论文摘要：图书馆及社会各界的传统人事管理与现代人力资源管理有丰富的内涵，通过对两种管理模式的员工思想工作、员工行为规范约束、常规管理、开发管理、创新管理等主要管理内涵的优缺点作比较，可以得出由现代人力资源管理必然改造传统人事管理以及由两种管理的优胜面组建成新型管理模式的结论。
在当今时代，人类社会的竞争就是资源的竞争，资源的竞争更多的体现在人力资源的竞争上。为了适应社会发展的需要，我国包括图书馆在内的社会各界对人员的管理也开始从传统的人事管理向现代人力资源管理转变。由于两种管理的“理念”不同，必然会产生不同的管理原则、方法、模式和内涵。管理内涵的优劣，决定着管理效果的好坏。因此，要想更好地选择和推广最好的员工管理方式，有必要对两种管理的主要内涵作比较研究。
一、传统人事管理与现代人力资源管理的主要内涵
传统人事管理是指对人事关系的管理，一般是指人事部门作为组织内的职能部门所从事的日常事务性工作。广义的人事管理，是指包括图书馆在内的一切组织机构(即单位、部门、团体等)对组织内人群的管理。
人力资源就是具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总称。而人力资源管理是各组织机构为了实现既定的目标，运用现代管理措施和手段，对人力资源的取得、开发、保持和运用等方面进行管理的一系列活动的总和川。
在管理工作中，两种管理方式都是以员工思想工作、员工行为规范约束、常规管理、开发管理、创新管理等为主要内涵(项目)，都很重视抓好这些管理项目。每个组织机构只要做好这些管理项目，就可把对员工的管理工作做好，获取应有的管理成效。这也是两种管理模式最主要的相同之处。
二、传统人事管理与现代人力资源管理的比较
传统的人事管理与现代的人力资源管理既有历史上的渊源关系，又有本质的区别。传统人事管理将事作为重心，把人降格为“执行指令的机器”。而现代人力资源管理则将人作为重心，把人作为第一资源。它们可作比较的方面很多，本文就从多个方面来作比较。
一是传统人事管理与现代人力资源管理在员工思想工作方面的比较。组织机构的员工思想工作，一直是每个组织机构的重要管理环节。传统的人事管理中，如图书馆等许多组织机构以往的思想工作，都是教育、引导员工共同遵守组织机构的规章制度，共同关心组织机构的整体发展，共同把组织机构的整体工作做好。这样的员工思想工作缺点是针对性与灵活性不强。在现代人力资源管理中，思想工作仍是管理内涵的重要部分。以人为本的员工思想工作，就是针对性强.人性化与个性化突出.用以解决员工的思想问题，端正员工思想认识，帮助员工确立正确的世界观、人生观和良好的工作态度，激发员工的积极性、主动性和创造性等的思想工作[(2j。做思想工作有许多方法，如:批评、处罚，用以触动员工的错误观点;说服、教育，用以引导员工提高思想认识;动员、激励，用以激发员工的工作热情等。在以人为本的思想工作中，不管采用何种思想工作方法，解决什么样的思想工作问题，都是采取“尊重个性，个别对待，因势利导，强势发展”等策略，打破所有的“共同”，针对不同的员工提出不同的要求，采用相应的办法引导每个员工向好的方面与优势的方面发展。图书馆如制订以人为本的员工思想工作准则，应注意改变原来的“一体化”观点，确立允许员工个性展现的新观点，使之能在以人为本的员工思想工作中起到更好的指导作用。
二是传统人事管理与现代人力资源管理在员工行为规范约束方面的比较。所谓员工行为规范约束，即指以特定的条例约束员工的社会行为的管理。传统人事管理中的员工行为规范约束，是用较为保守、集中、单一的条例去约束员工的社会行为。在以往，包括图书馆在内的许多组织机构都订有员工行为准则、职业道德、服务承诺等，用以规范化地约束员工在工作、学习及社会生活中的言谈举止(即从大道理上说的公共行为、社会行为)，对规范员工行为，稳定员工队伍，乃至保持社会稳定，都起到了极大的作用。说是对社会稳定起作用，不是夸大其词。因为我们的员工们能做到言行检点，循规蹈矩，这就是对社会稳定的一大贡献。具有一定的规范性和统一性等优点，但也很大程度限制了员工的开发性和多样性。现代人力资源管理的员工行为规范约束，是以较为开放、杂散、多样的条例去约束员工的社会行为。制订适应以人为本的员工行为准则、职业道德条例、服务承诺条文等，都是突出人性化和个性化，特别注意制订适用于高职称人员的岗位性行为准则、职业道德和服务承诺，允许陈景润式的员工专心自己的本职工作，而不必去关心整个组织机构的事情，不必注重仪表和礼貌性的言谈，即符合以人为本的员工行为规范所含主旨。新的员工行为规范条例，关键是能促进个性发展，落实“不管白猫、黑猫，抓到老鼠就是好猫”的思想内涵。以人为本的员工行为规范约束，在促使员工热爱共产党、热爱祖国、热爱社会主义并能遵守法律的前提下，给员工更多的空间，更多的自由，更能允许其个性的展现与张扬。组织机构完全可以通过引导员工作个性的展现与张扬来开展科研、资源开发、在线服务等多方面的特色工作，从而提高工作的档次，进一步把工作做得更好。好的员工行为规范约束，必然会收到很好的效果。现代人力资源管理的员工行为规范约束，就是有突出的开放性和多样性，但也有缺少规范性和统一性等不足之处[[3]0
三是传统人事管理与现代人力资源管理在常规管理上的比较。常规管理，即指按一些日常工作条例、部门管理规定、业务工作操作细则、上下班时间规定等日常规章制度去进行的管理。在以往，包括图书馆在内的每个组织机构都制订有许多管人、管事、管物等多方面的规章制度，在组织机构的日常事务管理中发挥了很大的作用，保障了组织机构日常的整体工作能正常、有效地开展。这就是广义传统人事管理中的常规管理。这种常规管理能统一本单位全体员工的工作步骤，发挥集体战斗力的作用;但是统管性过强，不能充分发挥好每个员工的“个性化”作用。在现代人力资源管理中，常规管理不但不会放松，而且会进一步抓好。首先是进一步完善常规管理所需的规章制度，建立一套以职工为本的独立全面的常规管理条例。组织机构人力资源管理中所需的常规管理条例，是符合“能位匹配、互补优化、激励强化、公平竞争”等原理的条例，是能充分发挥每个员工战斗力的并能取得巨大成效的条例。关键的是，以人为本的新常规管理条例是以人的能力、特长、兴趣、心理状况等综合情况来科学地安排最合适的工作，并且在工作中充分考虑到员工的成长和价值，突出人性化与个性化，制订适用于个别人和个别岗位的个性化条例。例如‘旧常工作管理条例”中，会制订“高职称人员在搞科研期间，可选择任何有利地方开展工作”(即不用坐班)类似的特殊化条例，使员工能够在工作中充分地调动和发挥个人的积极性、主动性和创造性，从而提高工作效率，增加工作业绩，为最终目标做出最大的贡献。其次是注意全程、全面执行好新订条例的实施。制订出特别有新意、有特色的并适应新时期本部事业发展需要的常规管理条例，需要通过很好地落实、执行，才能生效。现代人力资源管理中的常规管理，是统管性不强，但能充分发挥好每个员工的“个性化”作用的管理形式[[4j0
四是传统人事管理与现代人力资源管理在开发管理上的比较。员工队伍管理中的开发管理，是指组织机构针对职工队伍所进行的员工智力开发管理。开发管理的目的是要把每个员工的智力资源都开发好，使之为社会做出更大的贡献。如图书馆等各组织机构都有过自己的业务学习计划、人员培训规划，这些属于传统人事管理中的开发管理。但管理不够全面，不够系统，针对性也不够强。所以说传统的人事管理没有统筹性，没有长远为单位作人才的使用规划，本单位的发展也没有一个很好的规划，是单调的调配管理。现代人力资源管理中的开发管理，是指针对组织机构职工队伍进行人力资源开发所作的管理。人力资源管理所需的开发管理规划，首先是根据每个员工的知识结构与所干工种及专业爱好等确定其开发方向，其次是明确、详细地制订好每个人的终身开发计划，然后是通过汇总、调整全体员工的开发计划去形成组织机构的开发管理规划。优质的开发管理规划，经过实施后，能够不断地把员工的智力资源开发出来，形成各自有独特优势的知识结构，达到理想的开发目的。科学的开发管理，就是促使每个员工沿着自身知识结构中的优势开发下去，使之得到不断地强化，形成越来越大的知识优势。如今，网络的开通，科学技术的进步，要求员工须逐步成为国际通用的人才，要求其所作的知识资源开发是多文种、多数据库的开发，这就使得组织机构在短期和长期的规划中有明确的目标，要有计划、有步骤地进行人力资源的储备，进行合理培养，合理调配。因此，制订好管理规划，并切实地加以实施，这在组织机构的人力资源管理中是非常必要的。
五是传统人事管理与现代人力资源管理在创新管理上的比较。员工的知识优势形成后，如何使之发挥应有的作用，这是创新管理要做好的事情。创新管理的核心，就是要在创新活动中充分发挥每个员工的特长，获取尽可能多的创新产品。在传统的人事管理中，有些组织机构注意组织员工开展科研，有些组织机构制订过科研奖励条例，这些都属于创新管理，但是不够系统、不够全面。更主要的是没有根据员工的特长去组织个人的创新活动，对创新成果所采取的激励手段基本上以物质激励为主，方式比较单一，远远不能适应社会发展的需求。图书馆原有的创新管理正是如此。现代人力资源管理中的创新管理，是指管理者在根据员工特长去规划、组织知识资源开发、重组及学术研究等创新活动，并实行全程跟进，及时发现与处理好有关问题，协调好各种关系，保证创新活动有序、快速、高效地开展下去等过程中的管理行为，能鼓励和促进个人获得多方面的创新成果。开展新型的创新管理，首先要有科学、系统、全面的管理规划。在创新管理规划中，应根据每个员工的特长与组织机构特色及社会需要，为其确立长期的创新方向，制订中、短期的创新计划，然后形成总体规划。其次应做好跟进的管理与服务，为员工开展创新活动排忧解难，协调好各种关系，保证活动的顺利开展。其三要有创新奖励条例，在期终或年终搞好创新总结，对取得创新成果的员工给予一定的奖励，以资鼓励，提高员工的创新积极性、主动性。其四要重视社会需求(市场)的调研，注意及时对创新规划作必要的调整，以便为读者与用户生产出急需的、作用大的创新产品。更主要的是，组织机构的管理者(如图书馆的领导等)应树立强烈的创新管理意识，要对全面开展创新管理有深刻的认识，才能把本部的创新管理抓好。这些也就是新型创新管理形式的优势所在。
关键词：新能源；安全；立法；核能
Abstract：PromotingthedevelopmentandusingofnewenergyisanimportantcontentinChina’sresourcestrategy.Aperfectlawsystemisnecessarytorealizethegoalofnewenergydevelopmentstrategy.SecurityisanimportantfactorindevelopingandutilizingnewenergyinChina，anditinvolvestwolayers：macrosecurityandmicrosecurity.TherearelotsofshortagesinthesecuritylegislationofnewenergyinChina.Thispapertakesthelegislationofnuclearpowersecurityasanexample，andclaimsthatnuclearpowersecuritylegalsystemshouldincludelegislativestructure，basicprinciples，enforcementmechanismanddetails.
Keywords：newenergy；security；legislation；nuclearpower
我国经济的迅速发展使得对能源的需求增加，常规化石能源供应不足的矛盾日益突出，能源安全成为我国必须解决的战略问题。发展新能源和可再生能源不仅有利于解决和补充我国化石能源供应不足的问题，而且有利于我国改善能源结构、保障能源安全、保护环境，走可持续发展之路。在新能源和可再生能源开发过程中，只有建立完善的法律保障制度，才能更快更好地实现国家的能源战略目标。新能源和可再生能源开发过程涉及众多的法律关系，本文主要就新能源开发利用中安全机制的立法问题进行探讨。
一、能源安全及其现状
安全是人们最常见和最常用的词汇之一，通常是指各种(天然的或人为的)事物对人不产生危害、不导致危险、不造成损失、不发生事故、运行正常、进展顺利等安顺祥和、国泰民安之意[1]。其外延既包括个人身心免受外界危害，也包括社会稳定和谐、国家有序运转。对能源安全而言，我们可以从两个层面去理解，一是宏观安全，即在国家能源战略上考虑的能源安全；二是微观安全，即在具体能源开发和利用过程中，避免对居民、环境造成损害。
1.宏观能源安全(注：本文主要论述微观能源安全，对于宏观能源安全不做深入探究。)及其状况
宏观上的能源安全主要是指能源供给安全。目前世界范围内能源结构以常规的化石能源为主，煤炭、石油、天然气等一次性能源占能源消费总量的87%。但化石能源正面临逐渐枯竭的问题，尤其是石油和天然气，按照目前所探明的储量，只能维持不到一百年的时间。而且，化石能源在利用过程中会排放出大量的污染物，给环境造成极大危害。目前，各国都在积极探寻符合自己国情的新能源开发之路，如德国和西班牙的风能、瑞典的生物质能和英国的光伏发电与潮汐能。
但是对于核能，各国的态度则不尽相同。法国是大力发展核能的典型代表，大约80%的电力来源为核能，美国、日本的核能占发电量比重也超过了30%。在德国，虽然也曾一度把核能作为发展的重点，但由于前苏联切尔诺贝利核事故等的影响，政府开始重新审视核能的价值。2002年德国通过《核能禁止法》宣布放弃核能，计划到2022年逐步关闭所有核电站；瑞典也于1980年通过全民公决决定将于2010年在全国范围内停止使用核能源[2]。但客观地讲，核能相比常规能源是一种公认的清洁、高效的能源，是一种技术比较成熟，成本相对低廉，适于大量商业开发的能源。虽然出现了数起事故，但大多是人为因素导致而非技术上的问题，正因如此，大多数国家都将核能视为应对能源危机的一项重要手段，即使是明确立法终止核能的德国，随着能源紧缺的加剧和环境污染的压力增大，重新启用核能的呼声也越来越高。
我国目前是世界上排名第二的一次性能源消费国，但常规能源的保有量却远远不能满足要求，除了煤炭基本可以自足以外，石油、天然气的供应缺口很大，大多依赖进口，这对我国能源安全造成严重威胁。针对这种状况，我国的应对之策一方面要积极通过外交手段改善与主要能源输出国的关系以确保常规能源尤其是石油的稳定供应。另一方面要发展新能源和可再生能源，以实现能源的自给自足，这是长远之计。对此，国家在政策和法律上都体现出了高度的重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出要大力发展可再生能源，实行优惠的财税、投资政策和强制性市场份额政策，鼓励生产与消费可再生能源，提高其在一次能源消费中的比重。要大力开发风能，加快开发生物质能，积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。2005年2月28日十届人大十四次会议通过的《中华人民共和国可再生能源法》，该法自2006年1月1日起施行。
在众多的新能源种类中，由于分布特点、技术成熟度及自身特性等方面差异显著，在开发利用中也需要区别对待，不可一概而论。针对我国常规能源尤其是石油供应异常紧张、其他新能源和可再生能源技术不成熟、成本过高的现状，大力开发核能是当前较为可行的应对之策。但目前核能占我国一次能源消费总量不到1%，核发电量占我国总发电量2%左右，这与世界上核能占一次能源6%～7%、核电占电力总量17%的平均水平相比尚有很大差距，我国核电发展仍然显得落后，规模小，发展慢[3]。面对这种现状，十一五规划中明确提出：要积极推进核电建设，重点建设百万千瓦级核电站，逐步实现先进压水堆核电站的设计、制造、建设和运营自主化；要加强核燃料资源勘查、开采、加工工艺改造以及核电关键技术开发和核电人才培养。另外，根据国家发改委的能源发展规划，到2022年，核电装机容量争取达到4000万kW，占全部发电装机容量的4%左右，在建核电容量1800万kW左右。提高核能在能源结构中的比重，对我国能源安全具有重要的现实意义。
2.微观能源安全及其现状
能源安全从微观方面来说主要是指在能源使用过程中的安全问题，即对人员、社会、环境的危害。在我国，常规能源在利用过程中突出的安全问题，如频繁发生的重大煤矿安全事故、井喷事故、环境污染事故等，使人们的生命财产安全遭受2.现行立法之检讨
①法律渊源体系结构不合理。从上述渊源情形来看，核能安全的整个立法体系杂乱并且枝节横生，根本未形成体系结构。整个立法体系以大量的部门规章为主，效力层次太低，与核能安全的重要性不符。而且现有的法律大多是陈旧的，无法适应新的核能开发与利用的要求。尽管有《放射性污染防治法》作为新法支撑着整个体系，但它本身也是从管理层面对核能利用进行调整，在技术方面的法律多集中在上世纪90年代初的部门规章中，这对于核能领域新技术的利用是不利的。
②监督管理职能分配不足，主要体现在《放射性污染防治法》中职能分配过于分散。国家环保总局、卫生、公安部门等众多部门都想在管理上分得一杯羹，而这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会出现相互推诿的情况，责任追究无法实现。例如，对核设施安全的许可由隶属于国家环保总局的核安全局审管；对放射工作的许可则仍按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、公安部门审管；对贮存、处置放射性固体废物的许可则由国务院环境保护行政主管部门审管。因而，同是有关放射性的许可登记却涉及多个部门的管理，这样不利于对整个放射环境的统一监督管理。
③奖励制度不够重视。法律的功能奖励与惩罚是并存的，但是现实运用中往往会出现只重惩罚而忽视奖励的情况，核能安全立法中也不例外。对于责任以及惩罚的规定，在每一部核能法规中都有体现，但是对于奖励，在《放射性污染防治法》基本上只是在第4条和第7条中提及，相对于第8章的责任规定而言，实在不足以形成奖励制度，不过是流于形式的做法而已。
三、我国新能源安全法律制度的构建——以核能为聚点
针对我国目前在核能安全立法中存在上述诸多问题，应当对现行规范性文件进行梳理，构建一套比较完善的核能安全法律制度。笔者认为建立结构合理、层次分明的立法体系，主要应从以下几个方面考虑：
1.确立风险防范原则
风险防范原则作为一个明确的法律概念产生于德国，风险预防的定义主要包括四个要素：一是损害应该避免；二是科学研究在确定威胁时有重要作用；三是预防危害的行动是最基本的，即使在缺乏因果关系的结论性证明之前；四是所有的技术发展应当满足不断减少环境负担的要求[5]。风险防范原则强调对安全问题进行认真的提前规划和采取有效措施阻止潜在的有害行为，这一点对核能安全非常重要，因为核事故一旦发生，可能会造成无法挽回的灾难性后果。因此，核能安全立法的重点应着眼于事前的风险防范，围绕整个核能利用环节，尽可能考虑所有可能的风险因素。风险防范原则还有一个关键的内容是，当对某一行为的安全后果尚不能得出一个科学的结论时，应当采取谨慎的态度。在核能利用中，对于一些可能会造成潜在威胁，但目前尚不能科学证明的行为，不应贸然实施，而应暂时搁置，等待科学的发展和论证。
2.以法律规范明确各类主体的权利义务
核能开发利用中涉及到众多的法律关系主体，包括核能的行政主管部门、核设施营运单位、核技术利用单位、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位以及在上述单位的涉核工作人员。如前所述，人为因素是造成核事故的主要原因，因此对各类涉核主体行为作出严格的法律规范对于核能安全至关重要。我国目前核能监管体制是由环境保护行政主管部门、卫生行政主管部门和安全行政主管部门等实行多头管理，因此，可以借鉴国际上通用的实践和法则，按照“一件事由一个部门负责”的原则，由一个独立于其他各类主体的国家统一机构来进行安全监管。我国可由国家核安全局作为全国统一监管机构，负责对相关放射性活动的许可登记，以加强对放射环境的统一监督管理，其他行政主管部门应配合核安全局的监管工作。国家核安全局应具有较强的独立性，应享有授权立法权和独立的执行权，其具体的职责权限应以法律的形式予以确定。对于其他主体包括核设计单位、核设施的建造单位、运营单位以及涉核工作人员，也应制订相应法律规范，明确其权利义务。
3.安全制度应包括事前预防、事中应对及事后救济
①事前预防制度。在技术安全方面主要是在工程设计上要尽可能考虑到一切可能会出现安全隐患的环节，确保设计的安全、科学。首先是选址安全，民用核电站建设有它要求的地理和地质条件，核燃料和核废料运输安全条件、紧急事故疏散条件等。核设施不能距离城市太近以免引起社会不安；不能设在人群密集的地区以便紧急事故疏散。核废料处置设施的建造必须考虑合适的地质条件，防止地震、火山等事故造成放射物质外泄(注：就在本稿即将完成之际，日本又发生了一起核泄露事故：2007年7月16日日本发生里氏6.8级大地震，世界最大的核电站刈羽核电站发生含微量放射性物质的水泄漏事故，设计时的抗震强度不够是造成这起事故的重要原因。有关事故的详细报道可见章冬琴“日本核电站遇强震泄露影响世界”，《燕赵都市报》2007年7月18日。)。比如美国亚卡山脉高能核废料处置项目，就是经过20年的地质调查和科学论证，才确定将位于内华达州的亚卡山脉作为唯一的高能核废料永久深藏库的建造地点[6]。其次是要保障核设施自身的安全，包括核电站、反应堆、冷却池、核废料储存设施、核材料运输设备等。
在管理安全方面，在核能运行过程中要制定严格的操作规程，尽可能杜绝一切人为因素产生的危险。从以往的经验教训来看，几乎所有的核安全事故都是由于人为因素导致的，因此管理安全是核安全的重中之重。首先要规定相关主体的资质，可以通过颁发许可证的方式来保证具备相应资质的企业从事核设施的建造和运行；相关涉核工作人员必须通过专业资格考试方可取得上岗资格。其次在核设施运用过程中要制订严格、科学的操作规程，工作人员务必严格遵守；同时还应建立核反应堆运行数据实时监控系统，随时了解核运行的情况。此外还应健全核能行政主管部门的安全监管制度，比如可设置督察员制度，派遣专门的督察人员定期或不定期地对核设施的安全进行检查。
②事中应对制度。一旦出现了核安全事故，要有一套完善的应急处理机制，以便及时控制事态，将影响降到最小，它包括及时确定应急等级、对事故核设施及时采取有效的封闭措施、立即进行周边居民的紧急疏散、组织各个部门之间的协调配合。例如，在切尔诺贝利核泄漏事故发生后，大量的碘和铯等放射性物质外泄，致使周围环境的放射剂量高达200R/h，为允许指标的2万倍，1700多吨石墨成了熊熊大火的燃料，火灾现场温度高达2000℃以上。救援直升机向事故反应堆投放了5000t降温和吸收放射性元素的物质，并通过遥控机械为反应堆修筑了高达几米以上的绝缘罩[7]。这些措施在一定程度上减少了放射性物质扩散的强度。
③事后救济制度。在采取了一系列措施仍不免发生事故的情况下，要采取有效举措防止损失扩大，包括对受害人员的救助，进行核事故清理等工作，事故发生后要及时公布事态的发展状况，保障公众的知情权。重大核事故的影响范围非常大，如在切尔诺贝利核事故中，影响到前苏联多个加盟共和国以及德国、波兰、瑞典等多个欧洲国家，因此在核事故处理中需要加强国际合作。要建立完善的法律责任制度，包括核能安全行政主管部门及其工作人员不依法履行职责的责任，核设施运营单位及工作人员违规运营和操作的责任以及核事故处理不利的责任。责任的具体形式有行政责任、刑事责任和民事责任，其中的民事赔偿制度可以借鉴美国的做法：对核事故造成的财产损失，核设施运营企业可以用商业保险金来承担部分赔偿责任，但因核事故而产生的赔偿数额可能非常巨大，企业通常无力承担全部责任，其余部分应由政府来承担，相应资金可通过在电费中附加相关税收的方式获得。
在核能利用中安全问题是关键，加之我国目前正在积极发展核能，因此从立法上严格规制从而保证其安全使用就显得尤为突出。
参考文献：
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①技术安全。核能利用是一项技术含量非常高的系统工程，从铀矿采集到制成核燃料，再到核反应发电，最后到核废料处理形成一个完整的核燃料环，每个环节都会产生放射性核废料。核能技术安全就是要解决将核废料产生的放射有效隔离在生物圈之外，因为一旦进入生物圈，将会给人类及自然界带来灾难性的后果。目前人类在处置核尾矿和低能核废料方面技术比较成熟，技术安全面临的最大难题在于如何处置高能核废料，高能核废料中所包含的钚有着长达数万年的半衰期，目前只能将其暂时浸泡在巨大的水池中冷却和封闭储存，还没有找到一个最终的处置方案。
此外，在技术开发中会面临开发失败的风险，对于投入大量研发资金的开发方来说，风险的防范或减轻可以通过开发前充分的论证来保证开发方案的科学性，在开发过程中也要时刻关注技术发展动态，同时可以引入商业保险制度，一旦出现风险，可以分散损失。
②管理安全。核电厂是一个大规模、复杂的人—机系统，其安全性依从于系统设备(硬件和软件)、环境和人员三方。随着科技进步，设备可靠性不断提高，运行环境大大改善。而对于人，由于其生理、心理、社会、精神等特性，表现出极大的可塑性和难以控制性，因而由人为失误直接或间接导致的事故发生率相对于设备事故率的下降而趋上升。有专家统计，20世纪60年代到90年代，世界上所有工业事故中包含人为失误的从20%扩大到80%，核电站的平均人为事故率为70%以上。20世纪发生了几次震惊世界的严重核事故，主要是由于人为因素导致的，或者是操作规程不科学，或者是操作人员违规操作。这些事故对世界核电发展和核安全水平产生了巨大冲击，但同时也成为促进核安全科学发展的动因，表明核安全法律制度的健全特别是有效实施保障在核能利用中应当占有显著地位。
二、对我国新能源安全立法现状的剖析
我国十一五规划中对新能源开发提出了明确的指导方向，但目前在新能源立法方面只有《中华人民共和国可再生能源法》，伴之以财政部的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》和国家发改委的《可再生能源发电有关管理规定》等部门规章。在新能源领域的立法还存在很大空白，十分不利于可持续发展的能源战略。即使是在这样有限的立法文件中，也几乎找不到有关新能源安全方面的规定，可以说这个问题基本上被忽视了。目前我国在新能源领域，只有针对核能利用规定了较多的安全立法规范，下面将对此作重点考察。
关键词：新能源创新管理科技进步人力资源
中图分类号：F272.9文献标识码：A文章编号：1672-3791（2012）09（a）-0139-01
2011年，我国国内原油产量达到2.04亿吨，与此同时国内石油消耗量达到4.9亿吨，石油对外依存度创历史新高，达到56%以上。油气资源关系着国民经济的发展，关系着国家战略安全。在这种背景下，中石油提出建设“西部大庆、新疆大庆、海外大庆”的战略目标具有深远的现实意义，实现这一目标需要非常规的创新决策与改革，需要非常规的经营管理与技术探索，需要非常规的体制机制与人力资源保障。在众多的非常规因素中，首先需要解决的是非常规油气资源的勘探开发技术理论研究突破——致密油气、页岩油气、煤层气的特色勘探开发方式研究等；其次是非常规油气勘探开发技术人才的培养、使用与管理。
1长庆油田致密气开发经验证明技术与人力资源是企业战略发展关键要素
长庆油田始建于20世纪70年代，先后发现36个油田和7个气田，矿产资源登记面积25.78万平方公里，跨越5省区。纵观长庆油田近十年的快速发展历程，靠的是管理理念的创新、关键技术的突破和人才的培养，靠的是“鼓励突发奇想”的创新观和“人才就在身边”的人才观。
长庆油田开发的鄂尔多斯盆地油、气田，属于国际上典型的“三低”（低渗、低压、低产）油气田。由于储层岩性致密，被称为“磨刀石”。油井几乎没有自然产能，呈现“井井有油，井井不流”的局面；气田因渗透率低和先天压力不足，也是“有气无力”。油田科技工作紧密围绕低渗油气田勘探开发生产建设实际，对严重制约油气田发展的重大技术难题，开展科技攻关，在低渗透条件下建成了2000万吨级大油田和我国最大的产气区。近年来长庆油田加大水平井钻探和深度压裂等核心技术攻关，形成了以苏里格气田为代表的致密气藏高效开发的12项主体开发技术，创新了以华庆油田为代表的致密油藏规模有效开发5大技术系列，年产油气当量在2007年2000万吨基础上翻了一番，创造了“三低”油气田高效开发奇迹。这些成绩的取得，得益于“以目标吸引，精神鼓励，业绩兑现”方法凝聚人心，以及长庆油田尊重人才、尊重科学的管理理念。
2华北煤层气开发经验开拓了新能源勘探开发技术与人力资源管理新视野
煤层气俗称“瓦斯”，其主要成分是CH4（甲烷），与煤炭伴生、以吸附状态储存于煤层内的非常规天然气，热值是通用煤的2～5倍，与天然气相当，可以与天然气混输混用，燃烧后几乎不产生任何废气。煤层气空气浓度达到5%～16%时，遇明火就会爆炸，这是煤矿瓦斯爆炸事故的根源。煤层气直接排放到大气中，其温室效应约为二氧化碳的21倍，对生态环境破坏性极强。在采煤之前如果先开采煤层气，煤矿瓦斯爆炸率将降低70%～85%。煤层气的开发利用具有一举多得的功效：提高瓦斯事故防范水平，具有安全效应；有效减排温室气体，产生良好的环保效应；作为一种高效、洁净能源，商业化能产生巨大的经济效益。
华北油田从2006年进入煤层气勘探开发业务，经历了国外合作、国内合作等多种开发模式，最终立足自身技术创新、管理精细优势经过三年的勘探开发建设，于2009年在沁水盆地建成了中国第一个数字化、规模化煤层气田，9月15日年处理能力30亿立方米的煤层气处理中心建成投产，实现了煤层气处理中心外输线与西气东输主管网对接，标志着我国煤层气规模商业化开发进入新阶段。这些成绩的取得主要表现在：首先是创新合作模式，争取和扩大新的矿权，实现了沁水、长治、马必规模建产基础。截止2011年，樊庄、郑庄和成庄区块3#煤可利用探明含气面积639km2，地质储量1055亿立方米；马必、沁南、夏店和郑村区块可利用面积为3802km2，估算地质储量为5724亿立方米。其次是加快产能建设步伐，推进勘探开发、合作开发一体化。通过探索形成了“以自动化为依托、以市场化为手段、以专业化为支撑、以扁平化为基准、以低成本为目标”的精细化管理模式，创新形成了多分支水平井钻探、“双驼峰”曲线、“五段三压法”排采、自动化监控的精细工艺体系。第三是加大人才培养和标准规范的制定。作为新能源新业务，华北油田始终把人才培养放在首位。在专业技术人才培养上立足于石油院校联合举办新能源研究生班，定向培养，为我所用；在技能人员培养上立足职业学院实地教学与学研相结合，直接培养，直接上岗；在新技术与课题研究方面立足于博士后科研工作站进行前瞻性研究、课题攻关与相关标准起草。目前各项工作收到了明显效果并推进了煤层气业务的快速发展。
3新能源勘探开发技术与人力资源管理创新的延伸思考
新能源勘探开发是继常规油气之后的重要能源基础，据统计全球非常规石油资源规模达4500亿吨，与常规石油资源基本相当；全球非常规天然气资源规模达4000万亿立方米，是常规天然气资源的8倍。美国依靠成功开发非常规油气使原油对外依存度从60.3%降低到2011年的44.9%，我国陆上页岩气的地质资源潜力为134.42万亿立方米，可采资源潜力为25.08万亿立方米（不含青藏区），与美国页岩气的可采资源潜力大体相当，尽快实现页岩气规模开发，有利于缓解我国油气资源短缺的现状，甚至改变整个能源结构。为此，“加快页岩气勘查、开发攻关”，已经写入了2012年的《政府工作报告》。
（1）科学战略规划、做好顶层设计。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》及2012年《政府工作报告》分别提出了今后新兴产业的重点发展方向、主要任务和2012年工作原则。新能源勘探开发需要国家战略性综合统筹、顶层设计和油气企业科学规划、精密设计，其中的关键是政府的协调、服务、监督和企业的创新能力培养与执行力到位。
1非常规天然气的分布
1.1非常规天然气在世界范围的分布
我们知道非常规天然气主要分为，煤层气、页岩气和致密砂岩气这三类，然而不同的非常规天然气的分类集中的地方也是不同的，从世界来看，非常规天然气分布是非常广泛的，煤层气主要分布在俄罗斯、加拿大、中国、美国、澳大利亚这些地区；而页岩气主要分布在中亚和中国、北美、前苏联、拉美以及中东和北非这些地区；致密砂岩气主要分布在拉美、北美、中亚、前苏联和中国、北非和中东这些地区。依照非常规天然气在全世界的分布来看，页岩气的分布是最为广泛的，光它分布的总量就是煤层气和致密砂岩气的总和。
1.2非常规天然气在中国的分布
非常规天然气在中国的分布也比较广泛，煤层气主要分布在鄂尔多斯盆地、中西部地区、山西沁水盆地这些地区；页岩气主要分布在中东部、西北、青藏以及南方这些地区；致密砂岩气主要分布在四川盆地、渤海湾盆地、鄂尔多斯盆地、柴达木盆地、松辽盆地、塔里木盆地及准噶尔盆地这些地区。这三种非常规天然气的含量在中国的分布最多就是煤层气的含量，其次是页岩气的含量，最少的是致密砂岩气含量。而致密砂岩气也是这三种常规资源中最难开采。
2中国非常规天然气资源开发利用的现状
随着科技的进步，以及国外先进的经验，中国非常规天然气的开发也取得了较快的发展，然而不同种类的非常规天然气的开采方法是不一样的，所以，要求的技术也是不同的，这就导致每种分类都在不同开发阶段，主要体现为：
2.1煤层气已经进入了迅速发展的轨道
煤层气的发展速度与其他两种非常规天然气相比，是这三种种类中发展最为快速的。它主要采取把井上井下的抽采方式相结合、井上先行抽采、以用促采的工作形式来进行煤层气的开发，由于开发煤层气的非常规天然气的技术已相当成熟，所以煤层气现已作为商用。
2.2致密砂岩气己进入规模开发阶段
致密砂岩气的利用已经进入规模开发的阶段。我国致密砂岩气分布的地方都有比较特殊的地址特征，比如地层压力异常、局部含水饱和度超低、以及裂缝发育等等。同时，致密砂岩气的含量相对于煤层气和页岩气的含量来说是最少的，由此可见，对致密砂岩气的开发技术手段要求很高，经过专家多年的对这一难题的攻克，现在已研究出完井技术，分段压裂技术等等，来用于致密砂岩气的开发。
2.3页岩气开发利用则刚刚起步
页岩气开发利用与其他两种非常规天然气资源的进度相比较起来，是发展最为缓慢的，因为它的开发技术在刚刚起步的阶段。之所以页岩气的开发才刚刚开始是因为页岩气是这三种非常规天然气中勘探难度最高的。比如地层后期破坏严重，地层时代老、储气层连续性比较差等等，这都是制约页气层开发利用发展的因素。虽然我国在非常规天然气的开发和利用上取得了一定的成绩，但是仍然存在很多的问题，我们知道制约非常规天然气开发速度主要有三个因素：第一个就是国家政策；第二个就是勘探技术；最后一个就是气藏地层状况。在国家政策方面现主要存在投入成本非常高、而很难见到短期的收益问题。而在勘探技术方面，虽然经过多年的研究已经取得了一定的成绩，但是在煤储层压力、渗透率以及含气饱和度低等方面的技术水平还很低，有待进行更为深入的研究。所以，想要使我国非常规天然气得到开发和利用，必须三方面相互协调好，互相促进。
3低碳经济视域下非常规天然气的利用前景
在倡导低碳能源的视角下，加大非常规天然气的开发和利用，是我国基于生态发展理念下的最为正确的选择，也是改善我们污染环境的必经之路。所以，非常规天然气开发和利用必将引起我国能源消费结构变化，并且能加速推进我国能源消费结构的优化速度，不仅减少了温室气体的排放，同时对污染环境的恢复起到非常重要的作用，从而促进中国向低碳经济发展力转型。低碳经济视域下非常规天然气的利用前景主要体现在以下两个方面：
3.1促进我国低碳能耗体系的形成，得益于天然气的清洁能源的特性
我们知道天然气是一种清洁型能源，它不会增加二氧化碳的排放速度，并且减少温室气体的排放，减缓全球变暖的速度。同时，为我们环境的改善也起到了关键性的作用，比如，减少空气污染，促进生态环境的恢复，提高我们的生存质量。所以，间接地促进了我国低碳能耗体系的快速形成。
3.2促进能源消费结构更趋于合理，加速推进能源消费结构的优化
非常规天然气资源的高效开发和利用，使能源消费结构趋于合理，加速推进能源消费结构的优化。我们都知道，我国的石油资源无法满足本国的需要，所以，一直以来，我国的石油资源依赖于进口，而非常规天然气资源的高效开发和利用，使得我国石油消费的需求量逐渐减少，所以说，天然气的开发促进了能源消费结构趋于合理，加速推进能源消费结构的优化。
4结语
关键词：能源指标；天然气；生态防护
1城市生态规划发展的历史背景
生态城市是人类在对人与自然关系的长期探索过程中所提出的关于城市发展模式的一种理想形态。
国外对生态城市的探索起源较早，虽然我国国内的生态学思想也有较长历史，但对于生态城市的研究与实践于20世纪80年代才正式兴起，生态城市理论在我国城市发展建设中方得以推广和应用[1]。
全球城市化的迅速扩张导致能源大量消耗，同时引发温室效应等一系列大气污染问题。以能源系统作为导向进行城市生态规划，彻底改变能源结构，发展清洁能源，提高能源利用效率才能从根部解决城市化的需要与脆弱生态环境间的矛盾。
2能源结构调整方案
2.1能源系统指标分析
目前天然气和太阳能是替代传统化石燃料的热门能源，此两者结合形成了五种能源系统。这些系统较复杂，涉及到不同方面的能源指标（其分类见表2.1），不便于相互比较，故针对实际情况采用ASPID法为所有标准分配权重系数，转换成一个模糊数学集合的归一化指标，即EISD（可持续发展能源指标）和GIS（可持续性一般指标）[2]。
由上表可知，各分项指标都进行了预先定义，其中经济指标优先考虑能源成本，社会指标优先考虑每户所占可再生能源份额，生态指标优先考虑能源生产过程中CO2和NOx排放量。
我国城市生态规划模式是“政府主导型”，其生态建设成本较高，因此确定能源结构调整方案，经济指标所占权重系数较高，同时保有社会指标与生态指标相同权重系数，这样计算得出的选择名单上有仅常规天然气和仅非常规天然气两种能源系统。为进一步筛选出最佳方案，还需进行可行性分析。
2.2可行性分析
2.2.1仅常规天然气能源系统
常规天然气是一种洁净的优质能源，具有热值高、无二次污染等特点；我国常规天然气总资源量约为38万亿m3，已探明储量占总资源量9%左右；我国常规天然气利用技术正逐步走向成熟，逐步形成统一的全国天然气骨干管网。
常规天然气在我国能源结构中所占比例将不断提高，把发展常规天然气作为推进生态文明建设的重要突破口，改变我国“多煤、贫油、少气”的能源结构具有重要战略意义。
2.2.2仅非常规天然气能源系统
非常规天然气资源主要成分80%—99%为甲烷气体，具有洁净、低污染特性；我国非常规天然气资源量约为常规天然气资源量的5.01倍，但开发难度较大；生物天然气—沼气将污染物资源化，形成生态循环经济发展模式，能源效益十分显著。
目前我国仅依赖非常规天然气主导能源结构是不切实际的，在形成完整、成熟技术体系，进入规模开发阶段后，非常规天然气方能改变我国能源格局。
结合两者的可行性分析，最终确定能源结构调整方案以常规天然气为重心，再辅以其它可再生能源为城市生态循环护航，与我国低碳能源中期目标的战略核心完全吻合。
3天然气利用中的生态防护
天然气利用中的生态防护主要从生产、施工、运营此三个时期入手。
3.1生产期
转变经济发展方式、实践生态文明是天然气产区发展循环经济的必然选择，具体对策如下：
①提高天然气勘探开采技术，从源头控制不利影响。
②生产中提高天然气净化处理能力，减轻环境污染。
③天然气开采和净化处理中，建立环保机制。
3.2施工期
施工期人员、机械活动最频繁，对周围环境影响最大。因此施工期生态环境影响应作为环评工作的重点，进行全面分析后采取相应措施保护。
在编写可行性研究报告和初步设计阶段，根据国家、地方和行业有关标准、规范和政策合理布置管线走向；严格控制农田、林地施工场地的范围，减少耕地、林地占用面积；严格控制施工作业带宽度，不得超过规定的标准限值，以减少裸地和土方暴露面积[3]。
3.3运营期
运营后沿线工程扰动区域内的原有人工植被及自然植被逐渐恢复，对沿线区域景观生态环境影响相对较小，有效保护措施如下：
①根据站场布置可采取压缩机房尽量采用隔声门窗，管道和阀门用软性材料包扎等降噪措施。
②建立风险管理体系，明确管理组织结构、任务和职责，制定规范化的操作规程和事故应急预案，并建立管道系统资料档案[4]。
总之任何事物均相辅形成，若采取粗放型天然气利用方式，导致生态系统退化，将直接威胁天然气基础设施的安全运行。制定合理的生态防护规范，适时开展生态恢复和环境建设，对保障区域生态环境和天然气基础设施的安全具有双重意义。
4结语
“十二五”期间我国能源需求总量有望继续快速增长，天然气将是21世纪消费量增长最快的能源。在其迅猛发展之时，以生态文明理念指导天然气工业建设，培育和完善天然气市场，从而实现天然气资源的可持续协调开发利用，达到经济、环境效益共赢局面。天然气在国家能源结构中扮演更为重要的角色，为节能减排做出更大贡献。
参考文献
[1]杨小波等.城市生态学[M].北京：科学出版社，2008，5-14.
[2]Jovanovic.M，Turanjanin.V，Bakic.V，Pezo.M，Vucicevic.B.Sustainabilityestimationofenergysystemoptionsthatusegasandrenewableresourcesfordomestichotwaterproduction[J].Energy，2011，36（4）：2169-2175.
2010年5月31日，国家发改委宣布将国产陆上天然气出厂基准价格每立方米提高0.23元，提价幅度高达24.9%，同时进一步改进天然气价格管理，完善相关价格政策。国内天然气资源匮乏、供需矛盾日益突出是此次提高天然气价格的主要原因之一。中国社会科学院的《中国能源发展报告（2009）》预计，2010年、2015年、2022年，我国天然气消费量将分别达到1100亿方、2000亿方和2500亿方，与此同时我国天然气产量则分别为900亿方、1400亿方和1500亿方。也就是说，2010年、2015年和2022年，供需缺口分别高达200亿方、600亿方和1000亿方（附图），呈现持续扩大趋势。为了解决国内天然气供需矛盾，2008-2009年，我国分别进口液化天然气333.7万吨、553.2万吨，年度增长率达65.8%。从上述数据不难看出，我国若不能提高国内自身天然气的供给，进口数量将会逐年增大，到2022年天然气净进口比重将达到40%。
反观美国，早在2007年初即被公认天然气供应紧张，可能需要大规模进口，然而实际情况并非如此。近三年来，页岩气的大规模开采使美国大幅减少了天然气进口数量，未来不仅可以实现自给自足，甚至还能出口。美国对页岩气的勘探开发实践对于我国如何缓解油气资源供应压力，降低对进口天然气资源的依存度，无疑有较大的借鉴意义。
能源巨头积极介入
页岩气是指附存于页岩系统中的天然气，它以吸附或游离状态存在于泥岩、高碳泥岩、页岩及粉砂质岩类夹层中，属于新类型的能源资源。页岩气与致密砂岩气、煤层气构成当今世界三大非常规天然气（表1）。统计表明，全球页岩气资源量高达456.2万亿方，约占全球非常规天然气资源量的一半。其中，北美地区页岩气资源量达108.7万亿方，占全球页岩气资源量的23.83%。目前，北美地区大多数常规天然气田处于开发中后期，勘探到高储量常规气田绝非易事，北美各大石油公司最近几年已将勘探开发重点逐渐转移到包括页岩气在内的非常规天然气上。
其中，美国和加拿大已进入页岩气规模化生产阶段，页岩气资产交易也异常活跃。2009年1月至2010年4月，美国与页岩气相关的并购交易总额高达500.33亿美元。其中较大的收购交易包括：2009年12月，埃克森美孚以410亿美元收购主要从事非常规天然气开采的美国克洛斯提伯能源公司（XTOEnergy）；紧随其后，法国道达尔公司以8亿美元的价格收购了美国切萨皮克公司位于北得克萨斯州的巴耐特页岩气项目25%股权，成为进入美国页岩天然气市场的又一国际石油巨头；挪威国家石油公司也出资34亿美元购入了切萨皮克公司在阿巴拉契亚地区的马塞勒斯页岩气资产32.5%的股份。
与风投资本不同，能源巨头的介入说明页岩气技术已趋成熟，大规模开采已成现实，事实也正是如此。资料显示，2007年，美国页岩气产量340亿方，2009年则跃升至878亿方，已经超过我国当年830亿方的常规天然气总产量。国际能源署在其2009年度《世界能源展望》报告中称，美国2008年页岩气产量占到其国内天然气总产量的8%，预计到2022年会增加到20%。
政策先行
国外页岩气资源勘探开采速度如此之快，首先离不开国家政策上的支持。以美国为例，美国政府在《能源意外获利法》中规定，1980-1992年间钻探开采页岩气可享受3.5美分/方的税收补贴政策，得克萨斯州对页岩气开发的生产税全免。同时，美国还专门设立非常规油气资源研究基金，支持非常规油气勘探开发项目。
而在中国，页岩气资源勘探开发基本还处于空白状态，页岩气理论研究、技术开发应用、评价测试等基本问题还处于探索阶段（表2）。初步估算显示，我国页岩气资源储量高达40万亿方（有美国学者估计为100万亿方），可采资源量约为30万亿方，约为我国常规天然气资源量的两倍。一旦出台有利的政策支持，无疑会大大降低开发成本，刺激页岩气的发展，而巨大的页岩气潜在产能的激发也会为我国自行解决天然气供需缺口形成强劲支撑。事实上，在此次天然气价格大幅上调之前，中国在页岩气开发上的相关政策已经开始启动。
2010年5月25日，第二轮中美战略与经济对话结束，中美双方签署了《美国国务院和中国国家能源局关于中美页岩气资源工作行动计划》，将就页岩气资源评价、勘探开发技术及相关政策等方面开展合作，推进中国页岩气资源开发。并且，我国已经划出辽宁、江苏两处实验区，在此区域内采用美国的页岩气资源评价方法和模式进行合作。
与此同时，2010年全国政协会议期间，民革中央提交了《关于加快我国页岩气勘探开发的提案》，建议在参照煤层气等气源开发利用优惠政策的基础上，制定页岩气勘探开发的政策。煤层气作为三大非常规天然气之一，我国目前对其执行财政补贴和税收优惠政策。财政补贴上，煤层气开采中央财政部补贴0.2元/方，山西省还追加省级财政补贴0.05元/方；税收政策上，煤层气开采作业的相关设备免征进口关税和进口环节增值税，增值税先征后退。据悉，国内比照煤层气执行的页岩气财政补贴政策基本成型，已进入报批阶段。
民间资本有望分羹
资料显示，美国本土有48个州广泛分布着有机页岩，载有丰富的页岩气资源，随着相关政策的倾斜，参与页岩气勘探开发的企业也从2007年的64家增加到2009年的100多家。在页岩气开发的前期，勘探开发工作大多由中小型公司开展。然而，近些年来，由于页岩气勘探开采技术的不断成熟，其投资价值日益凸显，因此，当项目进展到一定程度，更具体的说，是进入可以大面积商业化开采的阶段，许多大公司通过收购方式积极介入，进行规模化的生产建设。