内容提要：本文对美国的社会保障申诉委员会制度(1)作了较为完整的介绍与评价。首先勾勒出了美国的社会保障金体系与裁决过程，介绍了申诉委员会的历史、法律根据、人员组成，讨论了申诉委员会在案件处理过程中的角色，及其所发挥的制度机能及其实效，最后论及申诉委员会对中国行政复议制度变革的启示。论文关键词：申诉委员会制度机能社会保障行政复议一序言在现代社会，随着福利国家或积极国家的兴起，贫困和失业等不再被认为是个人能力微弱的问题，而要求国家积极介入市民生活，以帮助生活贫困者和社会经济上的弱者，以保障公民在社会生活中的尊严。社会保障制度作为一张“安全网”（safetynet），也就发挥着日益重要的作用。在现实生活中，社会保障金的发放，可谓量大面广。尽管向每个社会保障金申请人发放保障金与否，并不足以对社会政策整体产生直观的立竿见影般的影响；但对于申请人个人而言，该决定可能直接会影响到他能否享有最低限度的生存和最起码的尊严。因此，如何为社会保障申请决定设计出有效的复审程序，去面对社会保障案件中那些高度技术性的复杂因素，为相对人提供有效的且有效率的救济机制，就成为一个迫切的课题。在美国，1935年通过了《社会保障法》，1940年1月在当时的社会保障委员会（SocialSecurityBoard）内设立了申诉委员会（AppealsCouncil），申诉委员会的制度和功能几经变迁，作为美国社会保障行政系统内部救济机制的最后一环，发挥着重要的作用。仅在2002年，申诉委员会系统所处理的案件就达135000件之多。本文就试图以美国的社会保障申诉委员会制度(1)为研究对象，来对申诉委员会的结构框架、历史源流和制度实践加以介绍和分析，以期对我国社会保障救济机制的设计，乃至对我国行政复议的制度变革，能有所裨益。二美国的社会保障金体系与裁决过程要对美国社会保障金裁决过程特别是申诉委员会的制度设计有一个较为明晰的理解，首先，就必须对美国社会保障金体系，以及社会保障金的裁决过程有一个相对客观全面的了解。（一）美国社会保障金体系概述美国现行的社会保障体系纷繁复杂，但至为重要的，还是以下两种公共扶助项目，即老年人、幸存者、残疾人与健康保险（以下简称RSDHI）项目以及社会保障收入补助金（以下简称SSI）项目。无论是申请RSDHI项目还是SSI项目的申请人，都要符合经济上的及医疗上的资格要求。就RSDHI项目而言，它本质上是一个保险项目，保险金则是以《联邦保险税法》中税的形式，从职工工资中按比例扣除的。对大多数申请者而言，要想获得RSDHI项目的保障，就必须在此之前缴纳10年的保险税，而且要求必须是在申请前的5年内连续缴纳了保险税。与RSDHI项目相反，SSI项目并非保险项目，而是一项以最低收入线为基础的社会保障项目，所覆盖对象是缺少必要收入和资源，以至于无法达到联邦最低收入水平下生活水准的盲人、残疾人，以及超过65岁的老人和不到18岁的孩子，在2000年，SSI项目申请人要限定在个人月收入2000美元以下，夫妻月收入3000美元以下的人群。（二）社会保障金申请裁决过程无论是RSDHI项目还是SSI项目的申请，其申请裁决过程都可以大致分为如下五步：1.启动初步申请申请人首先要向社会保障署的区域办公室或分支办公室提交一份申请，区域办公室首先要来调查申请人的经济资格，看其是适于接受RSDHI项目还是SSI项目，还是两者都适合。如果发现申请人经济上不适格，则发给其一份驳回通知（noticeofdenial）。如果申请人被认为经济上适格，那么则将申请人的申请文件转给州残障鉴定机构（DisabilityDeterminationService，简称DDS），州残障鉴定机构是依社会保障署的规章而建立起来的，受联邦财政的资助，负责审查申请人医疗上是否适格。州残障鉴定机构有权从医院、诊所调取申请人的医疗纪录。常常是由一个由一名医学顾问和一名残障鉴定人员组成的两人小组，来作出申请人医疗适格与否的决定。美国每年大约要处理150万件初步申请，在2002年度有百分之六十的初步申请被驳回。2.再考量一个对初步申请决定不服的申请人可以申请“再考量”（reconsideration），再考量程序与初步申请决定程序相同，但在该程序中，判定申请人是否经济适格或医疗适格的官员，不能是作出初步申请决定的官员。在此过程中，申请人有权提交新的证据。再考量过程往往要花两个月时间，2002年有84％的再考量申请被驳回。3.行政法官的听证当“再考量”申请被驳回后，申诉人接下去可以启动由联邦行政法官主持的重新听证。在该阶段，申诉人首次有机会和行政决定作出者展开面对面的交锋，申诉人及其代表人可以提交证人证言以及其他医疗证据，并对其主张加以简要评述与说明；而在听证会之前或之后，行政法官可以叫职业卫生专家或医学专家来与申诉人或其他证人相互质证。该听证会是非对抗式的，在不同情况下听证会的正式化程度也各不相同。听证会一般要持续30到60分钟，要对听证会加以全程录音，行政法官将据此做出独立判断，而无需对此前的决断予以太多权重。行政法官听证阶段全程可能要持续六七个月，在2002年，向36.8%的申诉人作出了驳回申诉裁决。4.申诉委员会这是行政申诉的最后一个阶段，大约80％申诉人的申请被驳回。如果对申诉委员会的决定不服，就再没有什么附加的行政申诉渠道，而只能或者向联邦地方法院起诉，或者重新开始提交一份初步申请。对申诉委员会制度，在后文中还会展开详细论述。5.司法审查如果申诉人对终局行政决定不服的话，可以在60日内向联邦地方法院提起诉讼。如果行政机关的事实认定能为“实质性证据”所支持，法院将对行政决定予以支持；法院还有可能以案件适用法律错误为由来审查案件，但这相对并不多见。法院可以对行政决定予以确认、修正、撤销或发还重作。（三）社会保障金裁决过程的特色美国社会保障金裁决过程有如下五个特色，这构成了我们后面探讨申诉委员会制度时，不可回避的制度背景：首先，美国社会保障金案件数量是相当庞大的，这也影响了它的申请和救济程序设计。在美国，州残障鉴定机构每年处理的初步申请和再考量请求达200万件之多，社会保障署的行政法官每年作出的裁决数量要超过整个联邦司法系统的总和，申诉委员会在2002年财政年度评判和裁定的案件也达到101000件之多。这也促使了社会保障行政系统日趋复杂肥大。其次，与大多行政事项不同，社会保障金案件很大程度上要以事实认定为基础，它更多的是将已有的法律适用于新的事实之中，因此案件裁决中体现了更多的“司法”风格，所更多考虑的并非是如何回应不同利益团体的诉求，而是如何以对事实的客观认定为基础，作出尽量中立的裁决。第三，社会保障金案件具有高度的复杂性、专业性，裁决者不仅要对社会保障领域的法律、规章、裁决及政策相当熟悉，还要对满是科学“行话”的医学与职业卫生记录予以了解。第四，尽管社会保障金案件裁决要以客观化的事实认定为基础，但由于裁决每每涉及决定者对医生、顾问及其他专家的学识、可信度等的主观判断，以及对相关经济、社会和政治因素的考量，因此也无可避免的掺杂了某些主观性因素。第五，社会保障金申请的程序负荷较重，如上所述，一个申请有可能跨越初步申请、再考量、行政法官的听证程序以及申诉委员会程序四道行政环节。时间甚或会长达数年之久。三美国社会保障申诉委员会概述在社会保障金申请过程中，申诉委员会的审查是行政的第四道环节，也被称为“咬苹果的第四口”，申诉委员会的裁定作为健康和人类服务部的终局决定，也就穷尽了所有的行政救济。（一）申诉委员会的历史在1940年1月，当时的社会保障委员会内设立了一个由三人组成的申诉委员会，以对裁决者加以指挥和监督，并对其决定加以审查。在1946年，社会保障委员会被撤销，其职能转移给了联邦保障局（FSA），联邦保障局则将这方面的大部分权力授予给了社会保障局的局长，但仍保留了对申诉委员会的控制权。从此开启的一个传统就是，申诉委员会的权力直接源自部长的授权。在1953年，联邦保障局被并入新的健康、教育和福利部，申诉委员会则成了社会保障局局长办公室的一部分，对听证和申诉的职权还是由部长流向了申诉委员会。时至今日，听证和申诉办公室的副主任只能是对申诉委员会提供“行政导引”，他本人作为申诉委员会主席来发挥非正式的影响。申诉委员会“对管辖范围内的所有项目都有完全的决定权”，从而进行独立的判断。申诉委员会的成员在1940年为3人，在1956年为6人，在1959年为8人，在1960年为7人，在1975年为9人，到1976年增加到14人，到1983年则增加到20人。即使在美国，对社会保障金裁定过程及其救济机制的研究，更多的集中于对州残障鉴定机构及行政法官角色的研究，申诉委员会制度中蕴涵了诸多困惑之处，同时也不为外界所知晓了解。（二）申诉委员会的法律根据关于申诉委员会，并无明示的法律授权规定。相关的隐然有关联的法律规定，只是说在行政法官审查阶段之后，“进一步的，部长获得授权，可以依其自愿，可以举行听证，并且当他认为为本节所规定管理所必要或适宜时，可以进行这样的调查或启动其他程序。”该法还进一步授权申诉委员会来履行终局行政审查功能。申诉委员会是依据规则制定程序建立起来的，目前更多的是以规章的形式来对申诉委员会审查案件的特定条件、所要遵循的程序以及对终局不利决定向法院提起诉讼等事项加以规定。此外还有很多层次较法律和规章为低的文件，也对申诉委员会加以规定。这其中包括“社会保障裁定”（SocialSecurityRulings），它是以法律和近期法院、社会保障署决策者、行政法官、申诉委员会等决定为基础的解释性声明，这些裁定作为解释性文件，不具有法律或规章的效力或效果，但在裁定其他案件时，可以作为先例加以援引。此外社会保障署还保有项目操作手册系统（ProgramOperationsManualSystem，简称POMS），它长达两万页之多，面向的是社会保障署的雇员，以指导他们处理社会保障金申请。POMS对申诉委员会并不直接适用，但有助于案件卷宗文件的制作与处理。此外，社会保障署的听证与申诉办公室（OfficeofHearingsandAppeals，简称OHA）也有一本手册，来为行政法官和申诉委员会提供程序性指南。这些手册并非是对现有基本社会保障法律框架的改变，而只是对法律中所存缺漏的补充。（三）申诉委员会的人员组成与管理除了申诉委员会的二十名委员之外，由社会保障署听证和上诉办公室的一名副主任出任申诉委员会主席，但主席因还兼有其他职责，不大介入申诉委员会的具体运作，因此另设一名副主席来处理申诉委员会的日常事务。遴选申诉委员会新成员时，要求其此前必须有七年法律执业经历，并曾介入法院或政府管制机构对正式案件的准备、陈述或听证。会把“最具资格者”的候选人名单呈送给申诉委员会副主席，他来对其中部分候选人进行面试，核查候选人相关资料，并向申诉委员会主席提出意见建议。尽管申诉委员会成员的任命最终要经过社会保障署署长核准，但申诉委员会主席和副主席还是有着相当程度的选择权。曾有过社会保障行政实践的人每每得到优先考虑，例如现任的申诉委员会委员中，多人此前曾任行政法官，或在人类和健康服务部、社会保障署等机构工作。申诉委员会委员享受着与行政法官相同的职薪待遇，为GS-15级；但与行政法官不同的，他们不受行政程序法的保护。申诉委员会委员的薪酬是以其绩效为基础的，因此要接受委员会副主席对他们进行的绩效评估。尽管理论上这可能使得听证和申诉办公室对申诉委员会有相当程度的控制权，但实践中，听证和申诉办公室几乎从未干预过申诉委员会的决定，申诉委员会成员也在事实上得到了相当高程度的保护，就没有过受到政治压力干预的实例。申诉委员会尽管只有二十名委员，但有着一个有力的支持系统。申诉委员会有专门的办公室主任以及其他雇员，每名委员都配有一名行政助理以处理文牍工作。主要支持系统是“申诉运营办公室”（OfficeofAppealsCouncil，简称OAO），OAO也是听证和申诉委员会的内设机构之一，OAO位于弗吉尼亚州的阿灵顿，它分为五个案件处理部，下设32个分支机构，并有320名分析师（analyst），这些分析师一般并非法律人，其职薪待遇在GS-11到13级之间。这些分析师来履行初步审查功能并提出建议，大多数情况下申诉委员会成员会接受他们的建议。这些分析师一般是进行书面审查，每人每月大约可以审查25个案件。为了提高他们的工作效率，还针对他们所从事各项任务的复杂程度，为每一任务规定了完成的标准时限。四申诉委员会对案件的处理申诉委员会要在三类不同的情境下处理不同的请求，分别是在行政法官听证后，在“审查层次”（reviewlevel）上的处理；在被申诉委员会拒绝的申请人向联邦地方法院提起民事诉讼之后的处理；还有就是在地方法院作出最终决定或裁定将案件发还给社会保障署，让其重新进行听证或开始其他行政过程的处理。（一）审查层次的案件处理审查层次的案件处理又可以分为两类，一类是被行政法官所拒绝的申请人为谋求推翻该决定，而向申诉委员会提出“审查请求”（request-for-review）；另一类则是并无申请人申诉，申诉委员会就开展“主动审查”（own-motionreview）。1.审查请求在行政法官阶段被全部或部分拒绝的申请人，可以向申诉委员会提出审查请求。请求可以以一份社会保障署的表格或以其他书面文件形式提交，并可同时或随后附信或附辩词来对推翻行政法官决定的理由，予以简要说明。但这并没有赋予申请人获得申诉委员会审查的“权利”，申请人只是作了一个申请，申诉委员会收到申请后，可以不予受理，也可作出驳回或准许请求的决定。当申请提交超过时限，或者后来申请人自行撤回时，申诉委员会则对该案件不予受理；如果申诉委员会确认行政法官的决定和裁定是正确的时，则作出驳回请求的决定；如果申诉委员会认为行政法官的工作有缺失，则作出准许请求的决定。如果申诉委员会准许了申请人的请求，那么它可以有推翻（reverse）、发还（remand）、修正（modify）或者确认（affirm）四种选择。①当行政法官已就事实记录的认定做了充分工作，但理解和适用法律有错误，而申诉委员会无须进一步的事实认定就可以做出正确的法律决定时，则以推翻的形式来改变行政法官的决定；②申诉委员会作出发还决定，将案件发还给行政法官，责令其进行全新的听证，或重新收集附加证据，或重新给出裁决意见；③毋须发还，上诉委员会可以通过部分改变行政法官决定或意见，来修正行政法官的裁决；④确认决定则是维持行政法官裁定原样不变，因为促使申诉委员会做出准许决定的问题已经解决，就已再无纠正的必要。2.主动审查在1975年以前，申诉委员会对行政法官所作的全部同意申请决定和大部分驳回申请决定予以审查；在1975年到1980年间，随着案件负荷量的增加，申诉委员会停止了主动审查，只对申请人的审查请求予以审查；到1980年，在参议员贝尔曼的推动下，国会加强了质量控制，国会指示申诉委员会要发展出来更为均衡的监控机构，以对行政法官的决定加以审查。又可将主动审查分为五类情况：①申诉委员会从行政法官的给付社会保障金裁决中，随机抽取10-15%的样本，进行主动审查；申诉委员会要在行政法官决定做出六十日内，决定是否对该决定进行审查。②第二类则被称为“靶向”（targeted）审查，即对于那些做出给付社会保障金裁决比率特别高的法官，或者对于那些效率特别低的法官的决定，由申诉委员会来予以严格审查。很多行政法官认为这样的靶向审查构成了对自己独立地位的威胁，在1984年后就停止了这类审查。③申诉委员会对新出任的行政法官大部分乃至全部决定加以审查，看其是否与社会保障署的规则和程序相一致。④第四类主动审查与“异议”（protest）有关，当残障营运办公室或其他的社会保障署下属机构认为行政法官的决定会因事实上或法律上的技术错误而无法实施时，可提出“异议”并进行主动审查。这类审查不多，平均每月100-150例。⑤第五类审查与“政府代表方案”有关。政府代表无法正式的就某一案件提起“申诉”，但有权去“暗示”某一给付裁决应引起申诉委员会的注意。3.案件的审查根据在1976年之前，申诉委员会对行政法官的工作进行完全重新审查。目前，根据规章规定，申诉委员会可以以如下五个因素为由，来对案件加以审查：①行政法官滥用裁量权；②法律适用错误；③缺少实质性证据；④存在着相当的政策或程序问题，可能会影响到普遍的公共利益；⑤又有新的和实质性的证据提交。其中最常援引的理由当属“没有实质性的证据以支持行政法官的决定”及“提出了新的和实质性的证据”。但联邦巡回法院的判决认为，申诉委员会有广泛的权力，以各种理由来受理案件，而不限于以上这五个因素。4.新证据的采信同时根据法律和规章的规定，在行政法官做出决定之后，行政证据记录就将不再开示。这意味着除非证据是新的且实质性的，且与行政法官所作考量的时间段相关联，否则申诉委员会将不能去对未提交给行政法官的证据加以考虑。但是在三种情况下应对新证据加以考量：第一，如果一个在行政法官听证阶段未寻求人的申请者，在申诉委员会阶段请了人的话，那么应对人发现的新证据加以考量。第二，如果在行政法官听证和申诉委员会审查的间隔期，申请人接受过医疗检查或治疗，从而会对损害程度的评价产生影响的话，则应对检查或治疗结果加以考量。第三，如果由于医生或医院的原因，使得行政法官阶段未能获得所需医疗纪录副本时，申诉委员会应对这些医疗纪录副本加以考量。5.案件的审查流程当案件送抵申诉委员会时，首先是将卷宗送抵申诉运营办公室（OAO）的对应分支机构，然后将该案件指派给一名分析师，要求他在10天内完成任务。分析师要审查包括听证会磁带录音在内的所有卷宗，如果分析师要建议采取主动审查，或者已有主张指责听证会不公正，或者有医疗或职业卫生专家提供证人证言时，分析师就必须听磁带。然后分析师准备一份报告，对卷宗加以归纳小结，指出要害问题所在，并向申诉委员会提出建议举措。对审查请求型案件而言，分析师要在一份三页纸的表格上打勾或画圈，以勾勒出该案的至为显著的特色，分析师还可以再用一两页纸来对案例加以详细描述，并给出所提建议的详尽理由。对主动审查型案件而言，分析师所遵循的程序几乎是一模一样。当分析师完成案件报告后，卷宗将移送给申诉委员会的某一委员。如果分析师提出的是不受理申请的建议，则只需一名申诉委员会委员处理即可。如果申诉委员会委员也持同样的主张的话，则将卷宗暂放到一开始的申诉运营办公室的对应分支机构，如果120天内申请人未向法院提起民事诉讼，即可将卷宗放到联邦档案中心以长期储存。如果分析师建议受理申请，申诉委员会委员也同意；或者分析师建议不受理，而委员却意见相左时。在此情况下需要两名申诉委员会委员来处理。每人都分别来对卷宗本身以及拟议中的结果加以评判，如果两人意见相近，则他们的意见就为终局的；如果两人意见相左，则会在一起交流，如果仍存在分歧，则交由申诉委员会副主席或其指定的人来决断。如果申诉委员会委员决定将案件发还，那么则将卷宗转给地方听证机关；如果申诉委员会决定推翻行政法官的拒绝决定并发放社会保障金，那么则将卷宗转给相关的处理部门以落实。尽管规章允许以口头方式向申诉委员会提起请求，但由于这样在时间、交通等方面成本过高，因此实践中申诉委员会几乎全部都是进行书面审查。申诉委员会的决定也是以书面形式做出。近年来，申诉委员会正在努力改进其意见质量，使其能更好的回应案件证据与当事人的主张，努力使得拒绝申请的意见不再是公式化的语言，而更为个性化。但是申诉委员会的工作也受到案件负荷量很大影响，目前，由于案件总量的增加，每名申诉委员会委员平均只能花十到十五分钟来审查一个案件。（二）法院诉讼中申诉委员会的角色申诉委员会的决定构成了健康和人类服务部的最终裁决，这时申请人已经穷尽了其他所有行政救济途径，因此只能向联邦地方法院提起民事诉讼。在提起民事诉讼时，主要是由健康和人类服务部的法律顾问办公室来担当政府角色，但申诉委员会也有相当程度的介入。首先，“申诉运营办公室”中的民事诉讼部（DivisionofCivilActions，简称DCA）可以从办公室的其他最初处理案件的分支机构处拿到文件，民事诉讼部的分析师来确定诉讼是否适时，制作好行政法官听证磁带的副本，并辅助以制作出完全的卷宗。如果在申诉委员会决定之后，却在当事人向法院提起诉讼之前的时段有新证据递交，那么民事诉讼部的分析师要努力来确定在新的证据下，是否应改变申诉委员会的原有决定。作为应诉的政府律师，当觉得案件在诉讼中很难站得住脚，哪怕是根据社会保障署的标准都会被否决时，会建议申诉委员会作一个“补充审查”，或者依部长的要求对案件予以重审，或者通过出示新的证据纪录，或者通过改进书面决定的推理过程，来支持自己的结论。在补充审查阶段，为了能适应法院进度的要求，申诉委员会采取了加速程序。政府律师递交给申诉委员会的备忘录以及卷宗都被转给民事诉讼部的分析师，分析师分析后然后向两名申诉委员会委员作口头陈述，通常情况下，这两名委员之一参与了对案件原先的处理，然后委员作出是从法院撤回案件还是继续为其抗辩的决断。这类小组审查（panelreview）每周要有三十到四十次之多，一般每次小组会议持续15到30分钟左右。如果小组审查认为应继续诉讼过程，而政府律师依然认为最好还是主动撤回的话，他可以请求进行一次由“超级小组”组成的附加审查，“超级小组”由原来的小组审查成员、申诉委员会副主席以及由副主席指定的另一名申诉委员会委员组成。但启动“超级小组”程序的时刻并不多见。（三）法院判决后申诉委员会的角色事实上，法院无论作怎样的判决，都不会直接通知申诉委员会，申诉委员会的成员常常是很偶然的知晓判决结果。哪怕是法院将案件发还给申诉委员会重审，此前处理该案的申诉委员会成员个人都得不到多少回馈。当联邦法院将案件发回要求重新举行听证或提交新证据时，申诉委员会也发挥着重要作用。如果法院的指令足够清楚时，申诉委员会则适用“快车道”（fasttrack）程序，将卷宗直接转给归口的地方听证办公室，让行政法官来执行法院的判决；在其他情况下，在将卷宗转给行政法官之前，申诉委员会还要对法院指令加以补充解释或提供附加的指南。与普通的裁决不同，对于这类法院发回的案件，行政法官不是去作出决定，而只是将一个“建议性决定”提交给申诉委员会；这个“建议性决定”的副本也会送达给申请人，使其有可能对此作出回应。申诉委员会对该建议性决定审查时，没有采取审查行政法官一般性决定时所适用的“实质性证据”标准，转而采用类似于“优势证据”的检测标准，这样申诉委员会更有可能对行政法官的建议加以修正，最终由申诉委员会的两名委员来签发最终决定。五结语通过以上的论述，或许能对美国社会保障申诉委员会制度有一个概括化的了解。在美国社会保障行政过程中，申诉委员会作为第四道行政环节，有效的对行政法官决定予以审查，提高了个案裁决中事实认定的准确度，有效的节省了司法资源，并对美国社会保障政策的形成发展以及政策间的协调一致，起到了重要的作用。应该看到，无论是在美国还是中国，社会保障金案件数量多，覆盖人群广，而且与个人的生存权保障息息相关，这涉及到全体公民的尊严，有助于他们实现健康而有文化的生活，因此为社会保障金案件设计出一套较为完备的救济机制，就显得格外必要。尽管在中国，多有学者呼吁将社会保障金案件纳入行政诉讼受案范围。但社会保障金的发放过程及其审查，涉及到对贫困程度的查明，对伤残程度的认定，大量的要倚重于在“专家统治论”（technocratic）之下的行政官员对事实问题的审查，涉及到临床医学、劳动卫生、毒理学等诸多专业知识。因此社会保障领域中的相当多的案件，是法院无法审也审理不了的。在这样的背景下，强调发挥作为对行政裁决的不服审查型的委员会的作用，就更具有现实意义。这一点也为本文所叙述的美国社会保障申诉委员会，以及日本的社会保险审查会等委员会的制度实践所佐证。进一步的，本文所能给予的启示并不一定仅仅限定于社会保障行政领域。如何对权利给予救济，传统观点往往将作为行政内部纠错机制的不服审查型委员会视为通向行政诉讼之路的“驿站”甚或“障碍”。但是应该看到，包括本文所论述的社会保障申诉委员会在内的这类不服审查型委员会，相对于司法审查而言，也有着自己的优势。因为这类委员会对行政决定的审查，是在行政过程内部展开的，它并不涉及到司法权和行政权的界限问题，审查的范围和强度可以更高。而这类委员会以其高度专业化精英化的人员组成，对行政机关和首长的相对独立性，反而可以给公民带来及时的法律保护，有助于行政自我监督功能的落实，并能减少给司法带来的不必要的负担。或许在未来，应当将不服审查型委员会制度纳入我国行政复议制度变革的视野，并对其进行进一步的研究分析。或者，这也正是本文写作的初衷所在。
关键词：社会保障法；行政法；法律关系；法律关系主体
社会保障法作为一个独立的、基本的、重要的法律部门已被理论界所认可。但是，由于社会保障法成立较晚，不仅从其他部门法中汲取了不少立法理论、立法技术上的成果，而且在调整的社会关系领域上与其他法律有交叉之处。因此，为加深理解社会保障法的地位和作用，有必要把社会保障法置于整个法律体系中与其他法律进行比较。本文仅对社会保障法与行政法的关系做初步探讨。
一、社会保障法和行政法分属于社会法部类和公法部类
自从古罗马法学家乌尔比安（Domitiusuipianus）（约170—228年）提出公法与私法的分类以来，大陆法系国家的学者对法律体系的划分一直沿用公法与私法的“两分法”。他们认为近代的国家和市民社会是相分离的，存在着对立统一的关系，与此相对应，出现了公法部类与私法部类的划分。[1]
古罗马人认为公法是有关国家事务的法律，现代人认为公法是有关整个社会或国家利益的法律，它规定的是国家组织、政府机构及其机构的设置、管理、权限和责任等事项。一般认为，宪法、行政法、刑法和诉讼法等属于公法部类。乌尔比安认为，私法是与个人利益有关的法律。现代西方学者认为，私法关系的主体双方都是私人或私人团体；私法以保护私人利益为目的，民法和商法属于私法。
现代西方学者认为，资本主义进入垄断阶段之后，国家为缓和社会矛盾，避免社会危机，通过社会政策性立法对私法产生干预，此种现象被称为“私法公法化”，由此产生了介于公法私法之间的第三部类即社会法。社会法是国家为干预社会经济和社会生活而制定的各种社会法律规范的总称。社会保障法与经济法、劳动法、环境保护法等都归属于社会法。
社会保障法是社会法中的核心。社会法中的各个部门法是基于国家的社会政策性立法所涉及领域不同而划分开来，例如，对社会经济领域和社会教育领域的立法分别形成经济法、教育法。社会保障法则是对社会生活领域的立法，社会生活不但关系到公民的生存、社会的安定，而且对社会经济发展产生深刻的影响。由此可见，社会保障法在社会法中是居于核心地位的。
二、社会保障法和行政法均以行政机关为法律关系的主体
行政法是调整国家行政机关在履行其职能过程中发生的各种社会关系的法律规范总称。一般情况下，国家行政机关是各类行政法律关系必要的当事人，[2]行政机关的参加是法律关系具有行政性质的必要前提和根本标志。因此，行政机关又被称为行政主体，行政法律关系的另一方称为行政相对人，它可以是国家机关、社会组织、企事业单位和公民，外国人、无国籍人和外国企业也可以成为行政法律关系的相对人。行政机关即行政主体，作为行政法律关系的主体一方是确定的、惟一的，行政相对人则是广泛的、不确定的，某一个组织或个人不管何时何地都是潜在行政相对人，它能否变为现实的行政相对人，则依赖于行政法律关系的成立。
社会保障法律关系中，既有主体一方为行政机关的法律关系，又有双方主体都不是行政机关的法律关系。我们可以从社会保险、社会福利、社会救助这些主要的社会保障项目的分析中看到这一特点。社会保险法调整的社会关系包括：（1）行政机关与社会经办机构之间的关系；（2）行政机关与被保险人（公民或其亲属）或者投保人（用人单位）之间的关系；（3）社会保险经办机构与被保险人的关系；（4）用人单位（投保人）与职工（被保险人）的关系。很显然，（1）、（2）两种法律关系中，因为行政机关（我国的劳动和社会保障部门）是依法履行管理社会保险事务的主体，因此形成的法律关系是行政法律关系。（3）中的社会保险经办机构是事业单位，是政事分开原则贯彻的产物，它是由国家指定的、依法负责保险受理、保险费计收、保险金给付和保险基金管理的机构。从性质上说，社会保险经办机构与被保险人之间的权利义务关系不完全是一种行政法律关系，而是兼具民事和行政的法律关系某些特性的一种独立的法律关系。（4）中的用人单位（雇主）往往以投保人身份出现，它与被保险人（职工）的法律关系是基于现存劳动关系和劳动合同而发生的具有劳动法律关系的特征。[3]此外，在社会医疗保险中，还会有保险经办机构与医院、药店的法律关系，被保险人与医院、药店的法律关系。这些法律关系则具有民事法律关系的性质，比行政法律关系要复杂得多。
社会福利与社会救助中，其法律关系虽然更多地表现为国家行政机关（我国的民政部门）与保障对象之间的行政法律关系，但随着市场经济的发展、社会化管理与服务的推行，在这些社会保障项目中还会有行政机关与福利机构之间的法律关系、福利机构与保障对象之间的法律关系、社会慈善团体与福利对象之间的法律关系、社区组织与福利机构或者保障对象之间的法律关系等。这些法律关系可以是行政法律关系，也可以是民事法律关系。以上情况是社会保障法律关系复杂的多角关系的体现，既有垂直关系又有横向关系的这种特点反映了社会法和行政法的区别。
综上所述，虽然行政法和社会保障法均以行政机关为法律关系的主体，但也存在着差异，即行政法律关系的主体一方必须是行政机关，而社会保障法律关系的主体一方可以是也可以不是行政机关。
三、社会保障行政法构成社会保障法体系的主要组成部分
按照法律在实施过程中的作用，社会保障法由社会保障行政法、社会保障给付法和社会保障争议法三部分组成。[1]社会保障法中直接具有行政法的内容，这是社会保障法与行政法的关系区别于社会保障法与其他部门法的关系之最具特色的表现。
社会保障给付法是社会保障法的主体部分，国家通过给付法的实施，最终实现社会保障的目标，使公民享受到社会保障的权利。给付关系是社会保障法律关系中最基本的关系。保险给付，使遭遇风险的公民得到了补偿；救济给付，使陷入贫困中的公民得以维持社会最低生活；优抚给付，使社会有功人员和承担社会特殊责任的人员得到应有的待遇和保障；福利给付，使公民的基本生活有质的提高。
社会保障争议法的立法目的在于保障公民在社会保障方面的合法权益。具体表现为：保护公民的社会保障权，限制社会保障权的不正当行使；保证国家、用人单位、个人履行社会保障义务，杜绝社会保障领域的违法行为；保证社会保障方面的争议能够得到公正的调解、仲裁和审判。
社会保障行政法产生于社会保障事业的需要。社会保障，总是由国家通过立法强制施行的。由于其施行范围
广，施行内容繁多，施行与否事关重大，为了从行政上保证社会保障立法得到实施，国家必须建立相应的社会保障管理机构。社会保障管理机构是社会保障事业的组织者、实施者和管理者，由此产生了社会保障行政法。
社会保障行政法是调整国家行政机关在行使社会保障管理职能过程中，与行政管理相对人关系的法律规范的总称。社会保障管理体制和管理机构的层次、结构、管辖范围和权限，行政工作人员的招聘、培养、考核机制等，通过立法予以确定即形成社会保障行政组织法。有关缴费、给付申请、查询等行政手续方面的立法，有关社会保障行政处罚、行政处分的立法，有关社会保障行政争议和诉讼方面的立法，都必须遵循“行政程序法”的法律规范。有关社会保障基金的筹集、计账规则、统计方法、会计制度、财务管理、发放办法等方面的法律规范构成社会保障基金管理法。为保证国家有关社会保障的法律能够严格地执行和实施，监察管理机构在实施社会保障过程中有无违反法律和政策的行为，需要进行社会保障的行政监督；对基金筹集、管理、发放过程实行同步监督，形成基金监督，对此进行立法形成社会保障行政监督法。总之，社会保障行政组织法、基金管理法、行政监督法构成了社会保障行政法体系。
四、社会保障基本法律关系的实现以社会保障行政法的实施为前提
给付关系是社会保障法律关系中最基本的关系。如前所述，社会保障法律关系非常复杂，但是无论是社会保障管理机构与用人单位、医疗服务机构之间的关系，还是社会保障管理机构在经办具体业务时与社区、工会、金融系统等发生广泛的委托关系，其发生的目的都在于形成一种给付关系，即社会保障管理机构能够履行给付义务，公民可以享有给付的权利。
社会保障管理机构作为社会保障行政法的主体是国家向保障对象提供给付的直接履行者。给付关系是国家通过社会保障立法，约定给予符合法定要件的公民以各种社会保障给付，而社会保障管理机构则代表国家履行约定的内容。因此，给付关系实质是一种合同关系，不存在依赖行政权利而产生的管理与被管理的关系，这就是说，给付关系直接发生于社会保障行政机关（管理机构）与保障对象（公民）之间，而实际上体现的是国家根据宪法对公民承担的义务。[4]就给付本身而言，给付者即社会保障管理机构，由国家赋予其义务（或权利），接受者即受保障的公民，由宪法赋予其权利，因此，给付者与接受者之间是平等主体之间基于法律规定产生的权利义务关系。但是给付多少，接受多少又不能依当事人的意愿而确定。由此可见，给付阶段的关系既不是当事人地位平等依自愿原则产生的民事法律关系，又不同于体现国家行政权利的行政法律关系，这正是给付关系作为社会保障法律关系的最基本关系的原因，也正是社会保障法不属公法也不属私法而是社会法的原因。
社会保障活动中的上述给付行为相对于保障对象而言，是整个过程的结果。这一结果的实现必须以基金的筹集为前提，尤其是市场经济条件下基金筹集与管理，作为社会保障法律行为几乎存在于社会保障活动的整个过程。在基金筹集与管理过程中，社会保障管理机构（行政机关）的参与必不可少，由此形成的社会保障行政法律关系，其行政权利的色彩十分浓厚。例如，社会保障管理机构强制用人单位缴纳社会保险费，必要时可以作出行政处罚、行政处分的决定等。由此可见，社会保障行政法对社会保障的基本关系即给付关系的实现起着前提性的作用，既可以保证社会保障基金足额筹措到位，又能依靠行政权利管理好社会保障基金。
社会保障行政法除了对社会保障的上述核心作用外，还有一些基本作用。如前所述，通过行政法确定社会保障管理体制；确立管理机构的层次、结构、管理范围和权限；确立社会保障行政工作人员的招聘、培养、考核机制；审核给付对象的资格和条件，监督社会保障的运行，等等。这些都影响着社会保障基本给付关系的实现。
[参考文献]
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[2]姜明安。行政法学[M].北京：法律出版社，1998。
明清时期，历代统治者也不断强调，将备荒仓储建设置于重要的位置，如朱元璋曾说：“务农重谷，王政所先。古者民勤耕稼之业，故三年耕则余一年之食，九年耕则余三年之食，二十七年耕则余九年之食，是以岁或不登，民无饥色，以储蓄有素故也。朕屡敕有司劝课农桑，而储蓄之丰未见其效，一遇水旱，民即饥困。故尝令河南等处郡县，各置仓庾，于丰岁给价籴谷，就择其地民人年高而笃实者主之，或遇荒歉，即以赈给，庶使民得足食，野无饿夫。其有未备之处，宜皆举行。”他先是“令天下立预备仓，籴谷收贮以备赈济”，后来又感到常平仓平抑粮价的作用不可低估，遂下诏：“今后宜令各府州县设常平仓。每遇秋成，官出钱钞收籴入仓。如遇歉岁，平价出粜。盖米价不踊则物价自平，如此则官不失得，民受其惠矣。”其后历朝皇帝也多有强调，如嘉靖三年，“令各处府按官督该司处置预备仓，以积粮多少为考绩殿最”。清朝建立后，也仿照历代旧制，推行仓储建设。顺治十七年，户部议定常平仓每年春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户。后历代清帝也屡颁诏旨，要求各地推行，如康熙二十九年正月诏谕：“重念食为民天，必盖藏素裕而后水旱无虞。曾经特颁谕旨：著各地方大吏督率有司，晓谕小民，务令多积米粮，俾俯仰有资，凶荒可备，已经通行。其各省遍设常平及义仓、社仓，劝谕捐输米谷，亦有谕旨允行。后复有谕旨：常平等仓积谷，关系最为紧要。见今某省实心奉行，某省奉行不力，著再行各该督抚，确察具奏。朕于积贮一事，申饬不啻再三。藉令所在官司能俱体朕心，实有储蓄……嗣后直省总督、巡抚及司道府州县官员，务宜恪遵屡次偷旨，切实举行，俾家有余粮、仓庾充牣，以副朕爱养生民至意。如有仍前玩愒、苟图塞责、漫无积贮者，将该管官员及总督巡抚，一并从重治罪。尔部即遵谕通行。”[1]雍正帝尤其强调仓储的积谷备荒作用，指出：“积贮仓谷，关系民生，最为紧要。”在各种仓储中，他特别重视社仓建设，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫便于社仓”，即位不久即谕令各省建立社仓，并要求“有司善为倡导于前，留心稽核于后，使地方有社仓之宜，无社仓之害”[3]。由于皇帝的重视，各地社仓建设捷报频传，雍正二年时，各省已“渐行社仓之法”，并最终形成了“省会以至州郡俱建常平仓，乡村则建社仓，市镇则设义仓，而近边有营仓之制，所以预为之备者，无处不周矣”的局面，建立起较为完备的备荒仓储体系。
二、宗族社会保障的发展
宗族是以父系血缘关系为纽带的人类生活共同体。在历史发展的不同阶段，宗族制度的表现形式与性质也不相同。宋代以后，宗族制度发生了显著变化。针对人们血缘观念淡薄的现象，官僚士大夫发起重整宗族制度的活动，一方面通过提倡孝悌伦常，加强对族人思想的控制，另一方面设置族田、建立义庄，通过保障或改善宗族成员生活的手段，维护子孙的生存，达到“敦本收族”的目的。最早的宗族义庄制度可以追溯到北宋范仲淹创立的范氏义庄。1049年任知杭州时，尽出自己多年积余的俸禄，在故乡苏州买田千亩，捐为范氏宗族公产，称为“义庄”，其所得租米，分与全体宗族成员“，供给衣食及婚嫁丧葬之用”。为了保证义庄的运营和持续，范仲淹还亲自制定《义庄规矩》，对义庄收入的分配作了具体安排，对于所有宗族成员都给予定量的粮食布匹，对婚嫁丧葬等给予补助，表现出普遍福利的性质。其后又对宗族子弟的读书就学以及参加科举进行物质激励。正因为如此，范氏宗族成员的生活不只能基本维持，而是得到较大改善，普通族人自不待言“，虽至贫者，不复有寒馁之忧”[6]。范氏义庄起了开导风气、模范后世的作用。明清时期，宗族制度的发展进入了新的阶段。为了重整封建宗法关系，明代各个宗族纷纷建祠修谱、创立族田义庄，族田义庄的数量由是大为增加，所谓“苏郡自宋范文正公建立义庄，六七百年世家巨族踵其法而行者，指不胜屈”[7]“；自明以来，代有仿行之（范氏义庄）者，而江以南尤盛”[8]。据李文治、江太新先生的粗略统计，明代276年间，各地族田义庄资料约有200宗左右，远远超过宋元两代的总和（400年间约70余宗）[9]。进入清代以后，由于皇帝的重视和倡导，加上社会环境的变化，宗族势力日益膨胀，如康熙帝颁行“圣谕”十六条，首条即“敦孝弟以重人伦，笃宗族以昭雍睦”；雍正帝积极阐扬康熙帝的“圣谕”十六条，鼓励宗族“立家庙以荐蒸尝，设家塾以课子弟，置义庄以赡贫乏，修族谱以联疏远”。皇帝的诏谕得到地主士绅的积极响应。正是在这样的背景下，出现了设立义庄的高潮，以致有“义庄之设遍天下”的说法。据范金民的统计，至清代末年，仅苏州府的义庄数即达到200个之多[10]。适应宗族人口增加、规模扩大等情况，明清时期宗族社会保障主要表现为周贫、济困的特点。范氏义庄的变迁充分地说明了这一点。义庄初设时，范氏族人仅90余口，岁入租米800斛，故“以其所入，给其所聚，沛然有余而无穷”[1]。由于宗族成员不断增加，生齿日繁，而义田数量所增有限，且赋课繁重，普遍福利的原则虽未打被，但已窒碍难行，逐渐向以救助族中之贫困成员为主转变。为此清朝康熙十七年《续申义庄规矩》中规定：“体贫劝学以示教养。祖泽本以周急不以继富，嗣后子孙寡妇贫无子老至六十、贫有子老至七十者，俱计年递加优给；其家殷者，虽老无子，例不加给。”丧葬抚恤亦以贫富为实施原则[2]。其后主奉范能浒再次增改，规定：子孙年满16岁，经审核后可以本名支取一份米粮，“年至六十以上加优老一户，七十以上加二户，八十以上加三户，九十以上加四户，如内有无子孙者再加一户，如有废疾不能自营衣食者再加一户。加给之数通不得过五户。如有家道殷实不愿支给者听”；“寡妇守节满三年者，本房房长及亲支保明，批给本名一户米，五年以上加一户，十年以上加二户，十五年以上加三户，二十年以上加四户，过此不加给。”[3]在后来的《增定广义庄规矩》中，明确“济贫”宗旨，对贫困族人予以特别照顾，规定：“谨考先规，子孙不论贫富均沾义泽，遇有极贫，量加周赡，似可无庸再益。但有贫病交加，实在不能自存者，允谊矜念，以广先仁。每岁房支长报名，执事核实，每名给米一户，稍资澶粥，极困者量加。”[4]由此可见，时代愈后，范氏义庄愈是强调济贫功能。从各宗族义庄所订的规则中也可以清楚地看出周贫、济困的特点。江苏无锡胶山《安氏家乘》载有立于万历二十三年的“赡族条件”，其中规定：“族人年力已衰、家无恒产、不能经营生理者，极贫月给米六斗、冬夏布银五钱，次贫月给米三斗、冬夏布银三钱，其能自给者，夏送酱麦五斗、夏布银二钱，冬送糕米一石、布银三钱”；“族有孀居无子，或子幼贫不能养者，极贫月给米五斗、冬夏布银五钱，次贫月给米三斗、冬夏布银三钱，其子成立，住月给米，仍给冬夏布银”；“族人年幼父母俱亡、无兄长抚育者，许近属收养，月给米三斗，岁给布银三钱”；“族有孤贫不能自婚者，极贫助银五两，次三两，又次二两；女不能嫁者，如之……”；“族人有丧贫不能敛葬者，极贫而年高有行者，助银八两，次五两，又次三两”；“族人有卧病危迫、贫不能自医药者，其近属为之延医诊视，助医药之费”；“族中子弟有读书向进而家贫者，县试给纸笔银三钱正案，府试给纸笔路费银五钱，院试给纸笔路费银壹两，进学助巾衫银壹两五钱。乡试助路费银二两”。可见，安氏家族重点对“族人年力已衰、家无恒产、不能经营生理者”、“族有孀居无子，或子幼贫不能养者”“、族人年幼父母俱亡、无兄长抚育者”“、族有孤贫不能自婚者”“、族人有丧贫不能敛葬者”“、族人有卧病危迫、贫不能自医药者”、“族中子弟有读书向进而家贫者”等几种情况进行资助，明显表现出“周贫济困”的特点[5]。浙江萧山来氏于康熙五十年所订“来氏赈米条款”中指出：“宗祠给米，本为孤寡老疾四项极贫无靠而设，其中稍可自存活与亲属可依倚者，便在可以与可以无与之间。夫米止有此数，可以无与而与，则不可不与者与之反少，非哀茕独惠鳏寡之道，故不得不有所分别而稍靳之也”。据此作出具体规定，对于“幼而无父”“、老而无子”“、无夫守志”、“瞽盲瘻痖驼背折肢为废疾父母不能养赡”、“癞瘘痨损鼓胀黄胖为痼疾亲戚无可依靠”等几类族人，分别给米救助[6]。大阜潘氏自徽州迁入苏州，人才辈出，显宦迭现，渐成文化名族，本着“所以专祭祀而恤宗族”之旨，自道光十二年创办“松鳞庄”，对“贫乏者量加赒赠”。道光十七年，制定“松鳞庄赡族规条”，要求对“贫老无依及孤寡废疾不能自养者，自当酌筹矜恤”，具体矜恤对象包括“贫老无依者”“、寡妇贫乏者”、“幼孤男女贫乏者”“、废疾无人养恤者”“、丧葬嫁娶无力者”等[7]。由此可见，明清两代的宗族义庄普遍注意到了对同族成员的生活保障问题，并且在宗族社会保障方面表现出以“周贫”、“济困”为宗旨的特点。
三、民间慈善事业的兴盛
明清时期的社会保障事业虽曾得到政府的大力提倡，但其规模及设施等似未必能超过宋代。而明清时期的最大亮点，无疑是民间慈善活动的兴盛。中国历史上的慈善活动早就已经出现，但其成为一种由团体机构主持的社会事业则始自明代后期。明代中晚期，随着商品经济的发展，出现了地主城居化的趋势，城镇成为财富和人口的聚集地，为民间慈善组织的产生奠定了经济基础。明代是“结社”风气盛行的时代，社会各个阶层尤其是文人士大夫惯于结成“会”、“社”之类的团体，从事政治、经济、文化等各种活动，为善会善堂的出现作了组织准备。以规劝民众“诸恶莫作、众善奉行”为宗旨的劝善书，如《太上感应篇》、《功过格》、《阴骘文》之类，在民间得到广泛传播，对宣扬慈善风气、促进慈善组织兴起也起到了积极作用。应该强调的是，晚明时期的官僚士大夫针对社会弊陋丛生、危机四伏的现状，力图通过端正人心、整顿风俗的方法，重建传统道德和社会秩序。其中崇奉阳明心学者与佛、道合流，强调行善积德、因果报应，扩大了劝善运动的社会基础；而坚持程朱理学者则维护儒学正统，从宣传皇帝圣谕、宣讲乡约入手，将救助贫困视为改良社会的有效手段。两股力量殊途同归，共同推动了民间慈善事业的兴起与发展。如学者所指出的：“晚明以来善书开始大量涌现，标志着一场新的思想运动正在配酿形成，我们可以称之为‘劝善运动’。这场‘运动’既有心学家的参与，更有一般儒家士人的积极推动。其目标则是通过行善积德以求得最大限度的福祉，进而重建理想的社会秩序。用儒家的传统说法，亦即通过‘迁善改过’、‘与人为善’以实现‘善与人同’的理想社会”[1]。因此之故，明末清初以后，善会善堂等民间慈善组织在全国各地广泛涌现。明代后期出现的民间慈善组织主要有同善会、放生会、掩骼会、一命浮图会、救生会（局）、育婴会等。放生指释放、救护被捕捉或将被宰杀的动物，如鸟兽虫鱼之类。这种善举在中国有着悠久历史，且在宋代较为盛行。从明末开始，受高僧云栖袾宏《戒杀放生文》的影响，放生善举得以复兴，放生会、放生社之类的民间慈善组织随之出现。明末清初的杭州、绍兴、南京、常熟、吴江、昆山、桐城、北京、番禺等地都设有放生会或放生社，放生事业十分兴盛。掩骼会的职能为收集掩埋暴露的无名尸骨。对强调入土为安的传统中国社会而言，掩骼是倍受重视的善举，但在明末以前，专以掩埋无名尸骨为职能的民间慈善组织并不多见。至明末崇祯年间，北京和绍兴等地相继出现了掩骼会。崇祯十四年，江苏太仓州遭遇严重旱灾，知州钱肃乐组织一命浮图会。其救助办法为：事先编纂《察举饥户册》，册中每页分三段，上段记施主姓名，中段书写“认救一命”，下段记录被救济者的姓名及救济日期。参加一命浮图会的人，根据财力，可一人救济多人，也可多人合救一人。从当年六月到九月，会员每隔十天向被救济者提供米五升和钱一百文，使其得以维持基本生活。救济活动结束前的九月十五日，参加者召开法会，诵读佛经，向佛祖报告施主和被救济者的姓名。一命浮图会也流行于明末的浙江宁波、绍兴一带。救生会（局）的基本运营模式，是由民间或政府出资雇佣水手，置备救生船，在容易发生事故的水面巡视。一旦发生船舶倾覆或有人落水的事故，救生船应迅速前往打捞。遇难者被救后，由救生机构发给衣被，提供食物和医药，并给予返家路费；若不幸死亡，提供棺木和墓地掩埋，并进行登记，以便家属前来认领。育婴社（会）是以收养弃婴为职能的慈善组织。救助弃婴的活动在中国出现很早，但大都由政府主持。严格意义上的民间育婴组织出现于明末。崇祯初年扬州即设有育婴社（会）。据称，这个由商人蔡琏举办的育婴机构，聚集爱心人士，收容路边弃婴，每人每月出银一钱五分，雇招乳妇，养育婴儿，以三年为期，届时招人领养[2]。育婴社在明末清初的战乱中毁败，清初顺治年间，仍由蔡琏在扬州小东门复建。扬州育婴社对各地产生了很大影响。约略与扬州育婴社同时，浙江绍兴人钱元登创办了名为保婴局的慈善团体，收养遗弃婴孩，雇老妇和乳妇喂养照顾婴孩，并准许家境贫寒的夫妇将子女寄养于局。被遗弃婴孩准人抱养，无人抱养者长成后，由局中代为女子择配婚嫁，为男子提供教育机会和生活出路。不过，明末慈善组织中影响最大的当属同善会。万历十八年，退休官僚杨东明在河南虞城县最早创立同善会，其后不久便被移植到江南地区。从万历后期到崇祯年间，江苏武进、无锡、昆山、苏州、松江、华亭、太仓，浙江的嘉善、杭州均设立了同善会。其中，高攀龙等创立的无锡同善会和陈龙正创立的嘉善同善会影响最大，最具典型。从高攀龙制定的无锡《同善会规例》和陈龙正所作《同善会式》中可以看出，劝善是同善会最主要的目的。这一方面表现为每当同善会聚会之际，都要由主会人公开讲演，向听众进行道德说教；另一方面表现为同善会的救济对象除贫困这一物质标准外，还有道德方面的要求，具体而言，贫困无依的孝子、节妇，属于优先救济的对象，至于“不孝不悌、健讼、酗酒无赖，及年少强壮、游手游食以致赤贫者”则不在救助之列[1]。清代的民间慈善事业出现了兴盛局面，这主要表现在：第一，慈善组织数量众多。明代各地的慈善组织机构的数量尚属有限，而清代的数量则大为增加。第二，慈善组织种类齐全。从施济内容看，有对贫民的施衣、施米、施粥等，有对病人的施药、诊治，有对死者的施棺、代葬及义塚；从施济对象看，有收容孤老贫病者的安济堂，有收容流浪者的栖流所，有收养婴儿的育婴堂、保婴堂、恤孤局等，有救济贞女节妇的恤嫠会、清节堂、儒寡会等，有管束不肖子弟的洗心局、归善局、迁善局等，有综合性实施救济的芹香堂、同仁堂、博济堂等。可以说，清代的慈善组织机构种类齐全、应有尽有，涉及到了慈善事业的各个方面。第三，慈善组织财力充足。明代的同善会经费极少，主要依靠会员的捐助，能用于救济贫困的金额极为有限。到了清代，慈善组织的经费来源扩大，金额大为增加，除了地方官员发起募金以外，他们还把没官田地划归善堂，许多士绅也捐建土地、房屋，从而使得慈善组织的不动产数量大增，经费较为充裕。第四，参与慈善事业的社会阶层更为广泛。清代以前，社会救助活动大多是由地方士绅主持的。随着商品经济的发展和工商业的发达，工商业者开始成为慈善事业中的一支重要力量，办理善举成为会馆、公所的重要职能[2]。第五，慈善活动的经常化。明代的同善会都是定期举行救济活动，或一年二次，或一年四次。而清代的慈善组织则不受时间的限制，随时施行救济，活动趋于经常化了[3]。
四、明清社会保障事业的特点及其启示
“社会保障”源于英文“social-security”一词，又译作“社会安全”。它在经济发展和社会稳定方面发挥着重要的“稳定器”、“安全网”的作用。目前我国农村实行的是以国家救济和社区互助为主的剩余式社会保障制度，并未建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度。为了深化农村改革，促进农业规模化、非农产业化、农村城镇化的进程，减轻农民生活风险，提高农民生活水平和生活质量，维护农村社会的安定；也为了更好地贯彻计划生育这一基本国策，迎接业已到来的农村人口老龄化的挑战，亟待建立农村社会保障制度。为此，就有必要廓清在建立农村社会保障制度方面存在的似是而非的认识——“经济因素惟一论”。
一、对影响社会保障制度的经济因素的重新解读
目前比较流行的看法认为，社会保障制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应。这种观点肯定了经济发展水平对社会保障范围和程度的根本制约作用。有的学者通过分析建国以后我们建立的超越经济发展水平的社会保障制度所引发的弊端，以及引证这种社会保障制度难以为继的现实，来说明经济发展水平对社会保障的决定作用。有的学者则通过对欧洲发达的福利国家的检讨，来说明我国作为一个发展中国家如果超越经济发展水平搞社会保障，必然会重蹈福利国家的覆辙，且经济和社会后果将更加严重。
同上述学者一样，我们也肯定经济发展水平对社会保障实施的范围、程度和给付标准具有根本性的制约作用；但是我们也不否认非经济因素对社会保障制度的重要影响，并对上述论证中所涉及的前提和论据提出如下不同的看法。
首先，建国以后我们所建立的社会保障制度的确存在着超越经济发展水平的问题，但更根本的缺陷却在于排斥市场机制，抹煞个人责任，由政府大包大揽，资源非流动，人员单位化，在偏离权利与义务一致性的同时，追求静态的、绝对的公平。而目前社会保障制度改革的目标恰恰就是要克服这一根本缺陷，建立与市场经济体制相适应的社会保障制度，充分调动政府、用人单位和劳动者个人三者的积极性，实施社会化、市场化管理，以达到保障社会成员基本的生活权利，使他们共享经济繁荣和社会发展的成果。所以，把原有社会保障制度难以为继的事实完全归咎于超越经济发展水平是不妥当的。
其次，20世纪70、80年代欧洲福利国家的教训当然应该借鉴，但是它们在推行社会保障制度、建立福利国家之初对生产力的发展和社会进步的促进作用即所起的正功能，现在往往被众多的研究者忽视了。“二战”后欧洲的经济复苏和繁荣，社会保障制度的建立功不可没，而这一制度也是超越当时欧洲经济发展水平的。一种公共政策对经济发展和社会进步的推动存在着边际效用递减的趋势。与其说福利国家政策的失败在于其超越了经济发展水平，还不如说是无视其边际效用递减的事实而对它不断固化、加码的结果。
再次，现代社会保障制度并不是在经济发展最早、水平最高的英国，而是在经济相对落后的德国最先建立起来的。德国能第一个建立社会保障制度，显然和德国国内的政治社会背景即尖锐的阶级矛盾和阶级冲突密切相关。可以说，它既是无产阶级为争取自己合法权益而进行长期艰苦斗争的结果，也是资产阶级统治策略的变化，将其作为一种“消除革命的投资”。正如当年首倡社会保障制度的德国铁血宰相俾斯麦所说：“一个期待养老金的人是最守本分的，也是最容易被统治的。”后来，美国社会保障制度的建立是在1935年，当时正值经济大危机的恢复时期；西欧、北欧福利国家的建立也是在战后经济很不景气的时期。再联系到当今世界上最富有的美国，迄今为止仍有数以千万计的国民缺乏起码的疾病、医疗保障的现实，至少可以表明一个事实：社会保障制度并不必然地和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。
最后，企图建立和社会生产力水平完全适应的社会保障制度，企图达到纯粹理性化的社会目标，这本身就是非理性的，因为社会并非人为设计出来的。既要使社会保障在国家经济萧条、社会成员遭受经济风险时起到社会“减震器”、“安全网”的作用，又要社会保障和经济发展水平相适应，这似乎是一个悖论。有些学者在谈及我国当前农村社会保障的问题时，只强调农村社会保障水平必须和农村社会生产力水平相适应，忽视国家作为实现全体社会成员公平的主体所应尽的责任，无论其主观动机如何，在客观上都导致将农村社会应受保障的群体长期置于一个被忽略的地位。这恐怕也是造成下述状况的主要原因之一：“无论在中国的过去还是在中国的现在，农村社会保障都是社会保障体系中的薄弱环节；甚至在某些关于社会保障的理论探讨和政策设计中，还有意无意地忽视了农村社会保障”。显然，这无益于农村的稳定，也不利于社会公平的实现。
二、对影响农村社会保障制度的非经济因素的分析
1.土地政策
在中国乡土社会中，“土”是农民的命根。实行土地承包到户的家庭经营是中国农村改革中最本质、最重要的成果。现行的土地政策满足了农民祖祖辈辈想要拥有土地的夙愿，调动了农民种田的积极性，推动了农村生产力的发展。土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。
现行的土地政策客观上构建了城乡二元的保障格局：农民有土地保障，工人有企业保障。由于农民有土地保障，国家得以将社会保障的重心转移到城市，集中精力和财力解决城市日益突出的社会问题，在农村只实行国家救济和社区互助为主的剩余式保障制度，致使农村长期停留在低层次的保障水平上。占全国人口近70％的农民只享用全部社会保障费的11％，而占全国人口30％多的城镇居民却占用了全部社会保障费的89％。从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅为15元，相差整整30倍。
城乡二元的保障格局使得农民的身份长期以来难以改变，限制了农村剩余劳动力的转移，特别是其向城镇的流动。随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民（而且这部分人员呈日益扩大之势）摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，他们在遭受经济风险时不可能再从土地上获得生活保障。另一方面，随着市场经济的发展特别是加入WTO以后面临的新形势，留下来继续从事农业生产的农民要承受自然风险和市场风险的双重威胁，原有的“土地保障”也日益靠不住了。
为了稳定农业生产，1998年以来中央多次发出通知，明确规定农村土地承包期一律五条件地延长30年不变，并且强调“减人不减地、增人不增地”。土地承包期30年不变的政策旨在鼓励农民增加对土地的投入，提高土地的产出率，从而改善农民的生活状况。但是这一政策也产生了新问题，即土地缺乏必要的重新分配和流转机制，影响了农村的社会流动，难以形成社会公平。对于这个政策，许多经济不发达的地区并不太赞成，这明显违背了政府的初衷。因为政府提出土地承包30年不变的政策，本意是试图通过稳定农村土地承包权来稳定农村社会，保障农民的基本生活，但这一政策使得经济落后地区的农民不可能平等拥有土地使用权，而在经济落后、土地并不富余的地区，农民享有平等使用土地的权利，已成了满足其生存基本需求的必要途径。
另一方面，贯彻土地承包期30年不变的政策，导致有限的土地无法实现规模经营，土地产出的低效率显而易见。为了扭转这种局面，政府开始引导农民进行产业结构的调整。然而产业结构的调整本身就面临着巨大的市场风险，对于承受力较低的农村家庭来说，这是一个难题。要知道，越是接近生存边缘线的家庭对风险的忍耐力就越小，“安全第一”准则的合理性和约束力就越大。在这种情况下，人们倾向于较小而稳定的利润，放弃较大但不确定的利润，因而不会轻易接受种植业结构的调整。看来，政府应当在土地政策之外，通过实施逆向财政政策、失业补偿、福利计划、社会医疗和负所得税等机制，以保障农村居民的最低限度收入。这些机制和保障措施能使农村居民同城里居民一样，不断追求利润最大化的行为，促进农村经济的发展。
2.人口因素
从农村人口的数量上看，根据第五次全国人口普查的结果，居住在乡村的人口共80739万人，占总人口的63.91％。如此庞大的农村人口直接影响农村经济与社会的协调发展。推行以独生子女政策为核心的计划生育，虽然遏制了农村人口的过快增长，缓解了人口压力，但与此同时也增加丁家庭中年轻子女的负担系数，降低了农村家庭对风险的承受力，原有的以家庭保障为核心的农村保障体系日显捉襟见肘。
从农村人口的年龄结构上看，根据第五次全国人口普查的结果，我国现有65岁以上的老年人共8811万，占总人口的比重为6.96％，负担老人的系数是9.92％，中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报显示：65岁及以上老年人口比重为7.1％，这表明我国已经进人老龄化社会。其中，农村老年人要占全国老年人总数的3／4或2／3.综合两者的估计，农村老年人约占全国老年人总数的70％左右，可见农村已经先于城市进入了老龄社会。现在，农村老年人不能像城市老年人那样退休、享受国家发给的养老金，主要还得依靠家庭赡养。这无疑增加了农村家庭的经济负担，使得原本就不在同一起跑线上竞争的城乡家庭进一步分化，农村家庭难以摆脱弱者的境地。
从农村家庭的结构上看，计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少导致每个子女所负担老人的系数明显加大。这不仅使老年人口的生活水平和生活质量难以保证，而且出现了以下三种情况：一是子女数目的减少反而增加了家长对子女的期望值，家庭关注和经济开支的重心都转移到了子女身上，影响了对老年人的赡养。二是年轻人成为流动进城打工队伍的主力，使得在家的老年人更加孤独寡助，家务繁重，有时还得承担田间的劳动。三是传统的互助共济的兄弟姐妹网络不复存在，削弱了老年人及其家庭对风险的承受力。农村老人随着年龄的增大，获取经济来源的途径越来越少，传统的权威受到冲击，家庭养老不能不通过老人自我养老的方式来加以补充。老人通过种菜、捡破烂、做杂工等途径来获取少量的报酬以维持生活，并尽量节约以减少开支。
从农村贫困人口方面来看，1978年农村有2.5亿人生活在赤贫状态，经过20年卓有成效的扶贫工作，1998年农村贫困人口已下降至4200万。农村贫困人口大多生活在地理位置偏僻、交通不便、自然环境恶劣的地区，生产和生活条件十分艰苦，脱贫任务无比艰巨。这部分人口的返贫率高达30％。扶贫可以消除绝对贫困，但无法消除相对贫困。这些年来，农村人口内部的贫富差距在拉大，1999年东、中、西部地区农民的人均纯收入分别为1788元、1423元、1111元；城乡之间的贫富差距也在进一步拉大，据估计1999年的城乡贫富差距达到5倍左右。
总之，农村人口的生活状况、农村老年人的绝对数量和生活质量、农村家庭养老压力的增大和养老功能的弱化，所有这些都迫切要求政府在农村迅速建立社会保障制度，农村贫困人口也急需得到政府给予的最基本的生活保障。这是人口因素对农村社会保障制度的正面推力。但是另一方面，由于农村人口基数特别是农村人口中的贫困面太大，又抑制了政府建立农村社会保障制度的积极性。因为建立农村社会保障制度将需要投入巨额的资金，要有足够充实的财政作后盾，政府会因财力不足而推迟在农村建立社会保障制度的时间。更何况，在当前实行农村家庭保障的经济基础和文化基础还没有完全丧失的情况下，这种推迟也还能找到令人可以接受的借口。
3.政治因素
社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。
JohnMyles曾以公共退休金政策为例，描述了政治因素在社会财富和资源的分配过程中的作用。由于市民社会和包括政府在内的各种公共机构之间的关系越来越复杂，越来越相互依存，因此需要更综合、更仔细地考察和评估政府所追求的目标究竟是什么？他们为什么要制定某种公共政策？他们又是怎样将决定了的公共政策付诸实施的？在社会保障制度建立和运行的过程中，政府的作用不可小视。政府机构及其官员握有改变社会、经济和技术配置的权力工具。
其次，政治体制不同，对社会保障制度的影响也不同。考察西方各国后可以发现，民主政治一般能够使人民按照自己的意愿，通过自己选举出来的代表或体现自己所在群体利益的政治集团，来影响国家的立法与政策的制定，国民的社会保障权益很自然地会上升到法律规范的层次并受到法律的保护。同专制政治的国家相比，民主政治的国家通常都有较为健全的社会保障体系，而且社会保障的水平相应也比较高。这说明民主政治有利于社会保障制度的运行和发展。另一方面，民主政治也会给社会保障体系的正常运作和可持续发展带来消极的影响，因为政治家会将社会保障作为竞选的“筹码”，胡乱许诺，相互攀比，导致社会保障的过度膨胀。日益膨胀的社会保障体系会产生巨大的财政压力，削弱企业和国家的市场竞争能力，甚至使整个国民经济因不堪重负而崩溃，最终破坏社会稳定，也反过来阻碍了社会保障体系的持续运行。
除了执政党和政府以外，利益群体的作用也非常巨大。工会组织成为劳工权益的主要代表和推动力量，妇联组织是妇女、儿童权益的主要代表和呐喊者，工商联组织则会直接维护工商业者的利益。由于一系列主客观原因的作用，建国后曾一度建有的农会早已不复存在，目前农民没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体为农民作“代言人”。农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组织和“代言人”作为坚强的后盾，恐怕不无关系。
应当看到，社会公共政策扎根于各阶级之间以及各利益集团之间的权力关系的基础上，而不是建立在意识形态和大众偏好的幻境中。因此，需要我们真正从履行“三个代表”思想的高度来认识建立农村社会保障制度的重要性和紧迫性，并尽快付诸实施，以真正体现代表全体人民群众（当然包括占人口绝大多数的农民在内）的根本利益，而非仅仅代表某个区域或某个特定群体的利益。
4.文化和心理因素
每个社会无论大小，都必然为自己编织一张知识、信仰、习俗、语言、兴趣、制度和法律的“网”，个人从出生到死去，一直处在这张由社会组成的“网”里，在这里，人的心灵逐渐发展；在这里，人的心灵打上烙印。这就使习俗、宗教、成见、爱好和语言得以发展并永远保持下去。社会保障制度的建立也不能脱离这张“网”，即不能脱离社会文化和心理氛围的影响。
在我国，儒家思想文化长期以来影响着人们的价值取向和行为方式。“孝”是儒家价值观念的核心之一，普通老百姓将“仰足以事父母，俯足以事妻子”作为一种义务，乡村至今还保留着儿子继承遗产与养儿防老的习俗。传统文化的这种影响甚至在我国的法律体系中都得到了体现。在这种社会氛围中，家庭为其成员提供经济上的帮助、生活上的关心和精神上的慰藉，家庭保障在农村保障中起着核心作用。可见，传统文化和现行的土地政策共同强化着农村的家庭保障，政府通过对这种家庭保障的正确引导，一方面使之在农民可以进行一定的社会流动的情况下，维系着农村的社会稳定；另一方面也使政府有可能集中精力和财力来解决城市的社会保障问题。然而，家庭保障毕竟是一种非制度化、非社会化的保障形式，它的存在不能取代政府在农村实行社会保障政策的义务，而且它也越来越不能适应农业规模化、非农产业化、农村城镇化的新趋势。
在农村实施社会保障制度需要政府和农民的共同努力，也就是说，除了国家财政予以必要的扶持以外，农民自身也应缴纳一定的社会保险费用。可是这种并不为过的要求，却难以得到农民的理解和支持。农民作为小生产者，看中的是眼前的现实利益。他们希望得到政府的关心，希望政府给予经济上的支持和帮助，以维持其正常的生产和生活。但由于其过于现实的考虑，他们不会付出自认为并不必需的支出。比如在未生病的情况下，农民不愿付钱去配合政府建立合作医疗制度；年轻人则认为养老是件非常遥远的事，几十年后还不知道国家会执行什么样的政策，因而对参保不感兴趣。农民过于现实的考虑和不愿缴费的心理，往往又被以下两种现象所强化：一是基层政权机构和干部的乱收费，二是一些干部的贪污和腐败行为，它们都加深了农民对政府推进农村社会保险的努力的怀疑和不信任。如果说服农民缴纳社会保障的个人基金，需要较高的社会成本；如果强制农民缴纳，其社会风险将更大。
农村社会保障制度的建立和运作受到多种因素的制约，既有经济因素，又有非经济因素。政府在建立农村社会保障制度时应当综合考虑多种因素，既要顾及国家财政和农民家庭的经济承受力，又要考虑非经济因素在其中的作用及其可能带来的社会风险。重新认识并充分重视农村社会保障制度建立中的非经济因素，有利于我们拓宽目前的研究视野，避免陷入“经济因素惟一论”。全面分析各种非经济因素在建立农村社会保障制度过程中的正功能和负功能，有利于我们扬长避短，因势利导，逐步建立适合当前国情的、符合社会保障发展趋势的农村社会保障制度。
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（一）最近一年是否去过医院就医
关于最近一年是否去过医院就医这一问题，我们对460份调查问卷进行整理，所得数据显示，最近一年去过医院的老年人有202位，占总人数的44%；最近一年没有去过医院就医的老年人有258位，占总人数的56%。调查发现，到了一定的年纪，人们都会或多或少的有些慢性病，但是他们并不愿意去医院就医，除非病情严重到一定的程度才会选择去医院。所以我们并不能依靠以上数据就说明没去过医院的老年人身体就非常健康，去过医院的老年人身体就不健康，这样分析的结果是片面的。单独这一项也不能作为衡量老年人幸福感的水平，只有将其与去医院的繁琐程度、医疗费用的高低、医院服务质量、医疗保险覆盖范围等几项结合起来，才能反映社会保障对老年人幸福感的影响。
（二）医院就医程序繁琐程度
对去医院就医的繁琐程度的调查结果显示，在被调查者中，有38%的老年人认为医院就医程序繁琐，37%的老年人认为就医程序一般，只有16%的老年人认为医院就医程序不繁琐。通过研究发现，长春市老年人认为去医院就医程序繁琐的人数是比较多的。得到这样的结论有很多方面原因的：首先，可能是老人年纪大了，行走不便，面对医院复杂的就医程序无能为力；其次，可能是因为老年人子女少或是子女不在身边，没有人照顾他们的生活；最后，可能是因为去医院的老年人身体都不好，而繁琐的程序可能会加重他们的病情。疾病对于老年人来说是一个大问题，家庭、社会等应该给予老年人更多的关怀和照顾。另外，最重要的是长春市的医疗程序还有待于进一步完善，同时也可以对老年人展开更加人性化的医疗服务。
（三）医院医疗费用
我们将最近一年去过医院的老年人以医院医疗费高低程度来划分，用最近一年去过医院就医的群体作为研究对象。这样更能够充分的说明老年人对如今医院医疗费用的承受力，所得结果比较准确，从而有更强的说服力。调查结果显示，最近一年去过医院的老年人中，有127位老年人认为去医院就医的医疗费用较高，只有14位老年人认为去医院就医的医疗费用低。老年人对医疗费用的接受程度和收入应该有很大关系，基于这种想法，我们用SPSS软件对两者的相关性进行研究分析。分析结果显示，医疗费用的高低和老年人收入水平的t值都通过检验，因此我们认为二者是相关的。为了更加清楚地知道二者之间的交互关系，我们对医疗费用的高低和收入水平进行交叉分析。结果显示，收入在1，000元（包括1，000元）以下的老年人占总人数的26.5%。其中，16.4%的老年人认为医院医疗费用高，只有1.3%的老年人认为医疗费用低；收入在1，001～2，000元（包括2，000元）的老年人占总人数的36.8%。其中，20.5%的老年人认为医院医疗费用高，只有0.2%的老年人认为医院医疗费用低；收入在2，001～3，000元（包括3，000元）的老年人占总人数的18.1%。其中，有7.8%的老年人认为医院医疗费用高，只有1.3%的老年人认为医院医疗费用低；收入在3，000元以上的老年人占总人数的18.6%。其中，9.0%的老年人认为医院医疗费用高，只有0.7%的老年人认为医院医疗费用较低。综上可知，长春市有63.3%的老年人收入在2，000元以下，他们认为医疗费用高的在多数，这样的结果我们是可以理解的。而收入稍高的老年人群中，仍有大部分老年人认为医疗费用高。可见，无论收入高低，长春市老年人总体上对医院医疗费用不太满意，存在收入低、看病贵的社会问题。
（四）医院服务质量
通过整理调查问卷我们发现，有28%的老年人认为医院服务质量好，57%的老年人认为医院服务质量一般，6%的老年人不太了解，只有9%的老年人认为医院服务质量差。总体而言，长春市老年人对医院服务质量还是基本满意的。这也充分说明，随着经济的发展和社会的进步，医疗服务质量得到了显著的提高。
（五）是否拥有医疗保险、医疗保险类型及医保覆盖范围
在调查的460位老年人中，有404位老年人拥有医疗保险；其中，有223位老年人属于公费医疗，有181位老年人属于合作医疗。只有56位老年人无医疗保险。这也充分说明长春市老年人的医疗保障还是比较健全的。我们以有医疗保险的404位老年人为研究对象，分析医保覆盖范围是否完整，28%的老年人认为医保覆盖范围较完整，39%的老年人认为医保覆盖范围一般，21%的老年人认为医保覆盖范围不完整，12%的老年人对此不太了解。将拥有公费医疗的老年人和拥有合作医疗的老年人进行对比，可以很明显的发现，公费医疗的覆盖范围比合作医疗的覆盖范围要广，公费医疗的老年人对医保覆盖范围比较满意，而合作医疗的老年人对医保覆盖范围总体上不太满意。我们认为老年人的幸福感和是否拥有医疗保险和医疗保险的类型有很大的关系。所以，将老年人主观幸福感打分分为四个区间：0～2分定义为不幸福，3～5分定义为不太幸福，6～8分为比较幸福，9～10分为非常幸福。将老年人按公费医疗保险、合作医疗保险、无医疗保险分为三部分，利用SPSS软件做幸福感打分与医疗保险有无及类型的Logistic回归分析。模型拟合信息的卡方检验以及原假设系数都为零，备择假设系数都不为零，且概率小于0.05，所以拒绝原假设，认为系数不都为零，模型通过显著性检验。由于显著性概率比较大，所以拟合度较好，模型通过拟合度检验。通过平行性检验可知，零假设规定位置参数在各响应类别中都是相同的，且显著性大于0.05，即接受原假设，所以可以用有序回归对模型进行分析。在对参数估计检验表中的数据结果进行优势比分析，由分析结果显示可知，在其他条件不变的情况下，公费医疗的优势比为4.014，合作医疗的优势比为1.526，无医疗保险的为参照值。从以上结果可以得知，公费医疗、合作医疗、无医疗保险的老年人幸福感依次降低。
二、结论
通过调查研究发现，老年人都或多或少的有些慢性病，大多数老年人对待自己疾病的方式是在家靠药物维持，只有当迫不得已的情况下才会去医院就医。他们不愿意去医院就医，一是由于去医院程序繁琐；二是去医院就医医疗费用高。在医疗费用方面，长春市老年人普遍存在看病贵的问题。看病贵和老年人的收入有很大关系，收入高的老年人医疗费用接受程度高于收入低的老年人。在医疗保险方面，老年人是否拥有医疗保险以及医疗保险的类型和他们的主观幸福感打分有很大的关系。老年人按公费医疗、合作医疗、无医疗保险的分类幸福感依次明显降低。以上分析结果充分说明，社会保障对老年人幸福感有显著的影响，社会保障满意度高的老年人其幸福感也较高；反之，社会保障满意度低的老年人，其社会保障满意度较低。这也说明社会保障制度的建立有利于促进老年人的幸福感，社会保障制度的实施是否有效、范围是否广泛、制度是否完善都影响着老年人的幸福感。
三、建议社会保障能够促进老年人的幸福感
那么，怎样才能构建一个能提升老年人幸福感的社会保障体系，是我们研究的关键所在。针对此本文提出以下建议：
1、简化老年人去医院的就医程序。给老年人提供尽量多的人性化的服务，有条件的医院可以提供老年人服务专线，让老年人身边没有人的时候也可以接受更加便捷和人性化的医疗服务。
2、适当降低老年人去医院就医的医疗费用，扩大老年人医疗保险的覆盖范围，重点扩大合作医疗人群的医疗覆盖范围。无论是公费医疗还是合作医疗，一定要让老年人老有所医。
【关键词】社会保障/模式/框架设计
【正文】
社会保障模式是从战略高度上对一国社会保障制度的内在基本规定性和主要运行原则的理论概括，它反映了一国在某一历史时期社会保障制度发展的战略方向。从当前世界社会保障制度发展的状况来看，已经形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大体系，这三大体系的社会保障模式都是以生产力的高水平和高度市场化为基础，难以照搬照用到我国。从我国理论界的研究情况来看，理论界也提出了阶段型重点保障模式、经济效益优先模式和社区模式等。这些模式虽然都有其合理性，但却都缺乏系统性与全面性，难以作为一种战略模式而存在，而且这些模式的框架内容设计也不太符合中国实际。根据社会保障模式选择的一般规律，结合中国二元经济结构的实际，笔者认为中国社会保障制度的战略模式应当是多元协调模式，这种模式的关键是根据我国国情，建立一种在农村与城市项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，国家政府在分散组织实施的基础上，进行集中管理与统一协调。本文主要针对这一模式的特点，对其框架设计作以具体分析。
1多元协调模式框架设计的原则
多元协调模式的框架设计，主要针对当前我国的社会经济发展实际及长远发展目标，对社会保障制度的项目内容、各子系统之间的相互关系作出合乎规律的方案设计。因此，设计中要遵循以下原则：
（1）适度原则。也就是多元协调模式的框架设计既要立足于国情国力，维护社会公平，又要不影响效率。一方面保障项目的内容、范围和水平，不能脱离中国实际，不能超前于我国社会经济发展水平和广大群众的现实消费水平；另一方面也不能滞后于现有的生产力和经济发展水平，一定要保持适度。
（2）目前利益与长远利益相结合的原则。中国目前正处在社会变革过程中，原有社会问题依然存在。新的问题如失业、阶层分化、贫困化和老龄化等社会风险在不断增加，同时人民生活水平的提高对依靠社会保障改善生活质量的需要日益迫切。因此多元协调模式的框架设计要将眼前利益与长远利益相结合，走循序渐进的道路。
（3）层次性和专用性原则。所设计框架中的每一个项目都解决一个特定的社会问题，若干项目共同解决一类社会问题，不同形式、不同功能的模式在国家主体的管理与协调下构成多元协调模式，并促使这一模式向社会化、一体化方向发展。
（4）整体性原则。因为多元协调模式是一个战略模式，因而其框架设计要从整体上把握。一方面项目内容设计要突出重点，又要有全面性，涉及到各个方面；另一方面框架中的各个项目之间要有关联性和互补性，通过关联使各个项目有机结合成为一个整体，共同形成市场经济运行的安全网络。
（5）动态性和开放性原则。框架设计要体现出多元协调模式是一个动态模式，因而必须坚持动态性原则。一方面其框架内容是发展变化的，城市的项目虽然已经较为全面，但其子系统将随经济的发展，社会需求的变化而不断变化。农村的项目虽然还不健全，但随着农村经济的发展和社会结构的变化也将会进一步完善；另一方面，随着二元经济结构的消失，农村模式和城市模式将会逐步趋于统一，农村社会保障模式将逐步向城市模式转化。
2多元协调模式的框架设计
根据上述对多元协调模式框架设计的基本原则的分析，并吸收理论界已有的研究成果，这里谈谈笔者对多元协调模式框架设计的要点。
2.1多元协调模式的构成
多元协调模式主要是由农村社会保障和城市社会保障两大块组成：（1）城市社会保障：以社会保障为重点，社会福利作为未来发展方向。现在面临的主要任务是完善制度，提高效益，保障对象是城镇所有劳动者，保障方式是社会统筹和个人帐户相结合，资金由国家、企业、个人三者共同分担。资金运行目前主要由现收现付制向半资金积累制转变，并逐步向积累制过渡。保障性质为强制性；（2）农村社会保障：以社会救济和社会扶贫为基础，逐步发展社会保险项目。它目前面临的任务是填补空白，健全项目。保障方式以家庭保障为主，与社区扶持相结合。资金来源是个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，资金运行是个人储蓄积累制。保障性质为自愿性。2.2城市社会保障模式的框架设计及子系统
城市社会保障制度的重点项目已较为齐全，目前主要以完善制度、提高效益为中心任务。以社会保险为中心工作，逐步提高福利水平。其框架设计如下：
（1）城市社会保险子系统：这是城市社会保障的核心。它对城市劳动者的工伤、失业、养老等后顾之忧的解除、劳动力素质的提高以及统一劳动力市场的形成都有重大作用。其内容包括：养老保险、工伤保险、失业保险、医疗保险、生育保险、残疾保险和财产保险。
（2）城市社会救济及子系统：在城市社会保障体系中，其地位已下降，但它能解决城市贫困无依者和灾害殃及者的生存问题，因而完备的城市社会保障体系仍然不可缺少这部分。主要包括：灾害救济、贫困救济、残病救济、失业救济、孤老救济、孤儿救济。
（3）城市社会福利及子系统：这是城市社会保障未来发展的项目内容，它是和国家、社会不断改善人民生活质量和提供服务相联系的。其内容包括：残疾人福利、老年人福利、儿童福利、妇女福利、职业福利、教育福利和社会补贴。
（4）城市社会优抚及子系统：这是对军人家属的一种特殊保障，它是完整社会保障体系中的重要项目。其内容包括：军人抚恤、军属优抚、军人安置。
（5）城市医疗保障及子系统：这是国家和社会为国民的健康与疾病提供防疫、保健及医疗服务的一种社会保障制度。随着社会经济的发展，人民的消费结构由数量型向质量型转变，人们普遍追求社会保障和安全，因而在医药保健方面的支出有所上升。所以，在城市模式中也应包括医疗保障及子系统。其结构为：全民保健保障、特殊医疗保障、疗养事业、护理服务等。
2.3农村社会保障的项目设计及子系统
这一块是多元协调模式中最薄弱的环节。目前只能以“求”定“供”，设置一些急需的项目去解决农村社会结构变化以后所形成的新问题。保障标准不可能很高。主要项目有：
（1）农村社会救济及子系统：主要是针对农村中因自然灾害、天灾人祸、残疾、孤老等问题的救助项目。其子项目包括：灾害救济、贫困救济、特殊救济等。农村的社会救济的责任主体是国家，因为大部分农村人均收入低，在灾害面前很难自我保障，因此国家应承担起主要责任。保障对象是灾祸殃及者或丧失劳动能力者。
（2）农村社会保险及子系统：这是农村社会保障系统的主要内容。它包括养老保险、医疗保险、灾害保险（对灾害造成的损失进行保险等）。在这个系统中以养老保险为核心，医疗保险为补充，逐步发展灾害保险。因为养老问题的解决有助于农村人口的控制和人口素质的提高，在这一部分中可以采用以家庭保险为基础、社会保险为支柱、自我保险为补充的模式。
（3）农村社会福利及子系统。这方面现阶段的地位次于其他方面，大部分地区尚不具备建立的条件，但随着农村社会经济的发展，在将来要逐步建立和完善。其结构为：农村残疾人福利、农村教育福利、农村社区服务和农村产品价格补贴。
（4）农村社会扶贫及子系统：改革开放以来，农村经济得到了巨大的发展，人民生活水平得到了显著地提高，同时也产生了新的贫困户和贫困地区。为了保障贫困地区经济发展，保障贫困人口的基本生活，需要将社会扶贫纳入到农村社会保障体系中。这就要求我们要转变观念，形成“六位一体”的扶贫，即思想扶贫、人才扶贫、科技扶贫、教育扶贫、资金扶贫、改革扶贫。通过“六位一体”的扶贫提高贫困地区经济发展的造血功能。
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