特殊行业员工违纪，
未经健康检查不得解聘
【案例】何梦琳是一家公司的家具喷漆工，其与公司的劳动合同中约定，如果何梦琳在一个季度内累计迟到达5次，则构成严重违反公司纪律，公司有权单方解除劳动合同。公司的规章制度中，也有着相应的内容。2016年11月底，公司以何梦琳当季迟到达6次为由，决定将其解聘。何梦琳虽然表示接受，但认为公司必须在其离职之前为其进行一次健康检查，否则拒绝离职。而公司认为何梦琳无权附加这个条件。
【点评】公司必须为何梦琳进行离岗前职业健康检查。
《职业病防治法》第三十六条第二款规定：“对未进行离岗前职业健康检查的劳动者，用人单位不得解除或者终止与其订立的劳动合同。”《劳动合同法》第四十二条第（一）项也指出：从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或医学观察期间的，用人单位不得提前三十日以书面形式通知劳动者本人或额外支付劳动者一个月工资后解除劳动合同。正因为木质家具制造场所存在诸多化学毒物，具有一定的职业危害，决定了虽然何梦琳确已违纪，劳动合同、规章制度中也赋予了公司劳动合同解除权，但公司仍应为其进行离岗前职业健康检查。
对员工“小违纪”，
不能给予“累计处罚”
【案例】邱婷婷所在公司的规章制度中规定，员工严重违反劳动纪律的，公司有权解除劳动合同，并列举了两类情形：使公司在名誉、经济、工作上受到严重损失；不服从领导、违法犯罪、出工不出力。但该办法未经职工代表大会或者全体职工讨论，也未与工会或职工代表协商。因邱婷婷不时有未戴工作帽、穿拖鞋、爱吃零食等“小违纪”，2016年12月31日，公司以“小违纪”累计相加构成严重违纪为由将其解聘。
【点评】公司做法是错误的。
一方面，根据《劳动合同法》第三十九条第（二）项之规定，用人单位可以解除劳动合同，必须是以劳动者“严重违反用人单位的规章制度”为前提。“严重”无疑应当是指不容易解决、很重要或很有影响。而邱婷婷的行为并没有达到相应的程度。
另一方面，《劳动合同法》第四条规定，用人单位在制定、修改或者决定劳动纪律等直接涉及劳动者切身利益的规章制度时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。公司的相关规章制度没有履行相关程序，自然不能作为处罚员工的依据，更何况其中也没有可以将“小违纪”累计相加，进而可以解聘员工的内容。
员工因违纪被辞退，
旧伤复发也享工伤待遇
【案例】周俊秀曾因在工作期间被脱落的飞轮致伤而构成8级伤残，并被有关部门认定为工伤。2016年10月，周俊秀由于在值班期间擅离职守，导致巨额财物被盗，而被公司以严重违纪为由解聘。一个月后，周俊秀因旧伤复发，要求在事发时没有为其办理工伤保险的公司出资医治，但被公司拒绝。公司的理由为：周俊秀是因严重违纪而被强制解聘，并非合同到期或正常解除劳动合同，自然不能继续享受相应待遇。
【点评】公司仍应给予工伤待遇。
《关于因工负伤休养期间受刑事处分，劳动保险待遇如何处理的函》（劳人险[1982]14号）规定：“因工负伤的职工因犯罪被开除后，原伤未愈，或旧伤复发，找回原单位的，原单位应继续给予治疗，在治疗期间本人生活有困难的，可酌情给予补偿”。《工伤保险条例》三十八条也指出：“工伤职工工伤复发，确认需要治疗的，享受本条例第三十条、第三十二条和第三十三条规定的工伤待遇。”
由此，即使工伤职工犯了罪，也不能免除其应有的工伤待遇，更不用说严重违纪了。因违纪而被辞退的职工，其工伤复发的待遇包括：按工伤医疗；可安装假肢等辅助器具；需暂停工作医疗的，由原单位按月支付工资福利。
因严重违纪被解聘，
照样有权领失业保险金
【案例】因为工作失职，导致公司数万元损失，2016年8月2日，公司以“严重违纪”为由，正式作出了解除与朱巧玲的劳动合同的决定。一个月后，朱巧玲鉴于自己和公司已经缴纳过两年的失业保险费，且已办理失业保险登记，加之求职受阻，曾多次向失业保险经办机构申请给予失业保险待遇，但被失业保险经办机构一再拒绝，理由为朱巧玲是由于严重违纪而被解聘导致失业，不在领取失业保险金之列。
【点评】朱巧玲有权领取失业保险金。
《社会保险法》第四十五条规定：“失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。”
《失业保险金申I发放办法》第四条指出：“非因本人意愿中断就业的，是指下列人员：（一）终止劳动合同的；（二）被用人单位解除劳动合同的；（三）被用人单位开除、除名和辞退……”
与之对应，朱巧玲虽因严重违纪被解聘，但这并不等于其希望或放任解除劳动合同，即中断就业不是源于其自身的意愿，在符合其他条件的情况下，自然可以享受相关待遇。
逼违纪员工自泼污水，
也应承担侵权责任
【案例】因为多次迟到，张声莲所在的公司以构成“严重违纪”为由，于2016年9月11日作出了解除与张声莲的劳动合同的决定。在张声莲的苦苦哀求下，公司虽答应收回成命，但开出了条件：由于公司不时有产品被盗，为杀鸡儆猴，要张声莲承认其曾经有过类似行为，并按照公司的要求以书面形式写出深刻检查，在公司内张贴。为保住工作，张声莲只好违心照办。岂料，事后张声莲的声誉却被大打折扣。
【点评】公司侵犯了张声莲的名誉权。
《民法通则》第一百零一条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”
《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》第140条也指出：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”
（1.湖北省宜昌市社会保险管理局，湖北宜昌443000；2.中央民族大学，北京100081）
摘要：社会保险全覆盖机制是社会人口结构变化和经济结构深入调整的必然要求，是社会保险发挥功能属性的必然结果。建设社会保险全覆盖机制要坚持制度先行、统筹兼顾、安全第一、务求实效的原则。社会保险全覆盖机制具有时间和空间互融、以深度幸福为追求目标、实施精细化、作用可持续四个特点。充分发挥社会保险全覆盖机制的作用，要实现社会保险法律法规的全覆盖，适应现实需要完善相关的法律法规，突出宣传的本土化、形象化、完整性；要实现社会保险征缴全覆盖，实现及时性、全面性两个目标；要实现社会保险业务经办全覆盖，突出便民、高效、安全三个标准的指导作用，着重做好社会保险经办业务机构流程的全覆盖；要实现社会保险追责防控的全覆盖，坚持社会保险法律法规面前人人平等和预防为主、惩罚为辅的原则，明确责任主体，鼓励多元主体共同参与；要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、动态管理的管理机制，最后还需要正确认识并处理好四个方面的问题，即建设社会保险全覆盖机制是一个没有完成时的过程，社会保险全覆盖机制是社会保障体系的一部分且是最重要的一部分，社会保险全覆盖机制与城镇化进程具有相互支撑的作用，社会保险全覆盖机制要有商业保险的繁荣做补充。
关键词：社会保险全覆盖；社会保险法律法规；社会保险征缴；社会保险业务经办；社会保险追责防控
中图分类号：C913.7
文献标志码：A
文章编号：1000-8772（2014）16-0126-05
党的十八大报告指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”统筹推进城乡社会保障体系建设，全覆盖是基础。社会保险作为社会保障体系最重要的内容，实现社会保险的全覆盖对全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系具有关键性作用。建立社会保险全覆盖机制，充分发挥社会保险全覆盖机制的作用，要坚持四项原则，把握好自身的特点，全面推进五个方面内容的落实，并处理好四个方面的关系。
一、重要意义
（一）社会人口结构变化和经济结构深入调整的必然要求
2011年，我国15-64岁劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，2013年将降到9.36亿人，2013年我国老龄人口数量将突破2亿大关，达到2.02亿，占总人口的14.8%以上，同时，伴随着城镇化进程的深入，空巢老人、留守儿童、空心村落逐步增多，社会化供给养老缺乏，各类风险造成的失独家庭数量也在增多，养老保障已成为必须面对的严峻的社会问题。社会收入贫富差距的扩大，食品药品安全问题的不断出现，人均病床数量的不够等现实条件迫切呼唤医疗保障的均等化和城乡全覆盖。经济结构的深刻调整，产业竞争的日益激烈，科学技术的飞速发展，城镇化中农民土地的大量被征收和农民市民化进程的加深，失业、工伤、生育问题越来越成为人们关注的焦点，呼唤着国家采取有力措施予以解决。建立社会保险全覆盖机制刻不容缓。
（二）社会保险发挥功能属性的必然结果
社会保险具有保生活、稳生活的功能属性，对社会生活的稳定具有兜底作用。社会保险的养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种，与人民群众生活的安全、健康、和谐密切相关。将社会保险五个险种对社会生活的保障功能发挥到实处，全覆盖是必然结果。若是社会保险不能实现全覆盖，则社会保险的功能就没有完全发挥出来，社会保障体系的全覆盖也无法实现。
二、基本原则
建立社会保险全覆盖机制要坚持好以下原则：
1、制度先行
社会保险全覆盖是一项庞大的工程，涉及到很多关系要处理、很多事要协调，很容易被变样执行，必须有一个全盘的制度设计，对社会保险全覆盖机制的实施步骤、考核标准、追责办法等以制度予以确定，提供一个限制性的框架。
2、统筹兼顾
社会保险全覆盖机制的建立不能单靠社会保障部门来推动，财政、交通、信息、法律、科技、教育等部门都担负着重要角色，没有这些部门的配合，社会保险全覆盖机制必然行之不远、推进艰难，其效果必然大打折扣，应统筹兼顾，各个部门相互配合和支持，一起来完成这个庞大的工程。
3、安全第一
社会保险作为一种享受性的权利，容易诱惑投机行为的频繁发生，风险系数很高，全覆盖机制意味着社会保险运行的空间和时间都将迅速扩大和延长，不确定性因素将显著增多，安全是必须坚持的底线原则。
4、务求实效
惠民是社会保险全覆盖机制建立的根本目的，人民群众是否能按时足额的领取养老、失业、生育保障待遇，因公致伤能否及时获得保障等是检验社会保险全覆盖机制效用的重要标准，必须把实效放在关键性的位置。
三、基本特点
社会保险全覆盖机制与社会保险广覆盖模式相比，有自己的特点：
（一）时间和空间互融
广覆盖模式强调社会保险横向覆盖的人群范围，是一种粗略的数量化的统计追求，它以社会保险覆盖的人群数量规模作为评判是否达到预期目标的标准，全覆盖机制则在坚持社会保险覆盖人群范围无缝性的基础上，更注重社会保险对人民群众的养老、医疗、失业、工伤、生育需求持续提供保障的程度，更注重不同年龄段、不同行业、不同阶层人群持续受益社会保险保障程度，具有时间上的持续延展性。
（二）以深度幸福为追求目标
与广覆盖模式突出社会保险权利的获得范围不同，全覆盖机制更进一步突出社会保险对人民群众生活的幸福所带来的满足程度，更强调幸福的深度在人的发展中所具有的关键地位和作用。
（三）实施精细化
广覆盖模式对实施的精细化要求并不严格，只要该纳入的人群范围已经纳入就可以表明任务的完成，但是全覆盖机制要求将精细化理念贯彻始终，要将社会保险的每一个险种落实到每一个组织每一个人，只有人人切实同享社会保险的保障利益才表明全覆盖机制取得了实效。
（四）作用可持续
广覆盖模式更多的呈现出一种静态的结果，只要涉及范围内的人员办完常规的参保手续就完成了任务，且在一段时期内基本上不会发生变化，操作起来相对容易些。但全覆盖机制由于需要解决人们深层次的需求，而这种需求受经济社会环境的影响很大，全覆盖机制在参保手续完成后，还要继续跟踪解决享受待遇如何落实的问题，呈现的是一种持续作用的过程状态，需要动态管理，操作的难度要大很多。
四、主要内容
社会保险全覆盖机制是指社会保险以人群无缝覆盖为基础，以法律法规、征缴、业务经办、追责防控、管理模式为主要作用方式，为人民群众提供深度保障、获得深度幸福，提供全方位、多层次保障的一系列过程的集合。社会保险全覆盖机制大体上包括社会保险法律法规、社会保险征缴、社会保险业务经办、社会保险追责防控、管理模式五个方面。
（一）社会保险法律法规全覆盖
社会保险法律法规全覆盖是指根据现实需要完善社会保险的相关法律法规，采取有效的形式，通过便捷的渠道，让社会保险法律法规广为社会民众知晓、理解，并引导社会民众科学运用的过程。社会保险法律法规的全覆盖是社会保险全覆盖机制的基础。相关法律法规是社会保险发挥保障作用的依据和根本支持力量。没有社会保险法律法规的全覆盖，社会保险的功能也就不能实现全覆盖。要实现社会保险法律法规的全覆盖，一方面要适应现实的需要完善相关的法律法规，另一方面要突出宣传的本土化、形象化、完整性。
1、以现实需要为导向完善社会保险的法律法规
以现实需要为导向完善社会保险的法律法规是实现社会保险法律法规全覆盖的前提。不能适应现实需要的社会保险法律法规，不仅无益于解决社会保障所面临的问题，反而会因为法律法规的滞后动摇人民群众对社会保险的信心。要在深入贯彻实施《社会保险法》的基础上，及时总结经济社会中出现的新问题，及时修订、完善《失业保险条例》等相关法律法规。要从法律法规层面回答好如下问题：如何处理好养老保险全国统筹的基础金的比例、资金来源渠道、保值增值；如何进一步推进失业保险省级统筹，如何处理好失业保险省级统筹中各地方缴费和享受待遇在权利与义务之间的平衡，如何统一失业保险跨统筹地区跨省转移各类项目资金的划拨办法、降低失业保险基金安全风险iii；如何根据现实的变化做出医疗保险缴费额、报销比例、统筹层次、关系转移的调整，以保证社会保险安全和功能效益目标实现的统一等问题。未能在法律法规上对以上问题做出明确的回答，在实际的操作中就会遇到很多困难，增加行政成本，加大社会保险安全运行的风险，不利于社会保险全覆盖机制作用的发挥。
2、做好社会保险法律法规的宣传
做好社会保险法律法规的宣传是实现社会保险法律法规全覆盖的关键。需要做好四方面工作：
（1）宣传的本土化。宣传社会保险法律法规要结合不同地方的实际情况，以现实中的问题为导向，选择宣传的重点，确定宣传方案、采取的方式和持续时间。
（2）宣传的形象化。要将文字的社会保险法律法规条文，转化成人民群众能够接受和理解的观点、经验和事件，要追求通俗易懂，用人民群众喜闻乐见的形式，融入到人民群众日常的生活中。要避免单纯的条文公示、学术的条文宣教、囫囵吞枣的宣传。
（3）宣传的完整性。要以社会保险法律法规的立法精神为依据进行宣传，不可断章取义，也不可任意解释，要将立法背景和前提、权利义务、适用范围、操作方法和步骤等详细清楚地广而告之，不能撒胡椒面式的粗放推广。
（4）突出社会运用法律法规于实践的引导作用。社会保险法律法规宣传的最大成效应是让人民群众学会如何运用，只有会使用才能保证宣传效果的持续，才能达到社会保险法律法规全覆盖的目标要求。
（二）社会保险征缴全覆盖
社会保险征缴全覆盖是指对符合社会保险法规定的单位和个人，在法定的时间内，社会保险的征缴不遗漏、不重复，应征尽征。社会保险征缴全覆盖是社会保险全覆盖机制的重要支撑。没有社会保险征缴的全覆盖，会造成享受社会保险待遇的人之间权利义务上的不均等，既破坏了社会保险法律法规的权威性和公信力，又导致社会保险基金运行的不可持续，最后直接导致社会保险保障功能的不可持续，引发更大的社会问题。社会保险征缴全覆盖，要确保实现及时性、全面性两个目标。
1、及时征缴
社会保险征缴及时是社会保险征缴全覆盖的基础。包括两个方面：
（1）社会保险征缴机构要依照法律规定，在法定的时间内进行社会保险缴费单位和个人的检查和排查，及时予以督促，完成征缴任务。对各类企业等经济组织，社会保险征缴机构要及时督促其缴纳社会保险五项保险费，尤其是失业、工伤、生育保险的征缴，这三项保险在缴纳主体、享受对象上不及养老、医疗两个险种广泛，一些组织容易蒙混不交或者故意不交，损害职工的合法权益，为社会和谐埋下隐患。对不按法律规定缴纳社会保险、存在着违法违规行为的组织要及时做出处理决定，避免拖延、禁止包庇。
（2）强化用人单位、个人及时主动完整地缴纳社会保险费的意识。要强化新成立经济组织的社会保险费缴纳责任，将限期缴纳社会保险保证金作为批准成立新经济组织的必备条件之一。
2、全面征缴
社会保险征缴的全面性包括征缴项目的全面和征缴单位的全覆盖。社会保险征缴项目必须齐备，应征尽征，统一标准、统一制单、统一上解，避免偷、漏、瞒等对社会保险造成损失的行为的发生。社会保险征缴单位要做到全覆盖，实行缴费单位的年度摸底排查，建立社会保险征缴单位监控制度，实施运用信息系统进行征缴的方式，对地处偏远、过于分散的缴费单位建立流动工作站，进行网格化管理，确保社会保险征缴的全面实现。
（三）社会保险业务经办全覆盖
社会保险业务经办全覆盖是指社会保险的申请、享受、查询等功能实现一体化、便捷化，在全国范围内能实现自由无障碍衔接使用。社会保险业务经办全覆盖是社会保险全覆盖机制的关键内容。没有业务经办的全覆盖，社会保险全覆盖机制只能是空中楼阁。社会保险业务经办全覆盖，要突出便民、高效、安全三个标准的指导作用，着重做好社会保险经办业务机构流程的全覆盖。iv
1、发挥好便民、高效、安全三个标准的指导作用
社会保险业务经办要实现全覆盖，需要坚持便民、高效、安全三个标准：
（1）便民。社会保险业务涉及到很多数据，每个险种的缴纳比例也不一样，而且各地方在落实《社会保险法》时，出台的实施办法也不尽相同，区域之间在社会保险的关系转移上存在制度的保护性壁垒问题，必须坚持执政为民、以人为本的理念，推动社会保险业务经办的便民进程。
（2）高效。社会保险作为保障性的待遇享受，在享受时间上具有很强的刚性约束。除了养老保险的时间伸展空间比较大，医疗、失业、工伤、生育保险时间上的灵活处理空间非常小，一旦启动享受程序，必须在最短的时间内落实到位，否则，过了这个时间段后，社会保险的保障功能就失去了意义，所以，力求高效是社会保险业务经办必须坚持的一条标准。
（3）安全。社会保险业务经办与社会保险运行的安全性关联度最高。社会保险业务经办直接掌控着社会保险待遇的发放，若是认定审核不严，很容易造成社会保险基金的巨大损失。安全应成为实现社会保险业务经办全覆盖的一个重要标准。
2、着重做好经办机构业务流程的全覆盖
社会保险业务经办全覆盖主要通过经办机构流程的全覆盖来实现。经办机构业务流程是社会保险实现保障功能的载体，必须优化。实行“同窗口多服务”的工作模式，将同一险种的所有业务在同一个系统内全部完成，强化自助社会保险设备的使用，开发电话办理社会保险业务新渠道，实行省、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）五级社会保险业务经办数据库的统一共享，简化社会保险业务经办程序，实现智能化，将社会保险业务经办设备的使用权更多的转移到人民群众手中，经办机构偏重于权限管理和真实性监管。
（四）社会保险追责防控全覆盖
社会保险追责防控全覆盖是指全面监控社会保险各个程序的运行，通过过程管理、风险评估、立体监督等方式确保社会保险的安全，对破坏社会保险安全的组织、个人依法追究责任。社会保险追责防控全覆盖是社会保险基金安全运行、正常发挥保障功能的重要保证，是赢得人民群众对社会保险的信任和支持的关键，是社会保险全覆盖机制发挥作用的重要保障。社会保险追责防控全覆盖，实际上是树立社会保险的公信力，将社会保险的运行置于全社会的监督之下，追求社会保险基金安全和惠民实效双重目标。实现社会保险追责防控的全覆盖，要坚持原则、明确责任主体、鼓励多元主体共同参与。
1、坚持社会保险法律法规面前人人平等和预防为主、惩罚为辅的原则
社会保险的追责防控应按照《社会保险法》的基本规定展开，不论是个人、企业，还是经办机构，不论在什么地方，只要违反了《社会保险法》的规定就要接受相应的惩罚。要以预防为主，增强追责防控对社会保险风险的防范能力，将责任细化到每个程序，建立程序反干扰机制，对已经发生了的违法违规的行为，要予以及时惩罚。
2、社会保险追责防控主体包括经办机构、各类社会组织和享受社会保险待遇的个人
社会保险追责防控全覆盖不是针对某一部分人群而是包括经办机构、各类社会组织和享受社会保险待遇个人的全部主体。
（1）经办机构应依法管理好社会保险基金安全、严格认定享受资格、仔细审核待遇发放条件。尤其是在社会保险的有关政策出现变化时，要特别注意政策之间的差异点造成的社会保险待遇的不同，比如医疗保险报销比例的变化、失业保险待遇标准的调整、生育保险假期的延长等，若是对政策的变化点没有掌握好，还是按照原有的政策办，就容易造成社会保险待遇少支出的情况，损害待遇享受人的合法权益。对依法应征缴的社会保险必须严格按照程序和规定办，防止过多征缴或征缴不足，要保证征缴手段的合法性。v
（2）各类社会组织要强化为职工全面缴纳社会保险的法律意识和员工的社会保险法律知识的培训。当前，一些人员流动性比较大的经济组织存在着缺缴社会保险的情况，尤其是失业保险、生育保险、工伤保险缺缴、瞒缴的情况比较多。对职工社会保险法律知识和相关政策的培训缺位，导致职工常常不能被及时发现缴纳社会保险中存在的问题，造成职工失业时因单位和个人缴费不满一年或者错过了时限而无法享受失业保险待遇，或者在职因公受伤后无法获得及时的工伤赔偿等一系列的权益损害，增添了社会不和谐因素，损害了人民群众与政府部门、社会保险经办机构的良好关系。
（3）享受社会保险待遇的个人要自觉的加强社会保险知识的学习，明了享受的权利和应承担的义务。现实中，失业保险、工伤保险、医疗保险因为实践操作的灵活性较大，容易被一些人冒领、骗取。因此，一方面要对经办机构中存在的挪用、转移、贪污、截留等损害社会保险基金的行为和因服务态度不好引发群体事件的行为追究责任，依法予以处理；另一方面要对违法违规享受社会保险待遇拒不改正的人，冒领、骗取社会保险待遇的行为予以严厉追责，打击非法行为，保护社会保险的安全和维护社会保险发挥保障功能的秩序。
3、要以合理引导各类主体发挥监督力量为主要内容
社会保险追责防控全覆盖要充分发挥各类主体的监督作用。监督是社会保险追责防控全覆盖的基本实现途径。从现实中各类主体的监督作用看，当前各类主体监督的自主自觉性在迅速增强，监督形式也日益多样化，但也存在监督的正面作用走偏的倾向。社会保险追责防控全覆盖要克服监督力量的不好倾向，对各类监督主体予以合理引导，形成监督问责与有效反馈的良性循环，引导社会民众对社会保险理性的监督。鼓励和引导社会组织、个人、其他团体维护社会保险的安全，自觉监督社会保险的运行。
4、要以社会信用体系为依托，形成联动机制
社会保险追责防控全覆盖应与社会信用体系的建设共同推进，以社会信用体系为依托，形成联动机制。信用是社会追责防控全覆盖机制的基本属性。引导社会民众依法享受社会保险、履行应有的义务，从被动维护社会保险的安全向主动维护社会保险的安全、自觉制止破坏社会保险安全的行为转变，最终形成人人维护社会保险安全、人人享受社会保险的良好局面。社会信用体系是实现社会保险追责防控全覆盖的强大杠杆。覆盖全社会的信用体系，将每个人的每次社会行为都记录进个人的信息系统，一个人守法护法的习惯将为其生活带来更深刻的影响，督促每个人自觉的担当起应有的社会责任，这是社会保险追责防控的目标，也是社会保险全覆盖机制存在的目标。
（五）形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、动态管理的管理机制
社会保险全覆盖机制的建立靠任何一个单一的主体来完成都是行不通的，需要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、动态管理的管理机制。
1、党委领导，政府负责
我党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在建设社会保险全覆盖机制上理所当然的应担负起领导责任。政府作为最大的行政机构，制定实施方案、协调各种关系、破除各种壁垒和障碍、提供各种资源支持，全面推进社会保险全覆盖机制的建设是其自身的职责所在。vi
2、社会协同，公众参与
社会保险关乎着每一个社会组织的切身利益，影响着每一个人的生活质量，应积极协同，参与到社会保险全覆盖机制的建设中来。社会组织要自觉围绕社会保险全覆盖机制的四个方面展开行动，为社会保险全覆盖机制的发挥作用减少和清除障碍和壁垒，营造团结协作的氛围。每一个人要自觉地加强社会保险知识的学习和使用，主动监督社会保险的安全，在法律法规的框架内正确做出自己的行为，防止社会保险的损失。
3、动态管理
社会保险作为社会保障的重要内容，面对的现实情况是经常变化的，在社会保险全覆盖机制建设过程中会出现许多新问题，需要寻求新的思路去解决。社会保险全覆盖机制不是生硬的条文限制，是富有弹性的制度性框架和行动指南，要动态管理，与时俱进的推动社会保险全覆盖机制发挥作用。
五、需要处理好的四个问题
社会保险全覆盖机制发挥作用，除了利用好四个方式，还需要正确认识并处理好四个方面的问题。
（一）建设社会保险全覆盖机制是一个没有完成时的过程
建设社会保险覆盖机制是一个没有完成时的过程。社会保险作为兜底的社会保障制度，对整个社会生活的稳定提供全时支持力量。随着社会的发展和人们对生活、自身权益的日益关注，对社会保险的需求会日益旺盛，社会保险的保障作用只会越来越大。如何与时俱进的完善社会保险全覆盖机制，确保每一个人有尊严的活着，是社会保险全覆盖机制不变的主题。建设社会保险全覆盖机制只有进行时，没有完成时。
（二）社会保险全覆盖机制是社会保障体系的一部分且是最重要的一部分
社会保险是社会保障的一个方面，社会保险全覆盖机制是整个社会保障体系的一部分。与社会救助、社会优抚、社会福利等针对特定对象、适用于特定情况、发挥补偿作用的社会保障内容相比，社会保险面对的主体是全体人民群众，对人们的生老病死全方位发挥着影响，特定情况与常规情况兼适应，不仅仅起着补偿作用，更起着保基本的作用，为其他社会保障措施功能的发挥提供着基础性的支持。社会保险全覆盖机制关乎着整个社会保障体系功能的发挥，因此，社会保险全覆盖机制是社会保障体系中最重要的一部分。
（三）社会保险全覆盖机制与城镇化进程具有相互支撑的作用
建设社会保障全覆盖机制是城镇化进程的必然要求，城镇化的顺利推进需要社会保障实现全覆盖扫除前进中的壁垒障碍。城镇化的实现意味着占我国人口大多数的农村居民将转化为市民，2011年我国的城镇化已达51.27%，这对社会保险的服务能力是一个很大的挑战，既有的社会保险城乡差异如何破解，城镇职工居民医疗保险、新农村医疗保险等不同险种待遇如何实现合理衔接等一系列的问题，关乎着千家万户的利益。不实现社会保险的全覆盖，城镇化的推进将缺乏保障而遭遇搁浅的危险。城镇化的每一步前进都要社会保险全覆盖机制贡献一份力量，它们互相支撑，共同为社会的和谐和发展、国家的繁荣昌盛做出贡献。
（四）社会保险全覆盖机制要有商业保险的繁荣做补充
社会保险全覆盖机制与商业保险的繁荣不存在冲突。社会保险是由国家主导而建立的保障制度，但同时还应积极发挥社会和个人的力量，形成合力方能保证社会保障制度的可持续。商业保险是发挥社会和个人积极性，提供某些特定保障的有效途径，对社会保险功能的发挥起着补充和提升的作用，应该鼓励商业保险的繁荣发展，推动社会保险全覆盖机制更加稳健的运行。
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要正确适用法律，必须明确法律的效力层次和适用范围。法律的效力层次，是指规范性法律文件之间的效力等级关系。法律的适用范围，是指法律对人的效力、对事的效力、空间效力和时间效力。要正确适用法律，就必须根据法律的效力层次和适用范围去适用。
根据2000年7月1日施行的《立法法》的规定，对法律的效力层次和适用范围主要规定如下：
1.宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省级政府规章的效力高于本行政区内较大的市的政府规章。
2.经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
3.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。
4.地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院决定或者由国务院提请全国人大常委会裁决。
5.较大的市的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规相抵触。
6.省级人大常委会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本级政府规章相抵触的，应当作出处理决定。
7.同一机关制定的法律、法规、规章，特别法优于一般法，新法优于旧法。
8.同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
9.法律、法规、规章一般不溯及既往，有特别规定的除外。
根据《立法法》第六十三条第三款和第八十六条第一款第（二）项的规定，地方性法规的效力不再必然高于上级政府规章和部门规章（以往规定地方性法规的效力必然高于部门规章和地方政府规章）。根据全国人大常委会办公厅1995年12月27日《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》（下称《复函》）的规定，深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内（包括宝安、龙岗两区）但法规中有关国家赋于经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人大及其常委会制定的法规发生冲突，应适用广东省人大及其常委会制定的法规。《复函》没对深圳特区规章在宝安、龙岗两区的适用问题作出规定。笔者认为，对法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行深圳特区规章的规定。“参照执行”不同于“适用”，所谓“参照执行”是指对某一事项，法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的，才执行深圳特区规章的规定。否则应当适用法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章的规定。
下面分门别类，一门一门法律，一个一个问题地细谈法律、法规、规章的适用和理解问题。
一、有关工伤保险的法律、法规、规章
有关工伤保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》（法律）、《深圳经济特区工伤保险条例》（特区法规）及其实施细则（市政府规章），《广东省社会工伤保险条例》（省级法规）及其实施细则（省政府规章），《企业职工工伤保险试行办法》（劳动部规章）。《劳动法》只是对社会保险作了强制性和原则性的规定，而对社会保险费的缴纳、劳动者享受社会保险待遇的条件和标准等事项都没有作出可操作性的规定，这些事项只要由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等规范性法律文件详细规定（下面就社会保险的法律规定弓用《劳动法》时不再重述）。目前国家尚无统一的《工伤保险条例》，而地方性法规、部门规章和地方政府规章对工伤保险适用范围、工伤认定和范围、工伤费的缴纳比例、工伤保险待遇高低、工伤保险待遇的支付主体和方式等事项都规定不同。例如同一工伤事故兼有商业保险赔偿和民事赔偿时，三种补偿或赔偿可否兼得？上面几个法律文件的规定都不相同。《深圳经济特区工伤保险条例》规定工伤保险待遇、商业保险赔偿、民事赔偿可全部兼得；《广东省社会工伤保险条例》规定除医疗费和丧葬费不重复支付外，其他工伤保险待遇照发；《企业职工工伤保险试行办法》规定只补足低于工伤保险待遇的差额部分。究竟宝安、龙岗两区应适用哪个规定？
根据《复函》的规定，《深圳经济特区工伤保险条例》与《广东省社会工伤保险条例》发生冲突时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但根据《立法法》第八十六条第一款第（二）项“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，当《广东省社会工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定，还是适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请全国人大常委会裁决。也许有人认为，按以往有关法律的规定，地方法规的效力当然高于
部门规章，宝安、龙岗两区自然应当适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但从《立法法》的规定来看，并非如此。当然，根据地方法规优先适用的原则，对《企业职工工伤保险试行办法》没有规定的事项，宝安、龙岗两区还得适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。
根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织都必须依法为本单位员工缴纳工伤保险费，员工个人不缴纳工伤保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区尚有不少用人单位未为员工缴纳工伤保险费或者只为部分员工缴纳工伤保险费。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳工伤保险费。
二、有关养老保险的法律、法规、规章
有关养老保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（法规性文件）、《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》（特区法规）、《广东省社会养老保险条例》（省级法规）及其实施细则（省政府规章）。目前国家尚未制定统一的《养老保险条例》，广东省和深圳特区的养老保险法规、规章都是在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（下称《决定》）实施后制定的，是对《决定》的具体化，与《决定》的规定是一致的。根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区，《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》与《广东省社会养老保险条例》发生冲突时，应适用《广东省社会养老保险条例》的规定。2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》有两处最引人注目的修改，一是修改前的《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》适用于整个深圳市行政区域（包括宝安、龙岗两区）；修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》适用于深圳特区内的企业及其员工，宝安、龙岗两区参照执行。二是修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》增加规定了养老保险争议的仲裁时效为两年（《广东省社会养老保险条例》没此规定）。之前，各级劳动争议仲裁
委员会和人民法院的裁决，普遍认为社会保险是强制性保险，不应受《劳动法》第八十二条规定的六十日仲裁时效的限制，所以多数裁决都要求用人单位补交多年养老保险费。
用人单位与劳动者之间因社会保险事项发生争议，一方申请仲裁是否适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定？对这一问题的看法，有两种观点：一种观点认为，应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险事项争议属于劳动争议，凡因劳动争议申请仲裁，就得适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定。一种观点认为，不应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险属于强制性保险，用人单位必须依法办理，不应受
时效的限制。笔者同意第一种观点，因社会保险事项争议申请仲裁应受仲裁时效的限制，从2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第四十六条第二款“员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险费的情况，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构和有关部门投诉，也可以直接向劳动仲裁机构申请仲裁”的规定看，社会保险事项争议也应受仲裁时效的限制，只不过是此条规定的仲裁时效与劳动法规
定的仲裁时效不同而已。笔者认为，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，经济特区法规根据授权对法律作变通规定是可以的。但这一规定不适用于宝安、龙岗两区，宝安、龙岗两区应适用《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效。另外，笔者认为，《劳动法》第八十二条规定的只是仲裁时效（包括诉讼时效），从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，宝安、龙岗两区的劳动者向社保部门和劳动部门投诉，由社保部门和劳动部门责令用人单位补缴社会保险费的，应当不受《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效的限制。
根据《广东省社会养老保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，都必须依法缴纳养老保险费，劳动者个人负担的养老保险费由用人单位代扣代缴。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理养老保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳养老保险费。
三、有关医疗保险的法律、法规、规章
我国现行的职工医疗保险制度只要还是五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗制度1993年10月，原劳动部提出了《关于职工医疗保险制度改革试点的意见》，在试点地区进行医疗保险制度改革，改革的目标是逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，医疗保险费用由国家、用人单位和职工三方合理负担的，社会化程度较高的，覆盖城镇全体职工的医疗保险制度。深圳市作为我省医改试点较早的城市，1996年5月，深圳市人民政府颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定》（市政府规范性文件），在全市范围内建立了住院医疗保险、综合医疗保险、特殊医疗保险三种不同层次的医疗保险方式，具有深圳市户口的员工和退休人员建立了基本医疗保险个人帐户。根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，劳务工尚未建立基本医疗保险个人帐户，劳务工也无需负担医疗保险费。1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（法规性文件），要求城镇所有
用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。笔者认为，广东省和深圳市都应当根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的精神，尽快进行医疗保险立法，规定城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。目前，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和《深圳市基本医疗保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区。
根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，基本医疗保险的规定适月于深圳市内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属在职职工、离退休人员和领取失业救济金期间的失业人员。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理医疗保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳医疗保险费。
四、有关失业保险的法律、法规、规章
有关失业保险的法律、法规、规章只要有《劳动法》、《失业保险条例》（行政法规）、《广东省职工失业保险暂行规定》（省政府规章）、《深圳经济特区失业保险条例》（特区法规）。由于《深圳经济特区失业保险条例》是1996年11月颁布的，其内容与1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》有许多抵触之处，其中最大的抵触是《深圳经济特区失业保险条例j》规定的享受失业保险待遇的失业人员仅限于具有特区常住户口的员工，而《失业保险条例》规定的享受失业保险待遇的失业人员没有户口条件的限制，只要是城镇企业事业单位的职工箩都依法享受失业保险待遇。笔者认为，深圳市应当根据《失业保险条例》的规定，尽快对《深圳经济特区失业保险条例》进行修改。广东省人民政府已根据《失业保险条例》的规定对《广东省职工失业保险暂行规定》进行了修正。目前，《失业保险条例》和
《广东省职工失业保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区，而《深圳经济特区失业保险条例》则不适用于宝安＼龙岗两区，但《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》没有规定，而《深圳经济特区失业保险条例》有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行。
根据《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》的规定，失业保险规定适用于我国境内城镇所有企业、事业单位及其职工；用人单位按本单位工资总额的2％缴纳失业保险费；职工按本人工资的1％缴纳失业保险费；用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区大部分的用人单位未为员工办理失业保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳失业保险费。
五、有关生育保险的法律、法规、规章
目前有关生育保险的法律规定只要是原劳动部的1995年1月1日施行的《企业职工生育保险试行办法》。由于《企业职工生育保险试行办法》对女育保险只是作了原则性规定，没有规定用人单位缴纳生育保险费的比例，而广东省和深圳市都没有按照《企业职工生育保险试行办法》的规定制定实施办法，难于实际操作，可以说在广东省、深圳市，生育保险立法还是一片空白。目前，在广东省和深圳市，对女职工的生育待遇保护，只要是依据《女职工劳动保护规定》（行政法规）、《广东省计划生育条例》（省级法规）、《广东省女职工劳动保护实施办法》（省府规范性文件）、《深圳经济特区计划生育管理办法》（特区规章）。这些法规、规章，除《深圳经济特区计划生育管理办法》不适用于宝安、龙岗两区（但可参照执行）外，其他均适用于宝安、龙岗两区。我们认为，国家、广东省和深圳市都应尽快进行生育保险立法。
六、关经济补偿的法律、法规、规章
在此，笔者主要就劳动合同期满终止劳动合同关系，在宝安、龙岗两区，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金（或称生活补助费）的问题谈下自己的观点。《劳动法》没有对劳动合同期满终止劳动合同关系，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金（或称生活补助费）的问题作出规定，《深圳经济特区劳动合同条例》（特区法规）和《深圳经
济特区劳务工条例》（特区法规）也没有作出相关规定。但《劳动部关于贯彻执行若干问题的意见》（属部门规章，下称《意见》）第38条却规定：劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止，用人单位可以不支付劳动者经济补偿金；国家另有规定的，可以从其规定。而《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（行政法规）第十七条、《广东省劳动合同管理规定》（规章）第二十九条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》（规章）第二十一条却规定劳动合同期满用人单位仍应当按员32T_龄支付员工经济补偿金（或称生活补助费）。究竟在宝安、龙岗两区，应当适用哪个法律规定？劳动合同期满终止，员工是否仍享有经济补偿？
根据《立法法》第七十九条第二款“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》属于行政法规，其效力高于劳动部规章，我们认为，全民所有企业招用的农民合同制工人，劳动合同期满终止，仍享有经济补偿口根据《立法法》第八十二条“部门规章之间＼部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”和第八十六条第一款第（三）项“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”的规定，笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区，除全民所有企业招用的农民合同制工人外的其他员工，劳动合同期满终止是否享有经济补偿，不能由仲裁员和法官自由裁量。如果有些仲裁员、法官适用广东省劳动规章的规定，裁决劳动合同期满终止，应当给员工经济补偿；而有些仲裁员、法官却适用劳动部规章的规定，裁决劳动合同期满终止，不给员工经济补偿；那么就有损我国社会主义法制的统一和尊严口我们认为，正确的做法是依原劳动部《意见》第99条和国务院《法规规章备案条例》第十五条的规定，由省、市的劳动行政部门将情况报劳动社会保障部，由劳动社会保障部报国务院法制局进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制局提出处理意见报国务院裁决，并通知制定机关。
笔者在劳动争议案件过程中发现，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍是适用原劳动部《意见》的规定，不支持劳动合同期满的员工要求用人单位支付经济补偿金的请求的。根据目前劳动用工的实际情况，为免用人单位规避对员工的经济补偿，并从经济补偿的“补偿”性考虑，笔者认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合
情合理，而原劳动部《意见》关于劳动合同期满用人单位可以不支付员工经济补偿金的规定则相对不合情理。例如，一个在某用人单位工作了九年的月薪数千元的员工，因用人单位的原因，他一直与用人单位都没有签订劳动合同，如果用人单位想解除与该员工的劳动关系，则依法用人单位应当给该员工数万元的经济补偿；如果用人单位想规避对员工的经济补偿，则其与该员工签订一年或几个月的劳动合同，等动合同期满后再终止与该员工的劳动合同关系，则依原劳动部《意见》第38条的规定，无需给该员工任何经济补偿。但如果离合同期满之日还差一天，甚至只差一小时或半小时，用人单位解除了与该员工的劳动合同关系，则又要给该员工数万元的经济补偿。可见，不考虑劳动者的工龄，只根据劳动合同期满与否来决定是否给员工经济补偿是相当不合理的。经济补偿的性质只要是其“补偿”性，员工在某用人单位工作多年，为该用人单位奉献了多年的青春，依情依理该用人单位应当根据其工龄长短给予相应经济补偿。我们认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合情合理。在非经济特区的宝安、龙岗两区，深圳市劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍适用原劳动部《意见》的规定（不适用广东省劳动规章的规定），裁决不支持劳动合同期满的员工
要求用人单位支付经济补偿金的请求的做法，无论依情依理依法，都值得商榷。
笔者在劳动争议案件过程中还注意到，在深圳市，各级劳动争议仲裁委员会和人民法院在计算经济补偿金时，普遍不支持劳动者要求将加班加点工资计作工资的请求。根据原劳动部《意见》第53条和国家统计局《关于工资总额组成的规定》第四条的规定，劳动法中的“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时
间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。我们认为，计算经济补偿金的工资应当包括加班加点工资。
七、有关工资支付的法律、法规、规章
在此，主要谈下用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定和相关法律规定在宝安、龙岗两区的适用问题。这方面的法律、法规、规章主要有：《劳动法》、《企业最低工资规定》（原劳动部规章）、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（原劳动部规章）、《广东省企业职工劳动权益保障规定》（省级法规）、《广东省外商投资企业劳动管理规定》（省政府规章）、《深圳经济特区劳务工条例》（特区法规）、《深圳经济特区最低工资条例》（特区法规）o而这些法规、规章对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，却有不同的规定，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定？
先谈用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。
原劳动部《企业最低工资规定》第二十七条规定，除补足低于标准部分的工资外，欠付1个月以内的向劳动者支付所欠工资的20％赔偿金；欠付3个月以内的向劳动者支付所欠工资的50％赔偿金；欠付3个月以上的向劳动者支付所欠工资的100％赔偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十五条、《深圳经济特区劳务工条例》第三十六条、《深圳经济特区最低工资条例》第二十条却规定，应在补足低于标准部分的同时，每日按低于部分总额的1％赔偿或补偿给劳动者。
从上面规定可知，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，地方性法规与部门规章的规定并不一致。笔者认为，根据《立法法》第八十一条第二款的规定，在深圳特区适用《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区最低工资条例》的规定是没有争议的；但在非经济特区的宝安龙岗两区应当适用哪个法律规定，实在值得商榷。笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区应当适用哪个法律规定，还是应当根据《立法法》第八十六条第一款第（二）项的规定，由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。
出台两个办法的指向性非常明确，就是为了应对每年年底出现的农民工退保潮。在原有的基本养老保险制度下，农民工只有连续缴费15年以上，才能获得领取养老金的资格,而且在打工地缴纳的保险更换地点就会失去效力。对于频繁流动的农民工来说，退保便成为了理性的选择。退保并不代表农民工能够将所有缴纳的保费退出，只有个人账户能得到退还，而统筹部分则进入地方财政。在这样的制度设计下，农民工和所在地政府均有退保的动力。
此次出台的两个办法从制度上打通了养老保险跨地区转移接续的通道，使养老保险能够随着农民工的流动同时转移，这无疑是我国社会保障走向科学化、合理化的一大进步,但要达到设计中的理想状态还需要在广度和深度两个方向继续努力。
这里的广度是指社保统筹的级别需要迅速提高，最终实现全国范围的统筹基金。全国性统筹的好处显而易见，层级提高基金规模变大，其抵御风险和调剂余缺的能力也就大大加强。此外，全国性统筹使任何公民都可以在全国范围内流动就业，具有完全的便捷性。而我国目前的现状是社保基金实际分散在2200多个基层单位手中，其保障能力和管理水平的低下可想而知。值得欣慰的是，相关部门对于统筹层级提高的问题相当重视，从2007年开始以省为单位的农民工养老保险关系转移已经试点推广。
【关键词】投资；微观；风险；管理
风险投资是确定多数和不确定多数投资者就集合投资的方式，是以雄厚的财力和实力投资于结果不确定性。然而风险投资的高收益性，令千万投资者纷纷涉足，其高风险性却又使众多投资者望而却步。如何控制和防范风险本文就微观管理方面来探讨。
一
我国风险投资还处于起步阶段。因风险管理水平的差异，一部分风险投资企业快速成长，短期暴富；而一部分企业则损失惨重，被迫破产。企业破产的严峻现实，使得一些原本想介入风险投资的企业驻足观望，是造成风险资金规模总体上难以迅速扩大主要原因之一。提高风险管理水平，直接影响着风险投资企业的成败，关系到高科技产业的兴衰，决定着现代化建设全局的进程。
风险管理，是风险投资企业最重要的基本功。风险投资又不同于一般投资，其主要原因是它具有高风险。这种高风险，不仅表现在风险无处不有，无时不在，且表现在这种风险的力度很强，造成的损失很大，但是，风险投资风险却具有可测性，存在着一定的规律，人们完全有可能预料到其发生的机率及可能招致损失的程度。风险投资又具有两重性，风险可能造成损失，但也可能带来利益。风险投资企业只有努力提高风险管理水平，真正敢于面对风险，勇于承担风险，精于预测风险，才能提高风险投资项目的成功率，获取可观的投资回报。如果企业缺乏这一基本功，盲目投资或坐失良机等现象就可能相继发生，就必然受风险冲击却束手无策，被风险压倒而血本难归。
要搞好风险投资风险管理，有必要对风险的类型加以细分。风险投资风险的投资，可按不同的标准，从不同的角度进行划分。本文主要根据资本在运作阶段的分布来划分。
技术风险：风险投资能否成功，关键在项目技术的先进性和成熟性。如有了好的技术项目，风险投资即成功了一半。然而，技术的预期与使用的实效，往往存在偏差，这其中隐藏着很大风险，一项技术在运用后能否达到预期目标，在科研立项，技术研究，产品实验等过程中，有很多不确定性因素，而技术的失误会直接导致投资的失败。另外，技术前景、技术效果、技术寿命、技术配套等皆有许多不确性因素。就以技术寿命的不确定性来说，由于当今高新技术成果的日新月异，使技术寿命周期大大缩短，如某项技术创新成果在今天看来处于领先地位，但不久就可能被更先进的技术所替代。在此过程中，替代的技术、替代的时间都难以预测。当新的技术成果提前出现时，已采用的技术成果则会被提前淘汰，而投资于这项技术的风险资本也就会严重受损。
市场风险：市场前景是风险投资者进行投资决策的重要依据。市场风险是新技术、新产品与市场需求包含现实需求和潜在需求、局部需求和全局需求、国内需求和国际需求等一系列因素，这些因素相互影响，且处于瞬息万变中，因此往往出现难以预测的风险。按用户的角度来看，他们对推出的高新技术产品，有时会有犹豫观念，了解熟悉的过程，采用新产品一般要付出比较高的转换成本。在新技术产品刚推出时，市场对其认可程度，接受能力，接受时间，接受规模，扩散速度等方面，都存在许多不确定性。因而，市场风险必然同风险投资相伴随，风险企业，因市场风险而受到重大损失的案例屡见不鲜。
知识产权风险，因法制、市场、企业管理、知识产权保及产权交易等方面的不完善性，风险投资常面临着知识产权风险，包括侵权风险和泄密风险。在我国高新技术产品及以高新技术成功改造过的传统产品中，各式各样的盗版、技术泄密及商业泄密现象屡见不鲜，其范围之广、数量之多、速度之快、手段之劣，常让人防不胜防，给知识产权拥有者和专有技术者造成了极大损失。因而，知识产权风险，是风险投资企业及风险企业务必特别重视的风险。
融资风险：风险投资企业一旦选准了开发项目及目标企业，便要通过融资来进行投资。融资风险主要包括：风险投资者投入一定比例的资金后，往往还需要后续资金的支持，如不能融入后续资金，有可能失去宝贵的商机，甚至被潜在的竞争对手打败；风险投资企业因融资利率过高、投资失误而无力归还本息；用户长期拖欠贷款；进而出现呆账死账；风险投资企业发行股票、扩大投资，皆有可能遭受风险。
管理风险：风险投资企业的管理风险包括两种类型；自身的管理风险和参与被投资企业管理的风险。风险投资企业如缺乏持续创新意识，而又盲目追求短期收益，又盲目追求速度的增长及规模膨胀，忽视建立和健全严密的管理系统，均会导致巨大的管理风险。风险投资企业在参与风险企业的经营管理中，如仅仅重视项目的技术创新，忽视工艺创新及管理创新；在投资企业生产设计能力、市场需求规模、库存数量和实际生产水平的关系判断上出现失误；如果同被投资企业在经营管理上产生重大分歧，却又不能妥善处理这些矛盾，均可能发生管理风险，从而给目标企业造成重大损失，同样也使自己遭受严重后果。
退出风险：风险投资的成功与否，最后就要落实在能否安全退出。风险资本退出有几种方式，每种退出方式各有特点，就各有其风险。由于上市需披露大量信息，提高公司透明度，这也就存在公司的某些商业机密将被竞争者掌握及利用的可能；股价下跌和上市耗费大量费用皆可能引发和加剧公司的变现危机。采用出售股份方式退出，又有可能使风险投资公司失去对风险公司管理的独立性，进而带来管理上的风险。如选择清算方式退出的话，更是无可奈何的痛苦之举。因此，在退出时机、退出数量的决策如出现失误，都会引发风险。
除上述风险外，风险投资业在投资过程中还会遇见政策风险，信用保证结构的支撑风险、人事管理风险及外部环境变化所导致的不可控制的风险等等。所以，风险投资企业所遇到的风险，具有多样性，其中任何一个方面的风险管理如有疏忽，皆有可能铸成大错。我们要在划分风险类型的基础上，更进一步研究各类风险的特点。预测发生的概率和可能造成损失的程度，加以分类管理，各负其责，弄清各类风险之间的联系，加强综合管理，搞好防范协调，有效化解风险，提高风险投资的成功率。
二
风险管理有自身的损失程序。风险管理者须遵循这种程序员，对项目开发遇到的风险实行有效的控制，以最大限度地扩大项目开发的有利后果，来避免并妥善处理其不利后果，以较少成果来控制风险，从而达到风险管理的预期目标。
风险调查是风险管理的基础：风险投资企业不管开发何种项目，均需首先开展风险调查，它包括项目的技术水平、经济价值、社会价值、市场风险、竞争背景、开发环境、行业背景、风险企业及国际环境等方面的调查。其他企业在同类项目开发中的风险调查，同时具有直接的参考价值。风险调查应该全面和系统，所得出的数据务求标准、可靠，所得出的结论须明确。风险调查不仅要在项目开发之前进行，更应该在风险投资的全过程跟踪调查。坚持跟踪调查，才能自觉掌握风险的变化，进而发现新的风险，进而制定相应的防范措施，使自己处于主动地位。如忽视跟踪调查，往往会在新的风险面前措手不及，产生不良后果。
在风险调查的基础上，还须科学进行风险预测。风险预测需弄清项目与市场、项目和产业政策等外部环境的关系，风险可能形成的现实因素及潜在因素，各种风险性质和特点，风险发生作用的条件及概率，风险可能发生的变化，风险相互之间的关系，因不同风险对项目开发可能产生何种程度的影响等等。风险预测不仅要进行技术面分析，并且要进行基本面分析；不仅要作出定性分析，并且要注意定量分析。在风险预测中，多数预测是以有关历史数据及资料为依据的，但也有些预测没有历史数据和资料供参考，如不少高新技术项目，由于新技术发展迅速，以前项目的数据和资料很快会过的，会失去参考价值。这种预测，必须依靠多学科专家群的丰富经验及判断能力才能进行。
在风险预测的基础上，还要根据风险管理的目标，制定风险管理的各种对策。风险处理对策主要包括两个部分：一为风险控制对策，就是在损失发生前避免损失、控制损失的措施及办法。避免风险是在考虑到风险损失的存在及可能发生，主动放弃某项可能引起风险损失的计划及活动，其优点主要是将损失出现的概率降低至零，其缺陷是可能失去这项投资可能带来的高效益。风险控制就是在损失发生前消除损失发生的根源，尽可能减少损失发生的概率，在损失发生后减轻损失的程度，这是风险管理中主动处理风险的重要对策。二为风险财务处理对策，主要是在损失发生后的财务处理及经济补偿对策。包括自留风险、保留和非保险转嫁等。
风险对策一旦决定，就要坚决付诸实施，务求实效。风险处理对策是一个系统，各项对策互相关联，相互促进，在一般情况下也会出现非一致性。从而，风险管理层要积极协调，既要区别轻重缓急，又要善于抓住重点，统筹全局，控制住一般性风险。各执行部门要各负其责，要顾全大局，通力配合，才可能收到最大的综合效果。
风险处理对策在实施过程中，还必须十分重视风险对策评估。对策评估就是通过各种信息反馈，检查风险管理对策的执行后果，研究产生不同结果的原因，在风险评估中，风险管理层须认真总结哪些对策是有力的，哪些对策是乏力的，哪些是失误的，哪些风险未预测出来的，哪些风险的严重程度还未充分估计到的，对策的配套性及对策执行的协调性存在何种差距等等。通过风险评估，管理层要及时认清有可能出现的新风险。进一步明确各种风险的严重程度，据情况的变化对对策进行及时的调整和修正，进一步提高对策执行的效果。
三
风险投资风险既有它的可测性，也有它的可防范性。风险防范是事前的、主动的、积极的风险管理。
1.提高投资决策的科学化水平，选准技术和产品开发项目。在风险投资决策中，须以决策的民主化来促进决策的科学化，以群体决策来取代个人独断专行。在风险投资企业及风险企业中，由于企业家一般都具有深厚的知识功底及个人威望，从而很容易将项目决策变成个人决策，因而孕含着较大的选项风险。项目选择较为复杂，需要科学技术、经营管理、市场预测、财务分析和法律等方面的专家群，进行系统和周密的研究及论证。风险投资企业对开发项目，一定要反复进行现实需求和潜在需求的比较、局部需求和全局需求的比较、国内需求和国际需求的比较、自身优势及劣势同本行业其他有关企业优势及劣势的比较、目标企业和其同类企业竞争实力的比较、不同开发项目技术先进性和成熟性的比较、投入和回投的比较。只要一丝不苟、全面系统地进行这些比较研究、证实该项目确有开发价值，才能搞好风险识别，作出较好的投资决策。为提高投资决策的科学性，企业必须建立信息服务系统，以便及时掌握有关产品技术、市场供求的状况和变化趋势，尽量减少因技术和市场等不确定性所带来的决策风险。
2.建立多元化的风险投资主体，以分散及控制风险。不论风险投资企业还是高科技企业，要降低项目开发风险，都要充分利用企业外部的风险资金，假设企业独资投入，不仅会因为资金短缺而影响开发，并且一旦面临风险则可能独木难支，进而陷入惨败局面。根据我国目前风险投资业的发展状况，风险投资可以综合运用政府投资或者资助、风险投资公司独家或联合投资、大中型企业投资、信用担保等多种形式。风险投资公司亦可采用官办为主、官办民投、民办官助、民办民投及企业联办、中外合资和外商独资等形式来组建。
3.夯实企业自身抗风险的实力基础。风险投资企业就在项目开放过程中，能完全避免风险，做到事事成功，处处得手，是不可能的。因为风险的多样性、多变性，项目开发不甚成功甚至失败，是难以避免的。既使就在发达国家，风险投资成功率也只有30%左右。因此风险投资企业要抵制风险的根本方法，不仅在于不断强化自身的经济实力及技术实力，实现经营的多元化，对主导产业，尤其是针对盈利相对稳定的主导产品，就是某个项目失败，也不至于伤元气，完全可以通过其他成功项目的盈利来弥补损失。
4.善于知识产权保护，严格各种技术保密。风险投资企业在投资过程中，要把高新技术成果转化为现实生产力，把无形资产转化成为有形资产的过程。因此，防范知识产权风险，对风险投资企业具有较重要的意义。风险投资企业最好将资金倾向于申请了技术专利的项目，以防止非知识产权拥有者的侵权风险，如一旦发生了侵权行为，则应该坚决运用法律手段进行自我保护。同时，风险投资企业还应实施严格的技术保密措施。大量案例表明，专利技术或者专有技术的泄密，往往同企业内部的人员有关系，和有些同类人才的跳槽有关。因此，企业在强化技术保密管理的同时，还要加强科学的人事管理，防范由人事风险而带来的技术泄密风险。
5.及时、果断地选择退出方式及时机。对于风险资本来说，投入，是资本增值的手段；退出，则是资本增值的实现。就风险角度看，投入，意味着吸收风险和增加风险，使他人处于安全；退出，则意味着分散风险和转移风险，使自己回到安全。风险投资企业在对某个项目投入之前，应精心设计退出方案。对于投资成功的项目，应当科学选择最佳退出方式和退出时间、退出数量，以保持风险资金的持续运转及良性循环。对于确实没有市场前景的项目，应当机立断，及时抽身，如优柔寡断，苦苦支撑，只能沉淀更多的资本，招致更大的损失。
6.加强人力资源的科学管理，提升风险投资人员的风险管理素质，使之形成较大的凝聚力，是风险投资获得成功的主要保证。在实行人力资源的市场配置及聘任制的情况下，科学的人力资源管理对于风险投资业来说具有特别重要的意义。风险投资企业在人事管理上，须实施重点人才培训及全员培训相结合、人才队伍的相对稳定性及合理流动性相结合、个体优质性及结构合理性相结合，提供优厚待遇及满足精神需求相结合，企业内部的人才竞争及密切合作相结合。建立一整套合理的人才管理机制，拥有一支具有高素质和凝聚力的人才队伍，才能显著提高企业的抗风险能力，有力防范人才不合理流动所带来的隐患和后果。
参考文献
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[2]张健.风险投资基金运作过程中的风险控制[j].浙江金融,2005,8.
答：参保人员因工作流动在不同地区参保的，不论户籍在何地，其在最后参保地的个人实际缴费年限，与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限，应合并计算，作为享受基本养老金的条件。
问：参保人员因工作流动退休后其养老保险待遇由什么单位负责办理和支付？
答：参保人员达到法定退休年龄时，其退休手续由最后参保地的劳动保障部门负责办理，并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。
问：在非户籍地原行业参保，后终止劳动合同并失业，又实现再就业的养老保险关系应如何办理？
答：在非户籍地参保的原行业统筹企业的职工，与原单位终止劳动合同并失业后，在实现再就业前，原参保地社会保险经办机构应保留其养老保险关系。在异地实现再就业的，原参保地社会保险经办机构应为其及时办理养老保险关系的转移手续，接收地的社会保险经办机构要及时为其接续基本养老保险关系。
本刊政策咨询顾问闻健
我是以城镇个体工商户身份参加养老保险的，现已缴费达15年，请问，像我这种情况是否达到了领取养老金的条件？
一名热心读者
咨询政策的热心读者:
按政策规定，城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，方可按规定领取基本养老金。
本刊政策咨询顾问庄言
退休人员被判刑后养老保险待遇的有关规定
问：退休人员被判刑后如何计算和调整养老保险待遇？
答：退休人员被判刑后暂予监外执行、假释期间，可以按被判刑前的标准继续发给基本养老金，但不参与基本养老金调整。被撤销假释继续服刑的，从撤销之月起停止发放基本养老金；假释期满被宣告原判刑罚执行完毕的，继续按判刑前的标准发给基本养老金并参加下一年度的基本养老金调整。
问：参加企业职工基本养老保险人员在服刑或劳动教养期间达到法定退休年龄应如何办理退休手续？
但是，却有少数地方劳动部门与此“主流趋势”背道而驰，大开乱收费的“杀戒”，甚至不惜在下岗失业人员头上“动刀子”。笔者因职业关系，日前接访了一些下岗职工的维权投诉，他们虽然不在一个地区，所反映的问题却是共性的，都是当地劳动部门向下岗失业人员乱收费。
一是乱收所谓的“档案管理费”。许多企业改制、破产以后，被裁减下来的下岗失业人员成了“无家者”，他们的档案失去了归属，劳动部门决定接收，这也是理所当然的事，因为他们以后的社会保险和退休手续都要由劳动部门办理。劳动部门接管这些“无家者”的档案，本来是在办好事，一乱收费，好事就变坏了。一个人的档案管理费，有的收150元，有的收200元。一手交钱一手接档，欠钱不收档，且今后不予办理退休手续。下岗失业人员绝大多数是“4050”群体，离退休年龄都不太远，一听“不给办退休”都怕得要命，于是，当地劳动部门轻而易举地发了一笔可观的财。
二是乱收所谓的“养老保险费”。下岗失业人员没有了单位，养老保险需要由个人立户续保。按说，下岗失业人员能有这种积极性，劳动部门该求之不得，然而，下岗失业人员真的来“立户续保”了，“门坎”却又抬高了，每人必须交纳100元“养老保险费”，否则不予办理。办理养老保险业务，本来是劳动部门的直接职责，根本不存在什么“”的环节，何来收“费”之由？真是“欲收之钱，何患无由”哉！难怪许多下岗失业人员哀叹：“养老保险，想说爱您不容易！”有句俗语：“一分钱难倒英雄汉”，不少下岗失业人员闻“费”却步，只好游离在养老保险大门之外。
一、独立董事所面临的风险及开办独立董事责任保险的必要性
1.独立董事难“独立”之风险
独立董事，顾名思义就是强调董事的独立性。在美国等建立和运作独立董事制度较早和较成熟的国家，视独立董事为“外来董事”即“独立的外来董事”，其背后信奉的理念是：董事作为公司成员是有感情的，只有将其置身公司利益冲突之外，才有“独立”可言。这一理念已日渐为很多国家所认同，且不同程度地体现到各国引入独立董事的实际运作乃至立法之中。然而，由于我国缺乏独立董事任职资格的法律规定，有些公司设立独立董事时是“项庄舞剑，意在沛公”，更多地通过名人效应提高公司形象，并没有实质的操作机制作为约束，随意性和伸缩性很大，最后独立董事演化成花瓶董事、人情董事。退而言之，即使独立董事最初能够保持其经济、人格、利益的独立，但其担任独立董事后也很难不被内部董事同化。因为作为董事会一分子的独立董事，为了董事会的利益不得不与内部董事相互妥协，而由于内部董事们具有优势，妥协往往是单向的，即由外部董事向内部董事作出妥协，否则独立董事就会被视作董事会的异己而处处受到排挤，处处遭受“冷眼”，从而无法履行其正常职责。因此，我国开办独立董事责任保险时不得不考虑我国独立董事所面临的这一实际风险。
2.独立董事能力欠缺之风险
独立董事应是技术、法律、财务或管理方面的专家，具有相当的从业经验，并且有足够的时间、精力和兴趣来履行董事职责。在英美国家，由于存在相当发达、完善的经理市场，独立董事一般都是由本公司退休董事、其他公司的退休董事担任的，也就是说是由专业人员担任的，进而形成了一个细分的独立董事市场。独立董事的信誉是他通过长期的管理成绩得到的市场评价，尽管关于独立董事自身的能力问题也会引起人们的争议，如一个独立董事可能在其本行业是成功的，但是否能保证他也拥有在其他行业所必需的专业知识呢[1]？而在中国由于缺乏完善的经理市场，更别谈独立董事市场了。很多独立董事是由经济学教授或法学教授担任的，我们不否认他们在其本专业的素质，但其对公司经营、对公司财务是否具有一种敏感性却是让人怀疑的。而且，目前的独立董事对其职务的重视程度和对其责任的理解也是值得探讨的。就连著名经济学家吴敬琏先生还曾在《中国新闻60分》节目中承认，当初在某些公司担任独立董事时对独立董事的职责理解还不够充分[2].所以，在我国引入独立董事制度之初，独立董事能力欠缺所导致的企业经营风险的确也是我国开办独立责任保险所应考虑的问题。
3.独立董事对第三者所负责任之风险
股东由于独立董事职务执行中的故意或重大过失而蒙受的经济损失，可以直接以自己的名义追及独立董事的责任，此时独立董事面临受到作为第三者股东的的风险。据美国Wyatt公司的调查，在所有的索赔案中，由公司股东提出的诉讼索赔高达52%.这类诉讼一般索赔标的额都比较大，而且调查取证难度大、辩护的费用高，因而还附以不菲的法律费用，如高额的律师费、诉讼费及其他事先约定的费用等。这是独立董事无论从经济上还是从精力上都难以承受的，亟需通过某种方式转嫁这一风险，独立董事责任保险恰能弥补这一风险。
4.独立董事未尽其善管责任之风险
公司与董事的法律关系一般认为是信托关系和关系。公司董事必须承担信义义务，包括善管责任与忠实义务。独立董事受所属公司聘请当然也要对该公司承担此义务，而且独立董事除具有《公司法》赋予的董事职权外，还拥有判断重大关联交易、提议聘用或解聘会计师事务所及独立聘请外部审计机构和咨询机构的权利。一方面，由于独立董事其自身存在的经验欠缺和判断失误，在履行职责时可能会出现过失、疏忽等行为，会给公司造成一定经济损失；另一方面，独立董事的独立性决定其与公司“内部人”之间要保持一定距离，独立性越大距离就越远，其获取信息方面存在的缺陷就越多，所以独立董事根据信息作出客观分析、判断的失误率会明显大于非独立董事。这一风险是独立董事在其执业过程中所无法避免的。
5.独立董事未尽忠实责任之风险
独立董事的忠实责任是指董事必须积极维护公司的利益，不得从事任何损害公司利益的行为，如独立董事应遵守公司章程，踏实履行职务，维护公司利益，不得利用在公司的地位和职权为自己谋私利；独立董事除依照法律规定或股东同意外，不得泄露公司秘密等。独立董事虽不如一般董事和公司的关系那样紧密，但其职业特点仍使其能够掌握大量信息资料。这些内部资料一旦泄露或丢失，将会给公司造成十分严重的后果，所以独立董事必须为公司保守秘密。如独立董事出于疏忽或过失而并非主观故意行为，在没有得到法律允许或股东会同意的情况下，将公司机密泄露给他人，或超越公司章程授予的权限所进行的活动给公司造成的经济损失，均可以通过独立董事责任保险转嫁给保险公司。
事实上，在竞争激烈的市场环境中，独立董事仅仅做到忠诚谨慎地经营是远远不够的。他们必须敢于承担一定的风险，寻找发展机会，为企业多创利润。在这一过程中独立董事的过失行为可能会给企业利益带来损失。一般而言，独立董事的经营管理行为越积极，就越有可能给经营带来风险；而独立董事若选择不求有功，但求无过的经营管理方式（即使这样风险也难以完全避免），本身就有悖于忠诚勤勉等基本义务，最终还是会给企业带来利益损失。
由以上分析可以看出，独立董事制度的运行，会使独立董事面临诸多风险，亟需独立董事责任保险保驾护航。2001年8月16日，中国证监会的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中指出：“上市公司可以建立必要的独立董事责任保险制度，以降低独立董事正常履行职责可能引致的风险。”2002年1月23日，平安保险公司与全球最大的独立董事责任保险承保人之一的美国丘博保险集团，联手推出我国第一份独立董事责任保险保单，向被保险人提供抗辩诉讼费用的保障[3].该保险推出后不到2个月就有600多家上市公司进行咨询。由此可见，在我国开办独立董事保险不仅获得了理论界较广泛的认同，而且也成为实务界的现实需要。
二、我国开办独立董事责任保险瓶颈分析
1.被保险人范围确定瓶颈
被保险人是指其财产或人身受保险合同保障、享有保险金请求权的人。独立董事责任保险的被保险人毫无疑问就是独立董事。在国外，该险种的被保险人包括公司过去、现在和将来的董事及高级职员，控股公司及其分支机构的董事及高级职员，在关联公司作为公司代表的集团高级职员。我国的情况与国外迥然不同，由于没有经理市场和独立董事市场，更谈不上完善的市场选拔机制，因此充当独立董事之人其资质良莠不齐，这无疑就加大了保险人的承保风险。而且独立董事人力资源异常稀缺，使得担任独立董事的专家学者往往同时受聘为多家公司的独立董事，在时间和精力上都很难达到证监会所要求的“独立董事要有足够的时间和精力履行公司董事职责”，就又一次扩大了保险人的风险。所以，保险人从控制、减少其自身风险角度出发，也应对能够通过独立董事责任保险转嫁风险的独立董事之资格或条件作一限定，那么究竟具备何种资格或条件的独立董事方能投保此险种呢？这是我国开办独立董事责任保险首当其冲的瓶颈。
2.保险费率厘定瓶颈
20世纪80年代以来，美国大多数董事会的独立董事比例不断攀升，平均维持在2/3的强势比例上。作为美国公司董事会的优势群体，独立董事正常情况下占到董事会成员的大半以上，像摩托罗拉公司的董事会成员中独立董事就占了2/3有余。而我国目前的1000多家上市公司中只有几十家设立了独立董事，约占上市公司的0.5%，独立董事在董事会中孤掌难鸣，属于弱势群体，且在法律上没有被赋予特殊表决权。众所周知，大数法则和概率论是保险业厘定保险费率的数理基础，虽然保险法并没有规定大数法则的“数”到底应大到多少，但毕竟要有一个能够使大数法则发挥作用的“大数”的底线，否则保险公司难以厘定保险费率。美国已形成了完善的独立董事市场，独立董事人数众多，保险业可以根据损失发生的概率较科学地厘定保险费率。而我国情况恰恰相反，独立董事人数稀少，大数法则难以发挥作用，如何厘定费率，是我国开办独立董事责任保险的又一大瓶颈。
3.保险费承担瓶颈
在国外，独立董事责任保险的保险费一般是由公司支付的。我国今年年初颁布的《上市公司治理准则》第39条明确规定：“经股东大会批准，上市公司可以为董事购买责任保险。”但就目前情况看来，人们对此似乎颇有疑虑。因为由上市公司来为其独立董事购买责任保险，保险费由公司承担，实际上是把风险转嫁给上市公司的投资者，这种风险转嫁会使市场的风险承担体系发生紊乱，违背了市场经济中权利与义务相对称的原则，也不利于推进上市公司治理结构的市场化进程，最终还会反过来成为制约我国企业家市场形成和发展的重要因素。如保险费全部由独立董事自己承担，在独立董事激励机制尚未健全的今天，恐难以激发其购买此险种的积极性。因此，保费到底如何承担，也是我们推出此险种的一大瓶颈。
4.保险责任设计瓶颈
独立董事责任保险应以独立董事应负担的民事损害赔偿责任为保险标的，理论上应该既包括独立董事在其行使职权过程中给公司所造成的、依法应由其承担的损害赔偿责任；又包括董事在其行使职权过程中给第三者所造成的、依法应由公司承担的损害赔偿责任。然而正如前文所述，独立董事在其执业过程中面临诸多风险，导致出险的原因亦多种多样，独立董事责任保险到底应以何种原因所导致的风险为承保对象，亦是开办这一险种的瓶颈。
5.除外责任设计瓶颈
除外责任是指保险人依照法律的规定或保险合同的约定不承担保险责任的情形。除外责任可以是法定的，如《上市公司治理准则》就将董事因违反法律法规和公司章程规定而导致的责任作为除外责任，当然，保险合同双方当事人还可以在合同中约定除外责任条款。独立董事责任保险的除外责任与公司的运作紧密相关，同董事经理履行职务的行为紧密相关，其目的在于严格限制保险范围，不使独立董事责任保险蜕化为逃避法律责任的工具。至于保险双方当事人如何在合同中约定除外责任条款，取决于保险人对风险的评估。然而，和其他责任保险险种相比，独立董事责任保险在我国刚刚崭露头角，保险人既缺乏评估的经验又欠缺评估的数据，况且第三者索赔的时间和金额也极难把握，因此究竟将何种风险列为该险种的除外责任，也是困扰保险人的一大瓶颈。
6.保险金额确定瓶颈
独立董事责任保险是一项高风险同时又是一项高收益的业务。一方面，因为该险种市场需求大，保费也相对较高，所以它往往是西方国家保险公司尤其是一些大保险公司的重要利润来源；另一方面，由于投保人分属不同行业，经营状况不易把握且第三方的索赔极难确定，因此该险种的业务收入经常发生较大幅度的波动。如美国丘博公司来源于财产与灾害保险的收入在1998年、1999年分别是8.6亿美元与9.4亿美元，2000年却因该险种及相关险种赔偿金额过高而骤降至5.6亿美元[5].保险金额是保险人收取保险费的依据，也是保险人承担保险责任的最高责任限额。由于独立董事责任保险风险的不易确定性，保险人确定保险金额也有相当大的难度，如何将保险金额确定得既能满足市场转嫁风险的需要，又能将保险人承担的风险责任限制在一定的额度内，保持保险业的稳定经营，的确是开办此险种的又一瓶颈。
三、我国独立董事责任保险险种设计
美国独立董事制度的设计是以股东与董事的分离因而导致“内部人控制”为背景的，而我国目前引入独立董事制度，关键是要解决“一股独大”、权利滥用问题。不同背景条件下建立起来的独立董事制度，所要解决的问题是不同的，其相应的独立董事责任保险也应有所不同，如盲目照抄照搬，只能产生“江南为桔，江北为枳”之结局。因此，如何根据我国独立董事的特点与现状，合理借鉴美国等独立董事责任保险先行国家实际操作之经验，乃该险种成功之关键。笔者认为，我国独立董事责任保险险种设计应着重考虑以下几个条款：
1.承保对象
能够通过独立董事责任保险转嫁风险的独立董事其资格或条件，必须满足证监会的基本要求，即独立董事不得为：（1）公司股东或股东单位的任职人员；（2）公司的内部人员；（3）与公司关系人或公司管理层有利益关系的人员。不符合法律规定的独立董事不得成为该险种的被保险人。由平安保险公司推出的该险种的被保险人还将承保范围扩展至外兼董事和高级职员（指由被保险人所在公司派遣到其他公司的董事和高级职员）。另外，独立董事和高级职员因过错行为被提及索赔，其配偶如因配偶身份被连带提及索赔，保险公司将其配偶的损失视同被保险独立董事和高级职员的损失予以承保。
2.保险责任
独立董事责任保险应承保独立董事在其执业过程中因其疏忽、过失行为给公司、股东所造成的应由其承担的民事损害赔偿责任。但何种疏忽、过失行为所造成的损害赔偿责任才属于保险公司的承保范围，对此我国法律并没有明文规定。我们不妨援引美国法律中的经营判断原则，这一原则是美国法院发展出来的，关于董事免于就合理性的经营失误承担责任的一项法律原则。如果该独立董事作出经营判断时符合以下3项条件，他就被认为诚实地履行了其义务：（1）他与该项交易无利害关系；（2）他有正当理由相信其掌握的有关经营判断的信息在当时情形下是妥当的；（3）他有理由认为他的经营判断符合公司的最佳利益。也就是说，独立董事在作出经营决策时，是尽其商业上专业知识及经验作出的诚信判断，因此无论该判断是否使公司实际获利，对于其忠实义务并没有违反，此时，独立董事就可免除其个人责任，其所产生的赔偿责任可以通过独立董事责任保险由保险公司承担。当然，该险种还应承担因诉讼索赔引起的各种法律费用。
3.除外责任
除外责任一般应包括以下几项：（1）被保险人的故意行为或重大过失。保险人只承保被保险人的疏忽、过失所造成的损失，美国的经营判断原则也将此作为独立董事不能豁免责任的理由之一。（2）被保险人的欺诈及恶意行为。因为独立董事的欺诈、不诚实不属于过失、疏忽行为，而且可以投保专门的忠诚担保保险。（3）被保险人违反法律、法规的行为。（4）被保险人从事与保单规定无关的业务或活动引起的赔偿责任。（5）损失确实是由独立董事的过失或疏忽行为所造成，但投保人在投保以前就已觉察，一旦保险人掌握足够的证据证实这一点，就可以拒绝赔偿。
4.保险金额
鉴于该险种风险极难把握及索赔数额巨大，笔者建议在保单中规定一个最高赔偿限额以代替保险金额。赔偿限额的大小要视投保人缴付保险费的能力和可能面临的风险而定。保险人在与投保人签订或续签保险合同时，可以要求投保人提供最新的审计报告和最近一年来的有关材料，投保人必须对最近一年来公司资产结构的变化、分支机构的增减、是否有过或将要进行兼并重组等情况作出准确的陈述，以便保险人据此作出一个尽可能准确的最高赔偿限额，以限制自身风险。
5.保险费率与保险费
保险费率的厘定在保证保险面和大数法则的基础上，还应考虑以下几个因素：（1）被保险人所属公司的资产负债和经营管理水平；（2）被保险人的知识结构、个人素质和职业道德状况，还可以要求投保人说明以往该公司其他董事和高级职员曾发生的索赔情况；（3）被保险人以往发生的索赔记录；（4）保单所规定的赔偿限额和免赔额的高低情况。至于保险费的承担问题，笔者认为可由公司与独立董事本人按一定比例分摊，这样既有利于调动独立董事的积极性，同时也可以给其必要的约束，增强其责任感。
6.保险人的赔偿责任
保险人可以在保险合同条款中规定免赔额和保险期内（一般是1年）的最高赔偿限额，低于免赔额的赔偿由公司或独立董事自己负担，超过最高赔偿限额的部分保险公司也不负赔偿责任。在美国，这方面的要求更加严格，如果索赔标的额介于免赔额和赔偿限额之间，投保人不仅要负担免赔额部分，而且还要负担超出免赔额部分的5%，这样既加强了投保人的责任心，又限制了保险人的保险责任。
此外，对于重复保险的处理也应在保单中作出相应的规定，以免日后引起不必要的纠纷。总之，保险公司为能够适应瞬息万变的经济法律领域里的新变化，要通过多种渠道及时了解被保险人所在企业的经营管理状况，加强对投保人的监督，及时调整保险合同条款，以有利于其自身发展。
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由于宝安、龙岗两区是深圳市的行政区域，却不属于深圳经济特区的范围；同时宝安、龙岗两区又属中国和广东省的普通行政区域。而国家、广东省、深圳市、深圳特区的劳动立法又存在一定的冲突，这就存在劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区如何适用的问题。笔者在为劳资双方劳动争议案件时，发现同类案件、同在宝安、龙岗两区，不同的仲裁员、不同的法官就适用不同的法律规定，作出不同的裁判。这样一来，就有损我国社会主义法制的统一和尊严，令用人单位和劳动者对法律感到困惑和无奈，从而失去依法维权的信心，不利于全民普法活动的开展。有感于此，笔者想就劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区的适用问题和对相关法律规定的理解问题，谈谈自己的粗浅见解，也许笔者的某些观点会引起人们的关注和争议，笔者欢迎持不同观点的各界朋友提出宝贵意见共同商榷，望能抛砖引玉。
要正确适用法律，必须明确法律的效力层次和适用范围。法律的效力层次，是指规范性法律文件之间的效力等级关系。法律的适用范围，是指法律对人的效力、对事的效力、空间效力和时间效力。要正确适用法律，就必须根据法律的效力层次和适用范围去适用。
根据2000年7月1日施行的《立法法》的规定，对法律的效力层次和适用范围主要规定如下：
1．宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省级政府规章的效力高于本行政区内较大的市的政府规章。
2．经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
3．部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。
4．地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院决定或者由国务院提请全国人大常委会裁决。
5．较大的市的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规相抵触。
6．省级人大常委会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本级政府规章相抵触的，应当作出处理决定。
7．同一机关制定的法律、法规、规章，特别法优于一般法，新法优于旧法。
8．同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
9．法律、法规、规章一般不溯及既往，有特别规定的除外。
根据《立法法》第六十三条第三款和第八十六条第一款第(二)项的规定，地方性法规的效力不再必然高于上级政府规章和部门规章(以往规定地方性法规的效力必然高于部门规章和地方政府规章)。根据全国人大常委会办公厅1995年12月27日《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》(下称《复函》)的规定，深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)但法规中有关国家赋于经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人大及其常委会制定的法规发生冲突，应适用广东省人大及其常委会制定的法规。《复函》没对深圳特区规章在宝安、龙岗两区的适用问题作出规定。笔者认为，对法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行深圳特区规章的规定。“参照执行”不同于“适用”，所谓“参照执行”是指对某一事项，法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的，才执行深圳特区规章的规定。否则应当适用法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章的规定。
下面分门别类，一门一门法律，一个一个问题地细谈法律、法规、规章的适用和理解问题。
一、有关工伤保险的法律、法规、规章
有关工伤保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》(法律)、《深圳经济特区工伤保险条例》(特区法规)及其实施细则(市政府规章)，《广东省社会工伤保险条例》(省级法规)及其实施细则(省政府规章)，《企业职工工伤保险试行办法》(劳动部规章)。《劳动法》只是对社会保险作了强制性和原则性的规定，而对社会保险费的缴纳、劳动者享受社会保险待遇的条件和标准等事项都没有作出可操作性的规定，这些事项只要由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等规范性法律文件详细规定(下面就社会保险的法律规定弓用《劳动法》时不再重述)。目前国家尚无统一的《工伤保险条例》，而地方性法规、部门规章和地方政府规章对工伤保险适用范围、工伤认定和范围、工伤费的缴纳比例、工伤保险待遇高低、工伤保险待遇的支付主体和方式等事项都规定不同。例如同一工伤事故兼有商业保险赔偿和民事赔偿时，三种补偿或赔偿可否兼得?上面几个法律文件的规定都不相同。《深圳经济特区工伤保险条例》规定工伤保险待遇、商业保险赔偿、民事赔偿可全部兼得；《广东省社会工伤保险条例》规定除医疗费和丧葬费不重复支付外，其他工伤保险待遇照发；《企业职工工伤保险试行办法》规定只补足低于工伤保险待遇的差额部分。究竟宝安、龙岗两区应适用哪个规定?
根据《复函》的规定，《深圳经济特区工伤保险条例》与《广东省社会工伤保险条例》发生冲突时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，当《广东省社会工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定，还是适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请全国人大常委会裁决。也许有人认为，按以往有关法律的规定，地方法规的效力当然高于
部门规章，宝安、龙岗两区自然应当适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但从《立法法》的规定来看，并非如此。当然，根据地方法规优先适用的原则，对《企业职工工伤保险试行办法》没有规定的事项，宝安、龙岗两区还得适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。
根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织都必须依法为本单位员工缴纳工伤保险费，员工个人不缴纳工伤保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区尚有不少用人单位未为员工缴纳工伤保险费或者只为部分员工缴纳工伤保险费。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳工伤保险费。
二、有关养老保险的法律、法规、规章
有关养老保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(
法规性文件)、《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》(特区法规)、《广东省社会养老保险条例》(省级法规)及其实施细则(省政府规章)。目前国家尚未制定统一的《养老保险条例》，广东省和深圳特区的养老保险法规、规章都是在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(下称《决定》)实施后制定的，是对《决定》的具体化，与《决定》的规定是一致的。根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区，《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》与《广东省社会养老保险条例》发生冲突时，应适用《广东省社会养老保险条例》的规定。2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》有两处最引人注目的修改，一是修改前的《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》适用于整个深圳市行政区域(包括宝安、龙岗两区)；修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》适用于深圳特区内的企业及其员工，宝安、龙岗两区参照执行。二是修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》增加规定了养老保险争议的仲裁时效为两年(《广东省社会养老保险条例》没此规定)。之前，各级劳动争议仲裁
委员会和人民法院的裁决，普遍认为社会保险是强制性保险，不应受《劳动法》第八十二条规定的六十日仲裁时效的限制，所以多数裁决都要求用人单位补交多年养老保险费。
用人单位与劳动者之间因社会保险事项发生争议，一方申请仲裁是否适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定?对这一问题的看法，有两种观点：一种观点认为，应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险事项争议属于劳动争议，凡因劳动争议申请仲裁，就得适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定。一种观点认为，不应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险属于强制性保险，用人单位必须依法办理，不应受
时效的限制。笔者同意第一种观点，因社会保险事项争议申请仲裁应受仲裁时效的限制，从2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第四十六条第二款“员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险费的情况，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构和有关部门投诉，也可以直接向劳动仲裁机构申请仲裁”的规定看，社会保险事项争议也应受仲裁时效的限制，只不过是此条规定的仲裁时效与劳动法规
定的仲裁时效不同而已。笔者认为，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，经济特区法规根据授权对法律作变通规定是可以的。但这一规定不适用于宝安、龙岗两区，宝安、龙岗两区应适用《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效。另外，笔者认为，《劳动法》第八十二条规定的只是仲裁时效(包括诉讼时效)，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，宝安、龙岗两区的劳动者向社保部门和劳动部门投诉，由社保部门和劳动部门责令用人单位补缴社会保险费的，应当不受《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效的限制。
根据《广东省社会养老保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，都必须依法缴纳养老保险费，劳动者个人负担的养老保险费由用人单位代扣代缴。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理养老保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳养老保险费。
三、有关医疗保险的法律、法规、规章
我国现行的职工医疗保险制度只要还是五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗制度1993年10月，原劳动部提出了《关于职工医疗保险制度改革试点的意见》，在试点地区进行医疗保险制度改革，改革的目标是逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，医疗保险费用由国家、用人单位和职工三方合理负担的，社会化程度较高的，覆盖城镇全体职工的医疗保险制度。深圳市作为我省医改试点较早的城市，1996年5月，深圳市人民政府颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定》(市政府规范性文件)，在全市范围内建立了住院医疗保险、综合医疗保险、特殊医疗保险三种不同层次的医疗保险方式，具有深圳市户口的员工和退休人员建立了基本医疗保险个人帐户。根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，劳务工尚未建立基本医疗保险个人帐户，劳务工也无需负担医疗保险费。1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(法规性文件)，要求城镇所有
用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。笔者认为，广东省和深圳市都应当根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的精神，尽快进行医疗保险立法，规定城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。目前，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和《深圳市基本医疗保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区。
根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，基本医疗保险的规定适月于深圳市内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属在职职工、离退休人员和领取失业救济金期间的失业人员。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理医疗保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳医疗保险费。
四、有关失业保险的法律、法规、规章
有关失业保险的法律、法规、规章只要有《劳动法》、《失业保险条例》(行政法规)、《广东省职工失业保险暂行规定》(省政府规章)、《深圳经济特区失业保险条例》(特区法规)。由于《深圳经济特区失业保险条例》是1996年11月颁布的，其内容与1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》有许多抵触之处，其中最大的抵触是《深圳经济特区失业保险条例j》规定的享受失业保险待遇的失业人员仅限于具有特区常住户口的员工，而《失业保险条例》规定的享受失业保险待遇的失业人员没有户口条件的限制，只要是城镇企业事业单位的职工箩都依法享受失业保险待遇。笔者认为，深圳市应当根据《失业保险条例》的规定，尽快对《深圳经济特区失业保险条例》进行修改。广东省人民政府已根据《失业保险条例》的规定对《广东省职工失业保险暂行规定》进行了修正。目前，《失业保险条例》和
《广东省职工失业保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区，而《深圳经济特区失业保险条例》则不适用于宝安＼龙岗两区，但《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》没有规定，而《深圳经济特区失业保险条例》有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行。
根据《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》的规定，失业保险规定适用于我国境内城镇所有企业、事业单位及其职工；用人单位按本单位工资总额的2％缴纳失业保险费；职工按本人工资的1％缴纳失业保险费；用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区大部分的用人单位未为员工办理失业保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳失业保险费。
五、有关生育保险的法律、法规、规章
目前有关生育保险的
法律规定只要是原劳动部的1995年1月1日施行的《企业职工生育保险试行办法》。由于《企业职工生育保险试行办法》对女育保险只是作了原则性规定，没有规定用人单位缴纳生育保险费的比例，而广东省和深圳市都没有按照《企业职工生育保险试行办法》的规定制定实施办法，难于实际操作，可以说在广东省、深圳市，生育保险立法还是一片空白。目前，在广东省和深圳市，对女职工的生育待遇保护，只要是依据《女职工劳动保护规定》(行政法规)、《广东省计划生育条例》(省级法规)、《广东省女职工劳动保护实施办法》(省府规范性文件)、《深圳经济特区计划生育管理办法》(特区规章)。这些法规、规章，除《深圳经济特区计划生育管理办法》不适用于宝安、龙岗两区(但可参照执行)外，其他均适用于宝安、龙岗两区。我们认为，国家、广东省和深圳市都应尽快进行生育保险立法。
六、关经济补偿的法律、法规、规章
在此，笔者主要就劳动合同期满终止劳动合同关系，在宝安、龙岗两区，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)的问题谈下自己的观点。《劳动法》没有对劳动合同期满终止劳动合同关系，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)的问题作出规定，《深圳经济特区劳动合同条例》(特区法规)和《深圳经
济特区劳务工条例》(特区法规)也没有作出相关规定。但《劳动部关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》(属部门规章，下称《意见》)第38条却规定：劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止，用人单位可以不支付劳动者经济补偿金；国家另有规定的，可以从其规定。而《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》(行政法规)第十七条、《广东省劳动合同管理规定》(规章)第二十九条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》(规章)第二十一条却规定劳动合同期满用人单位仍应当按员32t_龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)。究竟在宝安、龙岗两区，应当适用哪个法律规定?劳动合同期满终止，员工是否仍享有经济补偿？
根据《立法法》第七十九条第二款“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》属于行政法规，其效力高于劳动部规章，我们认为，全民所有企业招用的农民合同制工人，劳动合同期满终止，仍享有经济补偿口根据《立法法》第八十二条“部门规章之间＼部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”和第八十六条第一款第(三)项“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”的规定，笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区，除全民所有企业招用的农民合同制工人外的其他员工，劳动合同期满终止是否享有经济补偿，不能由仲裁员和法官自由裁量。如果有些仲裁员、法官适用广东省劳动规章的规定，裁决劳动合同期满终止，应当给员工经济补偿；而有些仲裁员、法官却适用劳动部规章的规定，裁决劳动合同期满终止，不给员工经济补偿；那么就有损我国社会主义法制的统一和尊严口我们认为，正确的做法是依原劳动部《意见》第99条和国务院《法规规章备案条例》第十五条的规定，由省、市的劳动行政部门将情况报劳动社会保障部，由劳动社会保障部报国务院法制局进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制局提出处理意见报国务院裁决，并通知制定机关。
笔者在劳动争议案件过程中发现，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍是适用原劳动部《意见》的规定，不支持劳动合同期满的员工要求用人单位支付经济补偿金的请求的。根据目前劳动用工的实际情况，为免用人单位规避对员工的经济补偿，并从经济补偿的“补偿”性考虑，笔者认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合
情合理，而原劳动部《意见》关于劳动合同期满用人单位可以不支付员工经济补偿金的规定则相对不合情理。例如，一个在某用人单位工作了九年的月薪数千元的员工，因用人单位的原因，他一直与用人单位都没有签订劳动合同，如果用人单位想解除与该员工的劳动关系，则依法用人单位应当给该员工数万元的经济补偿；如果用人单位想规避对员工的经济补偿，则其与该员工签订一年或几个月的劳动合同，等劳动合同期满后再终止与该员工的劳动合同关系，则依原劳动部《意见》第38条的规定，无需给该员工任何经济补偿。但如果离合同期满之日还差一天，甚至只差一小时或半小时，用人单位解除了与该员工的劳动合同关系，则又要给该员工数万元的经济补偿。可见，不考虑劳动者的工龄，只根据劳动合同期满与否来决定是否给员工经济补偿是相当不合理的。经济补偿的性质只要是其“补偿”性，员工在某用人单位工作多年，为该用人单位奉献了多年的青春，依情依理该用人单位应当根据其工龄长短给予相应经济补偿。我们认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合情合理。在非经济特区的宝安、龙岗两区，深圳市劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍适用原劳动部《意见》的规定(不适用广东省劳动规章的规定)，裁决不支持劳动合同期满的员工
要求用人单位支付经济补偿金的请求的做法，无论依情依理依法，都值得商榷。
笔者在劳动争议案件过程中还注意到，在深圳市，各级劳动争议仲裁委员会和人民法院在计算经济补偿金时，普遍不支持劳动者要求将加班加点工资计作工资的请求。根据原劳动部《意见》第53条和国家统计局《关于工资总额组成的规定》第四条的规定，劳动法中的“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时
间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。我们认为，计算经济补偿金的工资应当包括加班加点工资。
七、有关工资支付的法律、法规、规章
在此，主要谈下用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定和相关法律规定在宝安、龙岗两区的适用问题。这方面的法律、法规、规章主要有：《劳动法》、《企业最低工资规定》(原劳动部规章)、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(原劳动部规章)、《广东省企业职工劳动权益保障规定》(省级法规)、《广东省外商投资企业劳动管理规定》(省政府规章)、《深圳经济特区劳务工条例》(特区法规)、《深圳经济特区最低工资条例》(特区法规)o而这些法规、规章对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，却有不同的规定，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定?
先谈用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。
原劳动部《企业最低工资规定》第二十七条规定，除补足低于标准部分的工资外，欠付1个月以内的向劳动者支付所欠工资的20％赔偿金；欠付3个月以内的向劳动者支付所欠工资的50％赔偿金；
欠付3个月以上的向劳动者支付所欠工资的100％赔偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十五条、《深圳经济特区劳务工条例》第三十六条、《深圳经济特区最低工资条例》第二十条却规定，应在补足低于标准部分的同时，每日按低于部分总额的1％赔偿或补偿给劳动者。
从上面规定可知，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，地方性法规与部门规章的规定并不一致。笔者认为，根据《立法法》第八十一条第二款的规定，在深圳特区适用《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区最低工资条例》的规定是没有争议的；但在非经济特区的宝安龙岗两区应当适用哪个法律规定，实在值得商榷。笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区应当适用哪个法律规定，还是应当根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项的规定，由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。
再谈用人单位克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。
《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第三条和《深圳经济特区劳务工条例》第三十七条规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十四条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》第二十三条却规定，用人单位逾期或者未足额发放劳动者工资的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，从超过规定时间的第六日起，每日按欠发工资的1％赔偿劳动者经济损失。
由上面的规定可知，存在深圳市法规与广东省法规发生冲突、广东省法规与劳动部规章发生冲突的问题，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定?根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区应当适用《广东省企业职工劳动权益保障规定》的规定，但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项的规定，在宝安、龙岗两区是应当适用《广东省企业职工劳动权益保障规定》的规定，还是应当适用《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。据笔者所知，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的争议案件，普遍适用广东省和深圳市的规定；而对用人单位克扣或者无故拖欠劳
动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的争议案件，又普遍适用劳动部规章的规定。笔者认为，劳动争议仲裁委员会和人民法院，能否如此适用法律，是个严肃而值得商榷的问题。如果劳动争议仲裁委员会和人民法院可以如此适用法律的话，《立法法》第八十六条第一款第(二)、(三)项的规定岂不成了废文?一直未被适用的法律规定(如广东省劳动规章关于劳动合同期满员工仍享有经济补偿的规定)岂不也同样成了废文?
失业保险待遇的对象问题是指哪些人可以参加失业保险并且可以享受失业保险待遇。失业保险待遇对象的范围如何是评价一国或地区的失业保险水平的重要因素。一般失业保险覆盖的对象越广泛，表明失业保险水平越高，失业保险覆盖的对象越少，表明失业保险水平越低。按照国际劳工组织的规定，失业保险要达到的标准应是覆盖面85%以上。但是各国家或地区在选择其保障对象时事实上并没完全以此作为自己的政策选择标准，而往往基于本国或本地区的具体情况确定。比如说日本失业保险法规定被保险人包括全国各行业职工，凡有雇佣人员的企业，不问业种规模，都必须参加失业保险，农林渔业的个体经营者和雇佣人数在4人以下的小企业可以自行决定是否参加。韩国的失业保险给付对象分为两个部分。第一部分是失业津贴给付，在1995年立法之初只适用于30人以上的企业，1998年扩大到10人以上的企业，1999年则扩大到了所有企业；第二部分是用于促进就业津贴，开始是适用于70人以上的企业，1998年扩大到50人以上的企业。但是据韩国有关调查报告显示，韩国失业工人事实上63%左右是50人以下小企业的工人。因此认为韩国的失业保险覆盖率太低，需要扩大。台湾地区也基本适用于5人以上的企事业单位的受雇员。（郑秉文、方定友、史寒冰主编：《当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版杜2002年S月第1版）
我国最初的失业保险只适用于国有企业的职工，而对于非国有企业或事业单位的雇员并未覆盖，这一方面人为地在国有企业与非国有企业之间、国有企业职工与非国有企业职工之间制造了不公平，而且随着市场经济建立以来，事实上在非国有单位工作的人甚至超过了国有企业的工作人员，所以，忽视对他们的保障无法体现社会保险的社会性。直到1999年，《失业保险条例》才把非国有单位的员工纳入失业保险的范围。《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这一规定表明了这样几层含义：
首先，凡是城镇企业，不论其性质规模，其招用的职工都是失业保险对象，含城镇企业事业单位招用的农民合同制工人，但是农民合同制工人不需缴纳保险费。但有两个问题可以讨论，第一，“职工”是指什么，是否要以订立劳动合同为前提，因为现实中没与企业订立劳动合同的劳动者相当多，企业往往以此为由拒不为其办理失业保险，所以立法用“职工”这样一个模糊字眼显然对于这一部分弱势劳动者的保护极为不利。第二，《条例》规定单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助金，这里的补助金与城市失业者的失业待遇相比显然不是一个完整的失业保险待遇水平，人为制造这种差别的立法原因是什么？有人会讲农民还有土地，但一方面，众所周知我国农村劳动力严重过剩，并不是每一个农民都有足够的土地，据有关统计资料显示，我国农村剩余劳动力跨地区流动约有3000万人，这么庞大的一个群体的利益如果得不到保障，如何体现社会保险的社会性，如何实现公平？
其次，乡村企业与个体工商户的雇员不能参加失业保险，不能享受失业保险待遇。这就带来这样的问题，第一，现在许多乡村企业既有农民职工，又有非农民职工。因为农业人口过剩，就近参加乡村企业实现就业的农民已经越来越多，许多甚至以其作为自己的主要谋生方式长期工作，在城市企业工作的农民合同制工人可以参加失业保险，为什么他们不行？此外，在乡村企业长期工作的非农民职工的失业保险又如何解决，国家一方面鼓励多渠道就业，另一方面对这一部分人的失业保险又置之不理。第二，个体工商户不是企业，但是现在许多个体工商户雇佣的雇员越来越多，但其就是不登记为企业，那长期为个体工商户工作的劳动者的保险权益又怎么保护，现行立法不予保护的理由是什么？这都是今后的立法需要解决的问题。此外，城镇事业单位的职工也可以参加失业保险。但是，事业单位的职工怎么界定，《条例》也没有讲清楚，因为在我国很多事业单位的工作人员事实上是比照公务员适用保险的，例如学校。而且，其他国家也通常要么只允许企业员工参与失业保险，要么允许事业单位员工参与失业保险但往往明确规定了除外情形。所以，是不是我国所有的事业单位的员工都可以参加失业保险，立法也必须明确。
二、待遇给付对象条件的界定
前一个问题讲的是哪些人可以参加失业保险并享受失业保险待遇。其中主要讨论了哪些单位的员工是适格主体。但是在最后并不是任何参加了失业保险的人都可以获得失业保险待遇，要想获得该项给付必须满足一定的条件。各国家和地区对于该条件的规定一般是必须是失业人员。这涉及怎么认识失业人员的问题，通常失业保险法当中的失业人员应当符合：1、只能是就业转失业的人员，也就是说排除了从来没就业过的人员。2、只能是有劳动能力，有就业愿望的人。对于那些已经丧失了劳动能力的人，或者虽然失业但是其属于自愿失业，并且失业之后不再有就业愿望的人不能纳入失业保险。例如台湾地区失业保险法就规定只有被动失业的人才有权享受失业保险待遇。如其规定无正当理由而擅自离职者，为了谋求更好的职业而离职者都不得享受失业保险待遇，而且即使是被动失业，其还有对于失业者的主观“善意”要求，即如果是失业者的过失而被辞退亦不得享受失业保险。可见台湾法对于失业者的认定是比较苛求的。3、只能是适龄失业人员。“适龄”含上限与下限，下限一般以各国家或地区规定的最低就业年龄为准，如我国大陆为16岁，台湾地区为15岁；上限则通常以各国家或地区规定的退休年龄为限，如韩国与台湾地区就规定为60岁，如韩国规定60岁以上再就业者不享受失业保险。按我国有关规定，正常退休年龄是男60岁，女55岁。但是现在很多人退休并不一定要到法定年龄，有的可能小于，有的可能高于法定退休年龄。因此我国《失业保险条例》规定：凡开始享受养老保险待遇的，不再享受失业保险待遇。4、只能是依法参加了失业保险的人。各国具体规定，必须失业者失业之前所在单位与失业者本人都参加了失业保险并缴纳了一定时期的保险费（立法规定只须雇主一方缴纳或只须雇员一方交的除外）。保险费的缴纳期限各国家与地区规定不一，有的是一年。有的是6个月。如我国规定1年，日本规定6个月，台湾地区则规定为两年。但是缴费期限有两点需要注意，一是劳动者转换工作应当连续计算，二是失业之后重新就业。再次失业的，缴费时间怎么计算？如果前次失业之后已经领取了失业保险待遇的，再次失业之后缴费时间重新计算，如果前次失业之后尚未领取失业保险待遇的，再次失业之后缴费时间可以连续计算计算。5、许多国家和地区基本都规定了失业之后要获得失业补偿必须进行专门的失业登记。这有利于国家统筹把握失业与失业保险状况，严格控制失业保险基金的无限制无原则地开支。6、其他情况，如瑞士1982年颁布的《瑞士联邦失业保险法》规定，雇员在以下四种情况下（失业、缩短工时、恶劣天气造成不能出勤和停业清盘）可从失业保险部门获得适当补偿。该法规定的第二种情况“缩短工时”是指由于经济原因、政府行为或雇主不能控制的原因，企业为了保全就业岗位采取的暂时缩短部分工作时间或停工的措施。在此情况下，企业和雇员依旧保持劳动合同关系，但企业不再支付雇员部分或全部工资。雇员可从失业保险部门获得80%的损失补偿。
此外，有些国家和地区在对可享受失业保险的失业人员进行各种界定的同时，还往往单独规定了失业保险给付的除外条件。
三、给付项目与给付标准的界定
失业保险待遇的给付项目与给付标准也是衡量一国或一地区的失业保险水平的重要方面。对于给付项目与给付标准的界定，通常取决于各国与各地区的政策选择与变化。最初各国在制定失业保险制度的时候主要考虑的是如何最大化的维护失业者的基本生活，因此，其失业保险待遇的给付项目范围通常局限在对失业者的生活补助。但是，现在各国政府都认识到了仅给予生活补助并不能从根本上解决问题，而解决失业问题的根本途径还在于如何保障失业者在最短的时间内实现重新就业，所以，差不多各国的立法都开始重视其失业保险给付中的促进就业项目。而且其给付项目甚至扩及到了失业者以外的符合政府促进就业政策的对象。例如台湾地区规定其失业保险基金的支付项目除了失业者的基本生活补助，还包括提供失业者的求职搬迁、交通、膳食津贴、临时工作津贴、就业培训津贴、自主创业贷款利息补贴以及规定任何企业每雇佣一名失业工人达到一定期限的，可以获得一定基金补贴。而且，如果失业者在失业享受补助完毕之前提前就业的还可以享受提前就业奖励。（郑秉文、方定友、史寒冰主编：《当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版社2002年5月第版）我国《失业保险条例》也规定失业保险给付包括失业后的职业培训与职业介绍费用。但是，我们认为，我国的这——规定尚不够完善。促进就业给付制度应该不仅限于此，譬如，台湾法规定给予失业者的创业补助，提前就业奖励以及企业雇佣失业工人奖励这些都值得我们借鉴。其实，我国在对待下岗工人政策方面就有类似尝试。包括提前就业奖励、创业贷款利息补助以及企业招用下岗工人奖励等等。这种尝试完全可以在今后的失业保险立法中予以采纳以提高失业保险基金的促进就业功能。此外，可以考虑对于一些处于特殊困难的失业者如伤病失业者、老年失业者以及孕妇失业者等特殊弱者给予失业保险之外的额外失业补助，如加拿大的失业保险模式就是如此，（郑功成、郑宇顾主编：《全球化下的劳工与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年6月第1版，第678页）但是也从失业保险基金中支出。
失业保险待遇的给付标准的确定总体上应该遵循两个原则：一是坚持基金收支平衡，略有节余的原则。也就是说，基金的开支不能超过基金的承受水平，基金总体应该收大于支。二是坚持基金开支基本保障原则。这是指基金开支一方面要满足保障失业人员的基本生活与就业必要补助，这是失业保险的目标所在。但是基金支付标准的确定又只能以此为最终底线，不得超过受益者的最低生活标准。这里有两个问题需要解决。第一、必须根据各地的经济水平、消费水平以及当地工人的平均工资水平来确定一个人维持最低平均生活水平需要多少钱；第二，必须保证失业人员失业之后获得的失业补助不得高于或者不得过分接近其失业前的收人水平。否则会使劳动者丧失劳动积极性，宁肯失业。基于这个考虑，建议今后在立法时，不要统一确定某一地区的失业金发放标准，而是实行个别确定原则，比如说可以在针对个人发放失业保险金时，以个人失业前的工资收入的一定比例发放，同时可以规定一个最高限额，以免失业前高收入者的失业金仍然很高。例如台湾地区法和美国法规定，失业给付标准按被保险人每月投保薪资50%计算。国际劳工公约也规定失业保险金不低于原工资的50%，实践中全球平均40-75%。
要注意的是，失业保险待遇的给付标准应当随着社会经济的不断发展而相应变化。比如，在物价上涨时，就应相应地调整给付水平，以免保障对象的实际生活水平下降，同时也应让保障对象分享国家的进步、经济增长的成果。（漆多俊主编：《经济法论丛》（第6卷），中国方正出版社2002年1月第1版，第298页）
四、失业保险待遇的发放与管理
失业保险待遇的发放通常由国家相关政府部门或有关专门机构组织进行。失业人员要获得失业保险金一般要经历这样几个程序：1、在失业前所在单位及时办理解除劳动关系的手续，获得有关证明；2、失业人员持有关證明到保险经办机构办理失业登记；3、失业保险机构经审查确认后，予以登记，并自登记之日起按一定期限发放。失业保险机构对失业保险金的发放实行统筹管理。
由于宝安、龙岗两区是深圳市的行政区域，却不属于深圳经济特区的范围；同时宝安、龙岗两区又属中国和广东省的普通行政区域。而国家、广东省、深圳市、深圳特区的劳动立法又存在一定的冲突，这就存在劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区如何适用的问题。笔者在为劳资双方劳动争议案件时，发现同类案件、同在宝安、龙岗两区，不同的仲裁员、不同的法官就适用不同的法律规定，作出不同的裁判。这样一来，就有损我国社会主义法制的统一和尊严，令用人单位和劳动者对法律感到困惑和无奈，从而失去依法维权的信心，不利于全民普法活动的开展。有感于此，笔者想就劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区的适用问题和对相关法律规定的理解问题，谈谈自己的粗浅见解，也许笔者的某些观点会引起人们的关注和争议，笔者欢迎持不同观点的各界朋友提出宝贵意见共同商榷，望能抛砖引玉。
要正确适用法律，必须明确法律的效力层次和适用范围。法律的效力层次，是指规范性法律文件之间的效力等级关系。法律的适用范围，是指法律对人的效力、对事的效力、空间效力和时间效力。要正确适用法律，就必须根据法律的效力层次和适用范围去适用。
根据2000年7月1日施行的《立法法》的规定，对法律的效力层次和适用范围主要规定如下：
1．宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省级政府规章的效力高于本行政区内较大的市的政府规章。
2．经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
3．部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。
4．地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院决定或者由国务院提请全国人大常委会裁决。
5．较大的市的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规相抵触。
6．省级人大常委会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本级政府规章相抵触的，应当作出处理决定。
7．同一机关制定的法律、法规、规章，特别法优于一般法，新法优于旧法。
8．同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
9．法律、法规、规章一般不溯及既往，有特别规定的除外。
根据《立法法》第六十三条第三款和第八十六条第一款第(二)项的规定，地方性法规的效力不再必然高于上级政府规章和部门规章(以往规定地方性法规的效力必然高于部门规章和地方政府规章)。根据全国人大常委会办公厅1995年12月27日《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》(下称《复函》)的规定，深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)但法规中有关国家赋于经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人大及其常委会制定的法规发生冲突，应适用广东省人大及其常委会制定的法规。《复函》没对深圳特区规章在宝安、龙岗两区的适用问题作出规定。笔者认为，对法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行深圳特区规章的规定。“参照执行”不同于“适用”，所谓“参照执行”是指对某一事项，法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的，才执行深圳特区规章的规定。否则应当适用法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章的规定。
下面分门别类，一门一门法律，一个一个问题地细谈法律、法规、规章的适用和理解问题。
一、有关工伤保险的法律、法规、规章
有关工伤保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》(法律)、《深圳经济特区工伤保险条例》(特区法规)及其实施细则(市政府规章)，《广东省社会工伤保险条例》(省级法规)及其实施细则(省政府规章)，《企业职工工伤保险试行办法》(劳动部规章)。《劳动法》只是对社会保险作了强制性和原则性的规定，而对社会保险费的缴纳、劳动者享受社会保险待遇的条件和标准等事项都没有作出可操作性的规定，这些事项只要由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等规范性法律文件详细规定(下面就社会保险的法律规定弓用《劳动法》时不再重述)。目前国家尚无统一的《工伤保险条例》，而地方性法规、部门规章和地方政府规章对工伤保险适用范围、工伤认定和范围、工伤费的缴纳比例、工伤保险待遇高低、工伤保险待遇的支付主体和方式等事项都规定不同。例如同一工伤事故兼有商业保险赔偿和民事赔偿时，三种补偿或赔偿可否兼得?上面几个法律文件的规定都不相同。《深圳经济特区工伤保险条例》规定工伤保险待遇、商业保险赔偿、民事赔偿可全部兼得；《广东省社会工伤保险条例》规定除医疗费和丧葬费不重复支付外，其他工伤保险待遇照发；《企业职工工伤保险试行办法》规定只补足低于工伤保险待遇的差额部分。究竟宝安、龙岗两区应适用哪个规定?
根据《复函》的规定，《深圳经济特区工伤保险条例》与《广东省社会工伤保险条例》发生冲突时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，当《广东省社会工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定，还是适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请全国人大常委会裁决。也许有人认为，按以往有关法律的规定，地方法规的效力当然高于
部门规章，宝安、龙岗两区自然应当适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但从《立法法》的规定来看，并非如此。当然，根据地方法规优先适用的原则，对《企业职工工伤保险试行办法》没有规定的事项，宝安、龙岗两区还得适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。
根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织都必须依法为本单位员工缴纳工伤保险费，员工个人不缴纳工伤保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区尚有不少用人单位未为员工缴纳工伤保险费或者只为部分员工缴纳工伤保险费。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳工伤保险费。
二、有关养老保险的法律、法规、规章
有关养老保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(
法规性文件)、《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》(特区法规)、《广东省社会养老保险条例》(省级法规)及其实施细则(省政府规章)。目前国家尚未制定统一的《养老保险条例》，广东省和深圳特区的养老保险法规、规章都是在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(下称《决定》)实施后制定的，是对《决定》的具体化，与《决定》的规定是一致的。根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区，《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》与《广东省社会养老保险条例》发生冲突时，应适用《广东省社会养老保险条例》的规定。2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》有两处最引人注目的修改，一是修改前的《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》适用于整个深圳市行政区域(包括宝安、龙岗两区)；修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》适用于深圳特区内的企业及其员工，宝安、龙岗两区参照执行。二是修正后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》增加规定了养老保险争议的仲裁时效为两年(《广东省社会养老保险条例》没此规定)。之前，各级劳动争议仲裁
委员会和人民法院的裁决，普遍认为社会保险是强制性保险，不应受《劳动法》第八十二条规定的六十日仲裁时效的限制，所以多数裁决都要求用人单位补交多年养老保险费。
用人单位与劳动者之间因社会保险事项发生争议，一方申请仲裁是否适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定?对这一问题的看法，有两种观点：一种观点认为，应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险事项争议属于劳动争议，凡因劳动争议申请仲裁，就得适用《劳动法》第八十二条关于六十日仲裁时效的规定。一种观点认为，不应适用六十日仲裁时效的规定，因为社会保险属于强制性保险，用人单位必须依法办理，不应受
时效的限制。笔者同意第一种观点，因社会保险事项争议申请仲裁应受仲裁时效的限制，从2000年12月22日修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第四十六条第二款“员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险费的情况，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构和有关部门投诉，也可以直接向劳动仲裁机构申请仲裁”的规定看，社会保险事项争议也应受仲裁时效的限制，只不过是此条规定的仲裁时效与劳动法规
定的仲裁时效不同而已。笔者认为，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，经济特区法规根据授权对法律作变通规定是可以的。但这一规定不适用于宝安、龙岗两区，宝安、龙岗两区应适用《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效。另外，笔者认为，《劳动法》第八十二条规定的只是仲裁时效(包括诉讼时效)，从保护作为弱势群体的劳动者的合法权益出发，宝安、龙岗两区的劳动者向社保部门和劳动部门投诉，由社保部门和劳动部门责令用人单位补缴社会保险费的，应当不受《劳动法》第八十二条规定的仲裁时效的限制。
根据《广东省社会养老保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，都必须依法缴纳养老保险费，劳动者个人负担的养老保险费由用人单位代扣代缴。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理养老保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳养老保险费。
三、有关医疗保险的法律、法规、规章
我国现行的职工医疗保险制度只要还是五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗制度1993年10月，原劳动部提出了《关于职工医疗保险制度改革试点的意见》，在试点地区进行医疗保险制度改革，改革的目标是逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，医疗保险费用由国家、用人单位和职工三方合理负担的，社会化程度较高的，覆盖城镇全体职工的医疗保险制度。深圳市作为我省医改试点较早的城市，1996年5月，深圳市人民政府颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定》(市政府规范性文件)，在全市范围内建立了住院医疗保险、综合医疗保险、特殊医疗保险三种不同层次的医疗保险方式，具有深圳市户口的员工和退休人员建立了基本医疗保险个人帐户。根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，劳务工尚未建立基本医疗保险个人帐户，劳务工也无需负担医疗保险费。1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(法规性文件)，要求城镇所有
用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。笔者认为，广东省和深圳市都应当根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的精神，尽快进行医疗保险立法，规定城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担，基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。目前，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和《深圳市基本医疗保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区。
根据《深圳市基本医疗保险暂行规定》的规定，基本医疗保险的规定适月于深圳市内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属在职职工、离退休人员和领取失业救济金期间的失业人员。据笔者所知，宝安、龙岗两区还有相当多的用人单位未为员工办理医疗保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳医疗保险费。
四、有关失业保险的法律、法规、规章
有关失业保险的法律、法规、规章只要有《劳动法》、《失业保险条例》(行政法规)、《广东省职工失业保险暂行规定》(省政府规章)、《深圳经济特区失业保险条例》(特区法规)。由于《深圳经济特区失业保险条例》是1996年11月颁布的，其内容与1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》有许多抵触之处，其中最大的抵触是《深圳经济特区失业保险条例j》规定的享受失业保险待遇的失业人员仅限于具有特区常住户口的员工，而《失业保险条例》规定的享受失业保险待遇的失业人员没有户口条件的限制，只要是城镇企业事业单位的职工箩都依法享受失业保险待遇。笔者认为，深圳市应当根据《失业保险条例》的规定，尽快对《深圳经济特区失业保险条例》进行修改。广东省人民政府已根据《失业保险条例》的规定对《广东省职工失业保险暂行规定》进行了修正。目前，《失业保险条例》和
《广东省职工失业保险暂行规定》都适用于宝安、龙岗两区，而《深圳经济特区失业保险条例》则不适用于宝安＼龙岗两区，但《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》没有规定，而《深圳经济特区失业保险条例》有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行。
根据《失业保险条例》和《广东省职工失业保险暂行规定》的规定，失业保险规定适用于我国境内城镇所有企业、事业单位及其职工；用人单位按本单位工资总额的2％缴纳失业保险费；职工按本人工资的1％缴纳失业保险费；用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区大部分的用人单位未为员工办理失业保险。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳失业保险费。
五、有关生育保险的法律、法规、规章
目前有关生育保险的
法律规定只要是原劳动部的1995年1月1日施行的《企业职工生育保险试行办法》。由于《企业职工生育保险试行办法》对女育保险只是作了原则性规定，没有规定用人单位缴纳生育保险费的比例，而广东省和深圳市都没有按照《企业职工生育保险试行办法》的规定制定实施办法，难于实际操作，可以说在广东省、深圳市，生育保险立法还是一片空白。目前，在广东省和深圳市，对女职工的生育待遇保护，只要是依据《女职工劳动保护规定》(行政法规)、《广东省计划生育条例》(省级法规)、《广东省女职工劳动保护实施办法》(省府规范性文件)、《深圳经济特区计划生育管理办法》(特区规章)。这些法规、规章，除《深圳经济特区计划生育管理办法》不适用于宝安、龙岗两区(但可参照执行)外，其他均适用于宝安、龙岗两区。我们认为，国家、广东省和深圳市都应尽快进行生育保险立法。
六、关经济补偿的法律、法规、规章
在此，笔者主要就劳动合同期满终止劳动合同关系，在宝安、龙岗两区，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)的问题谈下自己的观点。《劳动法》没有对劳动合同期满终止劳动合同关系，用人单位是否应当按员工工龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)的问题作出规定，《深圳经济特区劳动合同条例》(特区法规)和《深圳经
济特区劳务工条例》(特区法规)也没有作出相关规定。但《劳动部关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》(属部门规章，下称《意见》)第38条却规定：劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止，用人单位可以不支付劳动者经济补偿金；国家另有规定的，可以从其规定。而《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》(行政法规)第十七条、《广东省劳动合同管理规定》(规章)第二十九条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》(规章)第二十一条却规定劳动合同期满用人单位仍应当按员32t_龄支付员工经济补偿金(或称生活补助费)。究竟在宝安、龙岗两区，应当适用哪个法律规定?劳动合同期满终止，员工是否仍享有经济补偿？
根据《立法法》第七十九条第二款“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》属于行政法规，其效力高于劳动部规章，我们认为，全民所有企业招用的农民合同制工人，劳动合同期满终止，仍享有经济补偿口根据《立法法》第八十二条“部门规章之间＼部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”和第八十六条第一款第(三)项“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”的规定，笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区，除全民所有企业招用的农民合同制工人外的其他员工，劳动合同期满终止是否享有经济补偿，不能由仲裁员和法官自由裁量。如果有些仲裁员、法官适用广东省劳动规章的规定，裁决劳动合同期满终止，应当给员工经济补偿；而有些仲裁员、法官却适用劳动部规章的规定，裁决劳动合同期满终止，不给员工经济补偿；那么就有损我国社会主义法制的统一和尊严口我们认为，正确的做法是依原劳动部《意见》第99条和国务院《法规规章备案条例》第十五条的规定，由省、市的劳动行政部门将情况报劳动社会保障部，由劳动社会保障部报国务院法制局进行协调；经协调不能取得一致意见的，由国务院法制局提出处理意见报国务院裁决，并通知制定机关。
笔者在劳动争议案件过程中发现，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍是适用原劳动部《意见》的规定，不支持劳动合同期满的员工要求用人单位支付经济补偿金的请求的。根据目前劳动用工的实际情况，为免用人单位规避对员工的经济补偿，并从经济补偿的“补偿”性考虑，笔者认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合
情合理，而原劳动部《意见》关于劳动合同期满用人单位可以不支付员工经济补偿金的规定则相对不合情理。例如，一个在某用人单位工作了九年的月薪数千元的员工，因用人单位的原因，他一直与用人单位都没有签订劳动合同，如果用人单位想解除与该员工的劳动关系，则依法用人单位应当给该员工数万元的经济补偿；如果用人单位想规避对员工的经济补偿，则其与该员工签订一年或几个月的劳动合同，等劳动合同期满后再终止与该员工的劳动合同关系，则依原劳动部《意见》第38条的规定，无需给该员工任何经济补偿。但如果离合同期满之日还差一天，甚至只差一小时或半小时，用人单位解除了与该员工的劳动合同关系，则又要给该员工数万元的经济补偿。可见，不考虑劳动者的工龄，只根据劳动合同期满与否来决定是否给员工经济补偿是相当不合理的。经济补偿的性质只要是其“补偿”性，员工在某用人单位工作多年，为该用人单位奉献了多年的青春，依情依理该用人单位应当根据其工龄长短给予相应经济补偿。我们认为，《广东省劳动合同管理规定》和《广东省外商投资企业劳动管理规定》关于劳动合同期满，用人单位仍应当支付员工经济补偿金的规定更为合情合理。在非经济特区的宝安、龙岗两区，深圳市劳动争议仲裁委员会和人民法院普遍适用原劳动部《意见》的规定(不适用广东省劳动规章的规定)，裁决不支持劳动合同期满的员工
要求用人单位支付经济补偿金的请求的做法，无论依情依理依法，都值得商榷。
笔者在劳动争议案件过程中还注意到，在深圳市，各级劳动争议仲裁委员会和人民法院在计算经济补偿金时，普遍不支持劳动者要求将加班加点工资计作工资的请求。根据原劳动部《意见》第53条和国家统计局《关于工资总额组成的规定》第四条的规定，劳动法中的“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时
间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。我们认为，计算经济补偿金的工资应当包括加班加点工资。
七、有关工资支付的法律、法规、规章
在此，主要谈下用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定和相关法律规定在宝安、龙岗两区的适用问题。这方面的法律、法规、规章主要有：《劳动法》、《企业最低工资规定》(原劳动部规章)、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(原劳动部规章)、《广东省企业职工劳动权益保障规定》(省级法规)、《广东省外商投资企业劳动管理规定》(省政府规章)、《深圳经济特区劳务工条例》(特区法规)、《深圳经济特区最低工资条例》(特区法规)o而这些法规、规章对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准、克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资时，如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，却有不同的规定，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定?
先谈用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。
原劳动部《企业最低工资规定》第二十七条规定，除补足低于标准部分的工资外，欠付1个月以内的向劳动者支付所欠工资的20％赔偿金；欠付3个月以内的向劳动者支付所欠工资的50％赔偿金；
欠付3个月以上的向劳动者支付所欠工资的100％赔偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十五条、《深圳经济特区劳务工条例》第三十六条、《深圳经济特区最低工资条例》第二十条却规定，应在补足低于标准部分的同时，每日按低于部分总额的1％赔偿或补偿给劳动者。
从上面规定可知，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的问题，地方性法规与部门规章的规定并不一致。笔者认为，根据《立法法》第八十一条第二款的规定，在深圳特区适用《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区最低工资条例》的规定是没有争议的；但在非经济特区的宝安龙岗两区应当适用哪个法律规定，实在值得商榷。笔者认为，在非经济特区的宝安、龙岗两区应当适用哪个法律规定，还是应当根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项的规定，由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。
再谈用人单位克扣和拖欠劳动者工资、拒不支付劳动者加班工资如何赔偿或补偿劳动者损失的法律规定。
《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第三条和《深圳经济特区劳务工条例》第三十七条规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金。《广东省企业职工劳动权益保障规定》第十四条、《广东省外商投资企业劳动管理规定》第二十三条却规定，用人单位逾期或者未足额发放劳动者工资的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，从超过规定时间的第六日起，每日按欠发工资的1％赔偿劳动者经济损失。
由上面的规定可知，存在深圳市法规与广东省法规发生冲突、广东省法规与劳动部规章发生冲突的问题，在宝安、龙岗两区，究竟应当适用哪个法律规定?根据《复函》的规定，在宝安、龙岗两区应当适用《广东省企业职工劳动权益保障规定》的规定，但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项的规定，在宝安、龙岗两区是应当适用《广东省企业职工劳动权益保障规定》的规定，还是应当适用《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请人大常委会裁决。据笔者所知，深圳市各级劳动争议仲裁委员会和人民法院，对用人单位支付劳动者工资低于深圳市最低工资标准如何赔偿或补偿劳动者损失的争议案件，普遍适用广东省和深圳市的规定；而对用人单位克扣或者无故拖欠劳
动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的争议案件，又普遍适用劳动部规章的规定。笔者认为，劳动争议仲裁委员会和人民法院，能否如此适用法律，是个严肃而值得商榷的问题。如果劳动争议仲裁委员会和人民法院可以如此适用法律的话，《立法法》第八十六条第一款第(二)、(三)项的规定岂不成了废文?一直未被适用的法律规定(如广东省劳动规章关于劳动合同期满员工仍享有经济补偿的规定)岂不也同样成了废文?
工作实践中，出单服务应包含业务咨询服务、业务办理服务、投诉受理服务三个方面，如何体现出单服务的核心价值，就要从这三方面谈起。
一、业务咨询服务
出单中心是我公司为客户提供咨询服务的关键窗口，向客户提供全面、准确、及时的业务信息是人保财险服务能力和品质的重要体现。
（一）提升出单员咨询服务意识，让咨询业务产生价值
首先，明确业务咨询服务的主要方面。出单员业务咨询的主要范围概况为：介绍保险产品、条款等内容，解答客户关于承保手续、保费金额、承保政策等方面的咨询。出单员对不能当场答复的问题进行登记，及时转至相关部门，并及时跟进。
其次，合理确定业务咨询服务的对象。通常，我们会依据客户管理办法，把客户按合同类型分：新保和续保（转保）；按客户属性分：单位和个人；按业务类型分：车险和非车险。
最后，充分体现业务咨询服务的竞争力。通过业务咨询服务，深度挖潜客户风险转嫁的需求，极大满足客户在各环节风险转嫁的需求，这也是将准客户转换为保户的关键。只有提高业务咨询服务的竞争力才能取得咨询业务的收益可持性增长。
（二）实现咨询服务价值的策略，出单员做好以下三大服务
一是做好新保客户的咨询服务，通过服务了解客户的风险关口，根据客户需求制定个性化的承保方案，例如：家庭自用车保险承保方案、人身意外险保险承保方案。二是做好相关非车险（单位）客户的咨询服务，通过咨询服务解决风险识别、风险管控的问题；通过咨询服务解决企业客户一揽子保险的挖掘问题。例如：帮助企业单位综合分析各环节风险，企业财产损失、员工意外伤害损失、营业中断损失、雇主责任损失，转嫁化解企业经营风险，为企业及时恢复经营生产提供坚实可靠的保障效果。三是做好续保（转保）客户的咨询服务，通过咨询服务了解客户往年承保、理赔及保险标的的危险程度情况，对当年承保条件与费率进行适当调整，防范我公司经营风险。例如：对出险次数多，承保风险高的客户上浮费率或提升免赔额、限制责任限额；根据保险标的危险程度的变化，增保或减保。
业务咨询产生价值的关键，就是为了实现将准客户转换成保户。
二、业务办理服务
出单中心的业务办理服务，是将要约转换为承诺的一份保险合同签订的过程。业务办理服务的质量和效率，直接影响着我公司经营的风险和客户权益的保障。
出单员业务办理范围归纳为：告知所需单证，接收客户提供的投保、批改资料，指导客户填写单证，审核材料的真实性和完整性，根据各类监管要求及我公司承保规定进行初审和录单，经上级部门核保通过后，向客户收取保费后缮制保单并将投保资料及清分保单归档。
（一）提高出单员业务办理的质量，让业务产生更高的盈利能力
对投保、批改资料的搜集和审核，就是审查投保人对保险标的是否具有保险利益。而投保资料的真实性、完整性和承保方案的制定，是业务办理中保险合同确定的重要依据，也是防范公司经营的风险的关键。例如：
1.审核投保人的资格，投保人对保险标的应具有法律上承认的利益，即可保利益。
2.审核保险标的，科学识别风险。一方面对照投保单或其他资料核查保险标的使用性质、结构性能、所处环境、防灾设施、安全管理等情况。另一方面，保险人通过选择保险标的，承保不同类型或不同地区的保险标的将风险分散。
3.审核保险费率，有效风险管控。例如：承保建筑物的财产保险在确定费率时，要考虑的因素有：①房屋的建筑类别，是砖结构还是木结构；②房屋的占用或使用性质，是商用还是民用；③周围房屋的状况；④房屋所在区域所能提供的火灾防护设施；⑤与房屋相关的任何安全保护设施，如是否安装自动洒水灭火装置或警报器等，根据风险因素的高低，合理确定费率。
4.准确完整出单，保障客户权益。例如：标的信息、客户信息、保额（限额）信息、保期信息、特别约定信息，都会影响到保险合同保费的厘定、保障的范围。
（二）实现业务盈利价值的策略，出单服务做好以下两大提升
一是效率提升：出单服务承载着业务咨询、业务办理、投诉受理的三大功能，目前，许多营业厅整体运营模式存在运作驱动力小、业务办理效率低、高峰期客户容易淤积，稳定性差、高峰业务量过载、低峰又有明显闲置，岗位工作量不均等问题。
通过厅业务办理服务流程，将营业厅出单服务管理体系划分为：引导区分流客户、预受理区前台业务咨询和投诉受理、自助区辅导客户自主查询和试算保费操作、前台区确认办理信息，四大模块功能区。在前台业务办理提速的同时，创造营销推荐的空间。
二是质量提升：业务承保质量如何，关系到保险公司经营的稳定性和经营效益的好坏，同时也是反映保险公司经营管理水平高低的一个重要标志。保险公司必须通过加强业务办理中各环节的风险分析，科学厘定费率，合理承担风险责任，把好每一笔业务的入口关，确保每一笔业务的质量，才能持续获得稳定的承保利润，进而实现又快又好的发展。
同时，由于业务办理过程中的疏忽，若造成客户权益的保障，受到侵害，就会面临下一个出单服务环节——投诉受理。然而，许多投诉的产生，多来自于公司管理上的漏洞和员工素质的低下，预防投诉往往比处理投诉有效得多，预防投诉必须从公司自身管理水平着手，所以加强出单员的培训工作，做好业务素质、业务技能培训，是我们的业务办理服务提升的关键。
三、投诉受理服务
出单中心的投诉受理工作，不仅仅是对出单服务质量的反馈，也是对公司自身管理水平现状的一个反映。因此，及时、有效地处理客户的投诉及意见反馈，是提高出单服务质量，完善公司管理制度的基础。
（一）提高出单员应变投诉处理问题的能力，挖掘客户投诉的收益价值
投诉受理不是一个结果，它是一个过程，处理好了，保险合同关系可以天长地久；处理不好，这种关系可能会劳燕分飞，甚至产生不良的“蝴蝶效应”。
客户的不满、抱怨、投诉是公司与客户接触的核心环节，出单员要善于将投诉问题从过失中尽快恢复并总结教训，借机把潜在的客户抱怨转成公司制胜的机会。
（二）挖掘客户投诉收益价值的策略，出单员做好以下三个步骤的处理技巧
首先，明白客户有意见，希望有人听一听，所以接待上门投诉的客户，态度应始终保持热情主动，从客户角度出发，注意安抚客户情绪，避免矛盾激化和投诉升级。例如：安抚客户情绪“没关系，您的问题一定会帮你解决的，您慢慢说”；注视客户眼睛，千万别显得若无其事，漫不经心；鼓励客户继续说下去，不要轻易打断，引导客户把心中的不满表达出来；对我们工作中的疏忽造成客户的不满表示道歉。
其次，搞清楚投诉从何而来，投诉产生的原因有很多方面，甚至因为客户的过失也会也会引起投诉，但从我们公司的角度去分析，发现投诉大多数一是由于服务方式引起的投诉，如：出单员服务态度不当，只顾自己聊天，不理会客户咨询；说话过于随便，未使用礼貌用语，措辞不当冒犯客户；对产品相关知识不足，无法回答客户疑问；未主动告知保险责任免除部分，造成客户对保险责任的误解。二是由于业务办理不规范引起的投诉，如：业务办理时，未准确录入投保信息，造成客户保费计算有误、后期理赔支付困难、客户车辆审验受阻等。
最后，根据投诉的由来，找出解决问题的方法，能当即处理的就及时处理；对不能及时处理的，及时向相关部门反映，提出改进意见和建议，并及时跟进，反馈客户。