行为时应适用未成年人案件的诉讼程序和原则。将教育、感化和挽救贯穿于诉讼的各个阶段，在侦查、立案、、审判过程中秉持挽救的原则。未成年人具有冲动、缺乏自制力的生理和心理特征，其行为动机简单、带有很大的盲目性、心性尚未定型，利于对其教育改造。办理未成年人违法犯罪案件的人员应当具有心理学、犯罪学、教育学等专业基本知识和有关法律知识，并具有一定的办案经验。虽然基层公检法办案人员紧张，但是在办理农村留守儿童案件时仍应当保证未成年人诉讼程序的执行，只有严格贯彻这些原则才能保障农村留守儿童的权益。加强未成年人司法机构的建设和对专门司法人员的培养，不仅能提高对农村留守儿童违法犯罪案件的司法效率，还能在总结农村留守儿童违法犯罪的原因和特点基础上找到预防其违法犯罪的办法和措施。
（三）加大法律援助力度
法律援助的目的是保障弱势群体的合法权益以实现实体公正。被告人是未成年人的应当援助，但仅限于本人或家人没有委托辩护人情形。但在司法实践中，面对农村留守儿童受到严重侵害时，受到传统观念或其他因素的不良影响，公安机关可能立案不及时，检察机关可能不及时，法院可能重罪轻判，无论何种情况都会导致农村留守儿童维权之路不平坦。各级政府可以在合法的前提下筹集专项资金用以帮助农村留守儿童维护权利，保障对他们的赔偿和抚慰及时落实。
（四）重视社区矫正
社区矫正通常由司法所人员对社区服刑人员进行必要的谈话教育，明确矫正规定，进行登记后就基本完成矫正程序，很难帮助被矫正人员得到真正的教育和改正。对实施社区矫正的农村留守儿童主要应注重教育、监督和帮扶，加强对他们的监管，掌握他们的思想动态和行为表现并适时进行奖惩和教育，通过提升对他们的社区矫正质量帮助他们重新步入社会，避免重复犯罪。
（五）重视安全知识和法律意识教育
农村留守儿童安全知识和法律意识普及问题亟待解决，需要全社会的关注和帮助。司法部门、宣传部门应与各级学校密切配合为农村留守儿童的自我保护教育和法制教育提供服务。教会农村留守儿童的安全知识很重要，可以帮助他们自觉远离危险并能在危险发生时进行自救和互救。对农村留守儿童普及基本的法律知识也很有必要，让他们清楚行为是合法还是非法，对他们的行为进行引导和指示，知道哪些行为可以做，哪些行为不能做。知道了解违法犯罪的危害和后果才能自觉抵御违法犯罪行为，有效防止农村留守儿童犯罪率的进一步上升。农村留守女童性意识匮乏，往往受到侵犯而不自知，这是对女童身心安全的重大威胁。事先预防农村留守女童遭受变得刻不容缓，重要的预防措施是对农村留守女童进行性教育。选择适当的乡村地区的师资力量进行必要的培训，让他们传授女童相关知识，让农村留守女童了解基本的性知识，知道怎么拒绝侵害、怎么保护自己。基层计生部门也可发挥作用，比如可以尝试由农村计生部门承担对农村留守女童的性教育职责。妥善解决农村留守儿童的问题，保障农村留守儿童的健康成长将有利于提高未来中国的整体国民素质，有利于农村经济社会的可持续发展。
参考文献：
[1]全国妇联.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[Z].2013（1）.
[2]徐昕炜.“农村留守少年”违法犯罪现状及教育防范对策探析[J].农业考古，2010（6）.
[3]聂吉波.“留守儿童”犯罪的实证分析一以重庆“留守儿童”犯罪调查数据为样本[D].重庆：西南政法大学，2009.
[4]黄新.农村留守儿童犯罪的调查与思考一以湖南L县为例[D].湘潭：湘潭大学，2010.
关键词农村生态文明建设政府生态责任存在问题解决措施
中图分类号：F124.5文献标识码：ADOI：10.16400/ki.kjdks.2017.05.079
党的十报告明确提出：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。农村生态文明建设直接关涉到生态文明建设战略目标和全面建成小康社会能否实现。而政府生态责任是否履行直接关系到农村生态文明建设的效果。目前，在我国农村生态文明建设中存在着政府生态责任履行不足的问题，严重地影响到农村生态文明建设。厘清农村生态文明建设中政府生态责任存在的问题并提出相应的解决措施，对于农村生态文明建设以及新农村建设具有极其重要的现实意义。
1政府生态责任履行关系到农村生态文明建设效果
政府作为公共权力机构，在农村生态文明建设中负有义不容辞的责任。政府能否履行好生态责任对于农村生态文明建设至关重要，直接影响到农村生态文明建设的成效。政府履行生态责任有助于增强农村生态文明建设的成效，具体表现在如下四个方面。
（1）制定生态法律法规，为农村生态文明建设提供制度保障。农村生态文明建设离不开法律法规的支持。有了相应的法律法规，才能使农村各类组织的生产活动、农村居民的生活行为有法可依，使农村居民及各类组织依法合理利用资源能源，对破坏农村生态环境、损害农村生态文明建设的行为依法予以相应的处罚，保障农村生态文明建设处于良性发展方向。政府只有履行好制定法律法规的责任，制定出彻实可行的法律法规，才能为农村生态文明建设提供有力的制度保障，确保农村生态文明建设取得良好的效果。
（2）提供丰富生态产品，为农村生态文明建设奠定坚实基础。农村生态文明建设不仅需要生态保护基础设施、污水处理设施、生产生活垃圾回收处理设备等有形生态产品，也需要加强生态教育、传播生态保护理念等无形生态产品。由于生态产品的公共性及生态产品消费的非排他性，企业或者私人不愿介入生态产品供给，只能由政府承担生态产品的供给。政府只有担负起农村生态产品供给的责任，才能为农村生态文明建设提供丰富的生态产品，为农村生态文明建设奠定坚实的基础。
（3）推行生态保护理念，为农村生态文明建设提供精神助力。农村居民、政府工作人员及农村各类组织的生态保护理念与意识的强弱直接影响着农村生态文明建设。生态保护理念与意识是建设生态文明的精神依托和道德基础。农村居民、政府工作人员及农村各类组织良好的生态保护理念与意识不能自发地形成，需要政府担负起宣传教育的责任，大力推行生态保护理念。在政府大力宣传教育之下，农村居民、政府工作人员及农村各类组织的生态保护理念与意识一旦得到了提高，并且将之贯穿到生产生活及工作之中，无疑对农村生态文明建设起着促进作用，为农村生态文明建设提供强大的精神助力。
（4）加强生态环境监管，为农村生态文明建设提供强力支撑。农村生态文明建设，不仅需要生态法律法规、生态产品及生态保护理念，更需要加强生态环境监管。政府履行好生态监管责任，运用好法律法规赋予的权力，依法实施好环境监督权和管理权，严格执行农村生态法律法规及规章，严格处理违反生态法律法规及规章的行为，调解有关农村生态环境问题引发的纠纷，严格监控农村居民、乡镇企业及各种组织生产生活行为造成的生态问题，这有助于推进农村生态文明建设的进程，为农村生态文明建设提供强力支撑。
2当前农村生态文明建设中政府生态责任履行不足
政府生态责任的履行直接关涉到农村生态文明建设的效果。而当前农村生态文明建设中存在着政府生态责任履行不足的问题，具体表现在如下四个方面。
（1）农村生态法律法规不够完善，生态立法责任落实不到位。建国以来，我国初步形成了相对较为完整的环保法律法规体系，但就农村生态保护而言，现行法律法规体系并不完善，很难适应农村生态文明建设需要。目前还没有一部系统完整的农村生态保护的法律，有关农村生态保护的法律法规主要分散在其它法律法规中，并且相当一部分是原则性规定，概括性强而具体性差，难以操作，甚至不同部门制定的生态法律法规出现相互冲突的现象。这种状况说明了政府生态立法责任落实不到位，造成了农村生态法律法规的缺失和不完善，使得农村生态文明建设无法可依。
（2）农村生态产品供给严重不足，生态服务责任履行不充分。农村生态文明建设需要生产生活垃圾回收与处理设施、生态基础设施等有形生态产品，也需要传播生态理念、开展生态教育等无形生态产品。而农村生态产品是公共产品，具有消费的非排他性、供给的普遍性、成本难以界定及产权化很难实现等特点，使得私人或企业不愿介入，只能由政府来供给。然而，政府的垄断性，使得政府对农村生态产品供给严重不足与效率低下。这也反映了政府生态服务责任履行不够充分，没有提供足够的生态产品来满足农村生态文明建设的需求，从而影响到农村生态文明建设。
（3）农村生态文明意识相对淡薄，生态宣传责任贯彻不到位。农村生态文明建设需要政府、乡镇企业及农村居民具有较强的生态文明意识。农村生态文明意识不能自发形成，需要政府加大宣传力度。而当前农村生态文明意识相对淡薄：一些地方政府缺乏绿色发展理念，乡镇企业奉行唯利是图的利益观，农村居民的生态保护意识十分薄弱。这种状况反映出政府生态宣传责任贯彻不到位，政府未能将生态法规、生态政策、生态知识及绿色发展理念等宣传到基层政府人员、乡镇企业和广大农村居民心中，使政府树立起生态执政理念、乡镇企业树立起注重环保的利益观以及农村居民树立起生态保护意识，只有这三者真正地树立起生态文明意识，才能促进农村生B文明建设。
（4）农村生态环境监管相对不力，生态执法责任执行不严格。农村生态文明建设需要严格执行农村生态法律法规、对农村生态环境严格监管。然而，我国政府生态职能部门比较分散，生态职能部门权责不分，生态执法机构不健全，生态执法手段比较落后，生态执法部门人员业务素质偏低，尤其是农村地区更是如此，这使得农村地区生态环境执法中出现了以权代法、以费代罚、权钱交易等现象。更有甚者，一些地方政府为了政绩，包庇、纵容高污染企业的违法排污行为，甚至以地区经济发展为由来阻挠环保部门对其进行处理。这种现状反映出农村地区政府生态执法责任执行不严格，对农村生态环境监管力度不够，从而影响农村生态文明建设。
3强化农村生态文明建设中政府生态责任具体措施
当前农村生态文明建设中政府生态责任存在着履行不足问题，必须采取相应措施来强化农村生态文明建设中的政府生态责任。
（1）加农村生态法律的制定，严格落实生态立法责任。我国现行农村生态法律法规与生态文明建设有很大差距，滞后于农村生态文明建设。因此，政府应严格落实生态立法责任，加快农村生态法律法规的制定。通过“立、改、废”相结合的方式，对现行农村生态法律法规进行重新整合，制定出农村生态文明建设亟需的法律法规，填补相关领域的法律法规空白；对不利于农村生态文明建设的过时的法律法规及时进行修改和调整，必要时将其废除。只有这样才能使农村生态文明建设真正做到有法可依。
（2）加强农村生态产品的供给，充分履行生态服务责任。政府要充分履行好生态服务责任，通过多种措施加强农村生态产品的供给。政府要增加农村生态保护的资金投入，采取积极措施吸引社会资金投入到农村生态产品的供给之中，建立政府主导、多种筹资渠道的农村生态产品资金供给机制，确保农村生态产品的有效供给。政府要充分发挥协调作用，积极倡导各种社会组织参与到农村生态产品的供给之中，使农村生态产品的建设渠道多元化。对于少数基层乡镇政府财政资源紧张无力提供生态产品时，上级政府要担负起相应的责任，在政策、资金、技术等方面加大倾斜力度，确保这些地区农村生态产品能够有效供给。
关键词:乡村旅游;法律保障机制;对策性研究
近年来我国政府对于乡村旅游产业的发展日益重视。2016年1月27日的《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》正式印发，这是改革开放以来第18份以“三农”为主题的中央一号文件。这份文件中所提出的“大力发展休闲农业和乡村旅游”等内容更是引起了各界的高度关注。这是继2015年中央一号文件提出“推动农村一二三产业融合发展、挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值”之后，中央再次为推动乡村旅游产业的发展所作出的最高指示。我国政府希望做大做强乡村旅游，使之产业化，并最终成为我国繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业，顺利实现我国农业现代化的转型升级①。
一、我国乡村旅游发展的现状
党的18大以来，在我国政府的大力推动下，我国的乡村旅游获得了飞速的发展。这个在上世纪50年代作为外事活动需要才偶然出现的旅游种类发展到今天已经在我国的国民经济发展领域发挥出越来越大的作用。据2015年国务院的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》介绍，2014年，我国乡村旅游的游客数量达12亿人次，占到全部游客人数的30%。2014年乡村旅游收入3200亿元，带动了3300万农民致富。目前，全国有200万农家乐，10万个以上特色村镇。根据《中国休闲农业与乡村旅游深度调研与投资战略规划分析报告前瞻》数据显示，截至到2015年4月，我国的农业与乡村旅游经营单位达193万家，其中农家乐达220万家，规模以上园区超过4．1万家，年接待游客近8．4亿人次，年营业额超过3200亿元。这些数据显示，发展乡村旅游，不仅可以促进农民就业增收，而且可以带动农村二、三产业发展，促进农业产业转型升级和发展方式的根本转变，推进现代农业和美丽乡村的建设。
二、法律保障机制对于我国乡村旅游可持续发展的意义
(一)保护乡村生态资源的可持续发展
乡村旅游发展的前提是乡村生态资源的可持续发展，因为乡村旅游发展的宗旨是既要满足当代人旅游的需求，又不损害子孙后代满足其旅游需求的能力;既要促进旅游业的不断发展，又要有利于自然生态资源的可持续发展。乡村旅游的飞速发展对于繁荣乡村旅游市场、搞活农民经济、激活农村要素资源、增加农民财产性收入、在全国范围内实现脱贫致富确实大有裨益②。但在客观现实中却存在有效规划和管理缺失的问题，具体表现为保障措施跟不上乡村旅游发展的速度和规模，出现一些私搭乱建的现象、管理混乱的现象以及游客垃圾遍地的现象。在一些地区，因为乡村生态资源遭到大面积破坏直接导致了该地区的乡村旅游事业出现停滞不前甚至是倒退的情况。而法律保障机制能够使乡村旅游的发展步入法制化、规范化的道路。政府和相应的主管部门可以依据法律规定加强对规划审批、环境卫生等方面的监督管理，以确保乡村旅游的生态资源不被破坏，继而保障乡村旅游规范有序的可持续发展。
(二)促进农业现代化的转型升级
在2015、2016年我国政府的一号文件中都将农业现代化的转型升级放到了国家发展至关重要的位置。大力发展乡村旅游产业则是实现农业现代化转型升级的重要抓手。乡村旅游具有关联带动性强的显著特性，其拉动内需的作用十分明显。在我国建设美丽乡村的事业中乡村旅游产业可以发挥积极的作用。乡村旅游是指在乡村开展的旅游，其是以独具特色的乡村民俗民族文化为灵魂，以农民为经营主体，主要针对城市居民而展开的“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的旅游形式③。发展乡村旅游事业可以使广大农民在完成农业劳作后成为旅游从业者，从而促使传统农业向现代农业和旅游业转型。在这一过程中还可以带动较远距离的农民从事旅游运输、种植、养殖和商品生产，从而带动周边其它裙带产业的共同繁荣。现阶段，我国的乡村旅游产业在布局上缺乏必要的科学性，这导致我国乡村旅游整体上存在各自为政、单兵作战的问题。与此同时，在乡村旅游的管理上，缺乏相关的法规政策，对于乡村旅游产业的发展缺少指导和监督。游客在乡村旅游活动中纠纷时有发生。针对这些现实问题，需要我国政府制定完善的法律保障机制来进行管理，使得我国的乡村旅游在促进农民就业、增加农民收入、推动我国美丽乡村建设过程中发挥更大作用。最终使得我国政府顺利实现农业现代化的转型升级的具体目标。
(三)保障乡村旅游产业的有序开展
乡村旅游市场秩序的稳定与否对于乡村旅游产业的深入发展影响重大。因为乡村旅游市场秩序关系到游客、乡村旅游经营主体、乡村旅游市场管理者等各方主体的切身利益。而在现阶段，我国的乡村旅游市场秩序依旧被诸多的问题所威胁。首先是基建不足，配套不够。这导致客人对问题景点批评颇多，游客数量急剧减少，最终关门大吉。其次是管理混乱，竞争无序，市场中低层次建设较多、特色主体不够鲜明。再次，市场经营水平低下，服务观念落后，宰客现象严重④。这些问题的解决迫切需要我们政府通过法律保障机制来整顿市场秩序、规范经营主体行为，查处违法犯罪问题，制止无序竞争行为，以确保乡村旅游市场的秩序稳定，进而保障乡村旅游产业额有序开展。
三、我国乡村旅游法律保障机制现存的问题
(一)缺乏专项的法律法规
鉴于乡村旅游自身的特征，对于保障其健康发展的政策和法律也有着特殊的要求。其内容不仅要涵盖普通旅游立法的相关内容，还要涉及乡村旅游规划纲要、实施细则、环境保护、乡村旅游服务行业标准等专门性的内容。而长期以来，我国对于乡村旅游产业的发展缺少专门的政策和法律进行保障。对于乡村旅游，在我国的立法领域仅仅在2013年颁布实施的《中华人民共和国旅游法》第46条做了简单地规定:“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”，但纵观各地政府近年来的做法，大多以发展乡村旅游的指导意见这类的地方政府红头文件为主，并无专门针对乡村旅游的相关法律法规出台⑤。而作为指导意见的红头文件内容宽泛，缺乏可操作性，这种状况直接导致了相关行政执法部门在解决涉及乡村旅游的事务纠纷时往往缺乏具有针对性的法律依据⑥。
(二)缺乏统一的管理机构
乡村旅游以乡村生态资源为立足的根本，所以对其管理不仅仅涉及旅游管理部门还要涉及农业、林业、环保、城建等多个部门和领域。在很多地区，并没有设立统一的管理机构进行统筹管理，这往往会引起管理上的矛盾和冲突，最终导致在解决乡村旅游纠纷的过程中出现权力分散和监管不作为的情况出现，从而损害当事人的合法权益⑦。这种问题已经出现在乡村旅游的产品开发、规划审批、具体营销、售后服务等各个环节。很多地区乡村旅游产业长期存在过度开发、重复建设、服务落后、质量低劣、缺斤少两等问题，而且层出不穷，屡禁不止。在一定程度上，这些地区的乡村旅游管理体制的混乱不堪很大程度上掣肘了当地乡村旅游产业的可持续发展。具体而言，这些地区管理体制的混乱直接导致了在这些地区从地方政府到具体执法部门对各自的责任并未做出明确的界定。大家各自为政，自然会出现相互推诿、执法不力的情形。
(三)缺乏主动的环保意识
乡村旅游的法律保障机制一方面要求我们的政府要制定一整套完善的制度法规来保障乡村旅游的健康发展。另一方面也需要乡村旅游的经营者和旅游者主动参与到乡村旅游资源的生态保护当中去，要具备主动的环保意识。在现实中，大家都知道环境保护意识的重要性，但很多乡村旅游的经营者为了过度最求经济效益和规模、旅游者为了自身的便利而随处丢弃垃圾、踩踏草坪、过度开发、污染环境，最终导致生态环境被破坏、自然资源被浪费等问题的出现，这些问题已经影响到了人类的圣地珠穆朗玛峰、香格里拉的生态环境。而目前乡村旅游的经营者和旅行者主动环保意识缺乏，他们认为只要自己做到不乱扔垃圾、破坏环境即可。在别人破环境时，他们则大多持一种事不关己高高挂起的息事宁人的态度。以浙江安吉美丽乡村建设中的旅行者为例，乡村旅游中的旅游者具有主动环保意识的数量仍然停留在一个较低的水平线上。所以笔者认为，我国乡村旅游的经营者和旅游者依然缺乏主动环保意识。他们很容易受到周边人或者事物的影响。缺乏主动保护生态资源的意识。这需要我国环保部门加强对乡村旅游经营者和旅游者进行环境保护的宣传和教育，特别是可以通过我国举办一些具有较大影响力的国事活动作为宣传平台(例如G20杭州峰会)效果会更好。通过政府的宣传教育，力求使之具备积极主动的生态环保意识，同时在一定程度上了解我国政府的关于乡村旅游方面的法律法规常识知识。
四、完善我国乡村旅游可持续发展法律保障机制的对策与建议
(一)制定保障乡村旅游可持续发展的专项法规
对于我国缺乏乡村旅游专项立法这一固疾，我国政府必须加快相关专项法规的制定工作。各地政府可以根据我国立法法的相关授权，针对各自地域内的环境特征进行相关的乡村旅游立法工作。这些立法务必要涵盖各地乡村旅游发展的科学规划、实施细则、保护法规、环保条例以及全国统一的乡村旅游服务标准。这些法律法规对于乡村旅游可持续发展、旅游者合法权益的保障、乡村生态环境的保护意义重大。此外在一些具体环节，我国政府还可以适当借鉴国外关于乡村旅游法律保障机制的先进经验来完善我国的乡村旅游法律保障体系。在税收环节，我国地方政府可以借鉴美国的相关经验，根据本地实际情况，在征得上级政府同意的情况下，以地方性规章的形式制定一些符合本地特色的税收优惠政策，允许地方政府对从事乡村旅游事业的个人和团体减免税赋，以帮助本地区内的农民通过乡村旅游脱贫致富⑧。
(二)设立统筹兼顾的乡村旅游管理机构
乡村旅游的可持续发展除了法律法规体系完备之外，设立全责清晰统筹兼顾的具体执法机构同样重要。好的法律归根到底是要靠执法机构的执法来体现出法律的价值，因为只有完善的管理体制才能保障管理无纰漏，才能真正发挥出法律法规的真正作用。笔者认为我国政府可以根据各地实际情况，制定因地制宜的乡村旅游管理委员会。由其来协调统一统筹兼顾该行政区域内涉及乡村旅游事宜的农业、林业、城建、城管等部门利益。对于涉及乡村旅游的事务纠纷，乡村旅游管理委员会具有唯一的管理权限，以此来厘清各部门管理权限。同时还要设立相应的监督机构，对旅游管理委员会的具体执法进行监督，以确保该部门做到严格执法、科学执法、人性化执法，杜绝、贪赃枉法的情况出现⑨。只有公正无私不偏不倚的执法才能最大限度确保乡村旅游各方参与者最大的合法权益。
(三)提高乡村旅游参与者环保意识的主动性
保障乡村旅游的可持续发展同样离不开乡村旅游参与者环保意识主动性的提高。只有乡村旅游的参与者主动参与到保护乡村旅游资源的事业中去，不仅能做到对自己严格要求，在乡村旅游的过程中不乱扔垃圾、不乱踩草坪、不过度开发、不污染环境，还能主动的对他人破坏生态环境的各种行为进行及时制止，这样才能从根本上改善我国乡村旅游资源的保护状况。而加强乡村旅游环保意识，这也是我国政府大力发展乡村旅游事业的原因之一，同时他也是我国乡村旅游发展的具体目标之一。乡村旅游参与者生态环保意识主动性的提高也能够在一定层度上反应出我国公民自身素质在得到不断的提升。而提高乡村旅游参与者生态环保意识的主动性是需要一个长期的过程的，只有我国政府不断努力培养和加强乡村旅游参与者环保意识的主动性，才能真正发挥出我国乡村旅游法律保障机制的作用，确保我国乡村旅游事业的实现可持续发展。
作者:蔡振京贾洪格胡齐乐单位:浙江树人大学
注释:
①马继刚，窦志萍．乡村旅游促进社会主义新农村建设对策研究［J］．渤海大学学报(哲社版)，2006(6)．
②丁珊．农村产业融合发展中乡村旅游的法律保障探析［J］．农村发展，2015(12)．
③罗东娥．论促进我国乡村旅游可持续发展的法制建设［J］．改革与战略，2009(4)．
④李孟娣，李洁．浅析乡村生态旅游可持续发展的法律保障［J］．农业经济，2016(2)．
⑤宋才发．＜旅游法＞是编制和实施旅游发展规划的法律保障［J］．法学杂志，2013(10)．
⑥唐学军，陈晓霞．天府新区“两湖一山”乡村旅游资源开发中的法律问题研究［J］．成都师范学院院报，2015(9)．
⑦王艳艳．乡村社区参与景区利益分配的法理逻辑及实现路径———基于现行法律制度框架视角［J］．旅游学刊，2015(8)．
——来自塘镇的调查
摘要：农民权益是指农民应享的权利与应得的利益。农民权益的保护不仅体现在农民权益的维护上，还应体现在农民权益的建设上。通过塘镇旨在分析乡镇政府由农民权益的保护者沦为农民权益的直接侵害者、转嫁者以及农民权益建设的无为者是其所面临的角色知觉程度、角色冲突和角色紧张所致。改革乡镇政府，保护农民权益，在于乡镇的角色调适，实行乡镇自治。
关键词：角色差距角色调适乡镇政府农民权益农民权益是指农民应享的权利与应得的利益，主要体现为经济权益与政治权益，不仅仅是指经济利益，也不仅仅是指农民负担。由于农民的弱势，农民权益流失已是不争的事实，如何保护农民权益已成为学界与社会的热点话题之一。关注农民权益保护不仅体现在农民权益的维护上，还应体现在农民权益的建设上。前者即保证农民权益不受侵害，是一种被动、消极的防御性保护，主要是对农民显性权益侵害的保护。后者即为农民创设更多的权益，也包括为农民权益保护主动创设条件，争取农民隐性权益的实现，是一种主动、积极的建设性保护。这其中的显性权益是指被农民以及社会认识到并确认的权益，比如：农民负担过重、社区政治民主参与等；隐性权益是指还没有被农民以及社会确认和认识的潜在的权益，比如：与市民相比而所享受不到的公共管理与服务等。显性与隐性是相对的，随着社会的发展或一些外部刺激，隐性权益会逐渐被农民确认和认识从而成为显性权益。比如，“非典”的爆发逐渐开始让社会广泛关注到农民的公共医疗服务权益，农民的公共医疗权益开始由隐性转为显性。从隐性权益成为显性权益同样是农民权益保护，并且是一种深层的权益保护的第一步。只有让农民和社会意识到了其权益状况才能进行有效的保护。可是，参考借鉴农村研究者的调研资料，笔者在塘镇多次长时间调研发现，乡镇政府不仅尴尬面对农民权益的维护，而且无力面对农民权益的建设，存在较大的角色差距。角色差距指的是领悟角色指导下的实践角色与期望角色（理想角色）之间的差距。角色差距的存在是角色扮演者适应社会并成为合格的社会单元以及社会融合与秩序的重大障碍，其产生主要与角色知觉的明确程度、角色冲突、角色紧张和角色期望几个方面的因素有关。[1]由于乡镇政府在制度设计上的这种角色期望——农民权益的维护者和建设者——并不是不可实现的，也是合理的，下文试根据实地调研具体分析乡镇政府在角色知觉、角色冲突、角色紧张三方面产生角色差距的原因。角色差距：乡镇角色变异第一，角色知觉：乡镇政府成为具有独立利益的集团使得乡镇政府成为农民权益的直接侵害者。中国的乡村社会正发生从“整体社会”向“利益社会”的转变。[2]在改革开放前的总体性社会结构中，乡镇政府基本上没有自己独立的利益，其角色知觉依附于强大的集权政治系统，是一种“型政权经营者”，农民权益也处于一种隐性状态。改革使政府间的利益分化，特别是分税制的实行，使乡镇政府与社区的利益分化，乡镇政府成为具有独立利益的集团，它集多重角色于一身，既是国家利益的人，又是谋求自身利益的行动者，成为“谋利型政权经营者”。[3]乡镇政府也就可能以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令，从而产生了角色知觉的偏差，过于注重乡镇政府集团的利益，而淡化农民权益保护者的角色。下面以塘镇计划生育工作为例。实行计划生育是一项基本国策，计划生育工作是我国乡镇政府工作重心之一。不折不扣地实行计划生育，严格控制农村人口增长，提高农村人口素质，对于农民的整体、长远利益来说是理性的，也是对农民权益的一种保护。但是由于乡镇政府成了具有独立利益的组织，在对待计划生育工作上，也带有明显的实用主义色彩。对于政策法规想方设法尽可能地变通，从本来应是投入的计划生育工作中获益，“罚”字当头，具体表现为“放水养鱼”。在落实节育措施，控制违法生育上采用文件应付检查，而在征收社会抚养费经济指标的完成上却人人有责，从管理区到驻村干部逐级包干，并明确比例分成，把收入任务与干部职工工资、奖金挂钩。干部为了保工资，为了完成任务，对那些本要流引产的对象只要交点保证金，或什幺押金就行。有的乡镇干部工资都没有着落时竟然开着在农妇常规孕检时偷偷人工受精然后去罚款的玩笑。正因为这样，本来要落实手术的则收了保证金后，拖延时间，给违法生育留下隐患，本来要参加孕检的却收妊娠保证金，最终造成违法生育发生。这样抓计划生育，无疑是以鼓励生育来获取罚款和征收社会抚养费。在这种情形下，计划生育工作的成效可想而知。由于乡镇政府的“谋利”使得计划生育工作流于形式，农民的权益被无形中侵害。可是，戏剧性变化也开始发生了。在2003年5月的地级市抽样检查，塘镇的计划生育工作成为了全（县）市倒数第一。计划生育工作实行的是“一把手负责”、“一票否决”，这关系到领导的名誉及职位升迁。于是塘镇2003年6月2日晚又不得不重新对计划生育采取行动，把以前所有收的罚款、保证金全额退还，进行全面检查，已孕的全部引产、流产。对于那些受“放水养鱼”的错误信息怀孕以及交了罚款怀孕较久的农妇来说，其生理、心理及家庭将受到极大的侵害。这一侵害之所以会发生，是因为乡镇政府领导出于名誉及升迁职位，使乡镇政府的“谋利政权经营”的破产。从上可以看出，由于乡镇政府角色认知的偏差而成为独立利益的集团，首先企图获益而使计划生育工作经济化，损害农民的长远整体利益，最近却由于企图避免政治利益受损却又对已受孕的农妇遭成了伤害。第二，角色冲突：压力型体制使得乡镇政府成为农民权益侵害的转嫁者。“压力型体制”是当今我国基层政治体制一个显着特征，它的直接表现就是形形色色的“目标责任制”乃至“一票否决制”[4]，另外就是上级的人事任免权。上级政府对乡镇政府的控制使得乡镇政府在处理既是乡镇人大执行机关，又是上一级政府的行政执行机关这一两重性问题时，首先考虑的是上级行政指令的执行，而虚置乡镇人大。在农民期望与上级政府期望的冲突中，选择的是上级政府的期望。压力型体制使得乡镇政府在角色冲突中考虑上级政府的意图而搁置农民的期望。在这种体制下，乡镇政府只能是被动而尴尬的，基本上没有自主权和主动性，任务刚化，也没有与上级政府讨价还价的能力。比如由于塘镇属城郊镇，各种关系以及压力使得其接受的人员相对比其它乡镇要多些。在人员严重超编、人满为患的情况下塘镇每年还不得不接纳二十多个人员，而这些都是要负担的，这些负担总得转移到农民头上。乡镇政府接受上级的压力任务，可在乡镇是无法消解的，乡镇政府不得不通过各种方式将压力转移和释放到其治下的农民头上，从而成为农民权益的转嫁者。在此，以塘镇的税费任务为例分析乡镇政府如何成为农民权益的转嫁者。塘镇每年都要向（县）市里按月按季交纳财税任务。该（县）市长在2003年4月30在关于乡镇财政体制改革会议上的发言所说：“不管想什幺办法，不管采取什幺措施，收入任务是铁板一块，必须按月按季完成，一个萝卜一个坑，哪个乡镇没有完成收入任务，就按体制原则扣减哪个乡镇的财力。”[5]为了完成任务，塘镇将压力转移到驻村干部村定补干部身上，并采取了一系列措施来完成任务，比如如果能完成任务就可以干部工资和应该给村组里的钱（如给农民的赔款、五保补助经费）抵任务；如果不能完成呢，那这些村干部工资、赔款什幺都被回复为没钱。同时也将一些不合政策规定的税费搭在法定的农民认可的农业税中一起收。比如税费改革后，有些费用是不能收的，但是上级仍然向乡镇政府收缴。于是今年塘镇将单独收不上的民兵费放到农业税里一起收。卫生费因在农业税已下达后才规定要交，所以塘镇领导就担心这个费就很难收。可是，没有办法，在压力型体制下，塘镇不得不违反税费改革政策，征用民兵训练费、卫生费。从中可以看出，乡镇通过驻村干部、村干部将压力转移到农民头上，从而不难理解为什幺一些收税干部的粗暴言行。第三，角色紧张：乡镇政府的财政状况使得乡镇政府成为农民权益保护的无为者。但是乡镇负债[7]、寅吃卯粮在我国已经成为一种常态[8]。塘镇的财政负债约1761万元，工作人员在2002年有半年工资未领。为了今后财政体制的运转，2003年镇党委、镇政府研究决定规定镇机关工作人员（包括干部、职工）中集资，新分配的大中专毕业生、城镇退伍兵以及招工和录用的公务员，安排2003年开始上班的，每人集资1.5万元；在职上岗和退线休息的工作人员每人集资6000元。而集资款就用于补发机关工作人员的工资和和偿还机关工作人员在基金会兑付的集资款。而在规定的时间内未办理集资手续，则视主动下岗。[9]在财务管理上实行“以保干部、职工工资发放压倒一切”的原则。[10]从中可以看出塘镇的财政状况，为了财政的运转，不得不向干部自己强制性无息集资，把工资发放在首位。由于塘镇的财政状况，导致角色紧张，不能为农民权益建设提供相应的管理与服务。比如在2002年村组就有十二个请求镇给予财政支持以便于进行农村基础设施的报告。这些报告大多声称农民已经咬紧牙关集了大部分资，需要在镇里能给予一定的扶持，但是镇里根本就没有这个财力，这其中镇里只是扶持了两项，并且资金非常有限，只有一二千元。乡镇财政就连“喝粥财政”都难保的情况下，期望乡镇政府能为农民权益做出建设已有点不现实。如果说乡镇政府不能提供一些管理服务，是因为其能力不够，也就不能勉为其难，但是有些却是乡镇政府出于独立利益的策略考虑，能够为而不为。比如，对农民进行理论政策服务，实行选择性政策宣传。只是选择有利于乡镇的理论政策，而对于不利于乡镇利益的政策却不下达宣传，甚至隐瞒。这是对农民知情权的一种侵害。例如，税费改革中的一些政策在宣传中大打折扣，以防止农民对政策法规太熟，而不利于税费征收。
角色调适：乡镇自治由于乡镇政府在角色知觉、角色冲突、角色紧张三方面的原因使其从带有道义性的农民权益保护者角色变异到经纪性的农民权益的直接侵害者、转嫁者以及对农民权益建设的无为者角色。要解决这种角色差距，则要进行角色调适，或称角色校正，明确角色知觉，转换冲突结果，缓解角色紧张，使乡镇政府的角色复归。角色调适包括自我调适与社会调适两个方面的内容。角色验证和校正的过程是通过内部和外部标准来获得的。最经常使用的内部标准是行动者确认角色并以之进行互动。外部标准则是多种多样，但总的来说，包括重要人物、相关群体或者一般认同标准对角色的评价。[11]此内部标准相当于自我调适，而外部标准相当于社会调适。乡镇政府的自我调适主要在于确认角色规范，在于一种政治文化的变迁。[12]使得乡镇政府有一种文化性动力去进行主动调适，从优先于经济目标向优先于社会目标转换，实现从行政领导型向服务型的转变。[13]乡镇政府的自我调适的重点仍在于处理好自身与上级政府、农民的关系，定位好自我的角色，明确农民权益保护者角色。乡镇政府的角色社会调适主要在于改善条件以创造一个适合乡镇政府为农民权益维护并做出建设的社会环境，即创设好角色校正的外部标准。一是要消除压力型体制，为乡镇政府的角色消减外部阻力。消除压力型体制，重点在于改革县乡政府之间的关系，使乡镇政府面对农民的呼声，而不是对上级唯命是从。二是让农民有意识并有能力来维护自己的权力，为乡镇政府的角色调适增添压力。贺雪峰对乡村债务的调研时发现，农民上访多给乡镇政府施加压力大时，则当地的村组债务则较少，而乡镇债务较多。因此，强有力的农民行动可以弥补中央行政体制的缺陷。[14]可见，农民的权益维护力量能够阻止乡镇政府的角色变异。三在处理角色评价时，即改革完善目前的政绩评价标准，评价主体应该包括农民，而不是农民的缺场，从而为乡镇政府的角色调适提供动力。四是改革财税体制，消减乡村债务，为乡镇政府的角色调适铺设好广阔空间。减少国家依靠乡镇政府向农村的汲取，采取各种有效措施消减乡村债务，而不能让沉重的债务长久悬压于乡村社会。而要做到上述标准，实行乡镇自治，推行乡镇长直选，强化乡镇人大权力是现实选择。关于乡镇体制改革的方案中，主要有两种方式，一是以扩大乡镇民主为中心线索的方向；一是简化乡镇职能，减少乡镇干部，撤销乡镇政府，建立作为县政府派出机构——乡公所的方向。[15]笔者认为，在行政主导型的农村，撤消乡镇，建立乡公所容易流于失败，人员无法精减，职能无法精简。在行政主控中，压力型体制没有改变，乡公所同样要面对的角色冲突也就无法改变。在此以塘镇的乡镇撤并实践为佐证。因为乡镇撤并同样是行政主控式的被期望能够“精兵简政”。第一，塘镇由原来的两乡一办事处合并而成，合并后正式工作人员总数超过原来的总数，因为一些人员通过这一动作想方设法由集体干部转为国家干部，而为了保证合并的顺利完成，谁都没有在其中被减下来。第二，职能同样不能被简化。乡镇在管理惯习的作用下下设管理区，而管理区所辖范围就相当于原来的乡；各站所人员只不过是原来的揉和。因此，在行政主控中建立乡公所很容易流为一种“换汤不换药”。在各种政治因素下，人员无法精减，职能同样无法精简。而扩大乡镇民主则能消除角色知觉偏差，扭转角色冲突格局。第一，乡镇自治能阻止县政权事实上的架空乡镇政权，厘清县乡关系。乡镇与县政府之间不再是行政隶属关系，从而消除压力型体制。第二，乡镇自治比村民自治更能培养农民的民主意识和政治参与意识，从而有效的培育农民组织发育。第三，乡镇自治更能处理好角色评价体系，评价主体从上级政权转移到农民头上。第四，乡镇自治能有效的阻止上级通过压力来安置冗员，有利于实行放开手脚裁员，而不必面临一些政治压力使乡镇裁员愈减愈多的局面，从而减少财政压力，有利于消减乡镇债务。注释：“放水养鱼”的形容说法来源于塘镇的一些应付检查式的政策文件。文件上规定严禁这样，可正好从侧面反映了现实中这种现象，事实上也是这样做的。由于笔者在塘镇所具有的特殊关系，乡镇干部并不忌讳我的在场，有什幺就说什幺。2003年4月底，正是结算此月任务时，29日一乡镇干部在党政办公室对于这个月只能发84%的工资后抱怨“老是到下面去抓‘大肚子’，哪有那幺多‘大肚子’？刚怀上的超生孕都罚了，要罚也要等十个月生下再罚点。除非在妇检时偷偷人工受精，到进再罚。”年轻的镇团委书记要靠驻村抓任务再能发工资，30日也在党政办苦诉“肚子”上个月都被罚了，任务完不成，这个月工资又没着落。笔者在塘镇经历了2003年4月人大会。在会上，一代表（某村支书）对主席台上坐的人太多提出意见。最后人大副主席下来。第二天，该支书在党政办逛逛，可是遭到人大主席等镇领导的批评，并告诫以后不要捅漏子了。可以这幺说，乡镇人大工作总是被期望达到上级的“预期的目的”。在2003年这些费用由塘镇所在市财政承担，由镇民政所在合适时候通知困难农户申请。根据2002年档案资料统计，金额为镇内工作人员透露。2003年5月，在下达农业税任务时，就附加了民兵训练。之所以敢加，并不担心收不上来或上告，一是因为是上面的任务，没办法，二是因为塘镇农民对政策法规不熟。平时乡镇领导也常表示农村普法的担忧，“农民都懂法知法了，以后乡镇工作任务怎幺做呢？整天都要忙于打官司了。”参考文献：[2]唐晓腾：价值取向、利益冲突与乡村民主政治的困惑，中国农村研究网[3]杨善华，苏红：从“型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权，社会学研究，2002年第1期[5]市长于乡镇财政体制改革会议发言文稿：统一思想强化责任确保我市新一轮乡镇财政体制顺利实施，2003年4月30日[6]楚成亚：农民公共权力观念分析，中国农村观察，2001年第6期[7]章敬平，章青松：两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔，中国新闻网2001年6月19日，转自搜狐网[8]项继权：短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑，中国农村观察，2002年第3期[9]塘办发[2003]1号文件：关于塘镇机关工作人员集资有关事项的规定[10]塘镇“财务管理办法”文件[12]邹郡：论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政治文化变迁的解释，中国农村研究网，2003年5月1日[14]贺雪峰：乡村债务，中国农村研究网，2002年9月21日[15]贺雪峰：乡镇体制改革的两种方式，中国农村研究网
一、大格局、大手笔。一是顶层（上级）真正重视，投入真金白银。如杭州余杭区制定的《余杭区美丽乡村提升1510示范创建行动实施方案（2019-2022年）》就明确创建资金补助“一核”：（径山镇）区财政总补助3亿元“五线”：涉及的塘栖镇、良渚街道、瓶窑镇、中泰街道、鸬鸟镇，区财政每个镇街各补助1亿元“十点”：对按期完成建设任务，经区级评估达到创建标准的示范村，区财政按核定工程投资额的70%予以奖励，每村最高奖励资金不超过2000万元，项目建设所需其他资金由属地镇街承担。其中，对黄湖镇、百丈镇、瓶窑镇苕溪以西以北区域和运河街道、仁和街道的示范村创建资金由区财政全额承担，每村最高奖励资金上限3000万元。二是大手笔打造规划设计。如安吉县率先提出了全域景区化的美丽乡村建设新理念，即依托独特的山水自然资源和人文禀赋，以景区的理念规划整个安吉，以景点的要求建设每个镇村。形成了“县城―中心镇―特色镇―中心村―特色村”的空间结构体系。而且一张蓝图走到底，从各村实际出发，从小处着手，具有可操作性。循序渐进，利用几年时间进行建设。（功成不必在我功成必定有我）正确的政绩观，不贪工躁进。
二、抓党建、好班子。坚持以基层党建促美丽乡村建设，以乡村治理促平安社区建设。一是要有个好班长。如临安区湍口镇迎丰村村主任王丰华21本“村长笔记”记着村民260个心愿他用生命践行承诺，朴素地记录了王丰华的学习之路、治村之道，从提升百姓素质的烟蒂换盐，到发扬国学经典教育、传承家风家训，入细入微。二是党员带头、全民参与。强化政治引领，切实把广大党员群众的思想和行动统一起来，充分发挥了基层党建在美丽乡村建设过程中的引领和核心作用，以自治为要，突出发挥村规民约的自治作用，把重大决策、规划蓝图交给群众民主决策，为美丽乡村建设提供了重要组织保障。
三、活机制、善经营。如安吉县把美丽乡村建设与发展乡村旅游相结合，坚持生态同步战略，率先提出生态产业化工作思路，借助创新驱动，用理性的乡村经营模式，唤醒了城市人“向往乡村”的感性消费观。一方面，该县按照“宜工则工、宜农则农”原则，积极发展生态高效农业、农产品深加工业；另一方面，根据“宜游则游”的原则，精心设计乡村旅游精品线路，积极营造色彩农业景观带，通过农村节庆和品牌营销相结合，推动农家乐、季节性度假养老产业快速发展，增强农村集体经济造血功能。临安区深入推进“新土改”。深化以产权制度为核心的农村改革，通过确权、赋权、活权、保权，将农村死产变为活权、活权变活钱，切实助推农民增收、改变生产生活。在农村产权全面确权的基础上，通过推动金融下乡、发展普惠金融等途径，为农民致富、农村发展提供强有力的信贷保障和高水平的金融服务。坚持发展“乡村人文美”的战略，内促外延，以文化践行美丽，通过不断挖掘与传承，一方面培育村民对于本村文化的认同感；另一方面，以文化吸引外来的消费，有力推进了农村第三产业的发展。
安吉县余村办事形成了民主恳谈、村“两委”商议、党员审议、村民代表决议和乡贤评议的议事决策传统，探索出一套“自主提事、按需议事、约请参事、民主评事、跟踪监事”的议事机制（民情回应书）。牢固树立建设和经营并重的理念，在开展美丽乡村建设过程中，抓住了产业发展的“牛鼻子”，在大力发展农村经济的同时，不仅自己有实力建设美丽家园，而且增强了农村集体经济的“造血”功能（余村大力发展生态旅游和农家乐，选择了走美丽经济的转型之路。村民以山林资源入股，村里流转了6000余亩山林，发展林下经济，成立了农家乐服务中心，鼓励村民开办农家乐）。
第二部分：反思不足
一、思想创新不够。因循守旧，不愿创新。小富即安，小绩即满，维持现状，不愿去了解分析新的事物。在面对和处理复杂问题和局面时，习惯于在"是"与"非"、"行"与"否"之间进行简单的抉择，思维不开拓，视野不开阔，心有余而力不足。
二、规划意识淡薄。对规划的作用缺乏足够的认识，没有把规划看成是经济建设的“龙头”，在注重经济快速发展的同时，却不考虑可持续发展战略。生态建设落后于经济建设，忽视环境保护设施的同步建设，造成各种污染物排放量也急剧增加，急功近利的侵占绿地，见缝插屋，规划不当，或不按规划实施，绿地的环境效能低下，使环境状况日益恶化。
三、敬业精神不强。纵观我们在干事创业中的情况，乡村干部的敬业精神不强，害怕困难，有绕着走的意识，与浙江相比，差距很大。
第三部分：心得体会
一、科学规划走前头。要在全局性上做到全域规划理念，突出差异性，因地制宜，彰显地域特色和个性之美，避免千村一面。规划者要深入调研，避免走过场，撑场面的形式主义，努力把握好各类规划的定位和深度；美丽乡村建设的阶段性成果的维护，必须被视作与开发同样重要的地位。要对全乡进行深入调查，在摸清家底的基础上，明确文化村、特色村，坚持保护、治理和建设“三位一体”，对村庄规划布局进行系统深入研究，完善总体和专项规划，实行分类指导，体现农村特色。建议把规划作好后，一边建设，一边出去招商。坚持3——5年可或可见成效。
二、村民共建做示范。把乡村振兴建设的主动权交到农民手中，确保农民真正享有知情权、参与权和监督权，并投工投劳、出资出智共建美好家园。要制订乡村振兴长期规划，每年选定1——2个条件较好的村，开展规划建设与管理的试验示范，注重从细节入手，因村制宜，突出特色，追求个性，彰显魅力。乡人大将发挥自身作用、走访选民群众，征集选民群众对乡村振兴工作建议意见。
三、生态治理是重点。要把农村垃圾、污水、绿化、裸房整治作为美丽乡村建设的重点环节抓实抓好。
【关键词】乡村;法治文化建设;内涵目标;现状;路径
党的十八届四中全会在推进法治社会建设中明确提出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，才能使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”首次把建设社会主义法治文化提到前所未有的高度，提出其具体要求和目标。目前我国建设社会主义法治文化的重点在基层，根基在基层，难点在乡村。这源于乡村社会主义法治文化的基础最薄弱，现状最堪忧，与社会主义法治文化建设的目标要求相差甚远，与法治社会相悖的现象甚多，严重影响法治社会建设的进程。所以深入探究加强乡村法治文化建设的路径对推进社会主义法治文化建设的进程和构建法治社会都具有重要意义。
一、乡村法治文化建设的内涵及目标
乡村法治文化建设是社会主义法治文化建设的重要组成部分，所以与社会主义法治文化建设的内涵是一致的。笔者结合党的十八届四中全会精神和各方观点，认为社会主义法治文化建设在我国是精神和实体层面的统一体。既包括法治思想、理念、精神和意识等无形建设;也包括法律规范、法律制度、法律组织及设施，立法、司法、执法、法律监督和法律服务以及法治文化活动等有形建设。
社会主义法治文化建设的主要目标是：“增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。即使法治成为植根于人民群众内心的向往和自觉认同，成为一种社会生活方式和行为习惯。由此可见乡村法治文化建设的目标就是提高村民法治意识、法治思维、法治精神和法治信仰等，让村民“觉察到法治如同每天所呼吸的新鲜空气一样不可或缺”。
二、加强乡村法治文化建设的重要意义
社会主义法治文化建设是全面贯彻落实依法治国方略的必然选择和重要任务，是建设社会主义文化强国的内在要求，也是构建社会主义和谐社会的思想保障。加强乡村法治文化建设同样具有其重要意义。
1、加强乡村法治文化建设是基层治理法治化的基础和重要任务
十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，必须推进基层治理法治化”。基层治理法治化的基础在于培育法治文化，而培育法治文化的难点在乡村。只有乡村法治文化建设基础牢固，在乡村树立起法治的信仰，确立起以法治为基础的生活方式，才能推动基层治理法治化。
2、加强乡村法治文化建设是构建和谐乡村的必然要求
丰富的文化食粮是和谐社会的精神保障，加强以公平正义为核心的乡村法治文化建设，是维护乡村和谐的重要条件。法治的目的是要确保社会公平正义，和谐社会追求的是化解矛盾，解决冲突，使社会归于和平与安宁，所以他们在目标上具有根本的一致性。加强乡村法治文化建设能够教育引导村民树立社会主义法治意识，公平正义意识，自觉守法，养成严格依法办事的习惯，从而促进矛盾的化解和安定有序社会秩序的形成。
3、加强乡村法治文化建设是扬弃中国传统法律文化的现实需要
几千年的中国传统法律文化，对于当代中国的法治文化有着深远的影响。中国传统法律文化体现了中华民族的思维方式、法律观念、行为模式等，影响着当代中国人的法律心理、法律意识和行为模式的选择。加强乡村法治文化建设，有利于吸收中国传统法治文化中的优秀成果，剔除其中的封建糟粕，提高村民的现代法治意识。
三、乡村法治文化建设的现状分析
乡村法治文化建设是一项长期而艰巨的任务，近年来取得了很大成效，但现实状况与社会主义法治文化建设目标还存在很大差距，许多问题亟待解决，通过问卷调查和实际走访，归纳如下：
1、“人治”思想根深蒂固，法治意识不足
中国具有2000多年的封建历史，在相当长的历史时期，主要依靠国家权力特别是行政权力来调整人们行为的人治文化至今仍有一定的影响，致使一些人法治意识比较淡漠。在乡村主要体现在：
（1）干部搞“特权”不依法办事。走访中发现有些乡村干部在处理纷繁事务中，“官本位”思想严重，习惯于凭经验和个人想法作决策、下命令，“以权代法”;在处理村民纠纷时主要采取讲人情的工作方式，依靠风俗习惯和伦理常情“做工作”息事宁人，“以言代法”;有些乡村干部不懂法，更谈不上守法、用法。
（2）执法司法人员不依法办案。走访中据村民反映，在部分基层执法、司法人员中，有的作风不正，搞选择性执法、趋利性执法，吃拿卡要、寻租牟利、贪赃枉法，甚至充当黑恶势力的“保护伞”;有的执法不严、不规范、不透明、不文明;有的司法不公，办案不廉，“吃了原告吃被告”，搞金钱案、关系案、人情案;有的违背职业操守，缺乏社会责任感，借帮助群众维权之名鼓动当事人闹事，与党和政府作对，唯恐天下不乱。
（3）村民畏法息讼时有发生。有些村民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，在遇纠纷和冲突时，还有10%的村民依托“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的合法权益。
（4）法律信仰普遍缺失。在法治环境相对较差的地方，有些村民受个别乡村领导干部特权腐败问题和“唯上不唯法”、“以言代法”、“以权压法”等因素影响，当合法权益受到侵害时，信钱、信权、、信闹、信关系、信熟人，甚至相信法不责众，就是缺乏对法律公平正义的期待和信心。
2、法治文化氛围不浓，创新不够
落后的社会文化环境对法治文化氛围也产生着消极影响。个别乡村文化设施极为缺少，文化生活品味不高。有的地方赌风盛行;求神拜佛、算命看相、打卦占卜、风水开运等封建迷信活动有所抬头;不健康的书刊、音像泛滥，却无执法人员问津。这些现象与现代法治精神背道而驰。
农村普法宣传教育工作不到位。88%的村民通过广播电视报纸和书籍获取法律知识，只有6%的人通过普法宣传获得法律教育。普法宣传内容与农民需求相脱节，且形式单一，村民参与度不高。大多数普法宣传只限在公共场所发传单、贴宣传画，印刷几本宣传册，搞几次法制宣传咨询，走过程，追形式，缺少创新。
3、法治机构不完善，服务资源欠缺
当前，我国很多乡村缺少律师服务所、公证处、基层法律服务站和法律援助等，群众及时诉讼、就近获得法律帮助的需求不能得到满足。
4、法治建设队伍素质不高，人才不足
当前乡村公检法力量和行政执法力量不足问题突出，而且现有的队伍也不稳定。调查发现许多乡镇只有一名司法人员，且这一人有的还是兼职，难以适应履职需求。现有人员的专业素质也有待提高。问卷中38%的人认为司法行政人员“服务意识不浓，不为服务对象着想”。
以上这些问题的存在，严重破坏法治的权威和尊严，严重影响村民对社会公平正义的信心，严重影响村民对党和政府的信任，急需采取切实有效的措施加以解决。
四、乡村法治文化建设的路径
加强乡村法治文化建设，需要领导重视、多部门长期齐抓共管、公众广泛参与、多措并举才能见成效，经深入调查研究，笔者认为除了十八届四中全会提出的加强基层法治机构和人才队伍建设外，重点抓好两方面：
1、培育法治理念，弘扬法治精神
法治理念是一个国家法治文化的精髓，是推动法治进步的巨大动力。法治精神是支配全社会成员法治行为的强大力量，是自觉依法行事的刚性约束。培育法治理念，弘扬法治精神要从加强法治宣传教育入手。
（1）重视普及法律知识，让村民知法。知法是法治理念的前提。相关部门的普法规划应该把村民列为普法的重点对象，加大对村民法律法规知识的普及力度，引导村民熟知各种法律法规知识。首先要普及村民急需且事关村民切身利益的法律法规，如《婚姻法》、《土地承包法》、《村农委员会组织法》等。第二，普及法律知识的形式要灵活多样且喜闻乐见。要充分利用村中现有设施条件，创新法律知识普及手段和形式，变法律知识的单向灌输为春风化雨般的文化熏陶和教育。可以利用农闲时间集中村民在村民法制学校讨论学，开辟法律图书角便于村民随时学，利用村民外墙开辟法制宣传栏，通过在报刊杂志、广播电视中开设法治文化专栏、建立专题网站网页、开设微博、公益广告、发送手机短信、设立咨询热线等多途径宣传法律知识。
（2）加强法治宣传教育，使村民守法。全民守法是法治文化建设的要求和目标。对村民的法治宣传教育，应根据村民的认知规律坚持循序渐进的原则。在乡村树立守法者得利，违法者吃亏、犯罪者必惩的价值导向，充分发挥法治扶正祛邪的强大功能。
首先，教育村民要“惧法”和“信法”。村民的“惧法”和“信法”主要取决于执法机构严格规范公正文明执法的程度。如果执法部门，尤其是基层的执法机构对违法行为执法不严，该处罚的不处罚或者同事不同罚，甚至是执法不公，办关系案、金钱案，社会就失去了最起码的公平公正，法律的权威也就不复存在，村民自然就不会“惧法”和“信法”。所以执法机构，尤其是基层执法机构牢牢把握严格规范公正文明执法这一执法工作生命线，进一步转变执法理念、改进执法方式，增强执法素养、提高执法水平，依法办事，坚定不移地做社会公平正义的促进者，通过基层执法树立法治权威，让村民“惧法”和“信法”。
其次，教育村民要“敬法”和“悟法”。强化守法的道德信仰和心理基础，多管齐下，培育村民信任立法，配合执法，倚赖司法，自觉守法的良好品质。要把法治教育与法治实践相结合，广泛开展群众性法治创建活动，在活动中培养自觉守法习惯，以达到“敬法”和“悟法”。
（3）创建有效载体，教村民用法。法治社会最终目的是让民众用法维权，履行法定义务，勇于护法。这就要根据村民实际创建有效载体。第一，“以案说法”。电视、网络等现代媒体开辟的“法律讲堂”、“法律在线”、“法制民生”等节目，通过一个个真实的案例，让村民直观地看到应该怎样用法维权。第二，创建“民主法治示范村”。这是提高农村干部、群众法律素质和各项工作法制化管理水平的有效载体，使村民在实践活动中学法、用法。第三，深入开展“法律援助服务为民”活动，鼓励法治干部、法治专业人员及法治志愿者下乡一对一援助村民、服务村民，提高村民用法水平。
2、培育法治氛围，树立法治信仰
法治信仰，是人们发自内心地认同法律、依赖法律、遵守法律和捍卫法律。要树立村民的法治信仰，就必须培育浓厚的法治氛围，充分发挥法治文化的渗透性和感染性。
（1）弘扬中华民族优秀传统文化，以道德滋养法治精神。要使法治文化更好发挥引领和规范作用，就必须加强德治，把他律和自律紧密结合起来。在乡村弘扬中华优秀传统文化，深入挖掘和阐发中华优秀传统文化中讲仁爱、重民本、守信义、尚和合、求大同的时代价值，增强法治的道德底蕴。
第一，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，深入实施公民道德建设工程，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，树立良好道德风尚，争做社会主义道德的示范者、公平正义的维护者。
重点加强基层执法机构及其工作人员的职业道德教育。在中央政法工作会议上指出，政法机关要坚守职业良知、执法为民，广大干警要自觉用职业道德约束自己，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。
第二，加强诚信教育，提高失信违法成本。党的十八届四中全会明确提出：“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。”国家要完善失信行为的约束和惩戒机制，实行失信制度，建立严重失信黑名单制度和市场退出机制，建立多部门、跨地区失信联合惩戒机制，让违法者必须要付出几倍、几十倍的代价，使违法犯罪活动都受到应有的制裁和惩罚。国家要健全公民和组织守法信用记录，使每一个公民和组织的信用状况公开、透明、可查可核;还要完善守法诚信褒奖机制，让诚信者得利。把这些政策宣传贯彻落实在乡村，改变“违法成本低，守法成本高”的现象，让村民发自内心地敬畏法律，形成遵纪守法、诚实信用的良好氛围。
（2）消除“黄赌毒”和破除封建迷信活动，净化社会风气。在广大农村，“黄赌毒”和封建迷信活动，依然侵蚀人们心灵，损害人们健康，败坏社会风气，影响法治建设，必须采取有效措施加以治理。
第一，要严厉打击“黄赌毒”等违法犯罪活动，保护人民群众的身心健康。
第二，大力加强精神文明建设，努力提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，从根本上铲除封建迷信滋生的土壤。严格禁止党员领导干部从事愚昧迷信、伪科学活动;各级宣传、教育、文化、新闻出版、广播影视等部门，要坚持正确的舆论导向，清理整顿传播渠道，净化乡村社会环境，坚决依法打击那些给人民生命财产安全和社会正常秩序造成危害的迷信、伪科学活动。
（3）培树“守法护法”典型，形成循法而动的行为定势。一个先进典型就是一面旗帜，代表着一种方向，昭示着一种精神，汇聚着一种动力。针对广大乡村公众来讲，文化素质整体偏低，学习能力有限，判断是非违法水平不高，培养他们的法治信仰最有效的途径――即立标杆、树他们身边的“守法护法”典型，让他们效仿并实践，逐渐做到心中有法，办事依法，遇事找法。
首先，培树基层党员干部典型。基层党员干部，法治观念强、带头信法遵法，在工作和生活中时时处处依法办事、依法行政、严格执法，那么村民就会效仿他、信任他，同时也会相信法律。所谓“政者正也”。
其次，培树普通村民典型。在普通村民挖掘守法护法典型，让守法护法者得利，违法者吃亏，就会鼓励村民自觉守法，不逾越法律的红线，不触碰法律的底线，时间长了会慢慢形成循法而动的行为定势。