论文摘要:解决养老问题,提高老年人的生活质量是全面建设小康社会的内在必然要求,它对促进经济和社会协调发展,维护社会的和谐与稳定具有重要意义,也是衡量一个社会进步和文明程度的重要标志。
一、存在问题及分析
近年来,随着我国经济、社会等各项事业的长足发展,养老问题已非常迫切摆在人们的面前,归纳起来主要有以下几个方面:
(一)空巢老人孤独而寂寞
据有关部门调查资料显示:发达城市有相当一部分老年人与子女分开居住,形成家庭生活无人照料的孤独而寂寞的空巢老人群体。因此,老年人的生活照料问题,特别是对老年人的身心健康的关注与关心,这需要政府和社会给予必要的扶持和帮助。
(二)“四二一”家庭模式难以承担养老问题
我国实行计划生育政策已20多年,目前第一代独生子女已陆续进入婚育年龄,“四二一”(即四个老人,一对夫妻,一个孩子)家庭模式已经非常普遍。两个独生子女组建家庭后要承担四位甚至更多老人的赡养及照料。而且随着社会经济的发展,年青一代工作、生活压力普遍加大,外出打工与经商多等客观因素存在,必然导致他们无法全身心投入照料老人。
(三)老年人经济拮据影响生活质量
城市老人随着退休,工资收入明显下降,如果没有子女的资助只能维持基本生活,假如没有退休养老保险金(特别是农村老人),加上沉重药费负担,生活的拮据就可想而知,从而影响了老年人的生活质量。
(四)老年人健康问题十分严重
身体健康状况差是非常普遍的问题。辽宁省大连市甘井子区一社区卫生服务中心曾对本街道辖区的60岁以上老人进行了生活和健康状况的抽样调查,1305名老年人中,患有各类慢性病的就有1035人,占调查人数的79.13%,说明老年人的健康问题非常突出。
二、解决问题的措施和建议
党的十七大以较长的篇幅描述了加快推进以改善民生为重点的社会建设,其中“在加快覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”中,重点提到了要加强老龄工作。毫无疑问养老问题应该引起全社会的高度重视和关注。
(一)呼吁政府推动,逐步建立完善的养老机制
做好养老工作是一项得民心,暧人心的夕阳工程,是老龄事业发展的重要内容。政府的推动引导具体要体现在三个方面,一是资金,二是政策,三是协调。特别要建立专项资金帮助生活困难尤其农村老年人。
(二)动员社会参与,逐步建立社会化的养老机构
1、从社会化居家养老入手,建立社区与家庭合作的养老机构。
我国城市社区卫生服务中心经过多年来的发展和完善,已经形成了一定的规模和体系。因此,以社区服务为载体,以居家养老服务为切入点,把社区服务引入家庭,促进社区服务和居家养老的密切结合,使有限的资源发挥最大的效益,确保老年人在自己的社区和家庭安度晚年。
首先,针对不同类型的老年人群,提供不同层次的居家养老服务。对其中丧失生活自理能力的老人和缺少家庭照顾的高龄老人,仍需要通过养老机构来解决,使他们在养老机构得到多方面的照料服务和精神慰藉。政府和社区组织要鼓励、提倡、支持低龄健康老人在自愿量力的前提下,参与社会发展和公益事业,体现“独立、参与、照料、自我实现和尊严”的老年人基本原则。也可依托社区服务中心、老年活动室、老年大学,使他们参加各种有益的文化、体育、教育活动;对生活基本能自理但又需要一定照料服务的中高龄老人。可采取日间护理中心、托老所、老年康复站等形式服务。对独居老人、残疾老人等特殊群体,社区应该将他们列为服务的重点保障对象,对他们要按照政府救助和社会互助相结合的原则,构筑多层次、多元化、多项目的贫困救助网络。
其次,要从老人实际需求出发,服务内容要从目前以求助、医疗、文化娱乐等服务为主,逐步扩展到居家帮助服务、暂托服务、医疗照顾服务、娱乐学习服务、情感慰藉服务一体化的服务内容,服务形式可以包括上门服务(居家服务)、社区设施服务(如日间照料中心、日间护理中心、社区活动中心)、社区支援网络服务(如社区结对关心)等,方便老年人根据自己的需求和习惯利用不同的服务项目和服务形式。
2、从整台利用现有社区人力资源入手,大力发展社区志愿者队伍。
努力造就一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的居家养老服务队伍。聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作。利用老年人同老年人容易沟通的优势,自己管理自己,自己服务自己。
3、从营造市场运行机制,推进养老社会化、产业化进程。
拓宽思路,改变单纯由政府、社区创办老年服务设施和服务网络建设的思路,引入社会中介组织参与服务和管理,推动居家养老服务走社会化、产业化之路,使老年服务业有一个较大的发展,以满足群体日益增长的不同层次。
4、从提高老年人健康入手,提高老年人生活质量。
老年人不仅有物质需求,而且更渴望情感关爱,企盼心灵慰籍。心理问题已成为影响老年人生活质量的一个重大问题,应引起全社会的高度重视。
(三)弘扬传统美德,大力倡导家庭亲情关怀
加强舆论宣传,弘扬中华民族传统美德,广泛开展敬老、养老、助老的道德教育。“以德治家”,强化赡养老人是每个公民的责任和义务的意识,使全社会确立家庭敬老、养老的思想,形成家庭养老的良好氛围。
结语:提高对老龄社会发展规律的认识,让全社会都去关心老年人、服务老年人,随时根据具体情况提出合理化的建议,为发展老龄事业提供科学依据,为政府制定政策提供科学的决策依据,把实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所乐、老有所为”目标落到实处。
参考文献:
一、为什么要发展社区和居家养老社区和居家养老既不同于机构养老，也别于传统的家庭自然养老，也就是说老年人是在社区和自己的家养老，除了需要家庭照料外，还需要来自社会的帮助，建立起以家庭为核心、社区为基础、政府和企业为依托、以老年人日常照料、生活护理、心理咨询、康复服务、娱乐服务、家政服务和精神慰藉为主要内容，以日托服务、上门服务为主要形式，建立起利用社会服务资源方式的居家养老服务的格局。
二、发展社区和居家养老符合大庆油田实际。大庆是一个资源型城市，油田的油气开采的难度越来越大，为永续油田辉煌，大庆油田以响誉全球的大庆品牌优势，高歌猛进的抢占了大量的国际市场，正已不可阻挡之势向国际石油市场扩张，大批新时代的石油人带着大庆精神、铁人精神远赴伊拉克、哈萨克斯坦等国找油找气，合作开发油田，为油田创造了巨大的财富，但是他们长年远离祖国，不能回家照顾父母，还有油田大部分职工都在前线工作半个月，一个月不回家是常事，建设单位一出去就10个多月不能回家，他们的父母并且不仅有养老金，而且有优良的居住条件，只需政府和企业协调社会力量，开展日常关照即能满足居家养老的需求，因此，在油田各小区只要健全与完善社会养老服务体系，构建居家养老服务网络，形成政府和企业实施老年人生活照料和精神慰藉在家庭进行的居家养老格局，即满足了离退休职工养老的需求，又消除了前线职工的后顾之忧，使外闯市场的将士放心工作，安心岗位，保持队伍稳定。
三、社区和居家养老符合中国国情。居家养老成本低、覆盖广、服务方式灵活已成为很多发达国家解决老龄问题的途径，国外的经验表明：单纯依靠政府建设大规模的养老机构解决养老问题的做法是行不通的。目前，香港采取社区照顾的方式，强调老人在熟悉的环境中安享晚年，由社区提供包括家务料理服务、日常护理服务等。而我国人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下形成的。因此，单纯靠政府的力量来发展养老事业很不现实，开展社区和居家养老服务它可以用较小的成本满足老年人养老的愿望，使一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到全方位照料，从而对构建和谐社会，建设油田和谐矿区起到良好的支撑作用。
人口老龄化是人类社会发展的自然规律,是当今世界各国普遍面临的重大社会问题。20世纪90年代以来，我国的老龄化进程明显加快，“银潮”已经到来。目前我国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11％，近20年还将以年均超过3%的速度增长，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。江苏人口老龄化程度高于全国,老龄化速度明显快于全国水平。1982年,江苏省65岁以上老年人口比重仅高于全国平均水平0.64个百分点,却高出了1.88个百分点,更是高出3.07个百分点。由于江苏老年人口基数大,除具有全国人口老龄化的普遍特征外,人口老龄化问题更突出。据预测,到20xx年,江苏省65岁以上老年人口将占总人口的比重为10.7%。20xx年之后,老龄化速度开始加快,老年人口将达到1223.46万人,占总人口15.73%,2022年之后老龄化速度更快,老年人口比重平均每年上升0.6个百分点左右,至2040年左右达到峰值。老年人口比重的快速增长,导致了社会养老负担加重,到20xx年江苏省社会总抚养比达到33.81%,其中老年抚养比达到14.43%。家庭赡养功能弱化,特别是独生子女家庭、无子女老人和空巢家庭老人的养老风险增大。江苏省已有1000多万独生子女家庭,其中40%的老人家庭为空巢家庭，高龄和生活不能自理的老人不断增多，要求提供社会照料服务的需求日益加大。解决老年人的生活照料问题，使其长寿的同时也能保证有质量的生活，已经成为江苏全面建设小康社会的重大问题。
一、养老服务的基本内涵及若干概念的界定
从养老资源的提供者或者养老的支持力这个角度，人类只存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭提供养老资源的就是“家庭养老”，而由社会来提供养老资源的就是“社会养老”。从我国现实情况看，家庭养老、机构养老和社区居家养老是我国目前三种基本的养老模式。家庭养老是传统的居家养老模式，机构养老是社会化的养老模式，社区居家养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。
在现代化因素的影响下，传统的“家庭养老”的传统正经历一场前所未有的变革，变革之一是家庭养老的内容和形式出现了分离，“在家养老”不一定就是“家庭养老”。变革之二是家庭养老的功能出现弱化，弱化的原因有:子女数的减少;代际居住方式的变化，即从过去的共居转向分居，“空巢”家庭增多:劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少做子女的陷入了某种角色冲突，即“事业人士”的角色与“孝顺子女”角色的冲突。变革之三是养老功能出现转移，即从家庭转向社会。家庭养老这一传统养老方式必将随家庭结构的变化而逐步向社会养老过渡。这就是家庭养老的社会化和现代化问题。
机构养老就是养老院养老。最初养老院是政府为解决城镇“三无”人员、农村五保对象等生活照料问题而投资建设，以后逐步发展到面向社会公众。同时社会力量的兴办养老服务机构发展迅速。养老机构建设往往占用的资金多，服务面小，成本高。机构养老存在诸多局限性，例如养老设施不足、本身结构性矛盾突出，入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等心理疾患等。在微观层面上，多数老人不愿意入住养老机构，多项调查显示，只有2%一3%的老人愿意入住养老机构，实际上，就是这2%一3%的老人中，还有人是出于体谅子女的负担。大多数老人一般是在生活不能自理了，而且需要长期医疗帮助的情况下，才会真正下决心住到养老机构中去。
居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复)、精神慰藉为主要内容的，以上门服务和社区日托为主要形式。居家养老是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。居家养老符合我国未富先老的老龄社会特点，满足了老年人长期的生活和心理习惯，是我国养老服务发展的基本方向。
二、我国养老服务业的发展历程和现状
（一）我国老年福利政策的发展历程
中国作为儒教传统文化国家，自古就有尊老敬老的观念。新中国成立初期，国家将原有的民间福利事业由政府接办，改为国家事业，又通过取缔、教育和改造方式，逐渐演变为由国家独立兴办社会福利事业和机构。计划经济时期的社会福利事业的模式可以称为国家福利模式，即国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面。福利事业被分割为民政福利和企业或单位福利两大独立板块。其中民政福利仅仅是对部分社会成员的补救福利措施，而企业或单位福利才是真正的社会福利主体。这种模式是资源供给的单一化，福利事业举办主体的单一化，严重阻碍老年人福利事业的发展，限制老年人的生活需要。
我国老年福利事业的改革首先是对国家办福利事业的改革。1983年召开的全国第八次民政工作会议指出，“社会福利事业国家可以办，社会、团体可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办，逐步形成具有中国特色的社会福利事业”。次年，民政部在漳州召开了全国社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会，这次会议制定了国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变，进一步由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变的改革方向和发展战略。此后，社会力量举办福利事业也得到了政府的倡导、支持和发展。如1986年民政部正式提出了“社会福利社会办”的概念;1987年开始倡导社区服务;1991年明确提出“社会福利社会化”的概念。，国务院办公厅转发民政部等10部委《关于加快社会福利社会化的意见》，这个意见明确提出了发展“多种所有制形式的社会机构”的目标和设想，制定了社会力量举办社会机构的优惠政策，标志着我国社会福利事业发展进入了一个新阶段。
民政部启动养老服务社会化示范活动，提出投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的发展思路和目标，推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。2月，国务院办公厅转发了全国老龄办等10部委《关于加快发展养老服务业的意见》，第一次以国务院文件的形式明确提出加快发展养老服务业。2月，国家10部委下发了《关于全面推进居家养老服务的意见》各地政府纷纷出台促进养老服务业发展的政策措施，养老服务业迈上了全面快速发展的轨道。
（二）养老服务业发展的现状和存在问题
1、养老服务设施情况。12月国务院新闻办的《中国老龄事业的发展》白皮书显示,全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个,总床位149.7万张。养老服务业发展的一个显著特点是社会化养老机构发展比较快。以老年利机构为例,国家统计局统计数据中城镇老年利机构的床位数和收养救助人数逐年增长（表1）。民办养老机构已成为养老服务的重要力量。目前，民办养老机构已经发展到1620多所,床位数现在已经近6万张,收养了4万多人,其中已经正式在民政部门登记注册的民办养老机构有996所。底，全国社区服务中心8479个，其中提供住宿662个。江苏作为经济发达省份，养老服务业发展也走在全国前列。至底,全省城镇共建有各类养老服务机构499家,床位36387张,比增加11000张,增长43.3%,其中民办养老机构及床位数分别占全省养老机构及床位数的58.7%和49.6%。总的来看,我国养老福利服务设施已初步形成县、乡、村三级养老服务网络,呈现出投资主体多元化、机构规模多层化、服务对象大众化、运作机制市场化的发展趋势和特点。但还存在着覆盖面小、利用率低以及市场供给缺口较大等问题。底，全国各种类型的老年人福利机构床位数仅占60岁以上的老年人口的0.9％，这不仅大大低于发达国家5－7％的水平，也低于巴西等发展中国家2－3％的水平。
2、养老服务内容及方式情况。在搞好传统“三无”老人基本生活保障和照顾的同时，全面推行社会化养老服务,采取适合老人服务需求的多种形式,对其提供有偿或低偿服务。推进深化居家养老服务，依托社区平台，采取社区照顾，政府赎买服务等多种形式，从解决居家老人最迫切的实际困难入手,从基本的生活照料延伸到老年文化、教育、健身、娱乐以及医疗康复、精神慰藉、法律服务等项目。底，全国社区服务共设各项活动和服务项目8.2万个，老年人活动人次192万人次。从发展趋势上看，养老服务内容正由单一化、简单化向多样化、多类别方向发展,服务方式正由传统化、模式化向系统化、网络化方向发展。但目前养老服务项目大多分布在不同的机构中,各服务机构的综合服务能力较弱,特别是专业性较强的领域涉及较少,居家养老服务的内容和方式还不能满足老年群体多层次的需要。
3、养老服务从业人员情况。民政年鉴公布的数字显示，全国养老服务职工共有约17.6万人。据调查，现有的养老服务从业人员中，主要是招聘下岗女工、农村进城务工人员以及计划经济时期照顾性安排的人员，文化素质总体偏低，专业技能缺乏。近年来各地在养老服务的实践中进行了大量的探索和总结,积极开展应急性培训,养老服务从业人员的规模和素质总体呈上升和提高的趋势。但由于队伍规范化、制度化建设滞后,缺乏系统的培训机制、竞争机制、管理机制,相当部分从业人员不具备专业护理知识,服务意识淡薄。养老服务从业人员队伍总体素质不高,一定程度上阻碍了养老福利服务事业的发展。
（三）养老服务业发展的制约因素
1、思想观念因素。首先,由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性，地方政府特别是经济相对欠发达地区的政府，对人口老龄化的形势认识不充分，重视程度不够。在对待发展养老服务的问题上采取“等、靠、要”的态度，简单地把养老看成是国家的事,单纯地依赖国家发展养老服务,缺乏主动性。其次,对养老服务的发展规律认识不到位,不能从长远的角度来分析和把握其市场大、潜力足、风险小、收益稳的优势。此外，受中国的传统文化的影响，老年人多数不愿入住养老机构,导致社会投入养老服务业的积极性不高,养老服务市场培育与发展严重滞后。
2、政策法规因素。近年来，国家有关部门和各地政府先后制定出台了发展养老服务的政策法规,养老服务得到了一定程度的发展,但仍然存在着政策法规原则性太强、体系性较差、落实难度大以及经费投入不足、指导不力等问题。特别是目前国家在支持鼓励发展民办养老服务机构方面的优惠政策较少,支持力度不大，财政支持力度十分有限，尤其是到市、县层次落实更加困难。有些地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，在财政资助等关键问题上很难操作，对不执行政策的部门和单位没有强有力的制约手段，养老服务体系建设滞后于经济社会发展水平。
3、管理体制因素。由于重视程度不够以及养老服务政策和制度的不完善,政府在监督管理、政策实施等方面存在的缺陷,并已成为发展养老服务的瓶颈。由于政府职能部门条块分割,相关涉老职能部门没有统一规划和协调一致的管理机制,使有限的养老服务资源一方面筹措困难,而另一方面却得不到充分地利用。一些地方或部门还存在不按国家政策办事、不公平对待民办养老服务机构的行为,如用地按商业拍卖价购买,水电按企业收取,贷款不能优惠,税费不能减免,给养老福利服务发展带来很大的困难。
4、发展机制因素。总体上看,我国养老服务缺乏良性的市场运行机制和行业管理机制,提供养老服务的运作方式和养老服务行业内部管理的一系列制度和规定存在着不合理性,主要表现在：公办养老机构有政府在资金和政策的扶持,民办养老机构很难与之竞争,缺乏公平性；对民办养老服务机构性质定位不准，政府把对老年人的福利服务保障责任与民间资本实现盈利的目的捆绑在一起,不严格按照市场经济规律运作,影响民间投入的积极性；没有规范的行业管理机制,养老服务市场还处于一种盲目、无序的发展状态。许多养老服务机构管理随意性较大,标准化程度不高,特别是农村敬老院基本上是一种原始的粗放型管理。
三、政府发展养老服务业的相关理论及实践
（一）发展养老服务业的相关理论
1、福利多元主义的启示
自1948年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不包。70年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。在人们反思政府在福利制度方面的角色的同时，福利多元主义思潮开始兴起。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区等四个部门共同负担，改变以往政府作为福利供给的唯一角色，让民间有更多参与福利提供的机会，加强他们之间的合作，提高福利服务的效率和质量。另一个方面，福利多元主义强调非营利组织的参与，规范对这些组织的管理，把它们引向福利服务领域，减少民间参与福利供给的限制，弥补政府机构与个人需求之间的空白。福利多元主义的两个主要概念是分权与参与，所谓分权不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。参与指福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。我国提出的“社会福利社会化”实质就是福利多元主义思想，其基本思路和目标就是实现投资主体多元化、服务对象公众化、福利资源社会化、福利运行市场化、服务队伍专业化。
2、公共服务型政府建设
公共服务型政府的理论本质是坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。“公共”回答的是为谁服务的问题，“服务”回答的是如何履行职能的问题。其基本内涵有三点：第一,政府要以社会利益和公民利益为本位,切实摆正服务位置;第二,实实在在地为社会公共利益、为社会绝大多人利益而服务,而不是抽象地为公共利益服务,更不是为少数人利益服务;第三,要选择恰当的服务方式,将“为谁服务、怎样服务”落到实处。服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅具有对象性特征(即为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化)，还具有主体性特征，即公民和社也是公共服务的参与者和建设者。推进养老服务社会化，要求政府从无所不为的全能政府走向有限、有效的政府，科学界定政府的职能界限与政府权力的作用方式，公正、有效地实现公众的需求和利益,切实承担相应的责任；从单向管理政府走向合作治理政府，政府主导，公民和社会广泛参与。公民和社会的参与不仅能弥补政府公共服务提供的不足，而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用，没有公民和社会参与的服务型政府不可能是高效的。在养老服务中,既存在政府“缺位”问题，对养老服务事业不作为；也存在“越位”问题，包揽过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如政府直接组织和承办公益性慈善活动、自愿者活动等。
3、非营利组织理论与实践的应用
非营利性组织(npo)是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的，公益或互益性活动的非政府的社会组织，主要体现在非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。发展非营利组织的必要性不仅在于可以弥补市场失灵和政府失灵，而且在公共服务的输送上可以和政府形成紧密的“协作”关系。当由于市场结构本身的缺陷，运用市场机制无法满足消费的偏好或需求时（市场失灵），非营利组织以其“不分配盈余”的属性，有助于提升公众对服务品质的信赖度。这是非营利组织存在和发展的主要因素。当公众对制度的绩效，特别是公共产品的供给感到不满意时，在某些需求和回馈之间会因制度设计或运作上的扭曲出现松动现象（政府失灵），而非营利性组织特殊属性，恰好可填补这一公共服务上的漏洞。非营利组织是推动社区发展的重要力量，提供着直接、具体和富有人性化的公共服务。非营利组织对志愿者的吸引和动员能力，是充分利用人力资源激励民众参与社区发展的重要手段，提供的社区服务往往更能体现社区的需要，服务更直接，更具有人文关怀特征。在发展养老服务事业中，政府会习惯于计划经济时代的传统做法,自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位,并且直接干预这些组织的自利。对养老服务社会所依靠的社区多元资源的整合,也因为非营利组织发展不成熟受到直接影响。
（二）国外发展养老服务的基本经验
1、政府主导下的社会化
国外政府一般遵循“管大放小、管少放多”的管理体制,养老服务主要由社会组织和个人承担。这种体制保证政府在养老服务中始终处于主导地位,又能调动社会力量养老福利服务事业的积极性。荷兰的awbz老年照料基金，主要支出项目就是养老福利设施的补偿和老年人照料服务的资助。新建养老机构的60%经费由awbz提供,其余由建造者自筹。一些社会福利机构在日常运作过程中,awbz也给予的经费支持。该国为老年人服务的机构,全部由私人基金会运作,政府对其进行资助。
2、社区照顾模式
上个世纪80年代以来,当我国还在为机构养老大兴土木的时候,国外一些发达国家根据老年人的心理和实际需求已经在进行养老服务的战略调整。政府开始把大量的养老福利经费用于居家养老服务,并且制定了许多促进居家养老服务的法规政策。荷兰拆除了一部分养老机构,机构照料容量降低25%，接受居家养老服务的老人达三分之二。英国是世界上较早进人“银发”时代的国家，从20世纪90年代开始，英国就将养老问题纳人社区，对老年人采取社区照顾的模式。澳大利亚政府认为，真正成功的是在家里养老,老人在家养老更感自在。
3、福利服务专业化、规模化和品牌化
发达国家的养老服务已成为一个专业、一个职业，并逐步向规模化、品牌化发展。荷兰建立一套严格统一的教育培训制度，护理人员分为4个级别，毕业证在荷兰甚至欧盟各国均有效。法国是最早进入人口老龄化社会的国家之一，政府为了方便老人生活,专为老人设计了代替敬老院的村庄,设置商店、医院、活动中心等。美国太阳城中心是世界闻名的老年人专业社区，接纳60岁以上的老年人，是标准的老年人乐园，各类生活娱乐设施一应俱全，成为老年产业的发展基地。
4、社会福利法规体系较为规范
在国外老年福利事业发展进程中,政府大都注意从宏观上加强政策和法规建设,促进福利事业的科学化、规范化和法制化。荷兰的社会福利政策法规体系可以分为三大类收人保障、照料服务保障和对机构的规范管理标准。这三类法律内容形成了荷兰社会福利政策法规体系,保障了老年人在社会福利服务方面应有的各项权利,从而也确保了荷兰老年人社会福利事业法制化的发展方向。
四、养老服务业发展中的政府行为分析
（一）养老服务业中政府行为的内涵
人类社会行为是由政府行为、市场行为和公众行为组成。这三者中，政府确定发展目标；政府制定政策和措施去引导和管理市场行为；政府教育公众和制定公众行为准则，因此政府行为成为关键中的关键。政府行为，是政府职能的具体运作。政府职能比较抽象的、相对稳定，而政府行为比较具体、相对多变。养老服务是一项复杂的系统工程，它的重要性、复杂性决定了只能由政府来履行这一职能。养老服务中的政府行为是一个比较宽泛的概念，主要是指政府履行其社会管理职能在养老服务体系的建立和运行过程中的所作所为。主要包括：中央的政策导向行为、民政部门作为主管机构的行政指导行为、各级政府的组织实施行为、以及政府提供法律公共品的行为、筹集资金、监督管理并在道德舆论方面进行宣传的行为等。
（二）养老服务发展中的政府行为现状分析
1、政府作用空间正在从“无所不包”向“有所为、有所不为”转变
从我国福利政策的发展历程可以看出，计划经济时期我国虽然没有使用“福利国家”这一概念,实际上,所实施的全民福利型模式更为彻底，政府的作用空间很大，几乎是无所不包。改革开放后，我国提出的“社会福利社会化”与西方国家所提倡的“福利多元化”的理念非常接近,两者都反对国家包揽福利,肯定政府与非政府部门的责任,主张采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。政府行为在养老服务体系制度的建立和运行中从初始的全能、垂直型控制走向更加规范和民主的模式，从“无所不包”朝着“有所为，有所不为”的方向发展。随着社会主义市场经济的发展，政府在养老服务体系中一方面发挥着主导性作用，在养老服务领域中体现公平。另一方面政府在养老服务制度运行中积极培育市场，凡是与效率有关的交给市场去运作，兼顾公平与效率，在责任方面实现政府、单位和个人三方共担机制，在管理方面逐渐实现社会化管理机制。
2、政府作用方式正在从政府包揽向政府主导转变
养老服务是一个包括不同服务形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演不同的角色，任何一种机制都不可能解决全部问题。养老服务的准公共产品属性，决定了政府的核心地位和主导作用。从目前实践情况看，政府发挥主导作用主要体现在以下几个方面：一是科学规划。国家将老年福利事业列人“十一五”发展规划，地方政府结合人口规模和经济社会发展情况制定养老福利事业专项发展规划，同时将规划落实纳人政府的重要工作和目标考核体系，因地制宜推进养老服务设施建设。二是政策扶持和财政资助。国家制定了养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策，地方政府相继出台并落实养老服务业发展的具体扶持政策，对民办养老服务机构给予财政补贴，南京、大连、宁波等地探索推行了政府购买服务。三是示范引导。民政部在全国开展养老服务社会化示范活动，江苏等省启动了示范型养老机构建设，下发了《江苏省养老服务社会化示范区市县考核标准》、《江苏省养老机构示范单位考核标准》等规定。四是强化监管。制定《社会福利机构管理暂行办法》、《养老护理员国家职业标准》等规定，加强对养老服务机构的检查监督和从业人员的教育、管理和业务培训，规范养老服务行为。
3、政府作用机制正在由单纯依靠行政推动向整合社会力量转变
在目前和未来的很长时间里，我国的社会资源无法单独支撑一个社会化的养老服务体系，因此社会化的养老服务体系只能靠行政资源与民间资源的整合,在政府的主导和推动下,依靠社会的力量,调动各方面的积极性,运用多方资源。地方政府除对民办养老机构实施各种优惠政策外，还尝试对民办养老机构给予各种财政补贴，以此鼓励社会力量参与发展养老服务事业，形成多元化的投资主体。上海市浦东新区有40％以上的街道、乡镇办养老机构通过转制实行公办民营。至底，江苏省民办养老机构及床位数占全省养老机构及床位数的58.7%和49.6%。政府在不断加大政策支持和资金投人力度的同时,不断整合社会公共资源,引导民间组织参与养老服务领域,动员各类企业承担社会养老责任,激励居民群众投入志愿为老服务,从而扩大了对老年人服务的覆盖面。，江苏省社区民间组织达到14681家，其中绝大多数为服务类民间组织。南京、无锡等辖区政府通过政府出资购买服务,民间组织运作的方式,开展为居家老人上门服务。
4、政府作用领域正在从以兴办养老机构为主向以提升社区养老功能为主转变
过去政府习惯于将大量的老年福利资金投向养老机构建设，养老机构建设因此成为政府老年福利服务事业发展的的投入重点和首要考核指标。随着社会养老服务需求的日益增长，特别是居家养老服务需求的不断扩大，政府开始高度重视增强社区服务功能。江苏各地把包括社区养老服务设施项目在内的社区服务基础设施建设纳人城乡社区发展总体规划,建设项目由规划、建设、房产、民政等相关部门会同街道共同审定,并组织脸收。有的地方规定，新建小区社区“两房”由开发商无偿提供，与小区建设同步规划，同步到位。目前，江苏省有5300个社区的服务用房平均超过500平方米,普遍建立了社区服务站、社区卫生服务站、老年人活动室、图书阅览室、健身活动场所等,逐渐建立起了覆盖住养、人户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐、权益保护等多种服务的网络体系。
（三）养老服务业发展中的政府职能定位
1、制度保障
养老服务产品是具有准公共产品特性的混合产品，这就决定了政府、市场和社会的角色组合。政府的普遍性和强制性是市场和社会所没有的，因此，政府在养老服务中最重要、最基本、最独特的角色应该是利用其强制权力为养老服务发展提供相对完备的法律政策环境，即养老服务制度和各种具体的政策法规产品。我国养老服务事业的法律法规体系极不健全，除了《老年人权益保障法》外,与养老服务事业有关的法条基本上是分散于不同的法律法规中，缺乏全国性的专门用于规范养老服务事业发展的单项行政法规,主要依靠部门规章、地方规章和规范性文件指导养老服务事业，由于位阶较低、效率不高,不仅执行力大打折扣，而且也使得一些长期性、根本性、全局性的问题无法得到有效解决。因此，政府要大力推进法制化建设，把养老服务事业纳入法制化的轨道；把养老服务业发展纳入经济社会发展规划,使其具有系统的发展规划、明确的发展方向和相应的保障经费；制定养老服务事业发展规划，对需求进行定量、定性分析，科学合理地规划布局,合理配置和有效利用社会资源；建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务事业发展管理体制和工作机制等。
2、政策导向
养老服务政策是政府发展养老服务事业的工具，强烈的目的性是养老服务政策的特征之一，小至每一项具体政策，大到发展战略，都具有其目标和导向。养老服务政策分为总政策、基本政策和具体政策三大类。总政策是指政府在一个较长的历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。如国务院办公厅《关于实现社会福利社会化的意见》、国家10部委《关于加快发展养老服务业的意见》等。基本政策是指对养老服务的某一领域、某一方面的工作所规定的目标和任务。如10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，国家有关部门和地方政府关于民办养老服务业发展的政策等。具体政策是为解决某类或某个特定问题所确定的目标任务和具体措施。如关于居家养老服务收费问题的规定。政府通过制定并实施一系列的优惠和约束政策，建立激励导向机制，引导和调控养老服务发展方向和发展重点。
3、资助扶持
政府是建立真正意义上的社会化的养老服务体系的强大财政支持。推进养老服务社会化，并不意味着政府可以减少对社会福利事业的投入责任，相反，政府的投入还要随着经济和社会的发展不断增加。政府资助扶持养老服务机构发展，其实质是对社会福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。政府应根据经济发展水平和老年人的需求,把发展养老福利服务事业经费纳入财政预算，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构和居家养老等涉老服务项目的资助扶持。
4、示范推动
我国的养老服务机构投资和运营主体多元，包括养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康复医院等多种形式，在服务功能、服务质量、服务内容上差别很大。特别是目前我国养老服务业还处在快速发展，数量扩张阶段，养老服务制度规范相对滞后，整体水平参差不齐，统一规范的管理难以实现。因此，采取示范的办法，是政府推动养老服务行之有效的手段。民政部于启动养老服务社会化示范活动，确定50个试点区和试点机构，发挥典型的引导和示范作用。国家老龄委在全国开展“爱心护理工程”试点活动，推动发展老年护理事业。从实践效果看，示范活动得到了地方政府领导的重视，引起了社会的广泛关注，最终成果是老年人的生活质量得到改善和提高，也推动了更多的养老服务机构提高服务质量。
5、监督管理
养老服务体系的良性运行，需要具有权威性的政府对其进行有力监督和高效管理。政府发挥积极的监督管理作用是养老服务功能得以实现的重要保证，只有有效监管，养老服务的各个环节才能有效衔接，资源才能得到合理利用，老年人的合法权益才能得到保证。政府的监督管理职能主要体现在两个方面：一个是对加强对养老服务法规政策执行检查,确保养老服务政策的落实。二是对养老服务机构的监督管理。建立健全养老服务机构建设标准、服务标准、等级标准等行业规范，建立一整套相关部门共同参与、职责分工明确、合作更为密切、作用发挥充分、指导性强、便于操作的监管体制。
四、推进养老服务业发展的政策取向
（一）政策强化
1、全面深化居家养老服务
中国的老龄化特点、经济发展状况以及传统养老观念,决定了养老基本模式是以居家养老为主、机构养老为辅的格局。江苏省有关部门对13省辖市150万老年人的问卷调查表明，有93%人要求居住在家庭,生活在社区,喜欢在熟悉的家庭和社区环境中安度晚年。社区是老年人融人社会的主要途径,也是老年人走出家庭,参与社会的重要场所,开展社区服务是实现居家养老的主要平台。一是要把提升社区养老服务功能作为社区建设的重要内容,融人建设和谐社区的工作之中。无论是编制社区建设发展规划,还是设计和谐社区建设评估标准,都要把社区养老服务功能作为重要内容。通过不断完善社区养老服务功能,扩大和健全老年人社区照顾体系。二是要充分发挥社区的依托作用。居家养老是以家庭为基础,以社区为依托,以老年人日常照料、生活护理和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,并引人专业化服务的一种养老模式。随着家庭小型化和家庭照料功能的弱化,强化家庭基础地位必须充分发挥社区的依托作用,为家庭提供有效的支持。因此,要紧紧依托社区平台,以老年人实际需求为基点,通过建立社区养老服务组织、完善社区养老服务设施、拓展社区养老服务方式、丰富社区养老服务内涵,为居家养老的老年人提供定点和上门服务,为有不同服务需求的老年人提供专业化的、持续性的和个别化的照顾服务。三是要建立健全居家养老服务工作的各项管理制度。包括享受政府服务补贴的老年人资格评估机制、享受政府扶持的老年服务组织资格评估机制等,根据不同对象,实行政府购买服务与个人购买服务相结合,日托照料与上门服务相结合,爱心故门与结对帮扶相结合,让党的阳光更多地普照到老年人心中,让改革成果更多地惠及到老年人身上。
2、加快发展民办养老服务业
养老服务业属新兴的公益行业，投资回报率不高，对社会资本的吸引力不强，民办养老服务机构大多是保本或微利经营。政府通过优惠政策扶持民办养老服务机构的发展，其实质是对福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。当前，民办养老服务业发展中存在的主要问题，不是缺乏扶持的优惠政策，而是政策难以落实到位，特别是财政补助政策难以兑现。因此，政府应建立养老服务业发展的协作机制，打破部门分割，各职能部门密切协作,落实国家好在用水、用电、用地、税收等方面对养老服务事业的优惠扶持政策,为各类养老服务机构平等竞争营造良好的政策环境,为动员社会力量兴办各类养老服务机构创造更好的条件。积极支持以公建民营、民办公助、政策补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业，发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。研究符合实际具有很强指导性、鼓励性、操作性的优惠扶持政策，进一步简化申办程序，降低运营成本，提供资金支持，适当减免税费。不断加大公共财政对老年福利事业的投入，促进养老服务业健康发展。
3、建设示范型养老服务机构体系
一是明确养老机构的功能定位。养老机构的功能分类,是指根据每个养老机构的收养老人所需帮助和照料的程度,对其照料功能进行科学分类。借鉴美国、日本等发达国家的养老机构的功能定位，未来我国大多数养老机构在功能上可以逐渐归并为两类：一类是复合型养老机构，类似香港的“混合式养老院”，其中设立轻度护理部、中度护理部、重度护理部，按规定配备相应的硬件和软件，分别收养基本生活自理能力程度不同的老人。在这类养老机构中，可让入住时基本生活能自理的老人一直住到生活完全不能自理，直至需要临终关怀，只是需要在机构内不同护理部门间转移。另一类是单一型的重度护理机构。二是建立多层次的养老机构体系。可以将养老机构分成救助型、市场型和福利型三大类。救助型作为整个社会化养老机构体系的基础,发挥“社会安全网”的功能,为经济困难,缺乏儿女照料,并且生活严重不能自理的老年人提供保障。政府应着力建设满足最低生活保障的救助型养老机构,并鼓励慈善团体、个人向这类机构提供捐助。同时，依靠社会力量发展满足基本生活水准的福利型养老机构,而依靠市场力量发展满足个人特需的市场型养老机构。三是进一步完善养老机构的医疗、保健和康复功能。调查表明，人类90%以上的疾病都发于老年期。养老机构要不断拓展包括生活照料、临床护理,甚至包括临终关怀在内的一条龙服务项目,提供经济、方便、综合、连续的服务功能，不断提高服务质量。
（二）财政扶助
1、建立财政投入机制
随着社会经济的发展和人们对社会养老需求的增加，政府对养老服务事业的投资也应该逐步增加，逐步建立养老服务事业的经费投入机制。由于全国各地经济发展水平不同，养老服务经费投入机制应该坚持低标准起步，逐步增加的原则，按照本地区60周岁以上老年人数，按一定标准安排经费，纳入地方财政预算。苏州从起，按上年度户籍人口60岁以上的老年人数，以每人80元的标准安排养老服务事业经费（不含政府原来对“三无”、“五保”老人的保障经费），列入同级年度财政预算；广州市按每人50元标准安排养老服务事业经费；陕西省宝鸡市每年财政安排1000万元用于发展养老服务事业。省级财政应当加大对经济薄弱地区的补助力度，可以按照地方安排标准的一定比例予以转移支付或者安排一定的引导资金。养老服务事业资金主要用于政府养老服务建设项目、资助社会力量兴办养老机构和居家养老服务组织、对特殊困难老年人提供援助服务。从长远发展考虑，政府对养老机构的补助程度，不应以机构的所有性质为依据，而应以社会需求和解决养老问题的实际效果来确定，要打破传统的“公私”界线，对国办养老机构与民办养老机构一视同仁，实现国办养老机构与民办养老机构公平竞争，不论谁提供公共服务，都应受到同等待遇，都会得到政府项目资助。在具体操作上，可以根据政府制定的养老服务业发展规划，把握人口老龄化的发展趋势和需求重点，有针对性地对养老服务的设施和项目进行专项资助。比如，对养老服务设施新建和改造、农村敬老院改扩建、爱心护理工程、居家养老等服务工程和项目进行专项资金资助。
2、加大政府补贴力度
养老服务行业是一个无利或微利的行业。除运营收入和社会捐赠外，政府的补贴应成为民办养老机构经费来源的一个重要部分，养老服务机构的性质对政府具有经济依赖性，民办养老机构在谋求独立发展的行程中完全可以利用政府的权利体系获得体制内外的资源，不断壮大自身的实力。要借鉴发达国家的经验，合理制定民办养老机构资金补助政策，结合不同区域的需求与可能，按床位对养老服务机构设置、设施建设、实际收住老人的运营成本等方面给予一定比例的资助，从而把政府资金投入的重心从建设、开办养老服务机构转到解决老年服务需求上来。目前,北京、上海、青岛、江苏、浙江等地均已实行民办公助财政补贴政策。各地的补贴政策归纳起来有两种,一种是开办经费,一种是运营经费。开办经费是指新办福利机构根据规模大小给予相应的补助；运营经费是指已营业的福利机构根据核定的床位数给予相应的床位补贴。如，南京市对新建福利机构,按城区、郊区和县每张床位一次性分别给予4000元、3000元和元的资助，对改扩建新增床位达到一定规模标准的,一次性分别给予元、1500元和1000元的资助。对非政府组织和个人运营的社会力量办的福利机构,每收住一名老人,给予每月60元补贴。
3、推行政府购买服务
政府购买服务，是指政府部门为了履行服务的社会职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，实现政府财政效力最大化的行为。当前在我国走在前面的主要有上海市静安区、杭州市下城区、宁波市海曙区、大连市沙河口区、青岛市市南区、南京市鼓楼区等。
政府购买服务的运作机制是政府扶持、非营利组织运作、社会参与。政府扶持，就是政府健全购买服务的组织领导体系，明确责任部门，并将政府购买服务经费列入财政预算；非营利组织运作，就是政府委托非营利组织依托社区实施服务，主要包括审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员，开展监督检查；社会参与，是指整合社会资源，如组织义工上门服务，动员社会力量购买服务，以弥补政府赎买服务的不足等。大连市将政府补贴以“代币券”的方式发放给特困老人,老人可以根据生活需要到所在社区老年服务中心购买服务,社区老年服务中心根据老人的需求培训服务人员,上门为老人服务。政府购买居家养老服务，受益的是广大的不能进入养老机构的高龄、独居、困难的老人，政府花的钱远远小于机构养老，换句话说，政府花同样多的钱，就可以使得更多的老人享受到居家养老的社会福利，增加了社会福利的总量。
（三）规范管理
1、加大服务供给
一是加强职业技能培训,提高从业人员素质。养老服务是一种特殊的老年公共服务产品，直接关系到人身健康、生命财产安全的特定活动，需要具有某些特殊的条件和资质以及专业学科的专业技能要求。在国外有专门培养这方面人才的学校和专业,从事这项工作应取得相应的专业资格。我国目前既没有这样的专业和院校,也没有开展系统的专业培训。因此，要大力加强养老服务培训资源的供给。有条件的院校应设立养老服务专业,着手培养中高级人才。通过制定岗位专业标准和操作规范,抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训,逐步提高养老服务队伍的专业化水平。积极推行养老护理员国家职业资格制度,保证从业人员持证上岗,不断优化养老服务人员队伍的结构。建立社会工作者制度,积极设置开发养老服务领域的社会工作岗位,研究专业社会工作者介人老年服务的办法和具体措施。二是推进志愿者服务机制形成。志愿活动是养老服务事业的一个重要资源，它使得养老机构的经营目标得到有效资助，直接或间接成本下降，经济效率和社会效益得以实现。要积极组织壮大各种类型的志愿者服务队伍，开展深化志愿服务活动，促进志愿者服务的经常化、制度化。养老机构的服务工作除职业服务人员承担一部分外，还有许多工作由志愿者协助完成。可以把低龄老人的“余热”发挥出来，成为养老服务机构重要的人力资源。对于这些志愿服务的老人，可以采用“时间储蓄”的方式予以回报。等到自己需要进入养老机构时，可以在养老机构中享受同样时间的免费照料。
2、强化监督管理
一是加快养老服务地方标准建设。标准化管理已成为养老服务行业现代化管理的重要组成部分和技术基础。近年来，北京市先后制定了《养老服务机构服务质量标准》、《养老服务机构服务质量星级评定与划分标准》、《养老服务机构老人健康评估规范》等7个地方标准，用于解决养老服务质量管理标准化、对养老服务机构的监督管理长效机制问题等问题，具有很强的科学性、可行性和实用性。二是建立养老服务指标体系。养老服务产业的发展必然导致管理的社会化。养老服务过程涉及到社会多个职能管理部门。现代社会越发展，社会分化越快，社会分工越细，越需要政府各部门加强协作，只有通过标准化管理，才能把社会化管理体现在我们养老服务的各个环节。彭嘉琳对北京市构建养老服务社会管理体系进行了研究，把指标体系分为：政策法规、行政审批与监管、地方标准和专业技术支持系统4大部分，使政府养老服务行业管理指标量化。通过建立管理体系，实施过程管理和监控，可以确保养老服务质量，确保老年人、机构、政府等“三方”基本利益，从而规范养老服务市场，完善政府对养老服务市场的宏观调控，提高行业管理的整体水平和服务水平。三是加强对养老服务机构的监管。坚持培育和监管并重的原则,严格按照《社会福利机构管理暂行办法》、《养老护理员国家职业标准》等法规、标准和规范的要求,重点加强对养老机构在基础设施、日常管理、服务质量和人员队伍方面的监管,并建立相应的奖惩机制,既保障老年人的合法权益不受侵犯,又保证养老机构的健康发展。
［关键词］人口老龄化；社区；服务体系
家庭养老是我国千百年来传统的养老方式。社会机构养老无论多么健全,家庭是作为老年人感情和心理需要的最基本单位,是养老最理想的场所,也是其他任何机构所不能替代的。但是由于老龄化带来的传统家庭结构的变化及其功能的减弱,家庭对老年人的照料减少,影响了老年人的晚年生活质量。甚至出现了空巢老年人,空巢老年人的患病问题、无人照料问题、精神慰藉问题使家庭养老面临困境。而与老人们生活密切相关的社区在养老方面具有其独特的地域、物资和人力优势,因此可以建立起居家养老社区提供服务体系来满足老人们不同的需求以及缓解家庭的压力。
1贵阳人口老龄化现状
老龄人口通常指60周岁及以上或65周岁及以上人口。这两种老年人口的划分标准均为最常见的指标。目前,联合国和许多研究部门都采用这两种划分老年人的标准。现在世界各国也各自实行特定的标准。发达国家一般采用65周岁及以上人口为老年人口,而发展中国家一般采用60周岁及以上人口为划分老年人口的标准。我国老年人权益保障法第二条规定：老年人是指60周岁以上的公民。人口老龄化(populationaging)是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。人口老龄化的具体标准是国际上通常把60周岁以上的人口占总人口比例达到10％,或65周岁以上人口占总人口的比例达到7％作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。
人口老龄化是我国现代社会的人口现象,是随着死亡水平和生育水平下降而必然出现的人口年龄结构的变动趋势。截至2009年10月26日,从贵阳市老龄工作办公室获悉,目前,贵阳60周岁以上的老年人已达47.9万余人,占全市总人口数的13.3%；65周岁以上老年人数为33.35万人,占全市总人口数的9%；70周岁以上的老年人数为21.55万人,占全市总人口数的6%；80周岁以上老年人数为5.3万人,占全市总人口数的1.4%；90周岁以上老年人数为4000人,占全市总人口数的0.18%；100周岁以上的老年人83人,占全市总人口数的十万分之二点三,其中以花溪区党武乡下坝村的黄魏氏(女)109周岁为最高年龄。预计今后贵阳的老年人口总数每年将以3%左右的速度递增。统计结果显示,贵阳已经进入了老龄化社会。
原因在于一方面从20世纪80年代以来,我国加快了社会主义现代化发展的步伐,人们的生活和医疗水平不断提高,人口寿命普遍延长,健康长寿的老人越来越多。可以说,人口老龄化程度的提高既是现代化发展的必然结果,也是社会现代化发展程度的重要标志之一。另一方面从20世纪70年代后期开始,我国实施计划生育政策,以控制过高的人口增长率。贵阳也采取了一系列有效的措施,严格控制人口增长。自20世纪80年代初以来,贵阳人口的生育水平一直处于更替水平以下,呈现持续下降趋势。目前,第一代独生子女已经进入结婚成家阶段,出现祖孙二代“4-2-1”的结构,独生子女将面对十分艰巨的养老任务,使传统的家庭养老模式面临严峻的挑战。
2传统家庭养老模式面临挑战
2.1传统家庭结构的变迁
老年人的需求既有物质方面的,又有生活照料和精神慰藉方面的。以血缘和亲缘关系作为纽带的家庭,不仅是老年人生活的主要场所,更是他们情感的主要寄托。中国社会历来是一个讲究孝道的社会,所谓“百行孝为先”,中华民族有敬老、爱老、养老的传统美德。在我们这样一个注重亲情、孝道的国度里,家庭养老显然具有其他组织所不可替代的功能。然而进入21世纪,我国的家庭结构发生了急剧转变。以前的四世同堂、五代同堂的大家庭逐渐解体,伴随而来的是小家庭与核心家庭的出现。我国在20世纪70年代末期实行的计划生育政策提倡一对夫妇只生一个孩子,使独生子女家庭增多。当这些子女结婚成家后纷纷离开父母在外居住,家庭小型化的出现,导致家庭养老功能开始弱化。其中城市地区尤为明显。同时随着现代社会生活节奏的加快,社会竞争压力的加大,年轻人不得不将更多的时间和精力用在工作和学习上,势必会影响他们对老年人的照顾。这些因素对我国家庭养老方式的冲击是不可避免的。
2.2“空巢”情况有加剧的趋势
空巢家庭的定义是,子女不在身边和无子女的老年人家庭。第一代独生子女逐渐离家求学、就业和结婚,“空巢”家庭也呈现快速增加的趋势。空巢家庭中要么是老年夫妻一起居住,要么是独居老人。由于老年人无法参与各种社会活动,致使许多老年人精神抑郁。而20世纪80年代出生的那一批青年日前已经进入结婚生育年龄,但是他们有较前卫的观念,特别是他们的人生观、价值观的改变,他们开始向往没有孩子拖累的无拘无束的生活,于是丁克家庭开始在我国出现。所谓丁克家庭是指没有子女的家庭,这种家庭的出现也是社会进步的表现,但同时也给我国养老提出了新的难题。
2.3经济压力凸显
退休意味着收入来源减少,收入水平降低,由此带来生活质量和抵御疾病风险的能力下降。加之我国目前社会保障体制尚不完善,子女的“啃老”现象,导致一大部分退休老人陷入了经济困境。在农村,随着农民的大量外出务工,越来越多的老人留守在家中,其经济及精神上的压力更为突出。
3老龄化背景下社区养老服务体系的建立
构建社区养老服务平台是发展老年服务产业,夯实社会养老基础的重要渠道。目前全国有不少社区在这方面已开始实践并创造了一定经验。然而往往只是针对具体问题的一些独立对策,尚未形成解决人口老龄化这一社会问题的系统对策。人口老龄化问题是一个涉及面广、影响因素众多的综合性社会问题,对该问题的解决非一方能力所能及,必须在政府的引导下融入社区和家庭的力量建立起老龄人口的管理和服务体系方能系统解决该问题,具体应包括以下几个方面。
3.1拓宽社区养老的资金来源
社区管理资金来源有限,有限的资金是制约居家社区养老的重要因素。目前,街道一级的社区所需资金来源有街道自筹、政府拨款、社会援助。这种渠道以自筹为主、政府财政拨款和社会援助仅仅是辅助。政府财政主要负担特别贫困老人以及特困家庭老人社区养老的资金支出。福利也是募集资金的一个途径。我国实行的社区老年服务星光计划,所募集到的资金主要是用于扶老、助残、救孤、济困等社会福利事业。丰富资金来源,多渠道筹集资金,需要政府提供相应的政策保障,使个人、家庭、社区、政府企业等都成为资金来源。在今后的社区养老服务中,政府在国民收入的再分配中加大对社区服务的财政支持力度。为兴建老年服务设施以及提供老人所需要的服务作坚强的财政后盾。不断满足老年人日益增长的物质和精神需要而以福利资金救助为手段、政府投入、社会力量参与,积极筹措基金，积极吸纳社会捐赠，慈善捐赠也是社区养老的一项重要资金来源。我国民间社会孕育着强大的社会资本。充分发掘他们的力量,鼓励他们参与为老服务,可以达到补充资金的目的。要大力加强宣传,通过向社会呼吁、积极争取社会仁人志士的财政支持。3.2完善社区基础设施的建设
目前贵阳市社区基础设施主要由社会福利公益金支助建设,但是其项目、规模远远满足不了现代老年人的需要,每天早上很多老年人是排队等候使用器械锻炼身体。从老年人对社区的需要程度看,大多数老年人对社区有需求,期望从社区服务中满足自己的需要。但是,由于社区建设的滞后,社区服务项目很不齐全,难以满足社区老年人的需要。因此,一方面应该将社区内的企业、学校、机关的基础设施利用起来,如每天某一时间段专对老年人开放。另一方面社区应该加大建设各种娱乐设施和服务机构,积极利用社区内的场地设施闲置。
3.3加强居家养老社区服务的人力资源建设
尽管现有的工作人员有多年的工作经验或是社会工作专业毕业,但是作为社会特殊群体的老年人有着不同于其他人群的特点,同时,由于每个老年人在年龄、文化水平等方面存在差异,其对社区服务的需求也各有不同。甚至很多老年人可能本身没有意识到自己对社区服务的需求,因此,社区工作人员要针对如何与老人的沟通,如何准确把握老人们的生活状况和个人需求,如何设置多样性的服务而进行必要的岗前培训,以便于更好地为老年人提高服务及丰富自身的知识及技能。
3.4建立社区养老服务专业机构
(1)日托中心。日托中心由各级民政部门指导社区兴办,内设活动室、休息室、餐厅及老年课堂等设施,老人白天集中活动,中午供应饭食,晚上各自回家。一方面老人得到了很好的照料,另一方面又满足了老人们的居家需求。设日托中心的意图是为老人提供一个白天安身、娱乐可以得到保护和情感支持的地方。中心的工作取决于老人的需要,帮助老人在自己的生活圈里较好地生活。这一服务使家庭能从连轴转照顾老人中缓解一下,同时防止老年人因为退休无法参与各种社会活动,致使精神抑郁,通过日托中心的活动让老人无论在身体上还是情绪上都尽可能保持良好状态。
(2)居家服务。这是对居住在自己家庭中,有部分生活能力,但又不能完全自理的老年人提供的一种服务。具体包括上门送饭、做饭、打扫居家衣物、洗澡、理发、购物、陪同上医院等项目。从事居家服务的工作人员有志愿服务者和政府雇员,这些服务或免费或收费低廉,一般收费由地方政府决定。
(3)家庭照顾。这是对生活不能自理、卧病在床的老年人,采取在家庭接受亲属全方位照顾的形式。政府发给老年人与住院同样的津贴,这样使家庭照顾老年人有了一定的经济保证。
(4)医护、心理咨询服务中心。由医学专业、护理专业、社会工作专业、心理学专业等志愿者组成的服务中心,定期为社区内老年人开展服务。
(5)暂托所。是因家庭临时外出或度假,无人照顾的老年人,时间可以是几小时、几天,一般为2周,最长不超过一个月。
参考文献：
［1］钟仁耀.社会救助与社会福利［m］.上海：上海财经大学出版社,2005.
论文关键词:城市社区;居家养老;可行性
2010年的第六次全国人口普查显示,四川省达州市60岁以上老年人口96.36万,占人口总数的14.1%,其中80岁以上老年人口9.19万,占老年人口总数的9.54%,根据国际标准,达州市已经进入了老龄化社会的行列。另据测算,到2015年,达州全市60岁以上老年人口将达到120万左右,约占人口总数的17%,年均增加4.7万,年均递增0.58个百分点;其中80岁以上老年人口将超过15万,约占老年人口总数的12.5%,人口老龄化已经成为达州市人口发展的重要趋势。作为西部中小城市的达州市,老龄化问题越来越严重,而且老年人的社会保障总体水平较低、经济收入少、健康状况欠佳、“空巢”家庭比例过高等特点,因而在当前“未富先老”的社会现实情况下采取什么样的养老模式已经成为全社会的焦点热点问题。
中国社会学家费孝通先生曾经指出,西方现代社会与中国社会的养老模式存在着很大的区别,西方现代社会是“接力”式的养老方式,而中国社会是“反哺”式的养老方式。但是不能忽视的事实是当前中国的“反哺”式养老方式遇到了挑战:第一,反哺式养老是建立在小农经济基础上的,但是随着中国由农业社会向工业社会的转型,小农经济逐渐解体,反哺式养老逐渐缺少了经济基础;第二,由于计划生育政策的实施,中国“四二一”式的家庭结构类型越来越多,家庭养老负担愈来愈重,再加上人口流动的加剧、孝文化的缺失等因素,反哺式养老面临现实困境,传统的家庭养老功能弱化。
当前老年人口的特点决定了我们应建构不仅适合当地社会经济发展水平,同时也适应老年人口特点的战略框架来解决老年人的养老问题。在这样的背景下,一种目前在城市被大力推行的居家养老模式成为一种可能的选择。居家养老是指老年人在家中居住,并有社会提供养老服务的一种方式,既区别于机构养老也区别于传统的家庭养老,它以家庭为核心、以社区为依，！托、老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容、以上门服务和社区中心服务为主要形式,居家养老服务是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。居家养老是目前最符合中国国情的一种养老模式,因为它整合了政府、社会、社区、家庭、个人等各种力量,形成多方支持,是整合多方资源的新型的养老模式。达州市政府从本地实际出发,重点发展居家养老服务,力争在“十二五”期间居家养老模式由市区向县城推进,城市向农村延伸,全市基本建立城乡居家养老服务网络,使90%的老年人实现居家养老,逐步建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系,实现城市居民的老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐。
一、符合中国养老的文化传统——推行居家养老模式的基础
中国是一个有悠久深厚的崇老、尊老、敬老传统的文明古国。从文化传承的角度看,《诗经》中有这么一段话:“父兮生我,母兮鞠我,拊我蓄我,长我育我,顾我复我,出入腹我。欲报之德,昊天罔极。”人们在春秋时期就意识到父母的恩德像天一样无边无际,儒家学说把“孝”当作天经地义的最高准则,把孝敬父母当作个人努力的志向和崇高的使命;从传统观念上,家庭处于社会的中心地位,“家”的观念根深蒂固,人生活在一种相互依靠的家庭关系之中;从传统的体制上看,早在先秦时期就有了较完备的养老制度,未成年的儿女由父母的劳动成果养育成人,及至父母年老体衰时,由成年儿女的劳动成果来赡养父母。养育儿女对父母来说是自己为养老进行储备,即“养儿防老”。中国传统的道德伦理观念一直以极大的力度支持着这种内含血缘联系、地缘联系、经济联系和其他联系的老年人与子女之间的社会关系,实际上,在家庭中由长期共同生活而形成的融洽的亲情关系,也是任何其他社会关系所无法替代的。因而“家庭养老”制度源远流长,深入民心,养老模式的推广必须要对延续几千年的传统养老思想有一定的继承,那样才能有延续性和可行性。
我国当前的居家养老服务既是对国外、香港、台湾等养老经验的借鉴,也是我国传统家庭养老模式的发扬与创新。根据笔者深入各个居家养老服务中心调查发现,当前居家养老从居住形式上来看,老人住在自己的家中,只是子女上班前把老人送到居家养老中心或者老人自己去养老中心或者服务人员上门提供服务,因而老人仍然享受家的温暖,能够保持自己作为一家之主的尊严,避免了“院落式养老”的亲情缺失;从生活环境看,老人基本上不脱离自己熟悉的社区环境和生活环境,老年人家庭观念比较牢固,重视街坊邻里的情感维系,地缘文化观念浓厚,对新环境的适应力差,他们对自己生活的社区有较强的认同感、归宿感和依赖感。居家养老这种生活环境比较符合老人的传统观念;从居家养老的经济支持方面,其养老资源部分来源于政府和社会的补贴,部分还是要来源于家庭成员或自身的收入,对“养儿防老”有一定的继承性;从生活方式来看,老年人仍然可以根据多年的生活习惯安排日常生活,熟悉的环境能帮他们保持原来的生活习惯,亲朋好友、熟人也能使老年人精神愉悦。
本质上来说,居家养老服务是在社区建立了一个支持家庭养老的社会化服务体系,符合中国养老的文化传统,是对传统家庭养老模式的补充与创新,依据中国国情更新的服务理念、创新的养老方式、对传统养老文化的继承等为基础的居家养老成为了解决我国众多老人养老服务需求的重要途径。
二、政府的大力支持——推行居家养老模式的强大动力
政府在社会福利领域的主导作用是有国际经验支持的,《1982年维也纳老龄问题国际行动计划》指出:“确保家庭继续发挥重大作用和老年人继续享有尊严、地位和安全……是值得各国政府和非政府组织认真考虑并采取行动的问题。”“鼓励各国政府和非政府机构建立社会服务来资助有年长人在家的整个家庭,并执行特别为了帮助愿意把年长人留在家里的低收入家庭的各种措施。”如何应对人口老龄化,政府扮演着设计者、组织者、实施者等多种角色,这既是社会化养老的必然要求,也是政府必须履行的基本职责,是其他任何主体都没法代替的。党的十七届五中全会明确指出“积极应对人口老龄化,注重发挥家庭和社区功能,优先发展社会养老服务,培育壮大老龄服务事业和产业”,可见政府把社区在养老中的作用放在了重要位置。从2000年的《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》提出的“依托社区发展老年服务业”到2011年的《中国老龄事业发展“十二五”规划》的“重点发展居家养老服务”,居家养老服务模式已经成为了政府大力支持的养老新途径。
达州市政府积极贯彻落实中央的要求,先后出台《中共达州市委达州市人民政府关于加强老龄工作的意见》、《达州市人民政府办公室转发市老龄办等部门关于推进居家养老服务工作的实施意见的通知》《达州市社会养老服务体系建设“十二五”规划》等相关的政策文件,大力支持居家养老事业。首先,政府思想上高度重视居家养老的发展。在《达州市人民政府办公室转发市老龄办等部门关于推进居家养老服务工作的实施意见的通知》别强调“全面推进居家养老服务,是当前应对人口老龄化严峻挑战、破解养老服务难题的根本出路;是弘扬中华民族尊老敬老优良传统,尊重老年人情感和心理需求的人性化选择;是促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐,推动社会主义和谐社会建设的重要举措;也是加快发展服务业,扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径。”从观念上有利于清除推行居家养老的各种思想障碍。其次,居家养老服务政府专项投入机制的建立,对居家养老的推行提供了制度保证。居家养老还是一个新兴事物,从出现到居民的接受还需要一个过程,因而在经费方面需要政府的前期投入。达州市政府建立了居家养老服务政府专项投入机制。将居家养老服务纳入社区服务统筹考虑,根据社会经济发展和老年人需求变化,安排专项资金用于支持社区居家养老服务;逐步提高经费保障水平,推动养老服务体系向适度普惠型转变;建立居家养老服务补贴专项资金,分层次实施居家养老服务,补贴经费纳入当地财政预算。最后,联合各部门,统筹全局,为居家养老的推行提供了组织保证。市委市政府明确市发改委、市教育局、市民政局、市劳动和社会保障局、市财政局、市规划和建设局、市卫生局、市人口和计生委、市地税局等各部门在居家养老服务方面的职能职责,避免在义务上的互相推诿。
目前居家养老处于政府扶持推动的初级阶段,从服务机构的成立、设施的购置、服务项目内容的确定到具体服务方案的执行等都是有政府完成,虽然行政色彩浓烈,但这是符合中国国情的选择,政府对居家养老服务的大力支持是居家养老顺利推行的强大动力,将成为破解我国日趋尖锐的养老服务困境的重要出路。
（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475001）
摘要：近年来，失独家庭的养老问题逐渐成为社会各界关注的热点，针对失独家庭面临的养老困境，通过比较目前几种养老模式，社区养老模式是最适合失独家庭实际的养老模式。失独家庭社区养老模式的构建，要动员全社会的力量，政府应继续加大对失独家庭的帮扶力度和对社区养老服务事业的支持力度，鼓励社会各界资金投入，建立合理的失独家庭养老服务体系。
关键词：失独家庭；社区养老；养老模式
中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）02-0103-02
自计划生育基本国策施行以来，社会人口的家庭结构发生了巨大改变，独生子女家庭比例不断上升。虽然计划生育从客观上缓解了极度膨胀的人口风险，但同时也加大了独生子女家庭的养老风险。尤其当独生子女突然失去时，独生子女家庭便陷入极大的痛苦并面临老无所依的问题。解决好失独家庭的养老问题，不仅关系到失独家庭的幸福安康，而且关系到社会的和谐与稳定。
一、失独家庭的养老困境
2013年2月,全国老龄办《中国老龄事业发展报告(2013)》，报告中提到中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量不断增加。虽然我国政府尽力为失独家庭提供更多的帮扶，但到目前为止帮扶力度还很不足，《中华人民共和国人口与计划生育法》只是规定对失独家庭地方人民政府应当给予必要的帮助。但“帮助”不等于责任和义务，“必要的帮助”并没有一个具体的量化标准，执行起来有很大的伸缩性[1]，不能真正解决失独家庭面临的诸多困境。首先，物质来源上的缺乏。自2007年中国正式出台计划生育家庭特别扶助制度以来，虽然政府给予失独后未再生育或合法收养子女的夫妻的扶助金标准不断提高，但面对失独家庭碰到的各种生活、医疗等养老问题，每月几百元的扶助金并不能从根本上解决失独家庭的养老问题。其次，精神慰籍上的缺失。随着家庭结构核心化，孩子在家庭结构中扮演着重要的角色，“为夫妇双方创造了一件共同的工作，一个共同的希望，一片共同的前途”[2]。独生子女亡故后，其父母失去了希望和前途，普遍出现心理障碍，如自卑，害怕看到别人异样的眼光，害怕与人交流涉及子女的话题，逃避社会，封闭自己，拒绝与人交往，缺乏与社会的沟通，而我国对于失独家庭的心理救助机制几乎没有。再次，生活上无人照料。中国目前的养老模式多以家庭养老为主，失去了独生子女，最直接的影响是失去了唯一可以依靠的抚养人。随着他们年龄的增大，身体的每况愈下，他们不仅面临居住养老院无子女可以给他们签字的难题，而且连生病住院做手术都没有监护人可以签字。
二、失独家庭养老模式分析
当前，国内主要的养老模式有家庭养老、机构养老、社区养老。现结合失独家庭，我们对这3种模式进行分析。
（一）家庭养老不切合失独家庭实际
家庭养老是中国传统的养老模式。但是，传统意义上的家庭养老对于失独家庭来讲就显得不切实际。首先，失独老人没有其他家庭成员可以依靠，他们失去了赖以养老的子女，也就失去了供养其养老的所有依靠。其次，家庭养老会给失独家庭带来沉重的经济负担，因为他们中的大部分都把自己的积蓄投放到他们独生子女的教育和生活当中，期望可以在他们年老时给以更好的照料，然而突如其来的变故不仅使他们的期望瞬间破灭，也使失独者的经济蒙上一层阴影。再次，失独老人在家中缺少必要的情感上的满足。按照马斯洛的需求层次论，作为第三层次的情感需要是失独老人所不能被满足的。
（二）机构养老对于失独家庭也存在很多问题
首先，目前我国机构养老能力有限，提供的机构养老床位数虽不断提升，但仍难以满足需求。国务院办公厅在2011年底印发的《社会养老服务体系建设规划(2011－2015年)》中指出，截至2010年底，全国各类收养性养老机构提供的养老床位约314.9万张。在《中国老龄事业发展报告(2013)》中指出，2013年我国60岁以上老年人口数量已超过2亿，其中失能老人达到3750万人，截至2012年底，养老床位数达到390万张。若完全依赖机构养老，尚且不论老年人口总量，单与失能老人的总数相比，这个数字也无疑只是杯水车薪。其次，从主观意愿上讲，失独老人也并不愿意离开他们生活了一辈子的地方，他们更倾向于在他们年老之时，居住在他们所熟悉的地方。再次，机构养老自身面临民办住不起，公办住不进，养老院护理人员素质不高，服务的专业化水平低等问题[3]。
（三）社区养老是最适合失独家庭实际的养老模式
社区养老是一种介于居家养老和机构养老之间的新型养老模式，它以社区为平台，通过整合社区内各种服务资源向居家老人提供生活照料、精神慰藉、医疗保健、文化娱乐等服务。目前，美国、英国、挪威、日本等国家相继对社区养老模式进行了探索，通过探索发现这是一种较为理想的适用于老龄、高龄老人的养老模式。依据我国现行的经济、社会、文化等条件，社区养老模式也对失独老人具有很强的现实可操作性。
在经济条件上，首先，社区养老在我国已具有一定的物质载体。自2005年推进城市社区建设、2006年加强和改进社区服务工作以来，社区的养老设施不断得到改善，这就便于社区养老的开展。其次，社区养老的资金来源逐渐得到拓宽，资金保障逐渐得到完善[4]。民政部早在1995年就要求区、街道福利基金利息收入的50%以上、居委会所办经济年产值的2%以上用于发展社区服务业。民政部从2001年6月起开始在全国实施“社区老年福利服务星光计划”(简称“星光计划”)，至2005年底，“星光计划”总投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个。再次，与家庭养老、机构养老的投入和收益相比，社区养老成本低、收益高，是一种比较经济的公共消费，可以极大减轻失独老人的经济压力。
在社会条件上，我国社区服务自发展以来，在许多方面都积累了一定的经验。在服务内容上，除提供家庭生活照料服务外，还设有老年学校、老年文体活动、医疗保健咨询、上门巡诊、日间托老等许多服务项目。此外，在社区建设的实践过程中，社区的管理体制日趋科学化，能促使社区养老服务更切实、更快速地走进老人的晚年生活。失独家庭的老人在参与各种活动的过程中可以得到比家庭养老、机构养老更多的温暖，获得更多的感情支持。
在文化条件上，社区养老符合我国的传统家庭观念，得到我国传统文化的大力支持[5]。因为社区养老既能让失独老人享受到养老服务，解决了失独老人无子女照顾和行动不便的问题，又能让失独老人留在熟悉的家庭和社区环境中，满足了老人眷恋故土的心理。
三、失独家庭社区养老模式的构建
（一）政府应继续加大对失独家庭的帮扶力度和对社区养老服务事业的支持力度
首先，物质缺乏是目前摆在失独家庭面前最大的也是最急迫的问题，他们十分需要政府能够给予合适的、稳定的物质帮助，而建立一项失独老人专项基金也许是较为可靠的、稳定的、可持续的解决措施。失独老人专项基金不仅能作为失独老人的定期补助资金，还可以资助各个社区、单位对失独家庭进行特别照顾。对于失独家庭的帮助不仅需要中央政府出台措施，各级地方政府也应当积极利用本地区经济或政策上的优势对失独家庭做出适合本地区的帮扶措施，以解决失独家庭物质上的困难。其次，政府应对社区养老组织或者其他养老服务事业的发展提供政策和财力支持，这不仅有益于失独家庭的老人，也会给整个社会带来极大的便利，同时也带动了整个社会经济的发展，是一个多赢的政策。
（二）合理配置资源，鼓励社会资金投入社区养老产业
失独家庭老人的社区养老服务发展不能仅依靠政府或者市场任何一个单方面力量，要动员全社会的力量，使福利事业得到平衡发展。政府可以提供较低层次的基本的养老服务，失独老人可以根据自己的养老需求和实际购买力，在市场上购买到较高层次的服务。政府不仅是社区养老事业的资金提供者，还应该是社区养老事业发展的政策制定者和组织实施者，应该充分发挥社会各界的力量，为社会各界参与社区养老服务创造条件，共同解决失独家庭的养老问题。
（三）建立合理的失独家庭社区养老服务体系
1.积极引导失独家庭走出丧子阴影。一方面，各地民政部门要发挥部门优势探索出适合本地区的精神抚慰机制，安排专业心理咨询工作者定期对失独家庭进行心理疏导。另一方面，动员社会力量，组织志愿者与失独家庭结对子，使失独父母可以经常感受到类似父子（女）、母子（女）情感的存在，让他们重新得到精神的寄托。
2.建立一支专业化与社会化的养老服务队伍。养老服务事业的发展需要一支专业化与社会化的养老服务队伍，要继续鼓励大中专毕业生到养老机构就业，提高养老服务队伍的专业化水平；要设立相应编制，提高养老机构工作人员待遇，出台相关激励政策以吸引高层次管理、护理人才；要加强从业人员技能培训，逐步实现养老服务人员职业化、专业化；非政府组织也要发挥其在失独家庭养老中的作用，通过爱心传递使失独家庭的父母感受到社会对于他们的关怀。
3.发挥社区卫生服务站的作用。社区卫生服务站应通过开展以社区卫生服务中心为主体的专业老年医疗卫生设施和医疗卫生队伍建设，发挥社区卫生服务中心就近、便捷的区位优势，结合现在全科医生团队的优势，将社区卫生服务中心作为失独家庭医疗服务的主要供给主体，并采用定期巡视护理保健的方式，经常性的为失独家庭的父母进行上门巡视、专业护理、康复培训等。
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1、来自药店之外的行业竞争
2006年可以说是中国医药史上的“社区年”。社区卫生服务机构的发展在2006年取得了实质性的进展，并正式进入国家“十一五”的规划范畴。卫生部宣传到2010年在全国各城市达到以街道办事处为单位，社区卫生服务中心覆盖率达到95％；90％以上的居民步行10分钟－15分钟可以到达社区卫生服务中心（站）；平均每万名城市居民至少拥有两名全科医师。按照这样计算，城市人口约5.5亿人，所需全科医师总数量为11万，每个社区卫生服务机构配置2－6名全科医师，那么全国社区卫生服务机构数量需达到2万－6万家。
以北京市为例，截至2005年底，北京市已建社区卫生服务中心176个，社区卫生服务站2252个，22.4万慢性病人在社区得到规范管理，71%的60岁以上老人在社区有了自己的健康档案。而我们知道北京市的药店也就3000多家。社区卫生服务机构的药价比大医院平均低20%左右，尤其是“O”差价政策的推行和媒体刻意传播，百姓到社区卫生服务站就诊和购药将逐步成为潮流。
为了树立诚信和争夺客源，社区卫生服务机构利用便利的条件与居民家庭签订《家庭保健合同》。对所签约的家庭，承诺提供一系列的服务：为家庭每个成员提出书面的、有针对性的家庭健康指导，在常规用药、营养膳食、运动、心理等方面提出书面意见；家庭成员中0－2岁儿童体检免费；家庭成员享受一年一次免费常规体检；提供其家庭全科医生手机号码，24小时接受咨询等。社区卫生服务机构拥有健康管理的平台并在潜移默化的一步一步实施。然而药店从目前资源看是无法提供与社区医学专业化的健康管理水平相抗衡的健康服务。
当社区卫生服务机构真正树立老百姓身边“健康卫士”的品牌时，药店将面临巨大的竞争压力。
药店与社区卫生服务机构的区别：
终端药店社区卫生服务机构
经营面积小中/大
医务工作人员数量少多
工作人员素质低高
健康服务无/少家庭健康保健合同
处方来源困难自开处方
医保定点少基本是
政策支持自负盈亏国家财政支持
药品规格多少
药品价格低医院20％低医院15％
客源自费用户多医保用户多
便利程度步行5分钟步行5－30分钟
人均拥有机构1家/1万人1家/3万人
规模22万家约2万家
2、宏观政策不利药店发展
近日，有传闻OTC类药品可能将不再列入医保目录，虽然最终结果未定，但确让医药圈内人士心惊胆战。再加上近几年处方药的管理办法，如抗菌素、精神类药物以及其他类别药物的限售，药店的整体销售规模受到一定程度的限制，全国数以万计的单体药店和小连锁药店都处在转让阶段，一场风风火火的行业洗牌在即。药店如果再按照既往的模式发展，势必将被行业淘汰。
相对药店的政策越来越苛刻，国家对社区卫生服务机构的政策可谓是宽松之至。2006年2月，国务院常务会议专门研究发展城市社区卫生服务的工作，国务院下发《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》并召开全国城市社区卫生工作会议进行部署。随后，国家卫生部、财政部、发展改革委、人事部、民政部、劳动保障部、中医药局等七部门连续下发了8个文件，进一步明确了推进城市社区卫生服务的有关政策措施。
这次卫生部等七部门出台的配套政策涉及城市社区卫生服务机构的基本标准与管理、政府补助政策、服务和药品价格管理、与基本医疗保险的相互协同、社区卫生人才队伍建设、公立医院支援社区卫生服务、发挥中医药作用等方面，使发展城市社区卫生服务的政策措施更加具体、明确。从某种角度看，发展城市社区卫生服务已经作为一种国策在坚定不移的实施。
3、药店营销待突破
药店在竞争激烈的环境下不能再靠简单的价格战就可以独领风骚了，每一个产品通过精细化的营销在不同渠道利用4C或者4P等策略形成的战术完成销售，同样药店也需要象产品一样来规划自身的发展。
首先药店需要和产品一样确定自身的定位。药店（连锁）需要一个总体的定位，同时每一个单店需要根据具体环境确定一个子定位。比如一个在交通枢纽附近（如汽车站、火车站）的药店根据客源具有高度流动性的特点需要做一个流动定位，根据定位配置相应的产品品规，如肠胃药、感冒药、送礼性中高端健康礼品等就是重中之中；再比如一个社区店，客源就是社区内的固定客人，购买的药品品规相对固定和稳定，这时候需要做一个社区家庭药箱的定位，切切实实的为社区每一个家庭提高家庭式药箱服务，当然还需要附带健康保健服务。
摘要：协同理论倡导主体多元化、合作方式协同化等理念，对于现代社会的婚姻家庭服务体系的构建具有重要意义。本文通过对婚姻家庭服务现状的分析，提出基于协同理论视角的婚姻家庭服务体系，并探析建设婚姻家庭协同服务体系的路径和策略。
关键词：协同理论；婚姻家庭；服务体系研究
0绪论
在我国不断加强婚姻家庭服务建设的情况下，各地陆续开展了婚姻家庭服务，部分地区婚姻家庭服务体系初具规模，并初步取得了一定成效。然而，当前薄弱的婚姻家庭服务与民众日益强烈的需求形成了矛盾，需要加快建设婚姻家庭服务体系，以促进婚姻家庭的和谐。[1]本文试图从婚姻家庭服务现状出发，提出基于协同理论视角的婚姻家庭服务体系，为我国婚姻家庭服务体系的建设及其相关工作的开展提供参考和理论指导。[2]
1婚姻家庭服务体系与协同理论内涵
1.1协同理论
协同理论最早在德国提出，主要用于研究主体与主体之间的相互的合作发展机制及其对总体发展的促进作用。[3]在此模型中，总体内部的各个要素都存在着不同的影响因素。这表现在：主要影响因素如果对主体有着积极作用，那么主体就会产生积极的协同发展效果；反之，主体就会朝着消极方向发展，而在此模型中的关键影响因素就被称为序参量。[4]所以此模型要解决的关键问题就在于要找出其主要影响主体变化的主要影响因素——序参量，以达到优化总体系统中各子系统及其主要影响因素的目的，从而引导总体系统产生协同效应，从而使其产生总体作用大于个体之和的效果。[5]
1.2婚姻家庭服务体系
婚姻家庭服务的一般概念是指为了缓解和解决婚姻家庭矛盾或困境，通过使用专门的知识、技巧以及方法，使在婚姻家庭中产生的问题得以缓解，有利于增进家庭以及社会的和谐建设工作。婚姻家庭服务体系是婚姻家庭服务的载体。在协同理论的视角下，根据任务和目标的不同，可以划分为婚姻家庭服务自评和他评评价系统、婚姻家庭服务课程与教育系统、婚姻家庭辅导与咨询服务系统，以及婚姻家庭问题预防与危机干预系统。婚姻家庭服务主要由民政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，实现社会幸福和保障人民安居乐业所必需的民政服务。[6]具体包括：婚前、婚后的婚姻辅导、婚姻关系调节、家政服务和婚姻心理辅导等。
2婚姻家庭服务体系现状及其存在的问题
2.1婚姻家庭服务体系现状
2.1.1婚姻家庭服务主体
婚姻家庭服务作为公共服务，服务主体应该是由政府、公益社会组织、相关企业等组成的多元服务主体。经调查显示，各地当前的婚姻家庭服务体系的主体主要是以民政局、妇联为代表的政府部门为主。而婚姻家庭服务队伍建设的现状是：具有婚姻家庭服务资质专业服务水平的人员很少，根本不能满足现下社会对于此类服务的需要。婚姻服务阵地建设方面的现状主要采取的是结合线上线下的互联网发展思路，线上多为与社会上的婚姻家庭服务机构进行合作，以婚姻家庭援助热线等方式进行婚姻家庭服务。线下多以政府牵头，组成以公益社会组织为代表的，主要进行心理疏导、离婚调解等服务的婚姻家庭服务心理服务平台。
2.1.2婚姻家庭服务体系现状
婚姻家庭服务活动开展方面：首先，电话热线服务已经成为婚姻家庭服务的主要途径。我们要让有婚姻家庭专业服务资格的咨询师进行电话咨询服务，为求助人员提供免费的婚姻家庭服务，这已成为进行婚姻家庭服务的主要途径之一；其次，开展婚姻家庭服务专题讲座是普及婚姻家庭常识的重要渠道。各级政府机关以及专业的婚姻服务机构应定期举办专题讲座，从而更好地辅导具有共性的婚姻家庭问题；最后，是要在离婚登记处等服务点建立婚姻家庭专业服务阵地，这是婚姻家庭服务渠道广泛的应用。
2.2婚姻家庭服务体系问题
2.2.1社会对婚姻家庭服务的认知度不高
目前，婚姻家庭服务在我国仍处于起步阶段，婚姻家庭知识的普及率不高。许多人认为婚姻和家庭的事情属于家丑不可外扬，不愿去咨询也不愿接受调解。另外一部分人，又不知道哪里可以提供这方面的服务，往往很多人走到了离婚的地步，才能在个别地区的民政局了解到有婚姻调解员，但这个时候问题往往很严重了，很难通过一次的调解咨询而改变。
2.2.2婚姻家庭服务专业人才缺失
婚姻家庭服务工作是需要非常高的专业技巧以及沟通能力的服务工作，如今虽已有不少服务专业机构进入了婚姻家庭服务领域，但是仍出现专业人才缺乏的问题。目前，进行婚姻家庭服务的工作人员主要有从事相关工作并拥有婚姻咨询师的资格证书的专业人员，其他还有很大一部分是其他工作出身的年轻人，而正是这样的人群非常缺乏对婚姻家庭服务工作的了解。所以如今进行婚姻家庭服务专业人才队伍建设并对相关人员进行专业培训是当务之急。
2.2.3婚姻家庭服务机制不健全
婚姻家庭机制的不健全主要表现在婚姻家庭服务模式与周边环境的契合度上，以及影响因素之间的对应。而我国婚姻家庭服务体系与环境的契合度，不同地区的地区环境都不同，现下的服务体系已无法满足总体的大量需求；在影响因素的对应上，我国如今的主要问题表现在主客体、信息匹配及服务模式之间的矛盾。甚至某些地区虽然已然建立了先进的信息平台，信息却不能及时得到传递。
2.2.4婚姻家庭服务标准化程度低
婚姻家庭服务标准化程度低主要表现在婚姻家庭服务体系的统一及影响因素的统一上。现下，我国在婚姻家庭服务领域上还没有形成完善的理论体系模型，各地区的服务模式都比较紊乱，非常不利于管理。我国在婚姻家庭服务资源的整合还处于探索阶段，其整合程度不高。婚姻家庭服务的方式都各不相同，各地区的所提供的服务方式都没有范围界定，这非常不利于各地区的相互借鉴。
2.2.5婚姻家庭服务政府部门投入不足
许多婚姻家庭服务都已进入了商业化领域。其中包括婚姻介绍和婚姻咨询等服务市场化趋势明显。所以我们要通过婚姻家庭服务储蓄等形式调动专业婚姻家庭服务专业人士的服务积极性。社区婚姻家庭服务等成为政府解决底层婚姻家庭矛盾的措施。虽然这些具体的婚姻家庭服务办法是有效的，但需要我国政府投入更多的现有资源，而不是需要家庭投入更多的资源来进行婚姻家庭辅导。
3建设婚姻家庭协同服务体系路径研究
3.1进一步健全婚姻家庭服务体系
我国各级政府要积极加强综合实力较弱地区婚姻家庭服务资源不足的问题，进一步推动婚姻家庭服务资源分布合理化，实现均衡发展。此外，我国还要继续提高基层婚姻家庭服务机构及其服务工作者的专业服务素养，从而使基层婚姻家庭服务机构成为针对基层政府提供公益性质婚姻家庭服务的主力军。我们还要进一步完善基层婚姻家庭基础教育服务体系，依托现有的优质资源建立一批具有高素质的婚姻咨询服务机构。另外，要转变相关政府部门职能，从目标协同等不同层面建立以各级政府为主体、社会团体等为客体的协同体系。
3.2进一步整合婚姻家庭服务资源
进一步建立健全区县级机构婚姻家庭服务中心、乡镇婚姻家庭服务工作站、村级婚姻家庭服务点，所以我国政府应在已有政务服务基础设施的基础上依靠不同方式集中进行各种婚姻问题咨询服务。我国要全面加强婚姻服务场所的规范建设，将我国的婚姻家庭咨询服务中心真正打造成解决矛盾服务大众的综合服务平台。我们要积极使各界社会组织积极参与婚姻家庭服务，实现婚姻家庭服务主体多元化。
3.3进一步拓展婚姻家庭服务领域
我国要积极引导广大专业的基层婚姻家庭服务工作者积极参与婚姻家庭服务工作，进一步探索和建立乡村一级的婚姻家庭服务制度，深化婚姻家庭咨询顾问工作，从而引导广大婚姻家庭工作者积极参与家庭矛盾调解等公益婚姻家庭咨询服务。在常规的离婚调解服务内容上增加一些增值服务内容，切实做好常见的、具有共性的婚姻矛盾纠纷调解。在另一方面，我国要拓展婚姻家庭服务及其服务领域，还要将其与相关的咨询项目加入服务范围。
3.4进一步加强婚姻家庭服务信息化建设
我国要进一步加强婚姻家庭服务信息化建设。积极推进婚姻家庭服务工作与智慧城市建设共同发展，除此之外我们还要依托公共服务网络，加速建立婚姻家庭服务体系，逐步完成连接各级地方公共婚姻家庭服务网络信息通道。建设婚姻家庭服务热线平台和新媒体平台，热线和新媒体平台成为接受群众婚姻咨询、宣传婚姻家庭知识、指导如何处理婚姻家庭关系的综合平台。
4结束语
随着全球化程度的不断推进，我国的城市化程度不断加深，我国转型时期的中国家庭都曾经历了许多变迁，所以人们生活方式以及价值体系都会发生不同程度的变化。而作为社会细胞的婚姻家庭更应该发挥其正能量。婚姻家庭是每个人都离不开的话题，本项目组希望通过建立婚姻家庭服务体系协同发展机制，进一步推进婚姻家庭服务的开展，向“美满婚姻，幸福家庭”的目标进发。
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[5]李炜.城市家庭婚姻的现状与发展趋势分析——以青岛市为例[J].人口学刊,2009.3.
摘要家庭健康医生责任制工程是近期无锡市社区卫生工作的一项重点，其主要目标是提高社区居民健康素养和健康水平，实现人人享有卫生保健。本文从社区卫生服务中心这一执行层面进行实践和思考，分析现状，找出问题，提出了对策建议，更好地完成此项惠民利民工程。
关键词家庭健康医生责任制工程实践
Practiceandthinkingoffamilyhealthdoctorresponsibilitysystemengineeringinacommunity
YuJiangang
TheCommunityHealthServiceCenterofLihuStreet，WuxiCity，Jiangsu214072
AbstractFamilyhealthdoctorresponsibilitysystemengineeringisafocusofWuxicitycommunityhealthworkinrecent.Itsmaingoalistoimprovehealthliteracyandhealthlevelofthecommunityresidents，andachieveuniversalaccesstohealthcare.Thisarticleismajoronthinkingandpracticingfromtheoperationallevelofthecommunityhealthservicecenter.Weanalyzethecurrentsituation，findouttheproblems，putforwardcountermeasuresandsuggestions，inordertobetteraccomplishtheprojecttobenefitthepeople.
KeywordsFamilyhealthdoctor；Responsibilitysystemengineering；Practice
在坚持以人为本、保障和改善民生、促进人民的全面发展中，深化医药卫生体制改革是必然要求。家庭健康医生责任制工程是无锡市政府医改的一项重要内容，是完善社区卫生工作的重点之一，有利于提高社区居民健康素养和健康水平、实现人人享有卫生保健。本文对蠡湖街道社区卫生服务中心（下称中心）开展家庭健康医生责任制工程情况进行了调研，以此为例分析家庭健康医生服务开展的情况、存在的问题，提出对策与建议。
现状
蠡湖街道社区卫生发展情况：近10年来，在社会大环境的影响及区、街道政府的努力下，社区卫生服务不断完善和提高，已经初步建成了功能完善、结构合理的社区卫生服务网络。街道面积10.1平方公里，共下辖10个社区（其中有两个社区只保留组织架构），常住人口4.86万，目前建成省级示范社区卫生服务中心一家，规范化社区卫生服务站三家，基本能满足居民群众“大病进医院，小病进社区”的要求，初步打造了“15分钟医疗服务圈”。
全科医师配备情况及结构：截止2013年8月31日，社区卫生服务中心一共有卫技人员55名，在岗注册全科医师14名（在编9名）。其中临床类12名，中医类2名；副高职称3名，中级职称7名，初级职称3名。
家庭健康医生责任制工程开展情况：以社区为范围、家庭为单位、全面健康管理为目标，为社区居民提供安全、有效的基本医疗和公共卫生服务。为此，中心将55名卫技人员分成7个由全科医师、公卫医师、社区护士为主体的健康服务团队，下社区、进家庭，面对面与社区居民签约，提供基本健康保健服务。截止2013年8月31日，中心共签约11436户，其中重点人群9508人，>65岁老年人4284人，高血压2112人，糖尿病694人，儿童2884人，重性精神病106人，基本完成目标任务。同时，此项工作与绩效考核挂钩，通过签约服务数量、服务质量、综合满意度等指标实现绩效激励，促进更好地完成工作。
存在的问题
家庭健康医生素质参差不齐，影响工作的开展。根据省级文件要求：主体为具有全科主治医师资质的人员，在试点阶段，可根据辖区内社区医务人员的现状和服务对象等综合情况，区县可做出适当的调整，但需同时具备以下两点要求：注册全科医师，具有3年以上临床工作经验。无锡市相关文件降低了标准，卫技人员都可作为家庭健康医生与居民签约，提供医疗服务，这就造成了无法满足居民日益提高的健康需求。但全由全科医师签约服务又明显数量不足，较难完成考核要求。目前我中心注册全科医师14人，按照每万人3～5名全科医师计算还有缺口，较难满足工作要求。
家庭健康医生服务能力亟待提高。目前大多注册全科医师是转岗培训而来，很多医生缺少参与公共卫生服务的经历，只仅仅具备了诊疗服务的能力，这与家庭医生“具有系统的医学全科知识，为社区居民提供全面、有效、连续、及时和个性化的医疗和公共卫生服务”的要求相距较远。
人民群众的健康需求日益提高，现有的服务模式很难满足。生活水平的不断提高，舆论宣传的引导，老百姓的要求逐步提高，但现有的医疗模式无法满足。临床医疗的任务也相当重，人员只有那么多，但既要完成门诊、住院临床医疗，又要完成繁重的公共卫生任务，显得捉襟见肘。
家庭健康医生服务配套政策需进一步完善[1]。特别是社保政策的支持，目前社保和卫生缺乏沟通，家庭健康医生服务无社保优惠政策支持，签约与否无特殊不同。信息系统也急需改进，信息化管理能使签约、服务具有可操作性[2]。人才的引进也存在瓶颈，中心无吸引全科医师、公卫医师等急需人才的有效机制。二、三级医院与社区卫生服务中心双向转诊、技术指导、业务培训等上下联动、资源整合的平台比较薄弱，签约人群的转诊无任何优惠政策。家庭病床的开展也需进一步的政策支持。家庭健康医生服务的项目是否收费，标准如何；补偿机制都有待进一步探讨。
对策与建议
明确目标，探索创新社区卫生服务模式。在全科团队和社区网格化管理的基础上，以全科团队作为家庭健康医生的支撑，以社区资源作为强而有力的后盾，从而建立家庭健康医生的签约、预约服务、双向转诊等有效机制，为居民提供可及的健康服务。中心可以建立各团队工作室，以应对日常的居民健康需求，做好签约对象的建档、随访的服务。
立足实际，完善工作内容。家庭健康医生服务必须建立在互信、自愿的原则上，是一种契约式服务，应当由居民自主选择所需要的健康服务并签约。初期应当以慢性病患者、65岁以上老年人等特殊人群为主，为他们提供适宜、可及的基本医疗和公共卫生服务，包括签约服务、预约服务、健康体检及双向转诊等。
政府主导，多方配合，促进工作有序推进。家庭健康医生责任制工程是一项惠民利民的系统工程，需要以“政府主导、部门参与、卫生实施、多方合力”为原则，主要在人力资源、经费保障上要支持。实行绩效工资后，中心的人力成本不断攀升，这就需要巩固和优化现有的政策经费支持。信息化建设还有待进一步提高，目前的罡正系统虽说已进行很大的优化，但还无法真正满足目前的工作需要，与家庭健康医生责任制工程还需更紧密的联系，还有待开发移动式、便携式机器应用程序，有利于家庭健康医生进社区、进家庭的现场服务。对家庭健康医生的绩效考核也有待进一步探讨，如何更有利于工作的开展。
重在培养，提高家庭健康医生的服务水平。家庭健康医生重在质量，要一批有责任心、有医疗技能的专业人才担当，目前全员式的方式有待商榷，最终是要真正的全科医生提供家庭健康医生的所有服务。这就需要我们通过全科医师规范化培训、转岗培训等方式尽快提高合格的全科医师的数量，以满足日益增长的健康需求。
家庭健康医生责任制工程是以社区为载体、家庭为单位、个人为目标，为社区居民提供全面、安全、连续、可及、协调及人性化的医疗保健服务，这没有成熟的模式、经验可借鉴，在探索实践过程中必然会出现这样那样的问题，只要坚持以提高居民健康水平为核心，加上政府的主导，不断加大财政投入，家庭健康医生责任制工程必将深入人心，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标[3]。
参考文献
1张建文，张立群，田云，等.家庭契约制服务发展前景与瓶颈[J].中国煤炭工业医学杂志，2013，16（5）：843-845.
本次参与调查__人，其中男性11人，女性103人，18-25周岁9人，占7%，26-35周岁57人，占50%，36-45周岁29人，占25%，46-55周岁19人，占16%。婚姻状况：18人未婚，94人已婚。文化程度：初中及以下3人，占2%，高中20人，占17%，大专24人，占21%，本科及以上67人，占58%。居住方式：独居3人，占2%，夫妻二人11人，占9%，夫妻加孩子32人，占28%，夫妻加孩子加老人46人，占40%，夫妻加老人5人，占4%，其他方式17人，占14%。家庭月收入情况：2000元以下4人，占3%，2000-4000元55人，占48%，4000-6000元15人，占13%，6000-8000元22人，占19%,8000元以上18人，占15%。
被调查人员中，34%较需要家政服务，35%不太需要，30%不需要。没有请家政员的原因，57%选择自己及家人有时间做，13%是家庭收入的因素。
家政服务项目方面，被调查人员中，56%选择家庭保洁，13%选择烹饪，9%选择照看孩子，7%选择照顾老人，其它15%。对于家庭保洁频率，52%需要每周一次，12%需要每两天一次，3%需要每天一次。对于烹饪服务频率，30%需要每天，11%需要不定期。对于照顾家中病人，41%选择需要专业护理，29%需要基本照料。对于家中有学龄期孩子的家庭，28%需要接送孩子上学，21%日常家务，21%课业辅导。
家政员类型方面，被调查人员中71%选择钟点工，25%选择白天来，不住家，3%选择住家型。家政员的年龄段：51%选择36-45周岁的，42%选择46-55周岁的。家政员的性别：86%选择女性，14%选择男女不限。家政员的籍贯：52%要求市内，46%无所谓。
在招聘家政员方面，64%选择熟人介绍，32%选择家政公司。而在选择家政公司的时候，46%考虑的是口碑。
被调查人员中，38%的家庭接受每月在家政服务上花费500元以下，41%接受500-1000元，16%接受1001-2000元。3%接受2001-3000元。
1.市场供需存在着矛盾。调查显示居民对家政服务等级需求越来越高，保洁、保姆等初级项目外，对月嫂、养老护理、病老陪护、课业辅导等中高级服务项目需求量逐步增大。现市场尚还不能满足需求。但由于市场鱼龙混杂，服务的质量参差不齐，广大居民面对现在的家政服务供需现状往往无从选择，不是找不到满意的服务，就是不敢接受服务，市场供需矛盾突出。
2.行业观念陈旧。家政服务业作为从传统“保姆”发展而来的新行业，尚未得到社会的普遍认同。现在一方面居民对家政服务专业技能需求越来越高，而愿意在家政服务上花的钱却偏低。另一方面，不少女性受“侍侯人、低人一等”等旧观念的影响，怕丢面子，怕受歧视，宁愿无事干或工地打小工，也不愿意干家政。
3.市场需求大，服务网络少。根据调查报告显示，被调查人员中有34%家庭需要家政服务，说明我区家政服务市场的需求是庞大的，64%的人选择熟人介绍的家政服务人员，这表明家政服务业尚未形成一个完整的服务网络，导致供需无方，接触难，在短期之内熟人介绍可能会带来一定的收益，但是不利于家政服务业的长期发展。
4.市场管理不够规范。家政服务业由于市场广阔，供不应求，只要想干的就可以干，因而造成市场结构混乱。目前新北区的家政服务业没有统一的管理机构，对服务质量也没有一个衡量的标准，市场价格不统一。如月嫂服务，收费价格相差甚大。此外，家政服务员的自身安全和利益无法保障，雇主的利益也无法保障。这些问题在一定程度上制约了家政服务业的快速健康发展。
1.建立巾帼家政服务机构，打造服务品牌。各级妇联作为群团组织，社会诚信度高，在人们的心目中具有一定的地位，因此妇联组织要主动承担起引进、促进、推进巾帼家政服务健康发展的责任，组织动员下岗女工和外来务工妇女自主创业。2014年，我区已成功引进江苏省“好苏嫂”家政服务品牌，并大力学习和借鉴山东济南“阳光大姐”、浙江杭州“西丽”巾帼家政的好经验好做法，在行业树立标杆，带动全区家政服务业快速健康地发展。
2.加强培训，提高服务人员素质。拥有专业的家政服务队伍是创建品牌的重要基础，而专业化的理论和实践培训是提升家政服务人员素质和服务能力的重要手段。新北区妇联联合“好苏嫂”家政服务中心，积极发挥巾帼创业就业培训指导中心的作用，全方位、高起点、严要求定期集中培训不同级别、不同档次的家政服务人员，同时还将进行职业道德、法律常识、家庭礼仪、操作规则等一系列操作性、针对性较强的业务培训，增强从业人员的服务意识，规范服务行为，提高家政人员整体素质，以适应家政服务市场不同层次的雇主需求。
3.加大宣传力度，构筑妇女就业平台。坚持正确的舆论导向，大力宣传家政服务业在社会发展中的积极作用，树立管理先进、服务一流的巾帼家政服务公司，提高家政服务业的社会地位，引导家政服务向产业化发展。鼓励下岗女工、农村妇女自觉抛弃行业陈腐观念，积极参与家政服务活动，让她们到家政服务行业寻找自己的位置，实现再就业。对社区下岗女工和农村剩余劳动力进行详细调查摸底，掌握她们的务工需求，及时向家政服务公司反馈信息，健全全区家政行业人员人才信息库。通过电台广播、电视广告、报纸宣传等形式，对家政服务市场的供需信息进行及时宣传，使雇主和求职者都能及时掌握有效信息，实行双向选择。同时要充分利用高新区高知人群集聚的优势，多挖掘市场潜力，为高新区引进人才、留住人才当好后盾。
2017年“世界家庭医生日”宣传活动总结
今年是第7个世界家庭医生日，主题是“我与家庭医生有个约定”。
为贯彻落实《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》和国务院医改办等7部门《关于印发推进家庭医生签约服务指导意见的通知》要求，宣传家庭医生签约服务的意义和内容，传播以签约服务促进健康管理的理念，增加家庭医生团队社会美誉度，提高居民签约的积极性，xx省卫计委积极组织全省14个市同步开展“世界家庭医生日”宣传活动，活动主题是：我与家庭医生有个约定。xx省卫计委网站、xx12320卫生计生热线、xx卫生计生手机报都同步开展宣传，为推进家庭医生签约服务营造良好社会氛围。全省各市通过多种形式进行宣传，组织了医务人员进社区、进乡村，宣传家庭医生签约服务，并开展现场签约。基层医疗卫生机构和医联体内各级各类医疗机构都派人参与此次宣传活动。通过此次大力宣传，要让更多居民认识签约服务、了解签约服务、愿意与家庭医生团队签约，以实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。
2017年5月19日，由xx市卫生和计划生育委员会主办、和平区卫生和计划生育局承办的xx市家庭医生签约服务宣传周暨世界家庭医生日活动启动仪式在和平区长白社区卫生服务中心举行。省、市、区卫生计生行政部门主管领导、家庭医生代表及社区卫生服务机构家庭医生团队共200多人参加了启动仪式。家庭医生代表向全市基层卫生工作者发出倡议。启动仪式后，来自xx医学院沈洲医院的专家和长白社区卫生服务中心的医生为社区居民举行了义诊活动。5月19-26日，各区、县（市）将组织基层医疗卫生机构开展签约服务进基层、健康知识进基层、政策宣传进基层活动。
xx省从2013年、20XX年分别开展乡村医生和社区全科医生团队签约服务试点至今，农村建立乡镇卫生院与村医组成服务团队或互助组的签约模式，签约服务1350万人。社区形成“2+1”家庭医生加顾问等多种签约服务模式，组建1043个全科医生团队，签约服务居民560万人。2017年，全省要实现家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。xx市从20XX年率先在示范社区卫生服务中心开展全科医生团队签约服务试点。截止2017年底，全科医生团队签约服务已在所有公立社区卫生服务机构开展，覆盖所有城区和近郊区，社区医疗机构成立全科医生团队328个，以老年人和慢性病患者为主要签约对象，累计签约21万户，46.7万人。近期，全市将依据省政府签约服务指导意见研究制定实施方案，全面推开家庭医生签约服务。年底前，家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。
关键词：社会救助;项目购买;社会工作
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1671-623X(2012)01-0039-07
社会救助是对社会成员提供最低生活保障，目标是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群，缩小贫富差距。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。我国作为政府责任的社会救助主要包括最低生活保障和医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助制度。
一、广州市社会救助政策及JS街社会救助基本状况
广州市政府于2008年8月颁布的《关于推进我市社会救助体系建设的意见》［1］是广东省第一个以市政府名义制定的专门针对社会救助体系建设的政策文件。《意见》有三个方面值得关注。一是以保障困难群众的基本生活为立足点，提高困难群众参与社会、自我发展的能力，全面系统地明确了各项社会救助政策，覆盖困难群众的基本生活、医疗、康复、教育、住房、司法等，从政策上保障人人享有基本生活的权益。二是简化了申请程序，明确提出了建立健全城乡居民低保标准调整机制，定期对低保标准进行评估，提出调整低保标准的意见，按程序报市政府批准；实行低保家庭财产和收入核查制度，合理核定低保家庭成员收入，做到“应保尽保”、“应退尽退”。三是惠及更多城乡困难群众，包括低保对象等医疗救助，低保、低收入困难家庭子女教育救助，住房保障制度，农村“五保户”、孤儿、残疾人救助，生活无着落的流浪乞讨人员救助，困难群众法律援助等。
在推进社会救助体系建设的同时，广州市也非常重视专业社会工作的发展。2010年底，在两年社会工作试点项目的基础上，广州市选择20个街道开展家庭综合服务试点，尝试以专业社工服务的方式，将专业社工引进居民社区。广州市越秀区的JS街就是试点之一。
JS街又名“JS新村”，是广州市首个建筑工人的聚居点。区域面积0.93平方公里，总户数14881户，常住人口61138人。辖内共设9个社区居委会。按照广州市的规定，申请最低生活保障的家庭应当人均月收入低于490元；申请低收入困难家庭应当人均月收入低于510元。按照这个标准，建设街共有低保家庭128户、277人；困难家庭73户、209人；此外还有边缘家庭151户、1284人（人均月收入略高于困难家庭认定标准）。该街道共有老年人口8814人，其中孤寡老人55人，残疾人117人。
早在2009年2月，JS街就引进广州阳光社会工作事务中心开展社工进社区的尝试，通过专业社工对困难家庭开展家访探望、学业帮扶、情感陪护等，并将物质救助与能力培育结合起来。政府购买服务经历了从一个社区到整个街道，从一个领域到综合服务的过程，在社会工作介入社会救助的具体路径上进行了有益的探索和尝试。
二、社会工作介入社会救助的可行性
2010年12月，JS街作为广州市20个家庭综合服务中心试点之一，通过公开招投标向广东工业大学社会工作系专业教师团队合办的民间社工机构“广州阳光社会工作事务中心”购买社会服务。该中心聘请社会工作本科以上学历、拥有助理社工师以上资格的专业社工20人开展社区服务，由高校资深教师团队和香港资深社工担任督导，采取督导坐班制和专家服务第一线相结合的形式。综合社区服务涵盖了困难群体的专业服务，对低保家庭、困难家庭和边缘家庭上门家访，实现困难帮扶全覆盖，社工则采取个案方法、小组方法、社区方法等多种专业技巧，协助街道搭建平台、健全网络、组合资源，促进了社会救助工作的发展。
（一）在社会救助中运用个案工作提高救助对象的社会功能
鲍尔斯（SwithanBowers）认为：“社会个案工作是一种艺术，这种艺术是以人类关系的科学知识与改善人际关系的专业技术为依据，以启发与运用个人的潜能和社区的资源，促使案主与其所处环境（全体或部分）之间有较佳的调适关系。”［2］斯莫利（Smalley）认为：“个案工作是一种一对一的方法，经由专业关系，促使案主使用社会服务，以增进个人和一般社会福利。”［2］美国社会工作者协会1965年出版的《社会工作百科全书》认为：“社会个案工作所注重的不是社会问题本身，而是‘个案’，特别注重为社会问题所困或无法与其社会环境或关系圆满适应的个人或家庭。”［2］
JS街家庭综合服务中心以家访、个案辅导、个案咨询等多种形式与街道民政科合作介入社会救助工作，按照接案―预估―协议―服务（介入）―评估―结案等六个阶段开展工作，协助案主协调与环境的适应状况，恢复或者增强个人或家庭的社会功能。运用社会工作个案方法介入社会救助，特别是进行家访，从“以人为本、助人自助”、“案主利益优先”的理念出发，可以减少救助对象的戒心和敌意，与救助对象建立和谐关系，收集救助对象的具体资料和实际困难，提供个性化的服务。
截至2011年5月，JS街家庭综合服务中心完成了辖区内所有低保、困难、边缘家庭351户“洗楼式”家访，并将这些家庭的救助需求和问题进行了逐一梳理，将因病致贫、因残致贫、结构性转型下岗致贫等各种情况进行分类，制定了不同的个案方案，开展实时辅导。社工运用社会工作的尊重、倾听、同理心、鼓励等支持，让社会救助对象感觉到被理解，被接纳，救助对象从排斥、抗拒到愿意向社工吐露心声；社工采取了提供信息、自我披露、建议、忠告等影响，协助救助对象采取适当的解决问题的方法。建立彼此的信任关系，促进了社会救助对象的甄别和服务工作的开展。
案例1
JS街企业退休老党员J叔，已经70多岁了，退休金不高，家里有个弱能儿子，经济负担重，属于困难家庭。他长期的负面情绪得不到有效纾解。在社工家访和开展服务过程中，发现他具有书法爱好，通过心理辅导、情绪支持和精神鼓励，J叔成为社区工作的热心人士，积极参与社区文化站等各项工作，带头参与志愿者各种活动。在庆祝建党90周年组织的“名家进社区”活动中，J叔与众多书法家、画家一起泼墨挥毫，抒发对祖国的深情。社工发现J叔没有书法章，专门为他买了一块印章石，请人刻好送给他，J叔深受感动，并积极支持街道和社工的各项工作，在志愿者服务、创建文明城市的活动中主动参与，并带动其他困难家庭和困难群众积极参与社区公共事务。
案例2
JS街某社区的F姨，下岗之后家庭收入骤降到困难家庭，需要照顾赡养老人，抚养正在上初三的儿子。在遭遇了离婚变故之后，F姨情绪低落，有轻生念头。社工在家访中进行了危机处理，对这个家庭开展个案工作，链接各种资源进行协助，包括志愿者学业帮扶。半年的个案介入使这个困难家庭发生了根本改变，孩子顺利考上重点高中，F姨在社区重新上岗，老人的照顾问题也得到了妥善的解决，最为可贵的是走出困境的F姨重新定义对幸福生活的理解，成为社区领袖和居民活动的带头人。社会工作方法介入社会救助，能够达到明显的“增能”效应。
个案工作的目的在于促进个人与个人或个人与环境的适应，协助有困难的个人及家庭恢复、加强或改造其社会功能。采取尊重、平等和个别化原则对救助对象的心理辅导、精神鼓励、社会资源调动、社会生态环境改善等多种手法，激发案主的潜在能力，恢复案主的自信，使案主能够面对问题和困难，与案主共同解决问题，最终达到使案主恢复与社会和家庭的和谐，并能够独立面对问题和困难的“自助”目的。这种增能效应渗透在社工与案主的互动过程中。“人在情境中”，从人类成长与社会环境的角度去诠释和促进案主问题的解决，更加适合社会转型中救助对象在物质、心理、精神等方面的需求。
（二）在社会救助中运用小组工作促进救助对象的再社会化
“小组工作作为社会工作的三大方法之一，遵循这样一条逻辑主线，即透过小组活动程序的实施，支持、服务、辅助、协调小组中的每一个人，使组员在小组活动过程中获得正向的经验和良好的行为，并协助他们增强诸多社会生活功能，同时整体推进个人、小组、社会的进步和发展。”［3］马克思认为“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”［4］。
在社区活动中，个体获得行动力和资源最好的办法就是参加集体活动。小组工作就是运用专业的知识及技巧通过组织一些具有独立目标或功能的小组活动，在小组动力过程和小组工作者的协助下，帮助参与小组的个人获得观念和行为的改变。小组方法以社区小群体为工作对象，采取“尊重、接纳、同理、关怀”的理念，由社工作为工作员，引导有共同问题的小组成员进行自我反思、经验传递、相互启发和支持，通过细致入微的工作手法，科学客观的评价体系促进社会群体的潜在能力发挥。“在社会工作中，团体是一种社会环境，它能够帮助团体成员改变行为、态度和人际关系，更有效地适应环境。”［5］在社工的协调和引导下，通过团体情境与团体互动实现教育与治疗的目标，或通过团体的共同努力达成社会行动，从而促使社会改善，促进整个社会繁荣。从这个角度看，小组工作的最终目标是提供机会促进个人的社会化和全面发展。
JS街家庭综合服务中心在社会救助领域充分运用社会工作的小组方法，主要有教育小组、成长小组、支持小组和治疗小组等。通过小组工作影响个人，在心理、情绪、认知等各方面，通过同辈、同质、同伴的相互影响和支持启发，使救助对象的价值观念、认知态度、行为模式发生转变，培养救助对象的社会责任感，主动积极参与志愿服务，学会遵从和适应社会需要的行为规范，建立新型的人际关系网络，增强人际沟通合作能力，培育适应社会需要和发展的价值观和知识技能，从而实现再社会化的功能。
以贫困家庭青少年成长为例：家庭、学校、社区是儿童和青少年成长的重要场合，困难家庭青少年成长面临许多问题，运用社会工作小组方法介入困难家庭青少年群体，从社会网络与支持状况、居住环境、家庭处境、邻里关系感等方面进行问题归纳和现状评估，在这个基础上家庭综合服务中心为困难家庭青少年设立了几个专业小组，采取成长小组、支持小组、能力小组的方式，帮助青少年提升自信、认识自我、发展能力，收到了良好的效果。
社会救助领域运用小组工作的方法，可以更好地整合利用资源，发挥救助对象的潜能，分门别类对困难家庭的成员进行有效介入。JS街家庭综合服务中心组织开展的七彩阳光计划（阳光少年小组）、满天星计划（再就业服务小组）、向日葵计划（单亲妇女支持小组）等，帮助救助对象建立社区支持网络，重建家庭功能，实现再上岗再就业，为低保低收家庭走出贫困进行了全面的支持和协助。
（三）在社会救助中运用社区工作强化社区功能
社区工作既是社会工作三大直接方法之一，又是一种促使社会变迁的重要途径。与个案工作和小组工作不同，社区工作不直接解决个人与家庭的社会问题，而是以整个社区为工作对象，通过社区组织与社区发展来解决社会问题。同前两种工作方法相比，社区工作更宏观，涉及面更广，更侧重于社会环境与制度的变迁。社区工作方法能够帮助街道和居委会拓展社区工作内涵，明确工作目的，有效地克服社区“虚拟化”现象。
创新社区工作模式，能够使社区的职能“实”起来，成为社区和成员间相互依存的纽带。主要有这样几个方面：注重资源整合，社区社会工作方法注重点滴渗透，由于社区成员构成复杂，组织结构松散，管理手段应偏重柔性，社区社会工作通过点滴渗透覆盖社区的全部工作层面，包括社区教育、社区文化、社区服务、社区管理，有利于增强社区的凝聚力和归属感，增强社区的吸引力。
JS街家庭综合服务中心通过社区工作的方法，营造了关注困难群体、协助困难群体解决问题的良好社区氛围，从物质扶助、志愿者服务到心理辅导、职业培训等多种形式，链接社会资源为社会救助对象提供更好的服务。比如，春节期间组织慈善资源实施“冬日暖阳”（为低保低收入家庭60岁以上的老人赠送羽绒服）、“我有一个愿望”（为低保低收入家庭儿童实现一个愿望）等各种活动，在物质、宣传各个层面营造尊重、关爱困难家庭的社区氛围。
在强化社区互动功能方面，社区工作方法也大有作为。城市社区工作要具有宣传号召能力，社区社会工作的方法恰恰能够调动社区成员的积极性，让社区成员愿意参与社会建设，如环境熏陶、榜样示范、家访谈心、释疑解惑、排忧解难等，这对于整合社区资源，加强社区自治，促进社区建设都有重要作用。
三、社会工作介入社会救助的对策与建议
我国是在构建“和谐社会”理念之下进入社会改革阶段的。城市社区建设是我国社会改革的重要“场域”，社区建设将呈现中国基层民主发展、权力重构、治理变革乃至社会资本重组的过程，而城市社区组织及其建设、发展与创新则是社区建设中承担以上变革的核心主体。广东省特别是广州市在社区建设中通过“先行先试”对培育民办社工机构购买公共服务进行了有益和有效的探索，这对于促进我国社会建设具有现实意义。
改革开放30多年来，我国正处于社会高速发展阶段，在新时期推进社会救助工作，全面贯彻科学发展观，是建构和谐社会的重要前提。社区集中了各种社会问题和矛盾，要建设和谐社区，在制度和政策层面关注困难群体，就必须对现有的社会救助体制进行创新。“当某个国家或地区经济起飞之时，亦即现代化的加速时期，必须面对和设法解决各种旧有的和新生的社会问题，必须创造经济和社会的协调发展格局。为此，仅仅依靠政府的行政力量是不足以担当这些任务的，而必须同时发挥政府和非政府组织（特别是非营利社会团体）的作用。这就需要一种制度安排，即既要有一套有利于非政府组织发育、发展的政策导向和法律规范，又要在社会分工与合作的基础上明确政府、非政府组织各自的角色以及两者合作互动机制。”［6］
（一）通过政府购买公共服务，引进民办社工机构开展社会救助
社会工作专业服务离不开社会组织的发展，社会工作与社会组织是相辅相成的，我国社会经济体制的改革带来社会形态从传统社会计划经济向公民社会市场经济的转变，公民的自主意识、民主意识、参与意识不断增强，社会需求日益丰富和多元化。公民社会的发展与政治体制的改革相联系，“小政府、大社会”的发展趋势成为社会组织蓬勃发展的前提。社会组织是政府和企业之外承担公共服务和社会救助的重要力量，特别是民办社工机构是不以赢利为目的的社区中介组织，是政府的帮手、社区的伙伴、居民的朋友。民办社工机构的发展符合社会建设发展的趋势。党的十六届六中全会在提出“建设宏大的社会工作人才队伍”的目标的同时，明确要求“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督社会组织的政策”。党的十七大进一步提出“重视社会组织建设和管理”，把社会组织作为构建社会主义和谐社会的重要力量，社会组织的迅猛发展具有必然性。
社会救助虽然是政府政策性很强的工作，但是其执行和实施过程同样可以引进民办社工机构，与之开展合作。街道办事处是政府的派出机构，它的任务是办理政府有关居民工作的交办事项，指导居委会的工作和反映居民的意见，但它作为政府派出机构却有明确的行政级别，执行一级政府的任务，充当的是“准政府”的角色。居委会“是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，实际上居委会的行政色彩也很浓。就目前我国的社会救助政策执行状况来看，政府运行成本太高，财政负担过重，易引发救助对象的“等、靠、要”的福利病。引进民办社工机构与基层政府合作开展社会救助，有助于社会救助长效机制的建立和可持续发展。广州市的20个家庭综合服务中心试点项目把对低保、低收入家庭的介入服务作为基本要求，促进了社会工作介入社会救助实践路径的探索。
首先，在执行政府社会救助政策的基础上，社会工作的“助人自助”理念和服务目标关注救助对象的能力建设，从人与环境互动的过程对案主进行心理辅导、情绪支持和精神鼓励，有利于纾解救助对象“等、靠、要”的状况，激发救助对象的潜能，帮助救助对象更好地适应环境。从马斯洛的需求理论看，社会救助对象的需求并非仅限于物质层面，通过社工的专业服务，协助救助对象恢复自信和自尊，重建社会支持网络，学习新知识新技能，更好地融入社会，通过再就业再上岗走出困境，有利于政府资源发挥和不断减轻财政负担。
其次，通过政府购买民办社工机构专业服务的方式，民办社工机构成为联结政府社会救助保障和家庭保障的纽带，起着承上启下的作用，有利于链接社会资源，增强善款使用的透明度，为困难家庭提供更多的服务。社工经常性的家庭探访出发点是“您有什么困难，我们可以提供怎样的帮助？”可以消除救助对象的敌意、戒心和疑虑，更好地甄别救助对象及其困难程度，对于了解困难群体的实际状况，防止出现夸大困难和“骗保”等情况的发生。
再次，民办社工机构除了提供社区照顾与社区教育外，其社区工作方法对动员居民参与社区事务、培育社区组织、促进社区自治等方面都有积极功能，以致其对社区内的权力、治理、资本、组织等的生态都会有不同程度的影响。
（二）开展教育培训，提高民政专干的社会工作专业服务水平
社会工作介入社会救助领域，发挥专业知识和方法的作用促进社会救助体系的完善，首先取决于社会工作专业化和职业化的水平。社会工作职业化对于开辟社会工作实际岗位和公共服务都有重要意义，通过职业化的途径吸引社会工作专业毕业生到民办社工机构和社会福利服务领域，发挥专业所长，服务社群，能够提升社会服务水平和质量；对于现有的一线社区工作者，则通过专业化的培训教育，提高他们的专业水平。
1.资格考试是提高专业化水平的重要手段
2008年我国开始首次社会工作师职业资格考试。为了鼓励更多的社区工作者通过学习和考试提高专业水平，广州市采取考取全国社工资格证持证上岗给予补贴的方式，对于积极学习努力通过全国社会工作师考证的在岗社区工作者实行工资奖励，用物质奖励和精神鼓励的方法激发社区工作者专业学习、提高利率水平和实际工作能力的积极性。同时广东各地对社区工作者开展岗前培训和继续教育，社会工作理论和方法、实务技巧都是其中的重要内容。
JS街家庭综合服务中心发挥高校背景优势，采取集中与分散、讲座与分享等多种形式，对社区工作者特别是从事社会救助的工作人员每年进行多次培训，学习社会工作的价值观和案主利益优先的理念，掌握社会工作个案、小组、社区三大方法，从尊重、平等、同理、个别化的原则开展社会救助工作，民政专干与社工合作开展家访、评估等，将政府的福利政策与社会工作专业方法和技巧结合，对社区救助对象和孤寡老人，通过住房补贴、困难关注、危机介入、养老机构安置等多种方法，为困难群体提供社区照顾、社区关怀和生活保障，收到了良好的效果。社区工作者自觉报名参与全国社会工作师职业水平考试，通过学习和考试等方式，快速提高了服务能力和服务水平。
2.聘请专业督导，推进社会救助工作
培育和监管民办社工机构，购买民办社工机构的公共服务，提升现有一线工作者的专业化水平都需要专业督导。政府是民办社工机构运行和服务提供的监管者，有责任监督民办社工机构是否按照章程开展公共服务，但是要提高公共服务的质量，不能只依靠政府的监管。专业督导具有行政、教育和支持的功能：指导民办社工机构在规章制度、岗位设置、岗位职责、服务项目开展等方面坚持专业化和非营利性；通过讲座等各种方式对现有工作者的社会工作知识进行培训教育，建立掌握社会救助政策、具有社会救助实务经验和专业知识的新型社会工作人才队伍；在技术层面对社会工作和社会救助的现有工作者提供心理情绪支持和技术指导，更好地开展社会救助工作。
（三）社会福利社会办，拓宽社会救助的资源途径
计划经济时代我国实行的是国家直接控制和分配价值、资源和财富的体制，城市社会由充当政府人角色的企事业单位组成，政府及其所属单位包揽了“单位人”的全部福利，形成一元化的社会福利格局。随着市场经济体制的建立，铁饭碗被打破，“单位人”成为“社会人”，社会成员的生老病死不再由单位负责，转移到了社区，失业下岗人员及人口老龄化的加剧，使政府用于社会救助的资源负担日益沉重。社会救助要扩展服务领域和服务对象，深化福利服务改革，必须加快社会福利社会化进程。“社会福利社会化”就是在政府的领导下，广泛动员和依靠社会力量多层次、多形式、多渠道兴办社会福利事业，逐步形成政策配套、设施完善、多元参与、管理规范、服务优良的工作体系，建立以国家举办的社会福利机构为骨干，以社区福利服务和民办社会福利机构为主体，以家庭保障为基础的社会福利网络。
社会福利服务在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向，在社会救助方面探索国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子，建立与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会福利事业管理体制和运行机制，促进社会福利事业健康有序地发展。社会福利社会办的核心是倡导通过“社会办”而不是“政府独家办”的手段，实现真正面向全民的、全方位的“社会福利”，而不是仅仅面向民政对象的“民政福利”。通过政府购买公共服务的方式，引进民办社工机构承担社区服务的具体运
营，确保其福利性、公益性的实现，是探索社会福利社会办和推进社会救助长效机制的有益探索。
JS街家庭综合服务中心试点项目在探索社会工作介入社会救助的具体途径、整合社会资源、协助困难群体方面做出了很多尝试，但是与建立和健全社会救助的长效性、可持续发展目标还有很大的距离，还需要在今后的实践中继续创新和完善。
［1］广州将建城乡居民低保标准自然增长机制［N］.南方日报,2008-11-3.
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［3］丁少华.小组工作［M］.北京：科学文献出版社,2005:3.
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［5］黄丽华.团体社会工作(上海)［M］.上海：华东理工大学出版社，2003：26．
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ExploringtheWaysforSocialWorktoEnterUrbanCommunitySocialRescue
――AnExampleofFamilyIntegrativeServiceCenterinJSStreetinGuangzhou
ZHUJing-jun
(SchoolofPoliticsandLaw,GuangdongUniversityofTechnology,Guangzhou,Guangdong510090,P.R.China)
Abstract:Asanationalsystem,socialrescueisrelatedto,butdifferentfrom,socialrelief.Socialreliefisatemporaryrescuemeasureandmostlyfoundinunexpecteddisasters,suchasnaturaldisasters,dangerousdiseasesandsoon,causingheavylossandthreattoaportionofsocialmemberslifeandproperty.Socialrescue,asaresponsibilityofthegovernment,isalong-termrescuesystem,aimingtorescuecertainsocialgroups.Asthegovernmentsresponsibilitytoprovidelong-termrescuetosomesocialgroups,socialrescueispartofthesocialsecuritysystem,ensuringthelowestlivingstandardforthosewhosufferfromdisastersandhavelostworkingabilityandforthelow-incomecitizens.Theinvolvementofsocialworkinsocialrescueisanewtaskforsocialmanagement.Thisarticlestartsfromurbancommunitysocialworkpracticeandanalyzesandexploreswaysforsocialworktogetinvolvedinurbancommunitysocialrescue.
Keywords:socialrescue;projectpurchase;socialwork
收稿日期：2011-11-12
基金项目：民教部2010年纵向课题“广州市社会工作参与城市社会救助和服务贫困家庭研究”(MSJ10-05)。