关键词三峡库区城市垃圾处理场市场化
1三峡库区城市垃圾处理场现状
三峡工程举世瞩目,随着2003年6月15日三峡工程“135”水位的成功蓄水,库区的生态环境保护又一次成为全世界关注的热点。从笔者在库区实地考察的情况来看,由于长期以来的不良习惯,随意沿江堆存或倾倒垃圾现象普遍。长江、嘉陵江沿岸有垃圾堆放点约605处,生活垃圾存放量在175m水位以下约300万t。目前库区城市生活垃圾总量超过200万t/天,生活垃圾机械清运程度低,各区县仅为30%~40%,无害化处理率仅为8%,处理方式多为露天堆放或简易填埋,产生的大量垃圾渗滤液,一经进入库区江河,不但直接污染长江水质,而且还会沉积为底泥,形成底泥污染,严重威胁库区水体安全。同时,由于“135”蓄水后,库区水位上升,流速减缓,污染物扩散能力降低,水体自净能力减弱。为了控制库区污染和防止水体发生富营养化,三峡库区垃圾处理势在必行。
党中央和国务院相当重视三峡库区的生态环境保护和城市垃圾处理,到2003年,国家已投资在三峡库区共建成了垃圾处理场20座,处理规模7030t/天,投资2.64亿元。并制定了库区未来几年垃圾处理场的建设规划,2003~2005年,库区建成城市生活垃圾处理场1座,处理规模285t/天,总投资1.4亿元;沿江22个集镇建立垃圾处理场,处理规模380t/天,投资1.2亿元;2006~2010年,建成城市生活垃圾处理场2座,规模1000t/天,投资4.04亿元;建成重点集镇垃圾处理场71座,处理规模5000t/天,总投资约1.5亿元。
但从库区已建成的丰都城市生活垃圾填埋场和秭归城市垃圾处理场了解到的情况来看,库区城市垃圾处理场的运行却不如人意。丰都城市生活垃圾填埋场和秭归城市垃圾处理场分别由国家投资7216万元、2271.8万元,于2003年6月20日、2003年5月26日建成并投入试运行,但都因无运行经费没有实际运行。当前,库区沿江的垃圾处理场如雨后春笋般地建起来了,但运行不良,工作效率低下,有的时停时转,有的根本就不能运行,使很多刚刚建成的垃圾处理场不能发挥应有的效益。因此,笔者认为,三峡库区政府不能仅仅把三峡库区的垃圾处理看成是一个垃圾处理场的建设问题或是一个政府形象工程,而是要根据三峡库区垃圾处理场运行过程遇到的实际问题,制定出一套行之有效的垃圾处理场的运行机制,最大限度地发挥垃圾处理场在三峡库区生态环保中的作用。因此,研究三峡库区城市垃圾处理场市场化运行机制,对解决库区污染具有非常现实的意义。
2三峡库区城市垃圾收集、处理过程中遇到的主要问题
2.1垃圾处理技术落后
三峡库区的现有垃圾处理场存在选址不当、规模偏大、易造成二次污染等问题,使得垃圾处理工程可行性差,经济效益、环境效益、社会效益均达不到预期目的。
2.2管理系统不完善
三峡库区垃圾收集、储运系统缺少,需进一步加强环卫设施建设,为保证居民健康、改善城市环境卫生及城市市容,“垃圾处理规划”应系统地将城市生活垃圾的管理、收集、运输和处理等各个环节有机地结合起来,逐步建立起高效完善的现代化城市生活垃圾管理系统。
2.3管理体制落后
将生活垃圾的处理视为公益事业的传统观念,使得全社会都认为垃圾处理是政府的事情,而传统的体制更加强化了这种观念。长期以来,城市垃圾处理由政府投资、运营,政府每建成一座垃圾处理场就背上一份财政包袱,使政府的财政负担日益加重,这已成为国内众多城市政府面临的难题之一。虽然库区有的区县,如奉节县,指令当地建委建立公司,专门经营垃圾收集、处理,但仍不能从根本上摆脱政府的责任。如果不改革现有的观念和体制,即使国家全额投资建成了垃圾处理场后移交给地方,其高额的运行费用库区各区县也将无力承担,最后被迫停运,见不到垃圾处理能力发挥效益。2.4城市垃圾处理费征收困难
根据“污染者付费”的原则,城市居民作为排污者,应对自己造成的生活垃圾治理承担经济责任。重庆市出台的城市垃圾处理的收费政策,即自2000年5月1日起,向城市居民每月每户收取垃圾处理费3元。收取的这些资金将专款用于城市垃圾处理设施的建设和运营。但从库区实际了解到的情况来看,垃圾处理费的征收很困难,很难从根本上解决垃圾处理场的运行经费问题。主要有以下几个方面的原因:一是收费涉及面不全,无法保证垃圾处理的正常运行;二是由于城市中流动人口众多,使现行的收费渠道无法保证垃圾处理费的足额征收;三是每户人口数各异,老百姓认为按每户征收处理费有不合理的地方,产生了对处理费的征收的抵触情绪。
3三峡库区城市垃圾处理场市场化运营模式的构想
笔者以为,解决前述问题的办法是实行“谁污染谁付费,城市垃圾处理市场化运行”。所谓垃圾处理场市场化,是指专门从事垃圾处理设施运营或垃圾治理业务的企业接受政府主管部门的委托,进行垃圾处理设施专业运营或垃圾处理。垃圾处理设施实行社会化有偿服务,自主经营,自负盈亏,承担委托责任,保证垃圾处理设施正常运行和污染物达标排放。其实施方法是:
(1)对可以实行集中治理的城市工业、生活垃圾,实行集中治理,规模经营,以减少投资和运行费用,以利于提高管理水平和便于监管。
(2)“城市垃圾处理市场化运行”,实行企业化经营,可由政府主管部门主持招标或招商引资,鼓励企业、个人和外商投资经营,制定合理的收费标准,使垃圾处理场也有产值(像其他服务行业一样),也有略高于社会平均水平的利润,能够正常维持简单再生产和一定的积累扩大再生产。
(3)“谁污染谁付费”,污染交由集中治理的单位则按污染当量出钱,实行计量收费,企业污染由企业负担,居民污染由居民负担,居民按每月每人收取,政府职能则是通过招标、招商建立城市垃圾处理场,给予政策扶持和监督管理。
国际经验表明,实施垃圾处理场的市场化运营能从根本上解决过去传统模式所带来的弊端。实施垃圾处理设施的市场化运营一方面能一劳永逸地解决政府的环保问题,运营公司的综合管理能力和技术优势能确保垃圾处理场切实发挥作用,避免因管理和技术原因关停;运营公司专业化、网络化的检测手段,标准化的检测程序保证了排放渗滤液的水质得到准确监控,杜绝了二次污染事件的发生。另一方面,运营公司也可以根据垃圾处理设施的状况及自己的情况采用不完全承包、半承包、完全承包等不同的承包方式来降低风险。
4三峡库区城市垃圾处理场市场化运行对策建议
4.1加大宣传力度,增强库区居民的环保意识
库区居民的环保意识有待加强,从我们在库区各县发放“三峡库区居民环境意识调查问卷”了解到,库区居民认为“135”蓄水后,长江水变清了,水体质量变好了占61.9%,认为水的质量变差了占21.3%,认为水体质量无明显变化占16.8%。从这些数据来看,库区人民都具有很朴素的环保意识,但对当前库区环境特别是水环境与我们的生活垃圾处理方式之间的关系认识严重不足。因此,库区各级政府的相关部门,应加大宣传力度,广泛深入地开展多层次的宣传工作,提高库区人们对环境保护的认识,增强库区水质保护的意识,形成加强环境投入和环境管理的共识,同时也能增强居民对垃圾处理市场化的理解和支持,提高库区居民对征收垃圾处理费的心理承受能力。
4.2转变观念,进行城市垃圾处理业的管理体制创新
目前,库区政府一定要抓住库区大量城市(镇)垃圾处理场建设的机遇,从机制改革入手,明确管理模式,使库区的垃圾处理场建成之日起就是真正的企业,按市场机制运行,彻底解决困扰我们多年的“政府治污,收效甚微”的问题。政府干预要与市场调节相结合。政府及其相关管理部门要建立起面向市场的服务体系和运行机制,通过合资、合作、股份制、BOT等多种方式的投、融资渠道,推进垃圾处理的专业化、社会化和市场化。要把环境管理中的具体事务分离出来,强化宏观调控职能,弱化微观事务管理,管理方式从以“项”(具体的项目)为主转到以“向”(工作目标和方向)为主上来,从而促进工作效率和管理水平的提高。
4.3政府对城市垃圾处理场应给予政策扶持
政府对城市垃圾处理场的优惠政策主要有:①提供优惠条件,如廉价或无偿地皮,允许其综合利用开发;②制定城市垃圾治理收费标准,并立法保障企业收费收入,保证城市垃圾处理场有高于社会平均水平的利润,使城市垃圾处理场能够正常经营和生存,并能获得相应的发展,满足环境管理的要求。这一条很重要,因为库区有的城市垃圾处理场已经建好,但因运行费来源未解决而不能正常运转,个别厂甚至因此而停产;③对城市垃圾处理场实行减免税;④对城市垃圾处理场的用电或发电并网给予优惠;⑤建立环保资本市场,鼓励中外企业、个人投资经营城市垃圾处理场,谁投资谁受益,保障投资者的合法收益,建立自主投资、自主经营、自负盈亏、自我发展的良性机制;⑥把发展环保产业作为剌激内需,拉动经济发展的重要措施,在国债投入、信贷、证券、基金方面给予大力支持。
4.4建立和完善库区城市垃圾处理的相关政策和法规
现阶段,三峡库区对于垃圾处理的政策和法律法规还很不完善,甚至还有空白。没有建立公平合理的“污染者负担”和“受益者补偿”原则。缺乏统一的收费标准、市场规范和部门管理,使得库区的垃圾处理出现垃圾收集与垃圾填埋的脱节,垃圾处理场渗滤液处理与污水处理厂之间缺乏协调等问题,妨碍了库区垃圾处理场的正常运行。因此,我们必须尽快制定和完善与市场经济相适应的政策措施和法律法规,用法律的形式将城市垃圾的管理列入城市建设规划之中。库区垃圾有了管理依据,明确了治理目标,政府机构就可以强化垃圾处理,保证三峡工程的顺利建设、运行,确保库区人民有一个良好的生活与工作环境。
参考文献
一、北京市农村生活垃圾处理现状
农村生活垃圾是指在农村日常生活中或为农村日常生活提供服务活动过程中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定为生活垃圾的固体废物。
（一）农村生活垃圾成分
根据北京市环境卫生设计科学研究所检测的农村地区生活垃圾物理成分（见表1）可以看出，农村生活垃圾以厨余垃圾和灰土为主，二者含量之和介于75.6%―88.3%之间。近年农村地区生活垃圾成分变化较大，厨余垃圾含量和含水率增长较为明显，纸类和塑料含量逐步提高，灰土含量有了大幅度下降，2014年的灰土含量比2010年下降了约36.8%，其他组分变化不显著。
分析产生这种变化的主要原因，一是农村的家禽饲养逐渐减少，厨余垃圾利用率降低，致使大量厨余垃圾进入生活垃圾，这也是导致生活垃圾含水率增长的主要原因；二是农村燃料结构有了较大改变，较多的农村地区由燃煤改为燃气，农民居民的生活品质得到提升，表现为生活垃圾中灰土含量大幅度下降。
对比表1和表2可知，农村生活垃圾的厨余垃圾含量和含水率正在逐渐提高，依这种趋势发展，预计未来几年会更加趋近于城区生活垃圾的物理成分；同时农村生活垃圾中灰土含量还是远高于城区，而纸类和塑料则远低于城区。
（二）农村地区生活垃圾产生量
据调查，农村地区人均生活垃圾产生量为0.86kg/d，表3是北京市发展新区和生态涵养区2009―2014年的生活垃圾产生量，2014年生活垃圾总量为251.78万吨，人均约0.80kg/d，略低于全国平均值。
2009―2012年间，北京市发展新区和生态涵养区生活垃圾年产生量变化不大，但2013―2014年有大幅度增加，同比增长了6.62%和13.8%。除人口增长因素外，导致这种变化的主要原因是农村地区生活垃圾收集率的提高和非正规垃圾填埋场的治理。
（三）农村地区生活垃圾收运及处理方式
1994年以前，北京市城市化程度不高，大部分地区属于农村范围，当时的垃圾处理方式主要以简易填埋为主。1994年建成第一座垃圾无害化处理设施―阿苏卫生活垃圾填埋场，开始改变简易填埋的方式。截至到目前，北京市发展新区和生态涵养区共有生活垃圾无害化处理设施19座，设计处理能力14791吨/日，包括12座填埋场，6座综合处理厂和1座焚烧厂。目前，收运的农村生活垃圾基本都能进入无害化处理设施进行处理，无害化处理率达到98%以上。
北京市农村生活垃圾主要采用两种收运及处理模式。一种是“压缩转运”模式，收运流程为“村收集镇转运区（县）处理”，通过建设镇（乡）压缩式转运站，转运站前端配备中小型收集运输车到各村巡回收集垃圾，运送到转运站压缩后，再由转运车运送到区（县）垃圾处理设施进行集中处理。另一种是“直运”模式，收运流程为“村收集区（县）运输区县处理”，即不建设镇（乡）一级的压缩式转运站，代之由每村建设一座垃圾收集站（或垃圾房、收集点），收集生活垃圾，存满后由区（县）环卫部门运送至区（县）垃圾处理设施处理。
二、北京市农村生活垃圾治理存在的主要问题
（一）产生量大、成分复杂、再利用率较低
随着经济社会的发展和城市化进程的加快，北京农村居民生活水平大幅度提高，农村生活垃圾产生量不断增加。2014年同比增长了13.8%（见表3），超过了城乡垃圾产生量增长的平均值。同时，农村生活垃圾的成分发生了较大变化，生活垃圾成分以有机物成分（厨余）为主，玻璃、塑料、金属等可回收物质的比例相对不大，并且随着农村的发展和建设，农村地区垃圾成分与城市地区垃圾成分趋近，无机物含量尤其是灰渣含量大幅降低，厨余垃圾和可回收物的增加对原有的“户分类、村收集、镇运输、区处理”的农村垃圾治理的基本思路提出了新的要求。农村生活垃圾成分的变化决定了前端的分类模式、中端的收运方式和后端的处理技术，农村生活垃圾物理成分的复杂多样性增加了收运和处理的难度。
（二）投入不足，设施老化，专业化水平低
北京农村的垃圾收集车、村级中转站和转运车辆的配备标准主要是依据《北京市新农村“五项基础设施”建设规划》（2009年―2012年），由于缺乏后续资金投入，现有设施严重老化，且随着人口增长和经济发展，流动人口占比的增加，部分行政村垃圾桶缺失或损坏严重，垃圾房（箱）的数量过少，服务半径超出国家或地方标准，垃圾收集车数量少，未达到相关排放标准，且存在垃圾遗撒现象，造成“二次污染”。同样由于资金投入不足，农村地区保洁员配备标准参差不齐，管理松散，专业化程度较低。转移支付给区县的农村垃圾处理经费由于缺乏有效的监管机制和政策保障，各级行政部门的认识不到位，不能做到专款专用，虽然农村生活垃圾处理标准在不断提高，但财政的支持力度不能同步，加大了农村生活垃圾治理的难度，对于财力薄弱的区（县）、镇（乡）和行政村表现尤其突出。
（三）体制不顺，规划缺失，责任制难落实
农村生活垃圾管理体制不顺。部分区（县）由农委主管，部分区（县）由市政市容委主管，还有些区（县）农村垃圾收运体系建设由市政市容委主管，保洁员队伍和清扫保洁则由农委负责。这种交叉管理的模式容易造成权责不清，不利于实现农村生活垃圾的统筹管理。在建设农村生活垃圾收集、运输和处理体系上，没有制定涉及市、区（县）、镇（乡）、行政村四级管理机构的整体规划，缺乏统筹考虑各方面因素和体系中的各个环节。农村厨余垃圾和灰土就地消纳设施建设标准偏低，存在造成二次污染的风险。农村生活垃圾管理缺乏相应的考核机制，有些区（县）收运未做到全覆盖，部分生活垃圾未进入正规终端处理设施。
三、北京市农村生活垃圾治理对策
北京农村地区既是首都区域发展的空间和载体，又是首都坚实的生态屏障，农村环境状况的好坏不仅关系到农村居民的健康，也关系到每个北京人的切身利益。农村垃圾治理工作要以重要讲话精神为指导，破除城乡垃圾管理二元结构，加大农村地区生活垃圾治理投入，统筹推进城乡一体化发展，提升农村人居环境水平。
（一）因地制宜，建立运行高效的垃圾处理体系
按照“统一规划，合理布局，设施共建，服务共享”的原则，制定北京市农村生活垃圾治理专项规划，打破现有区（县）、镇（乡）、行政村等行政区域的限制，建立跨区域的“收集―运输―处理”垃圾物流体系，利用市场调控功能，优化配置垃圾处理资源，集约环卫运行成本，提高环境治理的社会效益、经济效益和生态效益。
因地制宜，科学布局，形成集中处理与分散处理相结合、就近处理与区域处理相结合的设施设备布局。针对平原、山区人口分布情况，合理安排垃圾收运处理技术路线，人口相对集中的平原地区，将生活垃圾全部运到区（县）终端设施进行处理；人口相对分散的山区，建设区域性垃圾处理设施，尽可能采取就地处置的方式进行处理。
针对当前垃圾处理技术与农村经济发展状况，农村垃圾中厨余垃圾和灰土就地处理技术的选择应具备四个条件：一是技术成熟可靠，污染可控；二是处理设施简单，易于维护；三是投资运行成本低，性价比高；四是最终产品的资源化和排放的无害化。
（二）统筹兼顾，构建运转协调的垃圾管理体系
从全面深化改革的要求出发，统一协调，明确分工，建立和完善农村垃圾管理体系。建立健全市、区（县）、乡镇（街道）、行政村（社区）四级垃圾管理机制。市级主管部门统筹规划，负责全市治理工作的指导、督促和检查，制定地方性法规、政策、标准及考核办法。各区（县）、乡镇（街道）、行政村（社区）逐级明确各部门职责和任务，安排专人负责，建立长效管理的组织保障体系。环境卫生行业管理部门将城乡统筹工作纳入日常管理，明确负责农村环境卫生的管理机构，保障足够的基层管理和作业人员编制。农村工作部门发挥农村基层组织建设的优势，作好群众工作，配合行业部门共同实现管理目标。
将农村生活垃圾治理费用纳入各级财政预算，保障农村地区垃圾处理设施建设和运行费用的公共支出。垃圾收集、运输、中转站设施设备的建设，采取总体打包、整体立项，通过固定资产投资渠道筹措建设资金；农村生活垃圾日常管理运行经费由属地政府负责解决，统筹使用市级财政转移支付的专项资金。
（三）着眼长效，形成多元参与的垃圾治理体系
建设农村生活垃圾治理体系需要村民个人、村集体、社会单位和政府共同发挥作用。村规民约在农村事务管理中起着十分重要的作用。不破坏环境，人人爱护环境，自觉参与垃圾分类，规范投放垃圾，不以私利接纳外来垃圾，需要发挥农村基层组织的能动作用，以良好的环境促进农村经济发展。
鼓励村民自筹，以个人或集体的方式参与清扫保洁、收集运输的市场化运作，也可以通过PPP（政府和社会资本合作）模式引入社会资金，参与生活垃圾收运设施的建设和运营。推行村庄保洁和垃圾清运专业化、社会化服务的支持政策，采取公开竞标、整区县打包委托经营等方式选择专业的保洁队伍或环卫公司。
研究制定农村生活垃圾治理的以奖促治政策，发挥政府资金的引领作用，以奖励换取机制，以奖励促进自觉，以奖励培养习惯。对于治理效果好的村庄，树立标杆，政府给予一定的资金补助，专门用于生活垃圾治理和村庄环境改善，使参与农村生活垃圾治理的各方认识到环境也是生产力，环境也能带来经济效益。把资金用在前端的污染防控，而不是把资金用在末端的污染治理。避免形成“村民挖坑卖土、收垃圾填坑挣钱、政府非正规治理埋单”的恶性循环，而是形成“村民爱护环境、环境产生收益、收益投入环境”的良性循环。
参考文献：
[1]李颖，许少华.我国农村生活垃圾现状及对策[J].市政技术，2007（7）：62-63.
创建十年的润和集团，先后在长治、屯留分两期投资公约9000万元人民币，开发占地100亩的两个城市垃圾处理厂，并投建了公司公布办公楼、研发设计中心。由于公司拥有自主开发的现金的环保垃圾专业“LJ”设备，还在外省市参与合作制造“LJ”环保垃圾机械设备。目的在于推出最适合中国国情的、领先于海内外的城市垃圾处理设备。即系统化垃圾仓储、分拣车间、发酵藏、焚烧炉、制肥、制塑、制砖等功能全程电脑自动化控制系统，已满足日益扩大的市场需求。
集团总裁田国臣先生，长期从事城市生活垃圾处理工程建设。历经十年建设，公司技术力量雄厚，汇集了大批国内垃圾处理专家，大都长期从事城市生活垃圾处理工程与设备的研发与设计，主持过国内多家城市生活垃圾处理厂的设计，并亲临现场指导安装调试，拥有丰富的实践经验，同时获得了大量的第一手资料。在吸收、深化大量第一手资料的基础上，研制发明了多项适合中国国情的城市生活垃圾处理技术与设备，发明了“城市生活垃圾快速化、无害化、无剩余化、资源循环利用化、产业化”技术，简称“LJ”五化技术,该技术集城市生活垃圾均匀给料、大件垃圾自动分选系统、袋装垃圾自动破袋、有机物自动破碎系统、城市生活垃圾全封闭机械化分选系统、有机物水解水热氧化制肥系统、无机物制建材系统、塑料水选制粒系统、不可回收类可燃物焚烧、余热发电系统、可回收物再生利用系统、废气处理系统、污水处理系统等十大处理系统于一体，可将各地当天产生的城市生活垃圾当天全部处理，当天出产品，真正实现了人类“垃圾变黄金”的梦想。该技术主产品“LJ”系列高养分生态有机肥，克服了人类肥料史上使用纯化肥“以质量换产量”和使用纯有机肥“以数量换质量”的弊病。公司研制发明的“城市生活垃圾综合分选机”，在国内、外同行业率先取消了人工分选，实现了城市生活垃圾分选全封闭、机械化、自动化作业，彻底改善了工人的操作环境；研制发明的“LP垃圾破袋机”，集破袋和破碎等多项功能与一体，可将城市生活垃圾中的包装袋自动破开，大块有机物类垃圾自动破碎，为下一道工序的作业打下了坚实的基础；公司与国家建设部城市建设研究院、中环协等科研单位共同开发研制的生活垃圾富氧连续焚烧风火炉及成套工艺设备，更属国内处首创，以上技术设备，有效排污节能，焚烧质量达标。其运行费用、占地面积远低于其它工艺技术，并已在全国多家城市生活垃圾处理厂投入使用。
由我集团投资建设的山西省长治市生活垃圾综合处理厂是1999年7月15日经市计委国土字[1999]232号文批准立项，2002年9月市计委晋计城环发[2002]889号文件批复了项目的可行性报告，2002年8月省计委以晋计城环发[2002]730号文件批复了该项目的工程建议书。是山西省第一家无害化、减量化、资源化综合处理的新型环保工程项目。
该厂位于市郊区小庄村，占地面积67亩，目前已完成投资6500余万元。自2002年6月开工建设，经过四年的辛勤努力已于2006年底全面竣工，2007年正式进入运营阶段,该项目采用自主研发的城市生活垃圾无害化处理、资源化利用生产工艺及成套设备。该工艺目前运行良好，得到了社会各界好评，现已经过国家发改委、建设部、国家环保总局等部门鉴定验收，并已在全国推广应用。
长治市垃圾综合处理工程项目投产后，日处理生活垃圾600吨，年处理生活垃圾21万吨，并据此为原料可生产有机复合肥、砌块砖、空心砖、再生塑料等产品。这些副产品具有成本低、质量好、产量大和适用范围广的优势而有着广阔空间市场、竞争能力强的美好前景。垃圾回收率达百分之百，综合利用率可达90%以上，实现无污水排放、无有害气体排出，并通过综合处理使生活垃圾尽可能的资源化，最大限度实现减量化、无害化，成功避免二次污染。
我集团新建项目屯留县生活垃圾综合处理厂，是在长治市垃圾处理厂的基础上，综合改进，设计更合理，工艺更先进，无害化处理和资源化利用更加完善的新型环保工程项目。2009年11由住建部主办的城市生活垃圾处理新工艺交流研讨会在长治举行，并重点参观屯留垃圾处理厂，各参会领导及专家给予了高度评价。
一、组织及宣传情况
（一）加强组织领导，确保行动到位。一是主要领导高度重视，将全域无垃圾行动作为镇党委、政府的“一把手工程”来抓，靠前安排、专题研究、亲自部署，确保环境整治任务件件有落实，事事有人管；二是我镇迅速行动，细化全域无垃圾整治任务、明确了责任分工，明确了责任人，对我镇全域无垃圾行动做了周密的安排部署，成立了由镇党委书记、镇长任组长，分管领导任副组长，其他副科级领导、站所长及各村书记主任为成员的镇全域无垃圾专项行动领导小组，确保我镇全域无垃圾工作有序开展。
（二）提高宣传效果统一思想。采取干部到户宣传、QQ、微信、农村广播等宣传方式，将保护祁连山生态环境、农村生活垃圾无害化处理、环境卫生整治等方面的内容向群众广泛宣传，营造人人动手、全民参与的浓厚氛围，把环境卫生整治作为全镇发展旅游、壮大镇村经济的基础性工作，充分发挥背靠祁连山的天然优势，向生态、自然、环境要效益，以良好的环境促发展，打造新形象。
二、垃圾处理情况
（一）村社垃圾处理情况。镇政府高度重视全域无垃圾行动，镇委书记、镇长对全域无垃圾工作进行了督查。一是检查了交通道路沿线、河道沟渠、坡道洼地、村里庄外、房前屋后、田野地头、城乡结合部等区域，发现了三处积存垃圾和零星散落垃圾。已要求集中力量，限定时间，对通报的问题认真整改。二是新庄的非正规垃圾点附近还有塑料垃圾袋冻在土里未清理干净。已要求集中力量，限定时间，对通报的问题认真整改。
（二）环保基础设施建设投入情况。我镇将全面整合各类项目资金进一步完善村社环境卫生基础设施，截止目前，在各村修建生活垃圾临时收集点36个，垃圾转运站1座，垃圾压缩站1座，累计投放垃圾斗86个，投放垃圾桶1808个。投入运行机械式垃圾清运车和压缩式垃圾车2辆，电动垃圾车67辆，选聘专门司机和镇政府工作人员对各村垃圾斗及时收集清运，初步实现了垃圾户分类、村收集、镇清运的收集网络体系，并良好运行。
（三）构建废旧农膜回收治理体系情况。面对每年秋收结束后废旧农膜、耕地周边农药瓶、塑料袋等白色垃圾污染问题，镇党委、政府高度重视，采取了以下措施。以新庄村地膜回收网点为中心链接企业和农户，待秋收结束由农户负责处理干净其耕地内的废旧农膜，将地膜送到新庄村地膜回收网点，再由新庄村地膜回收网点与企业沟通将地膜送达企业。至2019年底，镇已回收约16吨废旧地膜。其中大部分为向外承包种植经济作物的土地和各村种植大户承包的土地中使用的地膜。经排查仍有几户农户田中农膜有少数残留，已要求立即整改。
（四）着力解决柴草堆放问题。明确责任，严格落实。镇将秸秆一起集中堆放，集中统一管理，确保不影响环境卫生，彻底消除焚烧隐患。秸秆全部打垛卖出或自用，未发现秸秆有田间遗留的现象
三、街面整治及风貌美化
（一）着力解决破烂房屋问题。镇针对破烂废弃房屋难整治的问题，进行摸底造册，征得房主同意后全面启动拆房插绿工作，目前镇共拆除危旧房屋380间。
（二）进行农村“厕所革命”，推进农村环境治理。镇积极推进农村“厕所革命”行动，共有353户农户完成农村卫生厕所改建。同时在12个村修建了公厕，方便群众使用。
四．机制健全及体系完善情况
完善农村生态环境保护管理体系，建立环境卫生管理长效机制。一是发挥制度优势，坚持用制度管人、管事。修订印发《镇环境卫生管理制度》、《镇环境卫生检查评比办法》、《村规民约》、《村社保洁员管理制度》等7项工作制度；二是进一步完善村社环境卫生管理机构，强化环境卫生人员力量。镇的16个行政村均成立了村书记、主任任理事长，社长为成员的环境保护管理理事会。同时采取公益性岗位聘用专职保洁人员70人，组建保洁队伍16个，通过以奖代补的形式按照卫生评比结果，兑现奖惩，有效提升了农村环境卫生整治工作的积极性和主动性。三是镇政府与镇各机关单位、各村村委会签订环境卫生目标责任书，并将环境卫生整治工作纳入年终考核。
五、存在的问题
群众环保意识淡薄，整治成果易反弹。因长久以来村社群众形成自由散漫的生活习惯，生活垃圾随意乱堆，虽经过整治初见成效，但长期保持任重道远。在督查过程中发现在各个行政村的道路树塘，村社交接处，河道中，桥梁附近仍有新的生活垃圾出现；在加油站，电站，养殖场等公共场合有乱扔垃圾的现象；这些问题仍需要靠实责任，加大工作力度，持续进行生态宣传和环境整治。
六、下一步工作计划
在上级政府的直接领导下，我县以农村垃圾整治为突破口，把村镇建设与村容村貌整治紧密结合起来，逐步改善农村生产、生活环境，推动社会主义新农村建设。现将有关情况汇报如下：
一、基本情况
全县农村部分共有12个建制镇、5个乡、315个行政村，各镇规划区内共有52个行政村。农村人口约90多万人，其中镇规划区内人口27万人，村庄人口63万人。据统计，全县日均垃圾量约670吨，人均日垃圾量为0.5-1.0kg，主要成份为工业垃圾、生活垃圾、建筑垃圾、医药垃圾等，其中主要成份为食品包装袋、厨房残渣、塑料废品、破旧衣被、家庭旧废品等。在收集、清扫、清运上都是采取最原始的手推车运送，在处理方面主要采取焚烧、填埋等方式，根本达不到无害化处理要求。我们在农村垃圾整治过程中发现仍然存在诸多问题，主要表现有：群众卫生意识淡薄，公共卫生基础设施薄弱，经费的不足，环境卫生管理水平不高以及农村，垃圾转运站建设相对滞后，垃圾收集、转运能力十分有限，严重地影响了环境质量和人民群众的生产生活条件，制约着农村经济的发展。
二、主要做法与进展情况
近段来，我县以农村垃圾整治为切入点，全面开展农村垃坟整治工作，让农民重到了实惠，看到了希望，取得了阶段性成果。主要是：自从上级部署工作后，我县立即组织人员深入各乡镇基层普查各村垃圾有关状况，收集资料，撰写《＊＊县农村垃圾调研报告》，制定《＊＊县农村垃圾整治工作的实施方案》，把农村垃圾整治列入年度计划内容之一和为民办实事项目，做到年初有计划，平时有督查、有奖惩、有通报，年终有总评。成立农村垃圾整治工作领导小组，领导小组下设办公室，具体负责农村垃圾整治日常事务。坚持党政“一把手”亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实，要求各乡镇负责具体实施，分别成立相应领导机构，层层落实领导目标责任制，做到人人有压力，人人挑重担一级抓一级，一级对一级负责。同时，加强领导增强上下沟通，实行领导挂钩责任制，上下联动共同整治。各乡镇都布署农村垃圾整治工作，相继召开党委会、党政联席会议及动员会等，研究部署整治工作，明确整治任务，制定政策措施及实施方案，落实责任制。大部分行政村、社区居委员会都作为第一责任人，亲自靠上抓，认真开展调查研究，找准突出问题，制定切实可行的工作方案和工作计划，并认真组织实施，确保整治工作的进度和质量。召开村民代表大会，部署农村垃圾整治工作，制定环境卫生整治的村规民约和卫生管理公约，采取制度形式把农村垃圾整治落实到实处，特别是首期市定75个村都积极推进农村垃圾整治工作。在村内不同位置配置果皮箱、固定垃圾桶(箱)，垃圾收集点和处理点，同时，加强对公厕、垃圾中转站等设施建设的规划选址、设计工作；配备保洁队伍，聘用1-2名卫生保洁员、签订工作责任状，配置垃圾收集车。各村各住户负责房前屋后的卫生保洁及绿化，并将垃圾的打包放到指定地点，由保洁员统一收集；保洁员每天负责清扫和垃圾收集工作，特别是对公共地段、村道、街道、广场等进行日常清扫、收集、清运，并运到收集点，保持村容村貌整治美观。垃圾清运由乡镇统一安排，用2-5辆垃圾清运车运往指定的垃圾场。前阶段工作已初步通过市建设局组织的验收。
我县在市定75个村基础上自加压力，一方面增加＊＊镇＊＊路西侧15个村开展农村垃圾整治；另一方面，2006年初以县财政拨出专款，重点开展整治＊＊沿线“绿化、亮化、净化”和沿线四个集镇区“硬化”的工作。
1、绿化：在集镇区范围内，结合人行道硬化，对原有的绿化带、花坛、绿化品种进行调整与完善，绿化带与花坛统一规划尺度和装修，绿化树种统一调配栽植，达到整齐、美观、大方；两条沿线非集镇区，条件受限制地点至少4m，其他地段20米范围内，统一栽植“巨尾桉”，场地由各乡镇负责租用和平整，树种与栽植费用由县政府承担。
2、亮化：全面提高＊＊县整体形象，一是以＊＊沿线亮化入手，规定从2006年元月始，沿线路灯在上半夜前统一开亮，并拨出专款，对原路灯进行重新布线、油漆和修缮。二是延伸县城区形象，即＊＊路的＊＊路至＊＊收费站路段按照县城布置形式和标准，把绿化带和路灯移到路两侧，显示道路开阔与宏伟形象。
3、硬化：各沿线集镇区原有人行道标高高低不一，原有铺设的面层五花八门，没有铺设垃圾成堆，县委、县政府下决心要彻底改变“杂、乱、脏、差”面貌，提升各集镇区的镇容镇貌，要求统一铺设红色九格砖，与绿化建设结合，统一标高、统一尺寸，施工严格按照市政道路规范执行，并考虑无障碍要求，县政府给予每平方补贴40元。
4、净化：按照人口分布与垃圾点服务半径的具体情况，合理规划垃圾收集点的布置，在沿线非集镇区，建设垃圾池，垃圾池宜选择在公路边10米范围之外，最好有一排树遮档；在集镇区宜建设清洁屋，由建设局提供施工图纸，要damishu.com求统一漆成绿色，且精小、清洁、美观，受限制地点可建立流动垃圾收集点，即晚上放置垃圾集简、白天清运出去；要求各乡镇建立一支责任心强，服务热情高，保洁员队伍，按照每公里2个人的原则，合理配备保洁员，负责沿线保持工作，清运的车辆由各乡镇具体组织建设，费用、车辆等固定投资由县政府和乡镇共同承担，人员工资费用由县政府承担，由文明办牵头验收合格后于每月10日下拨。
重要加强＊＊镇“三废”综合治理，即对废塑、废铁、废线的收集户进行治理。“三废”严重污染镇区周边村庄，到处污水横流，臭气冲天，严重影响周边群众生产、生活。考虑到从业群众就业生活出路问题，县政府决定统一选址2-3个点，把“三废”收集户统一集中、统一管理，减少二次污染。
三、下一步工作思路
1、大力宣传，营造良好氛围
通过召开各种动员会议、座谈会，结合开展创建文明、卫生村镇活动，编写宣传材料、刷写固定标语等大力宣传，努力营造全党动员、全民动手，人人参与的良好氛围，采用广播、墙报、电视、标语等形式进行宣传发动，营造浓厚的整治氛围。要教育群众树立良好的卫生习惯和行为，遵守卫生管理、门前三包、自觉做好房前屋后的环境清洁和绿化美化建设，形成“人人受卫生、爱家园”的良好氛围。鼓励群众对垃圾中可利用的资源进行回收，积极使用农家肥。要大力提高全民环保意识。及时宣传、推广一批好的典型，对工作不力的要进行曝光批评。
2、加强领导、落实责任
要加强领导，实行乡镇人民政府主要领导负总责，分管领导具体抓，层层抓落实的工作机制，成立相应的领导机构和工作班子层层建立工作责任制，确保整洁工作的顺利开展。
乡镇人民政府负责全镇垃圾整治工作，按规划建设垃圾中转站（总收集点）建立垃圾清运保洁制度，负责全镇垃圾中转站（总收集点）的垃圾收集清运及集镇保洁、负责辖区环境卫生的监督管理。
村委会按照“一事一议”的要求，组织村民进行村庄垃圾整治，建立垃圾清运保洁制度，制定实施村庄垃圾整治的村规民约，设置垃圾收集点，负责专业保洁员队伍的建立，负责本村范围内农户、企事业单位的垃圾收集清运和公共区域保洁。
3、制定收费方法和政策，多方进行扶持
各乡镇人民政府要制定可操作性强的管理制度。在农村垃圾处理费征收管理规定出台前，可按照“一事一议”的原则或协调村老协会，按照本村垃圾收集运输等实际开支情况，酌情征收卫生费，保证工作的正常进行。1、建制镇建成区可参照＊政综[2004]175号文件《＊＊市城市生活垃圾处理费征收管理暂行规定》和县城区生活垃圾处理费征收标准执行。2、村庄每人每月征收1-2元，企事业单位按人数每人每月征收0.5-2元，商店按每店每月征收10-30元，建筑垃圾按每平方米征收1元垃圾处理费标准执行。各级财政要对农村垃圾的处理给予贴补，特别是经济比较困难的镇村要给予重点扶持。市计划对积极开展垃圾整治，经各级验收合格的的村庄平均每年每村给予1-2万元的补助，县也要给予配套拨补。3、垃圾清扫及清运。①清扫：房前屋后由住户负责；村道、沟渠和绿化带的卫生与白色污染由保洁员负责；各住户的生活垃圾由保洁员每天定时收集，要求保洁员对垃圾适当分类，对泥土和树枝、树叶就地处理；②清运：a:首批开展75个村的垃圾：**、＊＊运往莆田大湖垃圾处理场；**\**运往蒲峰填埋场；b:以乡镇为单位：按照市场化运作原则，建立清运队伍，要求各乡镇配备2-5部清运车，当天垃圾当天清运、防止“滴、洒、漏”现象。
4、强化考评督查，确保整治实效
农村垃圾整治必须实行目标责任制，要层层建立年度目标责任制和督促、协调工作机制，强化领导责任制的落实，整治成效的考评要纳入年终统一考核内容，作为评先、评优和奖励的依据。要求各乡镇每月定时或不定时自查，建立月报季度。县建立抽查及定时检查办法，并建立动态管理制度。考评好的给予表扬奖励，达到“垃圾整治示范村”标准的，经验收合格，将给予一定资金奖励，并予以表彰。对垃圾整治不力的村镇将予通报批评并不得参加“文明村镇”、“环境优美乡镇”、“生态村镇”的评选，并对主要责任者进行效能警告。
根据市城管委《2018年**区背街小巷综合整治工作方案》要求，我区高度重视，积极部署，背街小巷环境卫生状况得到改善，市容环境卫生质量明显提升。现将我区主要工作汇报如下：
1、抓责任，成立工作专班，明确岗位责任。制定背街小巷整治工作方案，召开动员大会，部署整治工作，成立背街小巷环境卫生整治工作领导小组，层层分解任务。严肃环卫工人工作纪律，落实岗位目标责任制，严格奖惩兑现，对相关工作人员实行定人、定岗、定责、定目标，建立了日、月巡查、督办、整治考评制度，不断使整治工作取得实效。
2、抓宣传，营造宣传氛围。背街小巷环境卫生整治工作要求严，涉及面广、突发性事件多，离不开社会各界及广大群众的支持和参与，为了使整治工作取得更好的成效，各街道工作人员不断深入到各层面进行宣传，利用横幅、板报、宣传栏，发“告知书”，登门走访等多种形式进行大量的宣传发动工作，得到了绝大多数群众的理解和支持。如吴家山街、长青街每天出动执法宣传车巡回播放《武汉市市容环境卫生管理条例》，《致辖区居民一封信》形成整治活动全民皆知、全民动员、全民参与、全民行动的良好氛围，使群众的公共卫生意识得到明显提高。
3、抓投入，完善基础设施。今年1月将2018年年底购置的44台环卫作业车辆投入使用，更换了7000个240L垃圾桶，现拟购买7台垃圾转运车用于进一步强化垃圾转运能力。我区2018年建设常青花园收运一体化及垃圾容器清洗中心，将小区内垃圾容器采取“以旧换新”收运模式，即用已清洗干净的新垃圾桶直接
替换装有垃圾的旧桶，并将旧桶集中装车运往专门场所清洗消毒，避免垃圾容器异味、脏乱扰民。
4、抓质量，不留死角。清扫保洁：遵守道路清扫基本要求，做到不花扫、不漏扫不扬尘。清扫每天早4:30-7:00为清扫作业时间，每天7：00-22:00采用机械与人工结合方式不间断巡回保洁，路面无浮土，无垃圾积存，无砖瓦石块，无污水，无粪便遗留，无果皮、纸屑、烟蒂等杂物乱丢乱弃。垃圾转运：生活垃圾日产日清，转运作业不发生噪声、扬尘等扰民现象。将现每天两次清运模式改为早4-7时、9-12时，下午2-4时，晚7-10时全天避高峰清运，对作业现场做到工完场清。居民生活垃圾每日清运3次以上，废弃物箱每日至少清运3次以上，确保垃圾桶满必清、池满必清。严格落实垃圾清运密封运输和无抛洒遗漏。垃圾容器：每日对垃圾容器进行清洗保洁，保持垃圾容器外观完好、干净、整洁、无破损、无缺失。环卫投诉：设立投诉电话，做到处理率达100%，件件有回音。暴露生活垃圾、路面污染等环境卫生投诉24小时内清除完毕。
（青海大学土木工程学院，西宁810016）
（SchoolofCivilEngineering，QinghaiUniversity，Xining810016，China）
摘要：近年来我国建筑业发展迅速，西宁市城市化进程导致新建、改建、扩建、拆除工程随处可见，因而在施工阶段产生大量的建筑施工垃圾。如果对这些垃圾不进行有效分析和管理，产量加剧会更加严重，对环境污染也会更严重。本文针对西宁建筑施工垃圾管理现状，提出相对应的有效对策。
Abstract：China’sconstructionindustryhasdevelopedrapidlyinrecentyears，theurbanizationprocessofXiningmakestheprojectsofnewconstruction，reconstruction，extension，demolitioneverywhere.So，alargenumberofconstructionwasteisproducedintheprojectphase.Iftheeffectiveanalysisandmanagementarenotcarriedouttothewaste，theproductionaggravationwillbemoreserious，andthepollutiontotheenvironmentalsowillbemoreserious.AimedatthemanagementsituationofconstructionwasteinXining，thispaperputsforwardtherelatedeffectivestrategies.
关键词：建筑施工垃圾；产量分析与预测；西宁市；有效管理；对策研究
Keywords：constructionwaste；analysisandpredictionofyield；XiningCity；effectivemanagement；strategystudy
中图分类号：X799.1文献标识码：A文章编号：1006-4311（2015）18-0038-03
作者简介：王宁（1993-），女，河北冀州人，青海大学土木工程学院本科大三在读。
0引言
建筑业是典型的资源、能源消耗型工业[1]，同时也是巨大建筑垃圾产生源。随着中国工业化，城市化进展，建筑垃圾每年急剧增长。建筑垃圾分为建筑施工垃圾，建筑拆除垃圾和建筑装修垃圾。建筑施工垃圾是指建设单位、施工单位在新建、改建、扩建或拆除各类建的筑物、道路管网、园林绿化等以及居民修建、装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物[2]。西宁市作为青海省的省会城市，顺应国家号召发展城市化建设，新建建筑规模越来越大，施工垃圾也逐年增加。这些施工垃圾如果管理不当，将会对生活和环境各个方面造成严重影响。据调查，十一五期间建筑施工垃圾产量为132.657万吨[3]，西宁市2012年建筑垃圾年产生量已达600万吨，则施工垃圾至少达到60万吨[4]。而且“十二五规划纲要”中明确指出：“大力发展符合绿色建筑要求的新兴建材及制品，支持建筑垃圾废弃物综合利用示范线的建设”。因此要根据西宁市建筑垃圾的实际及预测情况研究对其有效的管理对策。
1建筑施工垃圾的产量分析与预测
1.1国内
建筑业作为国民经济的支柱产业之一，虽然得到了突飞猛进的发展，但相应的在建筑物的建设施工过程中产生的建筑废弃物也空前增加。据有关部门调查，我国2013年施工建筑面积113亿多平方米[5]，以每万平方米建筑施工过程中产生建筑垃圾为500~600吨的标准计算，我国建筑施工垃圾以每年至少5.65亿吨增长，到2022年预计还新增建筑面积约600亿平方米[6]，新产生的建筑垃圾30亿吨[7]是天文数字。我国垃圾管理起步于20世纪80年代，城市化水平只有世界平均水平的40%[8]，现有的管理制度、政策、法律和法规都不够健全，绝大部分垃圾未经任何垃圾处理则进行简易填埋，造成严重环境污染。
1.2国际
据统计，在世界多数国家，建筑施工垃圾约占城市垃圾总量的5%～10%。美国每年产生建筑施工垃圾约为3250万吨，经过分拣、加工转化，再生利用的约占到70%，其余30%的建筑垃圾即约根据需要进行填埋。新加坡每年产生的建筑施工垃圾约为6万吨，98%的建筑垃圾都得到了处理，其中50%－60%的建筑垃圾实现了循环利用。日本国土面积小，资源相对匮乏，因此十分重视资源的再生利用，将建筑垃圾视为建筑副产品。日本的主导方针是尽可能不从施工现场排出建筑垃圾，要尽可能的就地重新利用，对重新利用有困难的按照有关规定适当予以处理。[9]而欧洲有着先进的垃圾管理技术的国家，如丹麦，爱沙尼亚，荷兰，在2008年，丹麦建筑垃圾约为10万吨，荷兰60万吨，但垃圾回收指标超过90%。在7年前两个国家建筑施工垃圾经处理后最只有0.1万吨和0.6万吨进行填埋。如今垃圾处理技术更是先进，值得学习。[10]
1.3西宁市
西宁市为大美雪域高原青海的省会，但多年以来仍处于三线城市。城市发展前景十分广阔，但城市发展水平与内地城市还有一定差距。垃圾管理远远低于国家平均水平，更不用说与国外先进的管理制度与方法作比较。根据有关调查报告，可了解到西宁市建筑施工的垃圾逐年大幅度增长。据调查，而十一五期间建筑施工垃圾产量为132.657万吨，西宁市2012年建筑垃圾年产生量已达600万吨，则施工垃圾至少达到60万吨。现根据西宁市2002~2010施工垃圾产量，利用MATLAB与EXCEL找出预测公式[11]，以2012年60万吨的施工垃圾作为预测检验，预测西宁市2015年与2016年施工垃圾产量。（图1、图2）
根据数据拟合模型，拟合优度判定系数R2=0.9992，确定公式为四次多项式如下：
y=-0.0064x4+51.223x3-1.5E+5x2+2.1E+8x-1.0E+11
2西宁市建筑施工垃圾的影响
2.1提高工程项目成本
施工垃圾包括不可避免与可避免垃圾。不可避免垃圾产量接近项目设计中预算垃圾产量，其计划量与实际量相差不大，工程预算成本的浮动不大，对项目成本影响甚微。而可避免垃圾的产量受施工现场天气环境等一系列不确定因素影响，其产量增加将会直接影响工程项目成本。现今，项目施工垃圾大幅度上升的大多数为可避免垃圾，以至于工程项目成本在不可预测与很大风险的提高。
2.2占用大量土地
西宁市的施工垃圾以固体非可燃性物质为主，在处理上不同于一般生活垃圾。据调查，西宁市的建筑垃圾达80%以上未处理就被转移到郊区堆放填埋，随着建筑垃圾的增加，垃圾堆放点也在增加，垃圾堆放场的面积也在逐渐扩大，据了解，每年1万吨建筑垃圾需占6.5亩地[12]。则西宁市2015年占地将达到774.61亩，2016年将达到923.52亩。照这样下去，不到20年，西宁市将会变为垃圾场。
2.3影响市容市貌
建筑垃圾占用空间大，堆放无秩序，未能及时转移和处理的施工垃圾往往成为卫生死角，与西宁市夏都的形象极不协调，严重影响城市的美好形象。
2.4污染环境
建筑施工垃圾易造成空气污染，水体污染，降低土壤质量，亦会影响施工人员的身体健康。
3西宁市建筑施工垃圾管理现状
3.1垃圾产量急剧增加
近几年，西宁市新建规模巨大，伴随每年产生至少60万吨的施工垃圾，应当加大对垃圾管理的重视，尽量从源头上减少建筑垃圾的产生，降低其对环境的影响。
3.2缺乏对施工垃圾的循环利用
目前，西宁市还未出台有关建筑垃圾大量的施工垃圾产生，技术与措施落后的西宁，对大量的垃圾只做简单处理，就运到垃圾填埋场进行填埋。而西宁市至今只有四个填埋场，加之，垃圾处理不科学，使得垃圾急剧增加。
3.3管理人员管理能力缺乏和工作人员的素质和较低
西宁施工现场的项目管理的专业水平和就业经验较内地相比相差甚远。而现场施工人员大部分为农民工，一小部分是有多年施工经验的低学历人员。他们节约资源意识薄弱，公家资源乱用，在现场作业时造成大量不必要的建材的浪费。
3.4垃圾管理体系不健全
施工阶段垃圾产生过量不仅与现场的施工有关，而与整个管理系统有关，直接有关的是垃圾管理系统，该体系不健全。
4西宁市施工现场的建筑垃圾管理对策
4.1西宁市建筑施工垃圾管理的基本原则
①建筑施工垃圾的产生“减量化”。西宁市的建筑施工垃圾主要是由施工现场产生的，应该加大宣传和管理，从源头上引导建筑企业和施工单位使用新型建筑材料和建筑方式，同时合理进行利益、责任分配，这样是可以大大减少建筑垃圾的产生的。②建筑垃圾管理的“资源化”。建筑施工垃圾大部分是可再生利用的资源，是可以进行就地利用或重新处理加工使用的。由于西宁市技术的原因，其利用的成本还是比较高的，但是以长远的可持续的眼光来看，建筑垃圾的资源化和综合利用是一种趋势，最终可在经济效益和社会效益上取得双赢。③是建筑施工垃圾清运的“集约化”。建筑施工垃圾应当与生活垃圾一样，由政府负责清运和管理，清运费用由垃圾产生的单位承担。这样西宁市的建筑施工垃圾处理周期将大大缩短，成本大大降低。
4.2西宁市建筑施工垃圾管理的具体对策
①制定鼓励建筑施工垃圾“减量化”相关法律法规、优惠政策和鼓励建筑垃圾再生利用补贴政策。一西宁市政府应制订相应的法律法规，鼓励企业减少垃圾产生，进行建筑垃圾的再生利用。而建筑公司和施工单位不仅要遵守相关法律法规，还要依据政府的法律法规制定属于自己垃圾管理体系的法规。二落实相关法律法规和政策。政府主导，鼓励建筑企业提高生产和管理水平和落实各项法律和政策；市场辅助，提供绿色节能建材和新技术；建筑公司、施工单位实施采用耐久性材料，优化施工方式和建筑设计。在源头减少建筑垃圾的产生和减少建筑垃圾对环境的污染。
②加强建筑施工阶段管理人员的管理水平和施工人员的素质。建筑施工垃圾的产生是在施工阶段产生的，因此管理和施工人员的工作绩效直接影响施工垃圾的产量。首先要增强管理人员专业的管理水平，具体体现在提高个性素质、专业技术等级、管理技能三方面，也要定期对管理人员进行绩效考评，保证因管理人员的疏忽而造成的垃圾产量最低。其次，要增强施工人员资源节约和再利用的意识，并落实在实际施工作业中。可定期开展节约资源宣传活动，实行工作奖励惩罚制度，加大管理人员对其工作的监督力度。
③建立健全建筑施工垃圾管理工作机制。建筑施工垃圾的管理，应当明确管理机制和管理部门的职责。明确西宁市市容局作为建筑垃圾的主管部门，建筑垃圾的清运、填埋、再生利用的政策制定。规划局负责建筑工地建筑垃圾的管理，对建筑企业产生垃圾量进行核准，对超过平均水平的予以一定的处罚。城管执法局、交管及公安部门应当按照以上各职能部门审批的事项加强执法，坚决打击各种违法行为。各部门也应增强联系，一起协调解决出现的问题。
④对建筑垃圾进行资源化。发达国家美国、日本和德国已经将建筑垃圾作为一种新的资源，以至发展成一个新兴的大产业。因此，西宁市也应加快建筑垃圾处理和利用的科研工作，建立完善的相关法律法规，禁止填埋可利用的和有毒建筑垃圾，规定建筑垃圾必须进行分类收集和存放，坚持走循环之路。建筑垃圾的回收和循环再利用不仅能够保护环境，降低对环境的影响，而且若采用科学管理和有效措施将其减量化和再利用，还可以节省大量的建设资金和资源。
5实力运用
《西宁市城市建筑垃圾管理办法》已于2012年8月6日西宁市政府第8次常务会议审议通过，自2012年10月1日起施行，管理体系进一步完善。[13]2013年7月初，西宁市政府分别组织召开了建筑垃圾运输处置专项整治工作专题会议，成立了由城管、公安、建设、食品药品监督、农牧、环保、工商、区（县）政府组成的餐厨垃圾、建筑垃圾专项整治领导小组，统一领导和组织专项整治工作。市城管执法局牵头制定了工作方案，明确区（县）政府、市直相关部门的监管职责和工作任务，组织全市垃圾专项整治活动，协调各职能部门进行执法检查，有效推进专项整治工作的深入开展。查处违规拉运建筑垃圾车辆500台次，违规处置建筑垃圾案件50余起。整治工作累计处罚金额达25万元，对253家在建工地（含拆迁工地）监督覆盖率达100%，主城区在建工地出入口硬化、冲洗设备配备率达100%。各城区组建的夜巡队实行常态化巡查，市、区两级城管110，实行24小时值班制，实现了应急处置及时到位。措施得力，成效显著。[14]西宁市建筑施工垃圾的管理体系需以之为模范继续修正完善。
6结语
西宁市建筑施工垃圾的管理，要从四方面着手：一要从垃圾产生的源头减量化，并建立和完善相关的法律法规和政策；二增强管理人员的管理水平与施工人员的素质，确保因人为因素造成的垃圾产量最低；三建立健全建筑施工垃圾的管理工作机制，加强各管理机制和部门的职能；四对建筑垃圾进行资源化，把建筑垃圾作为一种新能源利用。
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依法管理垃圾，实现垃圾管理法制化
垃圾是一种具有公共物品的低品质资源，处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制与引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。
垃圾管理需要全体公民共同努力，改变生产与消费习惯，保护资源环境，少产生垃圾，并协助政府及其行政主管部门依法管理，公民、政府及其行政主管部门都是垃圾管理的主体。
公民具有支配资源环境和享受良好环境的权利，公民享有权利的基本原则是权利与义务相统一，垃圾管理法治化的目的是规范法治主体的行为，保障公民分享资源环境、享受物质文明成果的权利，但同量也要求公民尽到保护环境资源、减少浪费和回收资金源等到义务。
垃圾管理必须遵循一些基本原则与制度：统筹规划、统一监督管理原则，减量化、无害化、资源化化和产业化原则，污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境行为、防止以罚代刑原则。同时，我国法律还规定了垃圾管理必须坚持的制度：公众参与制度、经营性、服务许可证制度、环境影响评价和“三同时”制度、环境保护与环境卫生标准制度及行政强制与经济激励制度。
我国目前《循环经济促进法》已经第十一届全国人大常委会第四次会议通过。该法创设了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度和生产者责任延伸制度等多项制度，势必将促进垃圾减量、回收和循环利用。
目前，垃圾管理以行政强制为主，而忽视了行政引导。采取强制性执法手段的同时，应重视行政引导的作用。制定周详的行政引导措施，公告禁止性、处罚性和奖励性措施，并加强法律法规的宣传教育，引导公众积极参与垃圾管理法治化进程，有机结合强制和引导两种执法手段，实现执法行为规范化、程序化和制度化。
垃圾管理法治化的一个重要条件是降低法治成本。资源环境保护法律成为“软法”的根本原因在于依法行事的成本过高，无论公众法律意识多强，如果法治成本过高，法治化就难实现。垃圾管理者可以通过增加垃圾桶设置、提供经济适用的家用垃圾处理设备、设立社区废物回收站和发放环保袋等便民措施，降低法治成本，让公众体会到依法行事的便捷与实惠。只有将法治成本降低到公众可以接受的程度，才有可能实现垃圾管理法治化。
制定产业化科技政策，实现垃圾处理科技化
目前，我国垃圾处理设施建设取得了可喜进步，先后建成了一批压缩站、转运站、焚烧发电厂和填埋场，许多设施或关健技术具有国际水准。先进技术、工艺及成套设备的应用推动了垃圾处理事业的发展，起到了资源环境保护作用。但是，垃圾生产与管理带有鲜明的在域性，管理者必须根据城市特点制定具体的科技政策，并选用适合本地垃圾特性的处理技术才能达到高效处理垃圾的目的。
垃圾管理存在两种指导思想：垃圾作为废物处理和垃圾作为资源处理，两种指导思想引出两种不同的垃圾管理方式，也导致两种不同的科技政策。前者将首选全量填埋或全量焚烧加填埋的末端处理处置方式，这类粗放型处理处置方式不仅处理费高而且破坏资源环境，并导致填埋场和焚烧（发电）厂成为典型的邻避设施：值得反省的是，因目前混合垃圾热值低、发电效率低和炉渣、飞灰及烟气处理难度大，垃圾全量焚烧发电还是一种低效高耗高排的垃圾作为废物的热处理方式，而不是资源利用方式：相应的技术政策是片面扶持填埋或焚烧新工艺的开发研究，试图解决填埋或焚烧引发的种种问题，致使垃圾处理产业链及相应的技术链被人为割断。后者将要求组建闭环式垃圾处理产业链，遵循“垃圾减量、物质利用、能量利用和最终处置”的优先顺序，制定面向垃圾利用的产业与科技政策，均衡发展垃圾分类收集、分类处理和填埋处置，并将生产企业在产品生产过程中优先选用回收物质作为原料，甚至要求企业根据回收物质的特性逆向组织生产过程，最大可能地使废物回到经济循环并少产垃圾。但是，垃圾是一种低品质资源，其资源化利用需要技术、资金和政策支持。为了有效利用垃圾的资源特性，必须对垃圾整性处理以提高垃圾的资源品质，分类和加入添加剂是垃圾整性的常用方法，如将垃圾分选以提高焚烧废物的热值从而实现废物热能利用，将厨余垃圾与活性污泥混合改变碳氮比将提高沼气产气率等。
垃圾处理系统具有地域性、时效性、多层性、多元性、相关性、动态性和关联性等多种特性，科技政策必须是开放的才能支撑起这样的处理系统。建议强化政府在研究开发中的宏观协调作用，建立技术进步的促进机制，通过诱导性和鼓励性的税收政策来推动研究开发，完善研究开发的基础设施，加快技术成果的转化过程，并使研究经费的扩充呈现良性循环；通过产业界、学术界和官方的密切结合，制定垃圾处理系统评价体系和促进垃圾处理系统升级的科技发展计划；鼓励垃圾综合处理模式与新技术的研究开发，系统比较全过程管理型与末端处理型、混合垃圾处理型与分类垃圾处理型、集中布置型与分散布局型、多元组合型与功能拓展型、系统封闭型与系统开放型及其相关技术的优缺点：加强垃圾处理生态工业园产业链研究；重视国际间的技术合作。
运用经济手段，推动垃圾处理产业化
实行按类计量收费（税），推动垃圾分类收集与分类处理。按类计量收费（税）就是根据不同类别的废物分别计量并按不同的收费（税）标准进行收费（税）。计量收费可以减少垃圾产量和增加资源回收量，对不同类别废物制定不同的收费（税）标准将提高垃圾分类率，而且，把按类计量收费（税）应用到垃圾生产者和垃圾处理者，可提高垃圾分类收集率和垃圾分类处理率。以目前的科技水平，实现垃圾按计量收费（税）技术上可行的。
关键词：农村垃圾芦溪流域原因措施
中图分类号：R124文献标识码：A文章编号：
芦溪是莆田市第二大河流，发源于庄边镇黄龙村，自西北向东南流经庄边、白沙、芦、江口等乡镇进入兴化湾，水力资源丰富，被誉为莆田的第二水源泉。农村相对地盘较宽，生活在芦溪周边的人们对水资源认识不足，不注意保护水环境，部分村庄环境污染问题非常严峻，严重影响到村容村貌和人身健康及污染到饮用水源。2006年全省农村家园清洁行动在我市率先擂响战鼓，莆田市着手进行农村垃圾和养殖业整治，建立机制全面实施，形成全市乡村上下步调一致，掀起一股优化环境洁净家园的热潮，还市民一个“绿水青山”的水安全环境。
一、农村垃圾产生的原因
据统计，目前全市农村日产垃圾量约916吨，其中集镇区217吨，村庄669吨，人均日产垃圾量，集镇区为0.7公斤，村庄为0.3公斤。农村垃圾有生活垃圾、工业垃圾、建筑垃圾、养殖业产生的垃圾等四种类型，其中以生活垃圾为主，其主要成分为食品包装外壳、厨房残渣、塑料废品、破旧衣被、旧家具。以养殖业产生的垃圾为次，常见的有家禽粪便四处排放、流入芦溪造成污染等。
究其客观原因是：随着农村经济飞速发展，乡镇企业不断涌现，农民生活水平逐步提高，食品包装材料品种繁多且降解度差，村民建房逐年增多，加上农家肥使用率不断减少，使得农村环境污染严重，垃圾泛滥成灾。
主观原因是：①村民的环保意识不高。环保观念和公共卫生意识较差，随手乱倒垃圾现象严重；农村一些基层干部对垃圾的危害性认识不足，对垃圾的侵害视而不见，没能足够的重视，将其摆上工作计划。②经费缺乏。我市各乡镇财政困难，垃圾收集、运输、处理和运营又需要大量的资金。一些农村由于居住分散、交通不便，清运难度大，耗资增多。③清扫队伍薄弱。农村除城乡结合部、一些经济较好的行政村外，配备的保洁员不稳定，仅有50%村庄雇用1-2个保洁员对各户清扫出的垃圾进行收集和清运。④村镇环卫设施配套不足。除了废物箱、垃圾容器等部分乡镇有设置外，其他都没有设置，环卫设施投入偏低；已设置的环卫设施布局存在着不合理和不均衡；不少乡镇和村庄由于人口密集，难以找到合适的垃圾处理点，造成二次污染严重。⑤农民受利益引诱。近几年养殖业受市场需求的拉动，村民集中投入到养猪和鸡鸭中，发家致富，导致养殖业异军突起，未能采取科学的养殖方法，禽畜粪便就近倒入河沟、田头、村边，严重污染水环境等等。
二、搞好农村垃圾整治，确保水资源安全的主要措施
（一）抓宣传发动，推动农村垃圾整治保护水环境行动深入人心
全市各部门要加强组织领导，将这项惠民工程摆上重要议事日程。各成员单位要研究确定各个时期、时段的工作目标，并将农村垃圾整治保护水环境行动确定为政风行风评议内容。市家园办应认真组织牵头，主动配合2012年2月1日即将施行的《福建省流域水环境保护条例》，制定宣传活动方案，采取切实可行的措施，推进农村垃圾整治保护水环境行动有序开展。各县区家园办也应扩大宣传渠道，通过悬挂横幅、张贴标语、发放宣传手册等形式，充分利用广播、电视、报纸等媒体，广泛宣传，使这项工作家喻户晓、人人参与，让农村垃圾整治保护水环境行动，变“政府要我做”为“我自己要做”。
（二）抓基础建设，不断完善农村垃圾处理设施
一方面应从抓村、镇保洁队伍建设入手，建立一支相对稳定的保洁员队伍。省、市级试点镇及有条件乡镇都应按标准成立环卫机构。集镇区按清扫面积5000-800配备1名保洁员、村庄按人口每1000人配备1名保洁人员，乡镇每辆垃圾运输机动车配1名垃圾清运工等一系列内容，做到农村垃圾定时收集、定时存放、定时清运。另一方面应抓垃圾处理设施建设。按每个乡镇至少建有一座垃圾转运站，各村（居）要建设足够的垃圾收集池（一般每自然村或每千人不少于一池），每户备有垃圾收集容器,镇区要按照“百户一池、七十米一箱”的标准，并在溪、河、库、沟、渠沿线等地和居住区配备建设垃圾池、垃圾桶等设施，使农村垃圾治理环卫作业人员配备到位，垃圾清运车辆配置到位，垃圾处理设施配套到位，确保垃圾日产日清，及时处理，防止水污染。
（三）抓制度建设，保证农村垃圾整治保护水环境行动正常运行
一是要根据省政府办公厅《关于印发2011年福建省城乡环境卫生整治行动方案和城乡环境卫生整治春季行动实施方案的通知》（闽政办[2011]48号）和莆田市人民政府有关农村家园清洁行动的通知精神，研究制定年度农村家园“清洁行动”实施方案，为我市实施“河清、岸绿”宜居城市，提供有力的支持。二是各镇村要建立清扫保洁和日常管理制度。①建立保洁员定责制度。各村（居）与保洁员签订《环卫承包合同》和《环卫工作责任状》，明确工作职责、保洁区域，落实责任目标；②建立“三包”保洁制度。即户包卫生、村包收集、镇包转运，确保辖区范围内垃圾日产日清；③建立公众评议制度。可由村两委和村民代表、老人协会组成对保洁工作实行“一记二查三评四考”工作制，将评议结果与保洁员奖金挂钩，以此促进农村垃圾整治保护水环境行动稳步推进。④建立生态补偿机制。养殖场整治后，对群众缺乏实质性的约束机制，面临反弹、回潮的危险。只有建立生态补偿机制，把补偿资金发放同群众禁养结合起来，才能够建立起良性的约束机制，防止反弹和回潮。如若未建立生态补偿机制，养殖场回潮，采取措施，势必引发干群矛盾、社会安定移定风险系数增加。
（四）抓巡查监管，确保农村垃圾整治保护水环境取得实效
按照“市季查、县区月查、乡镇周查”组织检查评比办法，各乡镇每周应开展不少于一次的巡查评比，并做好日常的内业资料整理和建档；各县、区家园办都应坚持每月对本县、区家园清洁行动工作情况进行巡查评比或“回头看”，发现问题，督促整改；市家园办要积极协调市直有关部门组成联合检查组，每季度、每半年对各县区农村家园清洁行动工作进行检查验收，并对每次检查情况进行通报，评出整治优秀乡镇、村；对存在问题要及时作出限期整改。水务部门应定期或不定期进行水流区域的监测，确保农村垃圾整治保护水环境行动抓好抓实，抓出成效。
（五）抓奖惩考核，促进农村垃圾整治保护水环境工作持久长效
为及时掌握各乡镇、村居的农村垃圾整治保护水环境行动的进展情况，一方面要在巡查的过程中，积极邀请新闻媒体共同参与，主动向镇村居民宣传整治行动的先进经验和做法，同时要通过纠风在线栏目对整治行动情况进行“回头看”，以此，有效防止农村垃圾治理回潮现象的发生。另一方面应及时下拨市级以奖代补专项资金，激发各县区、村镇开展农村垃圾整治保护水环境行动工作的积极性。此外，还要配合市审计局对下拨资金的到位、使用及管理情况进行审计调查，切实做到专款专用，杜绝乱收乱支、截留挪用等现象的发生。
参考文献：
[1]蔡娥.新农村建设背景下的农村垃圾问题[J].农村经济与科技,2011,22(5):78-80
一、乡镇农村垃圾的综合治理路线
乡镇农村垃圾治理方法包括传统意义上的处理方法及维持治理意义上政府与社会良性互动的政策、措施和程序，可分为软、硬两类方法。软方法主要指经济手段、科技手段和生产者责任延伸制度，治理除包含垃圾处理外，还包括垃圾管理及政府与社会互动等层面对垃圾处理的作用，软方法虽然不能引起量变，但对后续回收、生物转换、热转换和填埋都会产生较大影响，应列入垃圾治理方法之一；硬方法主要指垃圾分流分类、物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置。传统上，垃圾处理方法主要指生物转换、热转换和填埋处置三类，没有包括分流分类与物质回收利用，前者在以消纳垃圾为首要目的时代没有受到足够重视，后者因物质回收利用权属经贸部门而未被垃圾处理管理部门纳入垃圾处理范畴。由此可见，目前应综合评估的垃圾治理方法有经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度、垃圾分流分类、物质回收利用、生物转换、热转换、填埋处置八种。
当前经济社会发展形势下，乡镇农村垃圾治理的主要准则依先后顺序为无害化、资源化、节约资金、节约土地、居民满意和减量化6项。环境友好型和资源节约型社会建设要求无害化和资源化，尤以无害化处理最为重要；提高农村垃圾无害化处理率及解决垃圾处理资金短缺需要节约资金；资源节约与保护及经济与城乡可持续发展要求节约土地；和谐社会建设要求居民满意；循环型社会系统建设要求资源化和减量化。在此先后顺序条件下，利用层次分析法，可以得到经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度、垃圾分流分类、物质回收利用、生物转换、热转换、填埋处置八种治理方法的权重，并由此得出以下结论：
1、物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置四种硬方法的权重相当，不存在谁先谁后或谁好谁差的选择问题，只要能落地，其中任何一种或几种都可选用。
2、生产者责任延伸制度和分流分类应优先于物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置。考虑到全面落实生产者责任延伸制需要举国机制及配套政策，非一座城市更非一个乡镇可以独立推动，当地政府仅能选择性地落实此制度，因此，当地政府的重点是因地制宜地推动垃圾分流分类，为提高物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置的效率效益创造有利条件。
3、经济手段和科技手段是最为优先选用的治理方法，当地政府应高度重视，出台垃圾收费、奖励与惩罚等经济措施，出台政策鼓励垃圾治理科技创新与进步。
综上所述，乡镇农村垃圾治理应大力善用经济手段和科技手段，优先推进垃圾分流分类，因地制宜地推进物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置。
二、乡镇农村垃圾的综合治理流程
垃圾治理过程包含物流、资金流、信息流，有流动就有方向，有必要理顺流程。尽管从处理效果来看，一些治理方法不存在谁先谁后的选择问题，但从物流角度来看，还是存在排序问题的。根据上述综合治理方案，可给出乡镇农村垃圾的综合治理流程（见图1），该治理流程包含三方面信息：一是明确垃圾治理的各个环节及其衔接关系，二是明确各环节的主要内容，三是明确各环节的责任主体和作业主体，没有给出资金等方面的信息。
垃圾治理流程涉及政府、企事业单位、村民和社会组织。政府是垃圾治理的责任主体，同时也可参与物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置等垃圾处理作业。企事业单位、村民和社会组织是垃圾治理的主要作业主体，应专业化、社会化和产业化。
乡镇农村垃圾治理涵盖源头减量与排放控制、垃圾收集与转运、物质回收利用与生物转换、能量回收与填埋处置五个环节，可能的物流共十八种方式（见表1）。
乡镇农村垃圾治理应建立专门的收运队伍，定时定点收运，大件垃圾及有毒、有害、危险废弃物也可采用电话预约收运方式。垃圾收运由生产者或生产者委托的收运单位、垃圾处理企业指定的收运单位和政府授权委托的收运单位三类承担。生产者或生产者委托的收运单位主要承担农资垃圾包装物和失效农资产品的收运；垃圾处理企业指定的收运单位主要承担无毒无害的一般废弃物的收运（有些地区由事业单位承担）；政府授权委托的收运单位主要承担农药瓶等有毒、有害、危险废弃物及家具、家电等大件垃圾的收运（有些地区由事业单位承担）。
区（县级市）应合理规划乡镇农村垃圾处理设施的建设，物质回收利用与生物转换设施宜以自然村或行政村为服务区域，宜以中、小规模为主。热转换（能量回收）与填埋设施宜以一个或几个镇为服务区域，宜以大、中规模为主。乡（镇）政府应保证适当处理能力的物质回收利用与生物转换设施正常营运，区（县级市）政府应保证适当处理能力的热转换与填埋设施正常营运。填埋作为一种应急措施，应具备一定的填埋库容。
三、落实乡镇农村垃圾综合治理方案的重点工作
（一）建章立制，促进乡镇垃圾治理法治化
建立健全乡镇农村垃圾管理机构，编制乡镇农村垃圾治理规划和管理办法、乡镇保洁与垃圾处理经费管理办法、垃圾计量管理办法、设施建设与营运需求执行办法、垃圾处理服务购买与分配办法、设施建设与营运监管办法、垃圾处理考核办法等，完善乡镇垃圾管理体制及运行机制，理顺区（县级市）、乡（镇）、村委会和居民联动机制，建立垃圾处理服务购买与分配机制，建立行业准入与退出机制，建立垃圾处理考核机制，建立垃圾处理设施监管机制，建立经济激励机制和生态补偿机制，促进乡镇垃圾治理法治化，推动乡镇垃圾治理稳步发展。
（二）因地制宜，推动乡镇农村垃圾治理方案具体化
一是建立农资垃圾收运队伍。供销社下属农资公司专营农资，有能力承担农资垃圾的收运，这是农村地区落实生产者责任延伸制度的有利条件。农村地区应理顺城市管理（环卫）部门与经贸部门（供销社）之间的关系，充分利用供销社的优势，引导供销社代表农资生产者回收利用农资垃圾，鼓励供销社代表村民回收利用农产品垃圾。
二是因地制宜选择生物转换方法。可供选择的生物转换方法有饲料化、特种酶制取工业乙醇、蚯蚓（蟑螂）堆肥、堆肥和厌氧发酵制沼。餐厨垃圾饲料化处理的技术较成熟，机械化程度高，占地较小，资源化利用程度高，具有技术优势与经济优势，但生态风险难以预测。特种酶制取工业乙醇目前仍停留在实验室研究阶段，有待对原料成分、操作参数等进行系统研究，商业化用于餐厨垃圾处理还有待时日。蚯蚓堆肥投资少，简单易行，但土地利用效率低，一般只适用于餐厨垃圾分散处理，1亩地每年只能处理100t有机垃圾，生产2-4t蚯蚓和37t高级蚯蚓粪，蟑螂堆肥也具有类似特点。好氧堆肥技术简单、成熟，广泛用于园林绿化垃圾、秸秆等农林垃圾的处理，但占地大、周期长、臭气难以控制、产品销路不畅，宜控制在中小规模，缺氧堆肥（沤肥）也具有类似特点。厌氧发酵制沼占地小，资源化与减量化效果好，臭气易控制，具有推广前途。各地可根据有机垃圾的产量、性质、土地及资金等情况，选择适宜的生物转换方法，对于人口较多的自然村、行政村或更大服务区域，可采用厌氧发酵制沼，对于人口稀少或偏远乡村，可采用沤肥或蚯蚓堆肥等适合于小规模处理的方法。
三是建立与治理流程相适应的资金流，吸收社会资金参与，控制资金投入，确保资金链环环相扣。
（三）创新突破，建设乡镇农村垃圾治理试点
建设乡镇农村垃圾治理试点工程，探索垃圾处理各环节及其组合方式的优化，引入市场机制，引进社会资金及先进管理经验和技术，开发与开放乡镇农村垃圾处理服务市场，创新垃圾处理服务模式，积累产业化经验。由试点晋级示范，再到推广，发挥榜样的带动作用，形成一户带一村、一村带一乡（镇）、一乡（镇）带一片的良好局面。
四、乡镇农村垃圾治理案例
（一）长沙市乡镇垃圾治理模式
长沙市在有条件的农村地区，推广“户分类、村收集、镇中转、县处理”的垃圾清运处理模式，在偏远山区、经济实力差的乡村，实行分类收集、就地填埋模式。要求农村做到“三有”：户有垃圾存放桶、村有垃圾收集池、乡（镇）有垃圾中转站；做到“三无”：无暴露垃圾、无卫生死角、无乱堆乱放。为了强化乡镇干部及村干部治理农村环境卫生的责任意识，长沙市决定每半年组织评出“十佳乡镇十佳村”和“十差乡镇十差村”，评比结果通过新闻媒体向社会公开，同时纳入对各级政府的绩效考核。不讲卫生的乡镇，在评选中将被“一票否决”。
关键词:暴露垃圾;处理
一、暴露垃圾的简介
1、暴露垃圾的分类
暴露垃圾是指在居住区、城市道路、公共场所、城乡结合部等处随意弃置的影响市容环境卫生的各类垃圾。
根据暴露垃圾性质,可以分为:生活垃圾、装潢垃圾、建筑渣土、道路施工残留垃圾、混合垃圾、大件垃圾等;
根据暴露面积,可以分为:零星暴露,指污染面积在0.2m2以下的零星堆点;成堆暴露,指垃圾已经形成堆积,面积超过0.2m2,少于5m2的垃圾暴露;成片暴露,污染面积超过5m2的垃圾暴露
2、暴露垃圾的产生
暴露垃圾是由少数单位和个人乱弃废物行为所造成。
3、暴露垃圾的危害
破坏整洁、优美的城市容貌,影响城市整体形象;暴露垃圾堆积,易产生恶臭,孳生蚊蝇,造成环境污染;影响市民的清洁、适宜的生活、工作环境。
二、暴露垃圾的责任划分
暴露垃圾区域管理责任的划分,体现“两级政府、三级管理”模式的管理效应,以块为主、条块配合治理的办法,明确责任边界范围,集中力量管好社区、管好公共区域,全面实现暴露垃圾治理机制有效运行。
按行政属地化明确管理责任:暴露垃圾治理由区域政府负责,相应的区域市容环卫管理部门具体履行管理责任。下一级失职由上一级承担责任,相应的区域市容环卫部门必须履行管理责任,保证暴露垃圾治理达到无缝隙管理;暴露垃圾乱弃者不明,由所在地的市容环卫管理部门承担清除责任。承担清除责任的管理部门应组织查明乱弃者,并按有关规定处罚。
三、市容管理现状和问题
1、历年来市场化的探索。市容环境卫生管理通过几轮事权下放,形成了目前以市、区(县)两级管理的职责分工,在推进市场化进程方面取得了初步成果。一是管理层与作业层分开。市和区(县)所属作业服务单位积极推进“政企、政事、事企、管理和作业”四分开。二是探索服务市场开放。各区在生活垃圾收集运输和公共保洁领域已开始实施内部招投标选择作业服务单位,适度引入竞争机制。三是社会资本加入。已建成运营垃圾中转站。四是国有企业改革取得一定进展。在法人治理结构、产权制度、公司运行机制和内部管理制度等方面进行了改革探索和实践。或转制为保洁服务责任有限公司,或实行民营化改制。
2、市场化进程中存在的问题。从总体上看,本市市容环卫行业市场化改革的进程仍相对滞后,体制机制上的问题制约了市场化改革的推进和管理水平的提高。一是市、区(县)职责和事权调整滞后。生活垃圾产生、收集、运输、处置产业链被管理体制分割,区(县)的积极性未能充分发挥,源头减量动力不足,统一、开放的环卫作业服务市场尚未形成。二是作业单位的事业性质,难以形成市场竞争。绝大部分作业单位仍为事业性质,尚未成为真正的市场主体,缺少竞争与淘汰机制。同时,环卫行业的特殊性又使得现有作业单位富余人员现象严重。三是环卫作业服务市场相对封闭。缺乏统一的公平、公开、公正的交易平台,现有的部分作业招投标仅局限区域内部范围,垃圾清运、道路保洁作业服务招标的比例不足5%,垃圾水运作业服务则是独家经营。四是市场监管仍沿袭传统模式。市、区两级市容环卫部门的市场监管职能不明晰,职责界面不清。由于环卫作业分散性、流动性、时效性,面对市场化运作的新格局,管理部门缺少管理经验,缺乏监管手段,相关的法规和规范也不完善。
四、暴露垃圾的治理的实施方法
(一)完善市容环卫作业服务的市场监管机制
1、建立完善各项制度。建立和完善市容环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招投标制度、资本进入的市场准入制度、行业内的中介制度等。通过面向社会的招投标组织采购,逐步形成公开、公平、公正的市场环境。
2、建立作业服务交易有形市场。在市市容环卫局建立市容环卫作业服务招投标办公室,加强招投标的管理工作。各区(县)根据实际情况,推进和建立作业服务交易市场,有计划地提高向社会公开招投标的比例。
3、加强政府对作业服务市场的监管。确定专门部门负责对市容环卫质量监管和环境监察的综合管理;同时,制订和完善市容环卫设施项目的咨询、评审制度,推动设施建设市场规范、有序的运行。
(二)暴露垃圾的治理步骤
暴露垃圾治理实施步骤,原则上先生活垃圾、装潢垃圾,再渣土垃圾,然后其他性质垃圾;先内环和中环,再外环以内,最后其他区域;先市政道路(不包括弄堂,社区内道路等),再居住区;先市级层面启动,再区级层面启动,然后街道、镇级层面。具体步骤如下:
第一步:生活垃圾、居民装潢垃圾等城市垃圾;区域范围为内环线以内。
第二步:扩大到近期产生的全部倾倒垃圾;范围扩大到中环线以内。
第三步:再扩大到一年左右所产生的暴露垃圾;范围扩大到全市城市化地区。
第四步:对历史上形成的垃圾堆点、仍存在污染和市民反映大的垃圾堆点进行治理。
(三)推进建立生活垃圾收费制度
根据国家发展改革委等四部委通知,结合实际,分步实行生活垃圾收费制度,拟先征收单位生活垃圾处理费,然后逐步在居民中推行,促进源头减量,推进本市生活垃圾处理产业化、市场化进程。
(四)暴露垃圾治理实施归口管理
1、暴露垃圾信息处理,市级行政由市容环卫局(环卫管理处)负责、具体行政事务由市废弃物管理处实施。
2、市局环卫管理处与废弃物管理处对暴露垃圾信息处理采取信息在线对接。
3、在信息处理中,超出废弃物管理处处理权限的部分信息,应及时报告市局环卫管理处,由市局环卫管理处按照快速处理原则,视情况请示市局领导后处理。
4、对重大的、敏感的处理结果信息,由市废弃物管理处报市局环卫管理处或市局办公室请示市局领导后处理。
(五)加强市容环卫管理部门的信息处理
1、对暴露垃圾专项信息,各区县市容环卫管理部门与市废弃物管理处直接对接。
2、区领导对暴露垃圾处理批注意见的信息,应报市局办公室或市局环卫管理处,同时转市废弃物管理处的,应注明已报市局办公室或市局环卫管理处。
摘要：本文主要研究构建城市垃圾长效管理体制，以系统论的视角进行探析，将垃圾管理作为一项系统工程，全面分析了持续管理的各个环节的应对措施，着眼于体系建设，将其分为四大体系：标准体系、服务体系、责任体系、监督体系，以此克服以往就管理而管理的误区。关键词：城市垃圾处理；长效管理体制；四大体系文秘站网-
经济上的巨大成功带来了中国城市的快速发展，随之而来的是日益严重的“城市病”，如交通拥挤、住房紧张、环境污染等。其中，城市垃圾处理问题成为国内许多城市发展道路上的障碍之一。由于城市垃圾的产生的源源不断以及城市环境较弱的自净能力，城市垃圾管理会是复杂的且不可避免的。相应地，城市垃圾长效管理体制的建立将是一个系统的、长期的、全方位的过程。根据垃圾管理须遵循的减量化、无害化、资源化的三原则，可将垃圾长效管理体制分为四大体系，具体表述为：标准体系、服务体系、责任体系以及监督体系。
一、标准体系
目前中国实施的关于垃圾处理的法律条例有《固体废弃物污染环境防治法》以及《城市市容和环境卫生管理条理》，但缺乏细化的标准，因此，建立、完善与细分垃圾分类标准，同时完善回收价格标准与奖惩标准就成为今后工作的重点。
建立城市垃圾长效管理的标准体系需要完善的法律法规，美国在这方面是典范，已经形成了几十个法律以及上千个法规的法律法规网络体系，使垃圾管理处处有法可依，有标准可循。通过完善的法律，使垃圾管理责任具体落实到责任人。今后，构建和完善垃圾管理的标准体系方面应注意以下几个方面的环节：
1、从源头管理上说，对城市工业的生产环节与包装环节应出台细致的量化标准，加大生产商和中间商承担责任的力度。具体可以通过对生产者的产品原料应规范成分，进行标识，尤其对有害成分更应进行标识；另外，对过度包装与一次性产品也应出台相应的标准，减少包装等中间生产过程可能产生的垃圾；限制征收垃圾处理产品税与垃圾处理包装税或生态税，提高厂商和市民处理垃圾的积极性。
2、进一步完善垃圾分类法规和制度。当前对垃圾分类虽然有相应的规定，但缺乏细化，不够具体，难以具体落实到操作层面。因此，应尽快制定和出台相应的法规，像《一次性产品的处理法》、《垃圾分类标准法》等法规，对标准进行量化，比如垃圾无害化标准，便以对垃圾进行有效处理。
3、建立专项的、具体的防治法规。我国法律对城市生活垃圾的贮存、运输、处置做了许多规定,但大多是笼统的、原则性的,对具体的法定程序无详细的“指南”或“守则”可供遵循,操作性较差。比如，虽然明确规定分类收集,但却没有法定操作程序。因此，建议根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》制定处理垃圾更具体的法规标准，如生活垃圾减量化规定;生活垃圾经营许可证管理规定;强制回收包装废品的管理规定;商品包装限量管理规定;塑料包装及一次性餐具管理规定;生活垃圾运输车辆标准;运输工具产生污染管理规定;城市垃圾处置设施环境保护标准等。
4、对违法行为所应承担的法律责任和处罚缺乏有效的规定和具有威慑力的处罚措施。《固体废物污染环境防治法》在“法律责任”一章中,具体规定了行政处罚和刑罚条款,但唯独对贮存、运输、处置城市生活垃圾违法等行为规定按照国务院有关部门规定予以处罚。这表明我国立法对城市生活垃圾防治的重视明显弱于对其他废物的防治,追究法律责任适用条款的法律效力较低。
二、服务体系
垃圾产业市场的培育和发展涉及到很多方面,其关键就是要保证投资者在经济上有利可图。据了解,国外垃圾产业是一个稳定的低利润的产业,垃圾产业中垃圾收入和投资基本持平。对此，政府要作好扶持工作，如通过优惠贷款、税收，甚至可通过政府出资兴办，由企业经营。鼓励企业和公众投资于垃圾的回收和处理，让他们有利可图。
另外，完善垃圾管理的服务体系要注重各种垃圾管理决策服务的相关工作，如加强对城市废弃物决策支持系统的研究，科学分析垃圾的产量、成分、生命周期，使垃圾处理实现信息化管理，加强垃圾管理的实效。在公共场所与居民小区，政府应提供垃圾分类相关设施。例如专门的玻璃回收容器、纸张回收容器以及电池回收容器等等；垃圾箱的设计最基本的用途是收放垃圾，因此，垃圾箱必须环保化，内部尽量镂空设计，使得雨水能从筒内迅速排出，以免腐烂生锈而带来不必要的经济损失，并可以节约生产垃圾箱所耗材料，而不是像国内有些城市注重外观更甚于实用，忽视了使用垃圾箱的本意。
再者，政府扶持科技开发，加大对垃圾处理技术和垃圾回收利用技术的研发。另外，政府是城市的管理者，政府以身作则处理垃圾可以起到很好的表率作用。如对办公用品可提倡应用循环材料。针对我国城市居民大都生活在高层建筑或者多层建筑之中，探索出与居住方式符合的垃圾分类设施；倡导开设环境热线，为居民解决环境问题，其中包括垃圾处理问题提供服务。
三、责任体系
原来计划经济模式下形成的城市垃圾管理体制的一个重要体现是政企不分，表现为环卫部门既是监督机构,又是管理部门和执行单位,政企合一。这种既是“裁判员”又是“运动员”的体制,不能形成有效的监督和竞争机制,同市场经济脱节,资源得不到合理配置,制约着垃圾管理的发展,抑制了企业和公民处理垃圾的积极性，不利于提高城市垃圾处理的效率。
在传统的管理模式下，政府是城市管理的唯一责任者,资金投入及管理都是由政府一手包办,似乎与企业、市民无关。垃圾的清运、处置主要靠政府的大量补贴与行政命令,垃圾处理者无经济利益驱动,无法激励国内、外企业积极参与，造成政府财政负担严重，财政投入不足，垃圾处理效果不佳。
对此，国外典型的做法是对城市垃圾的收运、处理作业由城市市政部门组织向企业招标，由中标的企业与市政部门签订合同,在合同期内,垃圾的收运、处理由该企业承担。城市市政部门主要负责生活垃圾的管理和处理的规划、政策的制定和监督、垃圾的综合管理、对民众的宣传教育、对签约企业进行监督检查等。这种管理体制保证了资金的利用效率和政策的有效执行。城市市政部门颁发城市垃圾经营许可证。由垃圾处理公司带动，形成垃圾处理产业，引入竞争机制。可以执行的具体做法是：
1、形成全体责任机制
垃圾污染的一个特点是，人人是受害者，而人人又都是施害者。
目前在垃圾管理方面已经形成了很好的机制,其特点是政府在垃圾管理方面实施统一监督管理,并拿出一定的资金通过招投标的形式委托企业负责部分垃圾处理设施的运转和管理,向居民和垃圾产生者按照产生的垃圾量和垃圾的性质收取垃圾管理费,通过扶持垃圾处理企业,负责资源的回收利用和再加工。通过建立政府、企业和居民共同承担垃圾管理费的机制,不仅大大减少了垃圾的产生量,而且资源得到很好的回收利用,垃圾产业得到很好发展,较好地解决了垃圾问题。
2、确立生产者责任制度
德国在垃圾处理领域运用了生命周期理论，一种产品的产生到销售到市场，最后到使用生命结束成为垃圾，这一系列过程都必须由生产者负责。生产者责任制度的引入是德国在源头削减原则方面的灵活运用，充分体现了“污染者付费”的原则，起到了很好的效果。美国的垃圾处理也很有特点，如纽约市法律规定:顾客购买易拉罐饮料或塑料包装可乐、啤酒时必须为包装多付钱;一般来说是每一瓶5美分。这样就鼓励消费者在使用完毕后将饮料瓶退还给商家。而每一个商家有义务收集包装瓶。1998年的资料显示有80的啤酒瓶被回收,有85的易拉罐被回收,有50的塑料可乐瓶被回收,“瓶子法”确实起到了实效。
3、探索垃圾计量收费
用户收费制用户收费制是要求垃圾产生者交纳一定的费用,以承担自己排放垃圾的社会责任。这种制度现被发达国家普遍采用,其收费方式主要有两种,一是固定费用,从房租中或在水费用中增加一定的比例,或按人口收取;另一种是按产生垃圾的量收取,但对分类收集的可回收利用的废弃物是不收费的。最广泛采用的是押金返还制度,对易于回收的包装物采取包装押金制,通过返还押金而鼓励消费者参与物质的再利用。
四、监督体系
城市垃圾处理的监督主体是政府，对此，可以借鉴纽约的经验，倡议成立垃圾回收日，进行垃圾回收与循环利用方面的宣传，确定可回收与不可回收垃圾的种类。对生活垃圾分类不当的，应适当进行处罚。目前,环境污染问题已引起各方面的高度重视,政府也加大了这方面的治理和监测力度,但对于固体废物污染却缺乏应有的监管力度。如对地下水的质量缺乏有效的评价和管理系统,致使有的垃圾处理厂在处理垃圾过程中,造成了部分周边水体(地面、地下水)严重污染、土地无法耕种。因此,各级环境保护部门要组成有一定专业素质和较强管理能力的队伍,对垃圾的产生、收集、贮存、运输、处置全程进行监测和控制。设立监督、举报中心和监督、举报电话,专人受理,实时、及时实施管理,实实在在地开展固体废物管理工作，形成公众参与机制。
法律规定环境卫生行政主管部门和城建部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作,有关的污染防治标准归环保部门制定,似乎责任清楚,但在执行过程中却不配套不协调。