对于深入贯彻落实科学发展观，十二五”区经济社会发展的重要战略机遇期。编制和实施好“十二五”规划。加快打造“对外开放第一门户”确立全市加快发展“领头羊”地位具有十分重要的意义。根据市政府的统一部署，经区政府研究，并与有关方面协商，现就我区“十二五”规划编制工作提出如下意见：
一、编制“十二五”规划的指导思想
十二五”规划编制工作要以邓小平理论和“三个代表”重
深入贯彻落实科学发展观和“314总体部署以及国务院3号文件精神，要思想为指导。围绕全面建设小康社会的阶段性要求和打造“对外开放第一门户”目标，认真总结“十一五”时期全区经济社会发展取得的成绩和存在问题，以新的视角对区情和发展环境进行深入的再思考再认识，科学分析主城进入“外环时代”两江新区与保税港区建设等新形势，深入研究我区加快推进工业化与城市化进程的新要求，从开放水平的战略性提升、经济结构的战略性调整、城市建设的战略性推进、城乡统筹的战略性突破、社会建设的战略性增强等方面入手，提出“十二五”时期全区经济社会发展的指导思想、发展目标、重点任务和政策措施，充分体现规划的宏观性、战略性、前瞻性、可行性，使其成为指导全区未来五年国民经济和社会发展的行动纲领，努力把建设成为经济社会发展的重要增长极。
二、编制“十二五”规划的总体要求
要做到六个坚持”着力解决好八个方面的问题：编制“十二五”规划。
一）主动接轨国家战略，坚持抢抓机遇率先发展。抢抓主城进入“外环时代”和两江新区、保税港区建设机遇。置身全市开放前沿，坚定不移地把发展作为第一要务，不断增强经济社会发展的综合实力和区域竞争力。
二）全面推进空港国际新城、台商工业园、现代农业园区拓展区、保税出口加工基地、化工物流基地等五大片区建设，坚持扩大开放加快发展。依托江北国际机场、西部国际会展中心和保税港区等开放战略平台。主动承接集聚国内外先进要素，加快构建全方位、宽领域、多渠道的开放新格局，以大开放促进大发展。
三）更加注重转变增长方式推动发展，坚持绿色增长持续发展。全面把握发展的科学内涵。把增强发展的可持续性放在更加突出的位置，坚持资源开发和节约并举、生态建设和环境保护并行，树立绿色GDP观念，着力建设资源节约型和环境友好型社会。
四）妥善处理好城市与农村、经济与社会、人与自然、内陆开放与扩大内需、改革发展与稳定之间的关系，坚持统筹兼顾协调发展。坚持统筹兼顾的根本方法。使各方面利益相互适应、相互促进、良性互动，实现协调发展。
五）更加注重用改革的途径和办法解决发展中的矛盾和问题，坚持改革创新促进发展。坚持社会主义市场经济体制的改革方向。立足自主创新推动发展。
六）把人民根本利益作为规划编制的出发点和归宿，坚持发展成果共建共享。坚持以人为本的规划理念。规划目的从促进经济增长向经济社会全面发展转变，围绕率先实现全面建设小康社会目标，切实满足人民群众需求、实现人民群众利益、提高人民群众生活水平，使广大人民群众共建共享改革发展成果。
十二五”规划编制要着力解决好八个方面的问题：一要着
力解决好区域发展战略与国家和市级战略对接实施的关系问题；二要着力解决好优化产业结构、提升产业层级、打造西部产业新高地的问题；三要着力解决好推进城市建设、提升城市形象、完善城市功能、集聚城市人口、建设主城新中心的问题；四要着力解决好提高对外开放水平、搭建对外开放新平台、提质提速国际贸易大通道建设的问题；五要着力解决好城乡二元结构、破解“三农”难题、缩小南北差距、促进城乡统筹发展的问题；六要解决好加快发展与集约用地和生态环境保护的关系问题；七要解决好加强基础设施体系建设与优化提升发展软环境的关系问题；八要解决好新形势下强化政府公共职能、推进新阶段公共服务均等化、促进社会和谐的问题。
三、编制“十二五”规划的主要任务
一）重点研究6个课题：一是区经济社会发展战略研究，开展重大课题研究。搞好重大课题研究是做好“十二五”规划编制工作的前提和基础。针对我区“十二五”期间亟需解决的重点问题和重点领域。由区发改委负责，区级相关部门配合，委托王志纲工作室进行专项研究咨询；二是区“十二五”国民经济和社会发展总体思路研究，由区发改委负责，区级相关部门配合，委托市综合经济研究院进行专项研究咨询；三是区打造“对外开放第一门户”战略研究，由区委研究室负责，区发改委等相关部门配合；四是区产业发展战略研究，由区发改委负责，区经委、区商委等相关部门配合；五是主城进入“外环时代”城市化战略研究，由区建委负责，区规划分局等相关部门配合；六是区开放型经济发展战略研究，由区发改委负责，区外经委、区规划分局等相关部门配合。
二）综合性和纲领性规划，编制总体规划纲要。总体规划纲要是编制专项规划和区域规划、制定有关政策和年度计划的依据。规划期为5年，可展望到2022年。全区总体规划要着力实现经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划的协调融合，由区政府组织实施，区发改委会同区级有关部门负责编制，由区政府报区人民代表大会批准实施。
政府指导相关领域发展以及审批核准重大项目、安排政府投资、制定相关政策的依据。本着务实、从简、适用的原则，三）编制重点专项规划。专项规划是总体规划在特定领域的延伸和细化。区编制7个“十二五”重点专项规划，其中：现代化大都市建设规划由区建委牵头编制，现代农业发展和新农村建设规划由区农业局牵头编制，现代制造业和信息化发展规划由区经委牵头编制，航空物流基地发展规划由区发改委牵头编制，现代商贸流通发展规划由区商委牵头编制，城乡综合交通发展规划由区交委牵头编制，重大投资项目规划由区发改委牵头编制。年5月底前形成重点专项规划初稿，与总体规划进行衔接统筹，待总体规划纲要审定后进行修改完善再报区政府审定印发实施。
年5月底前形成初稿，四）编制其它专项规划。房地产、旅游、金融、教育、卫生、文化、体育、民政、人力资源和社会保障、科学技术、水利、安全生产、能源、国土资源利用与保护、生态建设与环境保护等15个专项规划由区级主管部门自行组织编制。送区发改委备案，待总体规划纲要审定后再报区政府审定印发。各镇街、园区（新城、风景区）十二五”规划由各镇街、园区（新城、风景区）自行组织编制，年5月底前形成初稿，报区发改委备案。
四、编制“十二五”规划的工作要求
覆盖范围广、涉及领域多、工作任务重、时序安排紧，一）提高规划认识。十二五”规划编制工作意义重大。各级各部门要从全局出发，统一思想，提高认识，高度重视，加强领导，选配知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍，认真总结“十一五”规划编制和实施的经验教训，深入研究本地区本行业的重大问题，加强关系全局、意义深远、政府组织实施的重大项目论证，理清规划编制基本思路，科学编制“十二五”规划。
提高社会参与度。建立健全规划编制的公众参与制度，二）广泛听取意见。各级各部门要提高规划编制过程的透明度。召开多种形式的座谈会和征求意见会，通过政府网站等平台，畅通意见反馈渠道，使规划编制过程成为凝聚人心、集思广益、解放思想、统一认识的过程。要吸收社会力量参与规划重大课题研究工作，把各方面的研究成果作为编制规划的重要参考。总体规划纲要草案初步形成后，要征求区级各部门、镇街、园区（新城、风景区）等单位的意见，认真听取区人大、区政协有关专门委员会的意见，自觉接受指导。
确保各级各类规划和总体规划协调一致，三）加强衔接协调。高度重视规划衔接工作。形成合力。专项规划要服从总体规划，下级规划要服从上级规划，专项规划之间不得相互矛盾。要加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划之间的衔接协调。全区规划衔接工作由区发改委统筹协调，各级各部门要积极主动地做好规划衔接工作。
将增长作为手段，四）转变规划内容。规划内容要着力体现四大转变：一是更加注重向“发展型”规划转变。规划目标要从片面追求经济增长转向实现经济社会全面可持续发展。发展作为目的全面体现经济、社会、政治、文化、生态等全方位发展的要求。二是更加注重向“时空型”规划转变。既要做好规划任务的时序合理安排，更要搞好规划任务的空间科学配置，实现空间资源高效利用和规划任务的科学实施。三是更加注重向“城乡统筹”规划转变。把城市和农村作为整体统筹考虑，由“城乡分割”规划，统筹规划城乡公共服务和基础设施建设，统筹规划城乡生产空间、生活空间、生态空间。四是更加注重向“方案型”规划转变。改变长期以来将规划作为宏伟蓝图束之高阁的现象，突出规划作为资源要素高效配置综合方案的特点，强调其解决发展实际问题的导向作用，增强规划操作性。
五、编制“十二五”规划的时间安排
组织开展重大课题研究，第一阶段（年1月—年2月）对全区“十二五”规划编制工作进行总体部署。成立规划专家委员会，形成总体规划基本思路。
开展总体规划和专项规划的衔接协调，第二阶段（年3月—年8月）形成总体规划纲要草案初稿和区级重点专项规划初稿。组织社会各界参与论证。
按程序送审；形成总体规划纲要草案，第三阶段（年9月—年1月）形成区委建议。按程序报区委常委会和区政府常务会审定，提交年区人民代表大会审议。
六、编制“十二五”规划的组织保障
区政府分管发展改革工作的领导任副组长，一）成立区“十二五”规划编制工作领导小组。区长任组长。有关部门负责同志为成员。领导小组下设办公室在区发改委，内设综合组、规划组、项目组，负责“十二五”规划编制日常工作。
从世界范围和我国的情况来看，旅游规划的产生与发展是与旅游发展实际紧密联系的，而旅游的发展离不开经济的发展、社会的稳定和科技的进步。
1.世界旅游发展与规划
世界旅游业的快速发展始于第二次世界大战以后，尤其是20世纪50年代，经过了战争创伤的医治和经济的恢复性增长以后，西方发达国家的旅游开始兴起并得到快速发展。
与此相对应，在旅游业发展最快的西方发达国家，首先开始出现旅游规划。最早的旅游规划起源于第二次世界大战后的欧洲的法国、英国和爱尔兰。70年代开始，旅游规划呈现从西方发达国家扩散到新兴工业化国家和一些发展中国家的分散化趋势，这些国家和地区在wto或西方发达国家的旅游规划研究机构的协助下，通过自身努力也完成了不少的旅游规划。
自20世纪50年代开始，国外旅游规划经历了约50年左右的发展过程，现已基本形成了以wto（世界旅游组织）和西方发达国家为主体，包括少数发展中国家和新兴工业化国家的旅游规划结构体系。
2.中国旅游发展与规划
我国的旅游业发展晚于西方发达国家，甚至晚于一些发展中国家。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国的旅游业以世界其它国家少有的速度发展，现已成为推动世界旅游发展的极富活力的重要力量，成为国民经济的重要产业，中国已经成为世界旅游大国。
国内旅游规划的实践与研究也是与旅游业的发展紧密相联的。与旅游业的快速发展相适应，我国学术界开始对旅游发展与规划进行尝试性研究。以郭来喜教授为代表的地理学家在改革开放伊始，率先在国内进行旅游规划问题的探讨。以其为主撰写的《旅游地理文集》，开启了我国旅游地理研究和指导规划实践的先河。北京大学的陈传康教授，从大量旅游资源开发与规划的实践出发，从多学科交叉综合的视角，探索着我国旅游规划的理论构建。经过20世纪80年代我国旅游业的大发展以及大量的旅游规划的实践，一方面，催生了大量的旅游规划编制任务；另一方面，对旅游规划的技术体系、性质特点和理论方法在学术层面进行了较多的探讨。
二、我国旅游规划的近今趋势1.我国旅游规划的发展脉络
综观我国改革开放以来20年左右的旅游规划历程，其发展的脉络呈现两大特点。
(1)理论借鉴与规划实践相结合，并在实践基础上进行理论总结与创新
有学者认为，我国研究界对区域旅游规划的特点、性质和一般规范的探讨是在总结、积累已经实践的区域旅游规划工作的基础上进行的。如区域旅游发展战略的理论分析、区域旅游规划理论架构、旅游规划中的景观与环境、旅游资源分类评价体系等。其实，这只是理论构建的一部分。我国旅游规划的理论构建从一开始就相当多地引进、借鉴以世界旅游组织和西方发达国家为主的理论与方法。引进和介绍的主要旅游规划理论和方法有：巴特勒（r.w.butler）的旅游地生命周期理论，科特勒(philipkotler)的市场理论与市场营销理论等；b.马列士的swot分析（强势—弱势—机会—威胁分析方法）等。在旅游规划的类型与层次结构上，也较多地借鉴与引入了国外的一些成果。如wto将旅游规划层次分成：国际、国家、区域（省级或州级）、地方和社区级、景点规划、建筑与景点设计。克莱尔·甘将旅游规划的空间尺度划分为：区域尺度（部级、省级或州级）、目的地尺度、景点尺度三级，道格拉斯和wto：部级、区域级和地方级。对这些“洋”理论，我国规划学者并没有奉行简单的“拿来主义”，而是强调在实践基础上的理论分析与创新，强调“洋为中用”。
(2)旅游规划编制专业主力以地理、城规、旅游管理部门为主
近年来，旅游规划的编制队伍虽然出现了多元化趋势，但专业主力仍以地理、城规和旅游管理部门为主。
地理学领域在规划实践中侧重于区域旅游规划、旅游资源开发和项目策划，总体上而言可以称之为“软规划派”。较之其它学科，地理学者们在完成大量开发规划的基础上，做了包括旅游资源分类评价、旅游规划理论框架、旅游形象、旅游区划等多领域的研究，成为旅游规划主力中的主力。
风景园林、建筑和城规等专业的规划人员，在旅游规划实践上扮演着与地理领域各有侧重但并行发展的角色，承担了以风景名胜区、旅游度假区、历史文化名城等为主的旅游规划编制任务。
此外，政府旅游主管部门也承担了相当多的地方旅游规划编制任务，包括当地的旅游行业发展规划、战略与年度计划。这类规划的最大特点是体现政府规划意图，以政府的任期目标和主要任务为出发点，以产业规划为鲜明特色，突出旅游的产业地位、对地方社会经济的作用、旅游六要素的配套、旅游项目
招商与投资、旅游政策环境等。
2.我国旅游规划的近今趋势
我国旅游规划编制发展明显变化的是20世纪90年代以后，尤其是1992年中央提出大力发展第三产业之后，我国地级以上城市中有70%%以上将旅游业作为支柱产业。在旅游业蓬勃发展的形势下，催生出大量的旅游规划编制任务，在大量旅游规划实践的基础上，旅游规划理论与方法的研究也得到了较快的发展。因此，将1992年以来的旅游规划变化称之为近今趋势。这个时期旅游规划呈现出以下特点：
(1)规划编制队伍的专业融合趋势
多学科融合的趋势。以地理、城规为主，经济、文化、历史、土地利用、资源、环境、投融资、市场等各类专业人员参与到旅游规划中来，形成多科学相互融合、共同编制旅游规划的局面。从规划实践来看，近年来非常时兴的区域旅游规划招标中对多学科综合的专家队伍的要求，便是这种趋势的最直接反映。
国内外结合的趋势。我国对旅游规划实践及其理论的研究起步较晚，使得旅游规划中引进国外旅游规划队伍成为必然。但由于西方旅游规划编制单位在对实地情况了解、当地文化挖掘和实际操作层面存在着一些明显的不足，故此，国内外专家相结合成为旅游规划编制队伍组成的新趋势。如《黑龙江省旅游发展总体规划》、《贵州省旅游发展总体规划》以及新近由西班牙出资的《南京市旅游发展总体规划》等。
(2)规划实践与理论总结并重的趋势
在大量规划实践的基础上，以地理学为主的多学科对旅游规划的理论研究也十分活跃，在发表大量期刊论文的同时，理论专著也日益增多。这些专著包括区域旅游规划、旅游区规划等不同地域层次的规划专著，还包括城市旅游、度假区、风景区等不同类型的规划专著。
(3)观念、理论与方法的创新趋势
近今的旅游规划更加重视观念、理论与方法的创新。如生态旅游与可持续旅游规划及其旅游规划实施的支撑系统越来越受到重视；旅游规划更加强调对历史地段和文化传统的保护；更加强调跟踪旅游市场需求趋势，突出市场营销等内容；3s技术、旅游地发展过程的计算机模拟技术等新技术得到了更广泛的应用。
三、中国旅游规划的类型、特点与内容
1.旅游规划的类型
按照不同的空间尺度，旅游规划的规划类型可分为三个主要层次。一是区域旅游规划，按照旅游目的又分为产业规划、目的地规划、产品规划、项目规划、用地规划、战略规划、营销规划、旅游投资规划、综合性规划九个种类。二是旅游区总体规划，按照旅游区性质又分为综合性旅游区、旅游开发区、旅游度假区、风景旅游（名胜）区、生态旅游区、文化旅游区、城市旅游区、休闲旅游区、（国家、森林、主题）公园、保护区、历史文化名城、旅游城市（镇）规划等类型。三是旅游项目用地（景点）的详细规划（设计），按照规划深度又分为适宜开发建设地域的控制性详细规划、近期建设地域的修建性详细规划两个类型。此外，还有概念规划等其他规划类型。
2、旅游规划的特征
现时期的旅游规划具有以下四个主要特征：其一，旅游规划是非法定规划。旅游规划不属于我国现有的法定规划编制体系，从规划类型上属于非法定规划，因此在操作和实施等方面出现了很多非正常的行为。加强旅游规划和其他法定规划，如土地利用总体规划、城市总体规划的有效衔接，是加强旅游规划的可操作性、真正发挥旅游规划的实际作用的有效途径。其二，社会主义市场经济体制下的旅游规划是一个高度市场化的规划。这一特征要求旅游规划改变过去资源导向型的规划设计理念，深入研究市场的需求特征和发展趋势，策划与市场需求高度契合的旅游产品和旅游项目。其三，旅游规划是一个旅游发展策划和物质空间规划紧密结合的规划。旅游规划除了控制、引导旅游区(点)的管理部门或旅游企业的行为规范外，重点还要策划创意与开发建设具有高(核心)价值和市场美誉度的旅游产品。所以，旅游规划不仅要落实到物质空间，还要有很好的策划创意，二者就像计算机的软硬件一样不可或缺。最后，旅游规划是一个需要衔接不同行政主管部门、协调各种矛盾的规划。在中国大力提倡科学发展观、构建和谐社会的新的发展时期，广泛吸纳各方意见，发挥旅游规划对相关主体间的协调、沟通、服务作用，是旅游规划不可回避的职责。
3．不同类型旅游规划的规划要点
迄今为止，我国的旅游规划仍是一个“没有规矩的规划”，主要表现在旅游规划名称与性质杂乱、旅游规划编制内容与评审验收的不规范等方面。如何树立旅游规划的“规矩”与“标准”，提高旅游规划编制、审批的科学性，成为当今旅游规划研究工作的当务之急。故此，作者试提出不同类型旅游规划的规划要点，权作抛砖引玉，与规划同仁商榷。
（1）综合性区域旅游规划
综合性区域旅游规划的编制目的主要是为区域旅游业发展提出明晰的思路，为申请政府旅游专项资金和招商引资提供规划支撑，为下一层次的旅游规划提供依据。从规划性质分析，区域旅游规划属于偏重于战略规划的总体规划，规划内容以发展战略、旅游策划为重点，辅之以物质空间规划。规划重点内容包括：旅游发展的区域地位和旅游业的产业地位，旅游发展的条件与主要问题，旅游发展目标与战略，旅游发展性质定位与规模预期，旅游形象塑造、产品开发、项目策划，旅游发展的空间结构与布局，旅游业发展的支撑体系等。
（2）旅游区总体规划
旅游区总体规划的编制目的是为了“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”旅游资源和环境，发展旅游业，促进旅游区内社会经济与资源的协调发展。从规划性质分析，旅游区总体规划是以旅游创意策划和产品开发为特色，以旅游区用地布局和配套旅游功能优化为依托的总体规划，属于旅游开发策划与物质空间落实并重的旅游规划。规划重点内容包括：旅游区类型特点；主管部门、国家有关政策、法规、条例与规范的要求；旅游区资源环境特点及其开发建设条件；旅游区开发建设主要问题与发展目标；旅游区旅游发展创意策划；旅游区功能配置与用地布局；旅游区开发模式与规划实施对策。
（3）旅游区建设地域控制性详细规划
旅游区建设地域控制性详细规划的编制目的是对近期建设或开发地区的各类用地进行划分，提出控制指标和规划管理要求，为土地综合开发和规划管理提供依据。规划一般以总体规划或分区规划为依据，对旅游区来说，一些旅游区没有总规或分区规划，可用概念规划或结构性规划来代替。它与城市区域的控制性详细规划最大不同点在于，前者的控制重点为用地功能和景观环境，而后者的控制重点在于土地使用性质和土地开发强度。
旅游区建设地域控制性详细规划主要内容包括：确定建设地域重点发展地区；重点研究现状存在的主要问题；确定规划用地范围内各类用地的界线和适用范围，规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定各类用地内适建、不适建、有条件可建的建筑类型，规定交通出入口方
位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距；提出各地块的建筑体量、体型、色彩、建筑面宽、环境景观等要求；确定详细规划地段内道路的控制点坐标和标高；确定工程管线的走向、管径、控制点坐标和标高以及工程设施用地界线。规划控制指标包括规定性指标（包括用地性质、面积、建筑密度、高度、容积率、绿地率、建筑后退、出入口位置、公共服务设施配套要求、配套停车车位等）和指导性指标（包括建筑形式、色彩、公共绿地面积、环境景观等)。
重要的战略咨询报告。高度关注我国可持续发展的重大战略问题，依托长期学术研究积累，运用可持续发展的前沿理念和理论方法，完成了《关于遏制冒进式城镇化和空间失控的建议》（2007年）、《应对环境危机，保障国民生存》（2008年）、《警惕借各类“新区”建设规划实施大规模“造城”》（2009年）、《大规模交通建设的若干结构与布局问题研究》（2010年）等咨询报告，得到总书记、总理、副总理等党和国家领导人批示，并转变为中央政府行动，对国家做出关于社会经济发展全面转型战略决策起到了重要的促进作用，在政府和社会上及学术界产生了强烈反响。此外，为中共中央起草“十二五规划”建议和国家编制《“十二五”规划纲要》提供科学依据和政策建议，承担完成的《西部大开发“十二五”规划及到2022年中长期发展思路研究》、《东北振兴“十二五”规划及到2022年中长期发展思路研究》的研究成果被中共中央和国务院采纳应用。
主体功能区划和灾后恢复重建的资源环境承载能力评价。按照国家部署，组织完成了主体功能区划分的基础理论、国土空间开发适宜性评价、全国主体功能区划草案、省级主体功能区划技术规程等任务，为国家和各省编制主体功能区规划提供了科学依据，“十一五”、“十二五”规划采纳了研究成果，为“主体功能区规划”得到批准并上升为国家区域发展战略做出了实质性贡献。受国务院委托，完成了汶川、玉树、舟曲等灾后重建资源环境承载能力评价的科研任务，评价结论被国家规划采纳并成为重建工作的依据。更为重要的是，引导了我国重大规划都要采用资源环境承载能力的理念和评价方法认识区域可持续发展条件，为科学选择区域可持续发展模式奠定了基础。
重大地域开发规划的研制。在区域可持续发展综合集成研究的基础上，初步形成了科学规范的区域规划方法论和技术规程，促使中国规划体系开始转变长期忽略空间分异规律的指向。承担大量的国家重大区域规划前期研究并参与编制任务，为重点区域科学规划、合理开发并上升为国家战略提供科学依据。主持完成东北振兴规划研究并成为国务院第一个批复的区域规划，承担了我国第一个区域规划试点京津冀都市圈、长江三角洲等国家重点区域开发规划的前期研究或参与规划编制，完成的成渝经济区规划、河北沿海地区规划研究已得到国务院批准，完成的新疆天山北坡经济带规划研究、首都圈规划研究有力地促进了这些区域的重点开发和优化提升。此外，在开展国外区域规划、城乡统筹规划、城市规划和新农村规划、土地利用规划等不同类型地域空间规划中，学科价值被得到越来越广泛的认可。