1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
改革开放以来,我国的经济迅速发展,取得了举世瞩目的成就,国内生产总值已跃居世界第二。但骄人成绩的背后却是对环境的过度破坏,严重影响着社会的全面、协调和可持续发展。农村环境是整个社会环境的重要组成部分,然而受城乡二元结构以及传统的粗放式经济增长模式的影响,长期处于监管的盲区,遭受着严重的破坏。特别是随着农村城镇化的迅速推进,一些大型乡镇企业的涌入和规模化养殖产业的快速发展,又进一步增加了农村环境的负担,使本已污染严重的农村环境雪上加霜。
近些年来,党和国家政府采取了多项农村环境保护措施,加大了对农村环境的保护力度,为促进农村的生态环境建设做出了重要贡献。2007年,党的十七大报告提出建设生态文明,保护和改善农村环境的目标和任务;特别是2012年,党的十八大报告中提出“美丽中国”的概念,并将“环境之美”视为建设美丽中国的基础,而农村环境又是整个社会环境的重要组成部分,所以新一轮的农村环境整治工作正在有序进行。
随着人们对农村环境的普遍重视,如何保护农村生态环境成为当前解决“三农”问题的首要问题。然而我国虽制定了大量的关于推进农村环境的政策与制度,但是在实施过程中却往往很难达到政策规划的预期,被经济或其他利益所支配,不利于农村环境的保护。鉴于此,建立健全专门的农村环境保护的法律法规势在必行,加强农村生态环境保护的法制化建设迫在眉睫。
1.1.2研究意义
农村环境与农民的切身利益息息相关,有效保护和治理农村环境是解决“三农”问题的关键。对农村环境保护法制建设课题的研究,在理论上和实践上都具有重要的意义,具体表现如下:
第一,有利于丰富社会主义和谐社会理论。农村的全面、协调、可持续的发展是构建社会主义和谐社会重要组成部分,只有不断缩小城乡差距,实现农村与城市的相互协调发展,农民和市民共享发展成果,才能从根本上贯彻和落实科学发展观,体现社会主义制度的优越性。从总体来看,当前我国的农村环境是基本健康和稳定和谐的,但是一些局部地区破坏严重,已成为影响地方经济发展的不利因素,甚至还严重威胁着农民的身体健康。在这种环境背景下,从法制建设的角度来探索实现农村环境保护的目的,实现人与自然的和谐相处是具有重要意义的。
1.2国内外研究现状
1.2.1国内研究现状
随着国家对“三农”问题的普遍重视,农村环境问题也成为国内学术界探讨的焦点话题,在关于农村环境的法制建设问题上也进行了一定的理论探索。
唐刚的《我国农村环境保护的法律问题》,在分析现行农村环境保护制度所存在的问题以及产生缘由的基础上,从健全政府管理体制与环境监督机制、完善法律和法规体系、保障农民的环境知情权与参与权、完善法律援助体系以及建立政府驱动与公众参与相结合农村环境保护机制五个方面提出了农村环境保护法制建设的途径;邹荣在《健全完善环境保护制度研究》,从现阶段环境保护规划理念、国家环境保护体制、环境保护地方制度以及公民参与状况四个方面进行分析,提出了健全和完善社会保障制度的建议对策。李彦玲和李延华在《农村环境保护与农村经济发展良性循环机制探索》一文中,针对当前农村经济发展过程中面临的严峻问题,从建立农村环境保护与农村经济发展良性循环机制进行探索,提出了建立和完善关于农村环境保护的法律体系、加强政府对农村环境的综合治理、多渠道增加对农村环境保护的资源投入、加大文明生态村建设的投入与普及力度等方面的建议。杨永芳的《解决农村生态环境问题的法制对策》等文章也从如何加强农村环境保护治理工作提出了各自的观点,为本文的深入研究提供了大量的可借鉴性资料。吉林大学硕士研究生王迪新的硕士论文《我国农村环境保护法制建设问题研究》中,结合当前我国农村环境保护制度中的《中华人民共和国环境保护法》的实施状况,从四个方面提出了完善我国农村环境保护法制建设的构想与建议。此外,还有部分学者专门从经济手段、行政监管、立法执行等视角提出了健全我国农村环境保护法律体系建设的主张,对本文深入探讨农村环境保护的法制建设提供了有价值的理论参考。
1.2.2国外研究现状
国外关于农村环境保护问题的研究,大多是与农业经济发展和生态农业发展联系在一起的,从国外经验来看,美国联邦政府较早的将重视农业发展与生态环境保护结合在一起,较好的保护了农村环境。与之相对应的,国外关于农村环境保护法制建设的相关研究也主要体现在加强对农村环境的管理、发展农村循环经济与完善基本的农村生态安全法律制度体系方面。第一,对农村环境的管理。德国部分学者认为,中央和地方政府肩负着环境管理的重任,以环境因子外部性的特点,要合理划分环境政策的制定标准和实施方案,以此为农村环境保护提供法律保障。第二,在发展农村循环经济上。韩国学者从国家新村建设的视角出发,提出通过加快新村建设的途径促进农村环境保护法制建设的建议,实现农村经济建设与农村环境保护建设的同步进行,此外,韩国学者还主张通过环境相关政策与经济政策、农业发展政策、资源开发政策共同作用,推动农村经济的循环模式。第三,在完善基本的农村生态安全法律制度体系上,日本学者从日本较为完善的环境保护法律制度出发,对健全农村环境的侵权损害赔偿制度和环境公益诉讼制度进行了深刻剖析,构建以《环境基本法》为核心的农村生态安全法律制度体系。总之,由于各个国家的学者根据各自不同的农村环境的状况,从国家的发展实际提出了相应的农村环境保护的法制建设的建议,为各国的农村环境的治理与维护提供了坚实的法律保障。
第2章
农村环境法制建设的一般概述
加快农村环境的法制建设,只有明确涉及农村环境法制建设的一般含义和主要内容,并从加强农村环境法制建设的重要性出发,才能有针对性地提出加强农村环境法制化建设的建议。本章主要对本研究涉及的农村环境法制建设的理论基础与重要性进行系统阐述。
这次全区环境保护大会的主要任务是，认真贯彻第六次全国环境保护大会和自治区第八次党代会精神，落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，总结“十五”期间全区环保工作，部署今后五年的环保任务。刚才，大会表彰了全区环保系统先进集体、先进个人和环境友好型企业。首先，我代表自治区党委、政府，向受表彰的单位和个人表示热烈的祝贺牎并借此机会，向辛勤工作在全区环保战线上的同志们表示亲切的慰问牎下面，我讲几点意见。
一、坚持科学发展，把环境保护摆到更加重要的战略位置
保护环境是我国的基本国策，关系现代化建设全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的光荣事业。党中央、国务院和自治区党委、政府历来高度重视环境保护工作。“十五”期间，我们在加快推进经济发展的同时，采取了一系列措施加强环境保护，取得了积极的进展。在经济快速增长的同时，全区环境质量总体保持稳定，局部地区的环境质量有所改善，重点流域的水污染状况得到缓解，主要城市的空气质量明显改观。在自治区工业化加强推进、资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下取得这些成绩，实属不易，凝结着全区环保战线同志们的智慧和汗水。
在肯定成绩的同时，我们也要看到，我区环境保护方面长期积累的问题并未根本解决，而新的问题又在不断产生，环境形势依然十分严峻。突出表现为经济快速发展与环境承载能力的矛盾日益突出，现实的环境状况与环境友好的要求差距比较明显；个别地区环境污染问题仍然比较严重，重点城市的大气污染、重点流域的水污染、重点区域的环境问题治理任务还十分艰巨，全区生态环境依然脆弱。认真分析造成这些问题的原因，一是有的地区、有的干部在保护环境的问题上思想认识仍然不到位。重经济增长轻环境保护，重当前利益轻长远发展，重生产设备投资轻环境保护投入的倾向不同程度地有所存在。二是经济增长方式比较粗放。尽管“十五”以来我区经济发展比较快，但总体上产业层次还比较低，工业结构以重为主，能源资源消耗高，排污总量较大，还没有根本转变高投入、高消耗、高排放的粗放增长方式。三是执法监管比较薄弱。环境保护中有法不依、执法不严和违法不究的现象比较突出，环境违法成本低、守法成本高的问题尚未很好解决。为此，各级要充分认识加强环境保护工作的重要性和紧迫性，切实把环境保护放在更加重要的战略位置。
首先，加强环境保护，是落实科学发展观、实现又好又快发展的必然要求。科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展。这就要求我们在关注发展速度和经济总量的同时，更加重视发展的质量效益和可持续性。依靠过量消耗资源和牺牲环境的经济增长，不仅成本高、效益差，而且难以持续。加强环境保护，就是以较小的环境投入和成本，换取长期稳定的经济增长，不仅有利于缓解经济社会发展与资源环境压力加大的矛盾，而且有利于转变经济增长方式，提高经济增长质量。从这个角度讲，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。同时，随着国家对环境保护工作的重视，环境容量已经成为国家进行生产力区域布局的重要依据，环境管理已经成为经济调控的重要手段，环境标准已经成为市场准入的重要条件，客观上也要求我们必须正确处理加快经济发展与加强环境保护的关系，变被动适应为主动保护，努力实现经济增长与环境友好的良性互动。
第二，加强环境保护，是建设和谐内蒙古、实现全面建设小康社会和自治区第八次党代会目标任务的必然要求。人与自然和谐是建设社会主义和谐社会的重要内容，是全面建设小康社会的重要目标。自治区第八次党代会提出要提高可持续发展水平，实现生态环境的明显改善和污染物排放总量稳定达标。完成这些目标任务，要求我们必须把环境保护放在一个更加突出的位置，不断加大环境污染治理和生态保护建设的力度，在努力实现发展性目标的同时，确保完成资源环境的约束性目标。
第三，加强环境保护，是维护人民群众切身利益、树立正确政绩观的必然要求。生态环境的好坏，直接关系到人民群众的生活质量和身心健康，也是一个地区发展条件和综合实力的重要组成部分。良好的生态环境，不仅是人民群众迫切的需要，也是领导干部实实在在的政绩，是贯彻立党为公、执政为民要求的重要体现。因此，必须把环境保护这件关乎人民群众切身利益和地区发展形象的大事抓紧抓好，通过我们的努力让人民群众喝上干净的水，呼吸到新鲜空气，确保人民群众在良好的环境中生产生活。
二、明确目标，突出重点，加快建设环境友好型社会
“十一五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，也是加强环境保护、改善环境质量的重要时期。自治区环境保护工作的总体目标是：到2010年，全区环境保护工作得到明显加强，重点流域、区域和城市的环境质量得到明显改善，生态环境恶化状况明显好转。全区90％以上的重点城市集中饮用水源的水质达标；60％的重点城市空气质量好于二级标准的天数超过292天，重点城市污水处理率达到70％，城市生活垃圾无害化处理率达到70％；在2005年基础上，全区单位生产总值能耗降低25％左右，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别削减3．8％和6．7％；全区森林覆盖率达到20％以上，自然保护区面积稳定在国土面积的13％以上，确保辐射环境安全。基本建成机构健全、功能完善、运转高效、监管有力的环境监测预警体系、环境执法监督体系、环境事故应急体系，环境监管能力进一步提升，形成环境保护长效机制。
实现上述目标，任务十分艰巨。特别是对于我区这样一个能源、资源性产业比重较大的产业结构，实现降耗减排的约束性目标，难度很大，需要付出艰苦的努力。我们必须以科学发展观为指导，认真落实总理提出的“三个转变”的要求，从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，扎扎实实地把环境保护的各项任务落在实处，确保完成各项目标。
当前和今后一段时期，要着力做好三个方面的工作。
(一)加强污染治理，切实解决突出的环境问题。加强环境保护，重点是污染防治，当务之急是抓好水和空气等污染的突出问题。要抓好水资源的保护和水污染防治，科学划定饮用水源保护区，全面完成保护区规划，保护集中饮用水源地，确保城乡居民的饮水安全。要认真执行重点流域水污染防治规划，加大水污染隐患排查力度，落实防治责任制，严防发生突发性水环境污染事件。要加快城镇污水处理设施和配套管网建设，提高城市污水收集率和处理率。抓紧制定鼓励节约用水的政策，尽快建立高耗水行业用水限额制度。要加强大气污染防治，努力改善空气质量。组织实施工业企业大气污染源全面达标排放和燃煤电厂脱硫工程，抓好电力、煤炭、冶金、化工、建材等重点行业的大气污染源防治。要加强固体废弃物管理，提高工业固体废弃物的综合利用率，危险废物和医疗废物的安全处置率，生活垃圾的无害化处理率。要统筹城乡环境综合整治，有效控制机动车辆、噪声、烟尘污染，积极开展土壤污染防治，减少农村牧区面源污染。
(二)加强生态保护和建设，创造良好自然生态环境。保护自然生态，维护生态平衡，既是环境保护的重要任务，也是扩大环境容量、提高环境承载能力的前提。实践证明，相对于污染治理，生态系统破坏后的恢复是一个更加漫长而艰难的过程。我区是祖国北方重要的生态屏障，尽管近年来生态保护和建设取得了积极的进展，但是生态环境仍然非常脆弱，必须毫不放松、持之以恒地把这项工作抓下去。要坚持保护优先的原则，以恢复生态功能为重点，发挥生态系统的自然修复能力，保护好天然植物和生物的多样性。各地要科学划定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确功能定位和发展方向，促进产业的优化布局和环境资源的合理配置。要规范矿产资源开发秩序，落实资源开发生态补偿制度，做好矿山生态环境的治理和恢复。要继续推进退耕还林、退牧还草等重点生态工程建设，加强自然保护区、生态示范区、特殊生态功能区的建设和管理，促进生态保护与建设统筹协调。
(三)优化产业结构，转变增长方式，从源头上减少对环境的破坏。这是降低环境污染、提高经济增长质量的根本途径。一是继续调整优化产业结构。大力发展服务业和劳动密集型、技术密集型的非资源型产业，积极推动资源型产业延伸升级，向集群化、基地化、大型化方向发展，通过集约发展提高资源利用率。同时下决心淘汰那些高消耗、高排放、低效益的落后生产能力，严禁新上浪费资源、污染环境的建设项目，严防区外落后生产能力向我区的转移。二是大力发展循环经济，减少废弃物排放。加大清洁生产的推进力度，推动企业内部循环。以产业链建设为重点，建立企业间资源再利用和再循环的机制，推进工业园区的内部循环。大力发展循环型农业和服务业，倡导环境友好的消费方式，形成全社会共同参与的循环经济体系。三是加快科技创新和环保产业发展。加强环境保护，必须依靠科技进步。要用先进适用技术和高新技术改造提升传统工业，逐步淘汰高耗能、高排放的落后生产设备和生产工艺。积极推广节能降耗技术，开发可再生能源应用技术，提高清洁能源使用率。要积极开展环保关键技术、共性技术的研究开发和科技攻关，加快环保科技成果转化，大力发展环保产业。积极发展环保装备制造业和环保服务业，支持各类企业参与污染治理和环保产业发展，努力将环保产业培育成新的经济增长点。
三、强化工作措施，建立和完善环境保护的长效机制
加强环境保护，既是一项长期的战略任务，更是一项紧迫的现实工作，必须进一步加强领导，不断加大财政对环境保护工作的支持力度，大力加强环境保护和能力建设，落实责任，强化措施，把环境保护的各项任务落到实处。
一是要全面落实环境保护责任制。保护环境是各级政府的职责所在，对此我们必须认识到位、责任到位、措施到位、工作到位。各级政府要对辖区环境质量负总责，把环境保护摆上重要议事日程。坚持一把手亲自抓，分管领导具体抓，及时解决环保工作中存在的问题。要进一步落实好各项环保任务，将环境质量各项目标层层分解，实行目标管理，一级抓一级，层层抓落实。要把环境保护纳入经济社会发展评价范围和领导干部实绩考核的重要内容，并将考核情况作为落实科学发展观和干部选拔任用和奖惩的依据之一。要建立环境保护问责制，对因决策失误、行政干预、监管不力造成重大环境污染和生态破坏事故的领导干部和有关责任人，要严肃追究责任。
二是要严格实行污染物排放总量控制制度。到“十一五”末，国家给我区下达的二氧化硫排放量是140万吨，化学需氧量排放量是27．7万吨，按照国家的要求，自治区要将这些总量控制指标分解给各地，各地要尽快将指标逐级分解并落实到排污单位。对自治区政府下达的指标，任何地方、任何单位都必须严格执行，不得突破。要加快节能减排指标统计体系、动态监测体系、节能减排目标考核体系建设。今后，自治区政府将每半年公布一次各地区和主要行业的能源消耗、主要污染物排放情况，让社会和群众监督。各地要拓展思路，坚持多渠道落实总量控制目标。在重点行业的结构调整中，要通过淘汰落后生产能力腾出排放总量；在重点流域、区域的污染治理中，要通过环保工程减少排放总量；在城市环境设施建设中，要通过污染防治基础设施降低生活污染总量；在重点企业的环保工作中，要通过发展清洁生产和循环经济削减总量；在建设项目的环评审批中，要通过增量带动存量调整来消化总量，做到科学合理利用环境容量，促进产业布局优化，在完成环境目标的同时，实现经济又好又快发展。
三是要建立完善有利于环境保护的决策机制。科学决策是推进环境保护工作的前提。要坚持环境保护与经济发展同步、协调推进的原则，在产业结构调整、城市规划、土地规划、资源开发、开发区建设等重大决策过程中，充分考虑生态环境的承载能力，充分估价项目建设对环境产生的影响，积极开展规划环境影响评价，建立完善规划环评专家审查机制，从决策源头上防止环境污染和生态破坏。今后凡是不符合国家环保法律法规和标准的建设项目，不得审批或核准立项，所有建设项目都要严格执行环境保护“三同时”制度。
四是要进一步加大环境执法力度。围绕制约经济发展、危害群众健康、影响社会稳定的突出环境问题，深入开展打击违法排污专项行动，严肃查处污染环境和破坏生态的环境违法行为。对未批先建、违法排污、偷排污染物、转嫁污染等环境违法行为，要发现一起，查处一起，对违法企业要该停的停，该关的关，该处罚的处罚，该取缔的取缔，决不姑息迁就。
关键词：美丽生态；和谐幸福；环境保护
1引言
当前是全州各族干部群众积极投身于推动经济跨越式发展、社会长治久安的关键时刻。甘孜州委、州政府新一届领导班子审时度势，高瞻远瞩地提出了建设美丽生态和谐幸福新甘孜的宏伟蓝图。面对这一目标任务，作为环保保部门，必须坚持以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十精神，加强自身建设，深入开展生态知识宣传教育，树立人人爱生态、人人保环境的思想，努力营造和谐生态文化环境，走人与自然和谐相处的美丽生态和谐增补新甘孜之路。
2建设美丽生态和谐幸福新甘孜的意义分析
改革开放30多年来，甘孜州取得了举世瞩目的成就，呈现出经济加快发展、社会政治稳定、民族团结进步的可喜局面，但同时也付出了沉重的资源、环境代价。由于该州地广人稀，经济发展滞后，交通不便，多数农牧民群众居住在高海拔地区和峡谷地带，除了依靠国家扶贫、对口帮扶等来加快济发展，地方财政收入主要依靠开发矿产资源、水电资源及旅游产业等来带动。开发商投入生产使用的设备落后、加工粗糙，大大增加了对能源的消耗。同时，部分开发商盲目追求经济效益，环保意识差，不能正确处理开发与保护，这对正处于加速开展水电、矿产资源、文化旅游产业建设的贫困州而言，如果不认真反思人与自然关系失谐的代价，不在思想、观念和体制上进行调整与变革，到头来必然会导致“资源难以支撑，环境难以容纳，社会难以承受，发展难以持续”。因此，建设美丽生态和谐幸福甘孜是时代的呼吁，人民的企望，生活的所需。
2.1美丽生态是建设文化强州的必然需求
美丽生态是社会主义先进文化的重要组成部分，是社会文明的重要组成部分，是现代社会进步的主要标志。党的十报告中明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入社会建设、政治建设、经济建设、文化建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”党的十报告将生态建设放到了文明的高度，这是一个新的创举。甘孜州在推进“经济跨越式发展、社会长治久安”的伟大目标中，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，才能实现文化强州建设的目标任务。
2.2建设美丽生态是经济跨越式发展的必然要求
要建成“美丽生态和谐幸福新甘孜”的伟大目标任务，必须努力做好“发展”与“保护”两大篇文章。“发展”是第一要务，“保护”是战略目标。而建设美丽生态和谐幸福新甘孜，就是“发展”与“保护”的有机统一。通过建设美丽生态，达到对社会、经济和生态环境复合生态系统结构的改善和功能的优化，调整人们的生产、管理以及生活和消费方式，有效地利用资源和能源，通过大力发展生态经济和循环经济，改善生态环境，培育生态文化，建设资源节约型社会以及人与自然、人与人之间和谐相处的社会。只有建设美丽生态，把经济发展与环境、资源保护以及人的全面发展结合起来，才能对生产要素产生最科学的集聚效应，并营造出源源不断的发展后劲。同时，美丽生态建设，要求在开发中保护，在保护中开发，正确处理经济建设、人口增长与资源利用、生态保护的关系，推动整个社会走生活富裕、生产发展、生态良好的文明发展之路。
2.3建设和谐生态是实现甘孜社会长治久安的必然要求
良好的生态环境是社会和谐稳定的前提。自然界为人类提供了生存的条件、空间，也制约了人类衣、食、住、行等生存条件及人类娱乐、审美、情感的发展空间，影响着人类精神、行为、心理、伦理等方面，自然的变化、波动，都会使人类社会活动随之变化、波动。社会处于安宁和稳定之中，人们不易觉察到社会稳定性与生态稳定性之间的关系；当生态喜怒无常时，社会就陷于不安和混乱，人们才会意识到环境稳定是多么重要，才会意识到环境稳定是社会稳定的基础。甘孜州经济加快发展的过程中，环境污染日趋严重，环境污染纠纷和污染事故出现时常发生。生态危机的加剧使人类认识到，过度的追求经济利益，牺牲环境利益，会导致毁灭性的后果。发展的前提性条件是生存，生态环境是人类得以生存发展的基础。如果这一基础遭到破坏，那么人类将面临灭顶之灾。因此，要保护环境、实现可持续发展，就必须建设可持续生态文明，改变传统工业时代的“灰色文明”，从片面追求经济高速发展往经济、社会、自然的可持续发展策略转变，将国家与全球的利益、经济效益与环境效益、现代人与后代人的利益统一协调起来，实现环境保护的制度化和法律化。
2.4建设美丽生态是环境保护工作的新任务
当前，甘孜州部分地区生态严重破怀、环境污染较严重等问题，已经成为制约经济社会发展、社会和谐稳定的影响因素。建设美丽和谐的生态环境，是实现人与自然和谐相处、促进经济社会可持续发展的必经之路。加快建设美丽生态，可以从以下几方面着手：①调整产业结构，大力发展绿色产业。在人与自然和谐相处的基础上，转变经济增长方式，与时俱进，进行科学创新，通过低成本的绿色产业，实现企业绿色经济可持续增长。②建立和落实严格的环保政策，建立节能减排目标。加强生态环境建设，推进生态现代化发展，就要从宏观调控手段引导生态建设，抓好造林绿化、森林资源保护，提高森林保有率、覆盖率；着力建设和保护湿地、耕地等生态系统，加强对耕地荒废、水土流失的治理；③在全社会倡导环境保护意识，从我做起。鼓励和动员全民参与，让人们意识到保护环境，人人有责，同时也是为自己创造舒适、幸福的生活环境。从我做起，从现在做起，在党的十报告精神指引下，绿色消费，反对铺张浪费、挥霍的行为，共同创建良好的文明风尚。
3存在的问题
甘孜州位于四川省西部，青藏高原东南缘，东邻阿坝藏羌族自治州和雅安市，南连凉山彝族自治州和云南省迪庆藏族自治州，西沿金沙江与自治区昌都地区隔江相望，北接青海省玉树和果洛两个藏文自治州，总面积15.3万km2，109万人，是四川省面积最大、人口密度最低的地区。地处长江、黄河的源头地区。长江的重要干流，金沙江和支流雅砻江、大渡河纵贯全境，流域面积14.61万km2，占长江流域面积的8.5%，全州可开发的水电能量达4119万kW；天然草场面积1.3亿亩，是全国五大牧区之一的川西北牧区的重要组成部分；森林面积7655万亩，为四川省的20%。茂密的森林、辽阔的草地是长江水源涵养、水质保护的天然屏障，在维系长江流域乃至全国生态平衡中发挥着十分重要的作用。全州已发现矿产60余种，已初步探明储藏量的矿种29个，占四川省的33%，被誉为“中国的第二乌拉尔”。矿产种类有：黑色金属、有色金属、贵金属、稀有金属、能源矿产、冶金辅助原料特种非金属、地下热水等丰富的矿产资源形成矿产地1581处，其中超大型和大型矿床190处，中型100处，小型137处。其潜在的价值预计在1000亿元以上。旅游资源丰富，山川秀美、景色迷人，拥有“情歌的故乡”康定，“蜀山之王”贡嘎山、“森林公园”海螺沟冰川、“藏文百科全书”德格印经院、“美人谷”丹巴、“蓝天下最后一片净土”亚丁稻城等。近年来，甘孜州的各项社会事业、经济发展去取得了重大的进展，但仍，处于欠发达地区，资源型、节约型的经济增长模式还没有实现根本转变；生态环境脆弱，随着城镇化、农业产品化的加快发展，甘孜州面临着局部区域的生态破坏、环境污染等严峻环境问题，主要体现在以下几方面。
3.1生态环境污染问题日趋严重
①农业产业结构调整，使得土地复种指数大幅度提高，从而导致农业固废大量地增加；②塑料大棚、农膜的大量使用，地面残留着过多的地膜碎片，使得土壤肥力降低，加上农药、化肥的使用也导致环境的污染加大。③生活污水、生活垃圾的排放增加，使得土壤有机质下降；④随着矿产资源的开采，也造成了地表水位下降，水质型缺水矛盾日渐凸显。
3.2水土流失、生态破坏较严重
由于甘孜州属于欠发达地区，在加快经济发展进程中，重经济轻生态，环保投入不足，水土流失面广、生态环境破坏严重；治理速度慢，边治理边破坏，使得生态破坏短期内难以恢复，因此也将是今后很长一段时期内都需要认真解决的环境问题。由于产业结构的调整，农业大量使用地膜，加之，多数可耕地地处坡度30～60°之间，正值雨季，通过地膜流经的地表水，流量大、冲击性强卷走了大量的泥土，这对生态环境保护又带来了严重的挑战。同时，在经济利益的驱动下，一些居住在偏僻地区的农牧民群众盗卖林木等的犯法行径猖獗，造成大量植被被严重破坏，也加剧了生态破坏及水土流失严重程度。
3.3环境保护的基础设施落后
甘孜州大部分县乡村污水处理厂及配套管网建设严重滞后。大部分县处于大规模的城市建设中，城区噪声污染严重，严重影响了当地市民的工作、学习和生活。
3.4环境保护经费投入不足
由于甘孜州所处的特殊人文历史、地理环境，其环保队伍及环保机构的建设，与社会经济发展的要求存在着较大差距，给环境保护工作造成较大压力和困难，制约了环保工作的发展；部分地区由于资金短缺，技术落后，通过家族实力开采矿产资源，未投入环保生产设备；部分地区缺乏环保意识，对重点区域的生态破坏恢复及污染问题未资金保障，环境保护工作任重道远。
4对策与建议
4.1提高对生态环境保护工作的意识和认识
一是要深刻认识到建设美丽生态是深入贯彻落实科学发展观的重要内容。二是要充分认识到做好环境保护工作是实现甘孜州经济跨越式发展的重要手段。三是要充分认识到环境保护工作是给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园重要举措。四是要充分认识到做好环境保护工作是实现甘孜州长治久安的基础。
4.2坚持以科学发展观为指导，加强生态环境保护工作
（1）针对生产技术相对落后、污染治理水平低下、污染强度较高、环境意识较差的实际，应该积极促进产业结构的调整，通过培植新的经济增长点，大力发展循环经济，从而逐步建立起一种环境友好型、资源节约型的经济体系。
（2）建设生态环境，要从源头做起，通过推行企业清洁生产，减少排污，从源头上预防污染和控制污染产生，改变以往的从污染末端处理的方式，从而促进资源的节约、资源的综合利用，推动企业在微观经济层面上实现企业的可持续发展；此外，推广发展循环经济，以生态产业为龙头，通过实现产品经济向功能经济、效率经济向效用经济、传统链式经济向循环经济发展，以此促进企业自然经济往生态经济的转型。
（3）要提高生态环境自然修复及功能修复重视程度，实施生态建设、修复工程，通过退耕还林、退牧还草、植树造林、水土保持等生态治理工程，遏制生态环境恶化的趋势。整合执法部门力量，严厉打击非法盗伐林木、伐碳等违法行为。同时，因地而宜，合理推广农村地膜，减少水土流失量。
（4）要不断加强污染物排放总量控制、加大建设项目的管理、落实环境目标责任制的监督管理力度，重拳打击环境违法行为，深入开展集中整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动，强化居民社区环境保护，完善环保干部监督管理管机制，定期进行社区，及时发现和解决解决群众身边的环境问题，从源头上控制污染问题的产生。
2014年11月绿色科技第11期4.3建立健全环境保护长效机制
①探索建立绿色GDP核算体系和政绩考核体系；②合理规划社会经济建设项目，大力发展高新技术产业，减少环境污染。对经济建设项目要严格执行环境影响评价，评估其将会对环境所造成的影响，以及“三同时”制度，即同时设计、同时建设、同时投运，从源头及过程遏制或减少新项目带来的环境问题。此外，将保护环境作为制定产业这政策的重要依据，坚决淘汰、关闭技术落后、污染严重的生产工艺、设备、企业；③统一和完善环境保护部门的监督管理，落实部门分工负责的管理体制。例如地方政府要对本辖区的环境质量负总责任；④增加环境保护的资金投入。政府部门要将环境保护投入资金列入财政支出的重要一部分，深化环境保护投融资的体制改革，积极倡导企业单位对环保的重视和加大资金投入，引导外资企业和社会资金参与环境建设，形成多元化的环保投入格局。
4.4建设和提升先进生态文化强州
①加强生态学的宣传教育，提高人们的生态意识和环境保护的使命、责任感，在整体协调、循环自生的生态学原理指导下，加深对甘孜州得认知文化、体制文化、心态文化、物质文化的建设，培育高素质的共生型生态建设者，促进人与自然、人文生态传统与现代文明的融合、和谐发展；②促进去全社会的精神文明建设，实现社会生活的生态化。企业、社区、机关、校园及家庭等社会组成分子，要积极参与生态文明建设，共同努力构建发展平衡、结构和谐的健康生态文化圈；③以“美丽生态”为环境保护战略，构建人与自然环境的和谐关系，建立健全的生态环境与社会经济科学、和谐、协调、可持续发展的决策机制，创建和谐舒适的人文居住环境，共同打造“天蓝、水清、景美”的甘孜文化州。
参考文献：
内容提要:环境与经济的博弈由来已久,在全球经济危机的背景下,处理二者的关系显得更为关键。如何避免环境成为发展经济、抵御经济危机的牺牲品,是当下我们环境法制研究工作的重要任务。本文通过分析经济危机对环境保护以及环境法制建设的影响,反思经济危机下我国环境法制建设的一些不足之处,进而引出环境收入税收制度,对该制度的优越性、可行性及具体法律制度框架进行探讨。以期通过这种新的措施来扞卫我们的环境保护事业,避免经济危机引发新的环境危机。
一、经济危机对环境保护的影响
万事万物都是辨证的、不断发展变化的。对于经济危机对环境保护的影响,同样需要我们辩证地看待、理性地认识。目前来看,经济危机对我国环境保护是有利的,受经济危机影响,很多企业由于市场需求量减少,价格降低,纷纷停产、歇业或关闭,在一定程度上减少了污染排放。同时,国家扩大内需的经济刺激计划中有相当一部分投资投向生态环境建设和环保能力建设,这将使很多地方的环境基础设施和环保能力上一个台阶,这对控制环境污染和恢复生态功能是有利的。但从中期来看这个影响可能是负面的。[1]如果宏观经济形势没有好转,企业在经营状况不佳、利润水平不高的情况下,面对安全、环保、工人工资等问题,通常会把环保作为牺牲的第一块内容。所以,这种形势继续下去,那些已经建了环境治理设施的企业可能会由于经济状况不好而停止运行,在这种情况下,反倒对污染物的减排会形成负面影响。不止是企业,即便地方政府也可能出于经济目的,在博弈衡量的过程中,放松了对环境保护政策的实施力度,为企业的某些污染行为开绿灯。所以真正在经济与环境之间平衡的时候,环境还是很脆弱的,这样被迫让位于经济增长或者整个宏观经济形势,从而带来新的环境危机。
全球经济危机对我国环境保护法律政策也产生了一系列影响。以正在酝酿制定的落后工艺产品税为例,落后工艺产品税[2]是针对落后工艺生产的产品征税,其表现形式可以是消费税、出口退税等,目前已被财税部门接受但还未采纳。我国资源型、重污染产业中充斥着大量的落后工艺,经济危机中,钢铁、焦炭等资源型、重污染行业受到较大的影响。国内钢铁行业已经处于下行状态,出现了大面积的减产潮。在这种压力下,越来越多的中小钢企纷纷选择停产歇业。从落后工艺产品税的推行角度,在价格低位时对资源型、重污染工艺征收产品税是比较理想的阶段,对整体经济产生的影响可以控制在合理范围内。这种条件下,非常有利于落后工艺产品税的相关法规的制定和出台。但同时,一些经济、财政部门和地方政府为保持经济稳定也可能反对和推迟落后工艺产品税出台。因此,如何根据国家宏观经济政策的变化有计划地调整环境法制建设、降低不利因素对环保的影响将是各类环境政策制定过程中亟需考虑的问题。
二、经济危机下我国的环境法制建设
近年来,我国一直在提倡节约资源、发展循环经济、加快建设节约型、环境友好型社会。在经济危机的背景下,更要坚持不懈的将之落实贯彻下去。面对全球经济危机,世界各国提出的救市措施都不约而同地含有“绿色成分”,将绿色经济作为未来重要的发展方向。
要实现绿色经济,搞好环境法制建设是一切市场经济国家的共同选择,在经济危机席卷全球的局势下,尤为如此。我国多年实践表明在经济发展水平较低、环境投资有限的情况下,加强环境法制建设是控制环境污染和生态破坏的一项有效手段。但是现有的立法体系存在的一个问题就是很多经济、社会方面的法律本身没有体现可持续发展和环境保护的理念。[3]而有效的措施又没有得到及时应有的落实。如环境收入税收法律制度在国内外学术界、在各相关部门都已经反复探讨过,它是弥补环境保护资金不足、缓解经济危机压力、培养全民环保意识、建设和谐社会的最重要、最有效的举措。但是在我国法制建设实践中却迟迟没有推行。重要的原因之一是环境法制建设过程中没能很好的协调各个部门、行业间的权能和利益调整。在全世界都在反思经济危机产生、蔓延和爆发的教训的时候,及时和认真地吸取教训,提高对于相关政策制度在新形势下的地位和作用的认识,是十分必要和有益的。
温家宝总理指出,解决环境问题必须实现“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。征收环境收入税,既是一种经济行为,又是一种法律行为,恰恰符合这样的要求。作为一种基于筹集资金为目的的环境税,环境收入税可以形成稳定的环境保护和污染治理资金来源,是解决经济危机下环保投资不足问题的主要出路。作为环境法制建设的学者,我们的任务就是要研究如何赋予此类经济政策应有的法律地位,以使之更好的发挥应有的作用。发展经济是全国的中心任务,环境保护是我国的基本国策,法律制度是实现二者的有效保障。在应对经济危机的战斗中,要实现我国经济的持续、稳步、健康发展,必须进一步完善相关经济方面的法律,加强持续发展立法,建立科学、完善、协调、高效的环境法律体系,为我国应对经济危机,保障社会主义市场经济的稳步发展提供可靠的法律保障。
三、应对经济危机的环境收入税收制度
(一)制度的优选
在经济危机的环境下要实现可持续发展,就要出台有效的制度手段。我国目前的环境管理工作同时面临着不断加大的环境和资源压力、人民群众日益增强的改善环境质量的要求以及经济危机三大挑战,在目前市场机制不完善的限制条件下,如何促进资源的合理使用、保护环境,最大程度的发挥政府的宏观调控作用是环境法制建设必须解决的问题。“现实中的环境问题既可能来自市场失灵,也可能来自政府失灵”,因此,政府必须基于现实的政策,考虑自身的行政能力,运用经济、法律、行政等多种手段,采取切实有效的环境保护措施,应对经济危机。而环境收入税收制度既能增加我国公共财政收入,提高财政综合实力,又可以通过专项使用,减少污染排放,促进环境保护,是应对经济危机的一项有力对策。
(二)认识环境收入税收制度
环境收入税是环境税的一种。按照欧洲环境局对环境税的分类,可分为三种主要类型:一是收回成本型环境税,如荷兰的污染收费、瑞典的电池收费等;二是提供刺激型环境税,如瑞典对NOx的征税;三是增加收入型环境税,本文要介绍的环境收入税就属于此类。环境收入税是以筹集环境保护资金为目的,对在我国境内从事生产、经营活动并取得收入的单位和个人以其应税收入额为征税对象而设立的一种环境保护专项税。它是向环境保护的受益者按照其应税收入所征收的一种税,是“受益者付费原则”的具体运用。
其实这样的环境收入税收制度在国外早已有之。1986年美国就已开征了环境收入税,并将其列入“超级基金税”(SuperfundTaxes)的范畴。美国的环境收入税是根据1986年国会通过的《超级基金修正案》设立的,它与企业经营收益密切相关。美国的立法规定:凡收益超过200万美元以上的法人均应按超过部分纳税。环境收入税实行比例税率,税率较低,为0.12%.此外,学者们普遍认为,意大利的垃圾处理税,也属于该税种的范围。
(三)环境收入税收制度的优越性及可行性
之所以说环境收入税是应对经济危机的有力武器,是因为它本身固有的属性非常适合经济危机背景下环境保护工作的要求。经济危机之时,环保工作担心的无非就是成本和资金问题。而与政府管理成本和企业纳所得税成本相比,征收环境收入税显然成本更低,在一定条件下,如果纳税人的数目众多,那么就会影响税收收入。这些收入可用来减少公共赤字,增加公共开支,或者在总体税负一样的情况下,降低其他税种的税负。这种税收收入可以用于专项使用,其中一些可以用于环境保护,余下的可以建立环保基金或机制,避免在与经济发展博弈的过程中,环保建设被充当牺牲品。
而且作为需要赋予法律效力的一项制度,环境收入税收制度也具备了法律上的合理性与合法性。开征环境收入税是“外部性理论”、“公共物品理论”的具体适用。污染防治和自然的保护需要支付费用,而这些费用除了由造成负外部性的给环境造成污染或破坏的责任者承担外,还应由享受良好环境的正外部性的受益者来分担。这正是正外部性理论的具体适用。良好的生态环境这一公共物品的维护需要支付大量的费用,控制污染和保护环境的受益者是普遍的,对环境保护的受益者征税以给控制污染和保护环境的成本以补偿是符合公共物品理论基本原理的。
从合法性的角度分析,开征环境收入税,既合宪,又有一定的立法基础,更重要的是它符合公平正义的法律精神。作为环境收入税收制度的原则的“受益者付费”与“污染者付费”相比,它能更进一步增强每个企业和公民的环保责任感,使他们认识到:除了污染者、生态环境的破坏者对环境污染和破坏行为应承担一定的责任外,自己作为环境保护的受益者,也应承担一定的经济方面的义务。在我国,开征环境收入税也有了一定的制定法基础,且有了良好的实施效果。早在1985年我国就已颁布并实施了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》。城市维护建设税是专为城市维护建设而征收的地方特定税。其税款专门用于城市的公用事业和公共设施维护建设,为城市的环保建设提供了稳定的资金来源。显然,从城市维护建设税税款的实际用途来看,该税在一定程度上具有了筹集环境保护资金的功能。而这一特征正好与环境收入税的征税特征相符合。因此,在我国开征以筹集环境保护资金为目的的环境收入税已有了一定的立法与实践基础[4].
(四)具体法律制度框架
1.设立方式
环境收入税的设立方式可以有两种选择:一是将城市维护建设税扩大为城市维护建设税和环境收入税,其税率在原有城市维护建设税的基础上得出;二是单独设立一项环境收入税,采取与城市维护建设税类似的税基。基于目前应对经济危机的紧迫性,出于立法效率考虑,可以先选择第一种设立模式,直接将现有的城市维护建设税扩大,待日后时机成熟了,再将之独立出来,成为真正完整的环境收入税。
2.征税、纳税主体
环境收入税的征税主体又体现了它较之其他税种的优越性,因为它是以收入为依据的,因此不会涉及到专业的环保技术问题,税务机关完全就有能力负责征收。从“受益者付费”的原则出发,环境收入税的纳税主体应是在中华人民共和国境内从事生产、经营活动并取得销售(营业)收入的单位和个人。当然,法律或行政法规另有规定的除外。
[关键词]辽宁省经济发展环境保护
实现经济与环境的协调可持续发展，是一个具有现实意义和长远意义的重大课题，必须在科学发展观指导下，尽快采取有效措施，切实推进辽宁省经济可持续发展战略的顺利实施。
一、树立环保建设思想
大力弘扬环境文化，提高人们的环境意识和公共道德水平，促进人与自然和谐统一，是环境保护和可持续发展事业健康发展的重要基础。
1.协调环境保护与市场经济发展的关系
首先，要在市场经济活动中重视环境保护，搞好环保建设，没有生态保护措施的经济发展是不能持久的。其次，要重视环保投资额的增加，世界大多数国家的环保投资占GDP比重为0.5%～2%，我国的环保投资比例为0.65%，而辽宁省2005年的环保投资只有0.46%。第三，要树立环境价值观念，各级政府、经济主管部门和企事业单位及所有生产经营者要树立正确的环境资源价值观，并以此来调节社会经济活动和经济政策。第四，要积极发展环保产业，制定环保产业政策，引导环保产业健康发展。
2.发挥公众和舆论的作用
环境保护事业具有广泛的社会性和公益性，必须依靠全社会各方面的力量共同完成。因此，在当前市场经济条件下，除加强政府的宏观调控职能外，还必须发挥广大民众的参与作用和舆论监督作用。重大建设项目特别是对民众可能有危害的项目，应让群众了解并征求他们的意见，进行可行性论证。对那些造成严重环境污染和生态破坏、危害工农业生产和人民群众切身利益、拒不执行环境保护法律法规的典型案件要严肃处理，并通过舆论曝光，切实增强企业在市场经济条件下保护环境的责任感。
此外，搞好环境保护最重要的一方面就是注重资源节约，而节约资源不仅是企业的事，更是全社会的事，要做到人人参与。要充分发挥各个新闻媒体和社会团体的作用，宣传和推广科学利用资源、节约资源的好方法、好典型。对浪费、破坏资源的行为，加强舆论监督，在全社会形成节约资源、合理利用资源、保护环境的良好风气。
二、加强政府和法律的监管作用
加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。
1.强化政府环境保护目标责任制
保护环境是全社会的共同责任，政府作为代表行使保护环境的职能，应对辖区的环境质量负责。因此，政府应坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的指导方针，充分发挥政府对经济的宏观调控作用，全面规划经济建设和自然资源的开发、利用，编制环境保护规划，并使之真正纳入国民经济和社会发展的中、长期规划和年度计划中。各级政府根据本地区情况制定相应的环境保护目标责任制，并将其工作成果列入政府领导政绩考核内容，定期向群众公布，实行群众与政府共同监督，有效地提高辖区环境质量。
2.科学制定经济与环境的可持续发展规划
地方各级政府必须搞好区域可持续发展总体规划，依法保护并合理开发土地、水、森林和矿产资源，加强自然保护区建设，适当调整扩大保护区面积，形成一个布局合理、类型齐全的自然保护区网。要坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，以实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。要注重处理好宏观大循环与微观小循环的关系，把生态示范区建设与本地区经济建设有机统一起来。企业发展要注意规划和规模，应结合本地区的资源优势，选择市场占有率大、科技含量高、污染能控制的项目。
3.加强环境法制和环境监察
当前环保工作中存在的主要问题是有法不依，执法不严，违法不究，因此需要加快立法，完善法制。环保部门应加大执法力度，加强环境监察队伍建设，随时能够出现在污染现场，要敢抓敢管，同时也要正确运用环保法及有关规定予以处罚，运用法律手段，树立环保权威。
三、运用经济手段协调经济与环境的发展
经济手段在调整国家利益与部门、个人利益，长远利益与近期利益中起着重要作用。
1.将环境保护纳入宏观管理
将环境保护纳入经济社会发展规划主要有三个方面：第一，宏观经济政策目标要有环境保护目标；第二，环境保护要纳入国民经济平衡，环保投资要占有一定比例；第三，把环境质量作为计划考核指标。
2.从中观层次协调经济与环境的发展
（1)调整和优化产业结构
按照可持续发展的要求调整和优化辽宁省的产业结构，积极推进企业增长方式由粗放型向集约型的根本转变。第一，积极促进企业由资源消耗型向资源高效利用型转变，走生态工业的发展道路，大力促进发展高效益、低消耗、低污染的技术密集型和高附加值型产业，依靠科技进步推动产业结构的不断升级和优化，并积极推动发展循环经济；第二，调整和优化企业的产品结构，特别是注重发挥辽宁省老工业基地的优势，依靠科技进步，开发无废少废、节能节水的新产品和新工艺，淘汰质量差、成本高、污染大的产品；第三，大力发展第三产业，特别注重发展金融业和旅游业，找到新的经济增长点，从而拉动第二产业产业结构的不断提升与优化。
（2)实现环境保护的产业化
应当按照市场规律，进行环境保护工程的建设，将环境保护的潜在市场变为现实的环保市场，促进环保产业的发展。要应用经济政策手段，制定优惠政策，对环境治理项目给予免税和补贴；规范环保市场，按国际通行的惯例对环保企业和环保产品进行第三方认证；应当加大对环境保护的投入，开展环境技术的开发和产业化，提高环保企业的竞争力，扩大辽宁省的环境贸易；在计划经济向社会主义市场经济转变的同时，环保产业的管理也要向行业管理转变，以实现环境保护的产业化，实现社会经济发展与资源环境的协调。对于生活废弃物的处理，在政策上应当吸取国外的经验，实施“污染者付费”的政策，收取生活废弃物的处理费，以保证环保企业的正常运转。
3.把企业环境保护纳入生产管理程序
企业是环境污染和生态破坏的直接产生者。要对环境进行有效管理，就必须从微观层次上对企业产生的污染与破坏进行控制，并把环境保护纳入企业生产建设管理程序，使生产建设与环境保护有机的结合起来。企业的污染防治主要采取两个措施。
(1)控制新污染源
认真贯彻执行《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价法》，从两个方面控制新污染源：一是坚持环境影响评价制度，对大中型建设项目，凡对环境影响产生污染和危害的，都必须作环境影响评价。对小型项目和限额以下的技改项目也要求其填报环境影响报告表。经环境保护部门验收合格方可正式投入生产或者使用。二是实行“三同时”制度，即污染治理工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，环境保护设施必须与主体工程同时施工，施工过程中应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境造成不应有的损害；防止和减轻粉尘、噪音、震动等对周围产生环境的污染和危害。
（2)治理已有污染源
目前辽宁省的环境污染主要来自于工业，因此，必须采取措施，切实解决工业污染。在深化改革，转变经营机制过程中，必须明确企业治理污染的责任，坚持“谁污染谁治理”的原则，决不允许企业向社会转嫁污染换取自身的高效益。因此，企业必须积极治理由自身所造成的环境污染问题。首先要努力完成环保主管部门下达的污染源限期治理计划，完成排污总量控制指标；同时也还应积极创造条件，尽可能采用能耗低，物耗小，污染物排放量少的清洁生产工艺，坚决淘汰那些能耗高，资源浪费，污染严重的工艺、装备和产品，特别是要鼓励可再生资源、能源的使用，更新有害环境的产品，大力发展绿色产品，促进具有环境保护标志的产品的生产和使用。
还应当借鉴发达国家的经验，重视中小企业的发展，制定支持中小企业发展的专门政策。支持的手段包括促进中小企业生产的专业化，提供技术培训，帮助中小企业解决融资问题以实现其生产技术和设备的升级换代，帮助建立废弃物集中处理设施等。这样既有利于中小企业自身的发展，也有利于从源头减少污染的产生，从而有利于经济与环境协调发展目标的实现。
参考文献：
[1]任勇夏光俞海李霞:解读环境友好型社会理念[N].中国环境报，2006-02-16
（1?兰州财经大学甘肃经济发展数量分析研究中心，甘肃兰州730020；2?兰州财经大学农林经济管理学院，甘肃兰州730020）
摘要：寻求适宜的环境经济协同策略是当前西部地区新农村建设的现实问题。依据环境经济学、协同学的理论原理，结合新农村建设的实际，提出了西部地区新农村建设中环境经济协同的策略：以环境优先为目标，综合应用“命令—控制型、经济—激励型、鼓励—自愿型”的手段体系，由低级阶段向高级阶段逐渐过渡、由连片示范向全面推进不断演化，以建设经济繁荣和环境友好的新农村。
关键词：新农村建设；环境经济；协同策略；生态文明；西部地区
中图分类号：F323?22；F062?2
文献标志码：A
文章编号：1004－390X（2015）04－0018－06
西部地区是我国主要的生态屏障，也是我国生态退化与生态恢复的重点地区。目前，西部地区新农村建设蓬勃发展，但是其发展过程中产生的环境问题与原有农村环境问题在一定时空范围内呈现叠加复合效应，环境挑战已成为西部地区新农村建设和区域可持续发展的重要影响因素。在生态文明建设已纳入我国“五位一体”总体布局的背景下，实施环境经济协同发展模式，不但是实现西部地区新农村建设全面目标的内在需要，也是构建国家生态安全屏障的客观要求。
策略，一般是指实现目标的方案集合。在此，把策略定义为包含目标、手段和阶段等要素在内的方案总体。也就是说策略是应用什么样的手段，采取什么样的步骤，来实现特定目标的有效途径。探究西部地区新农村建设中正确处理经济发展与环境保护关系的目标、手段和策略，可为有效推进西部地区新农村建设的实践提供理论指导，也为国家进一步完善可持续发展战略的科学决策提供科学依据。
一、环境经济协同的目标
一般而言，人类的目标具有多样性，对于特定目标而言，实现目标的途径也具有多样性。一般而言，人类在实现大目标的过程中，往往要受到自然规律、社会规律、经济规律、技术规律和环境规律等多种规律的作用，规律的作用方向与目标一致称为协同，相反为拮抗、规律的作用方向偏离预期目标为偏离［1］。新农村建设中的经济发展与环境保护的协同，在实现新农村建设的目标上，主要受经济规律和环境规律的综合作用。要达到新农村建设环境经济的协同，经济规律和环境规律的作用方向与目标要一致。其作用见图1。
（一）环境经济目标协同思想的演变
环境经济的目标协同，在指导思想和发展战略层面，一般分为三种类型：经济优先、环境经济协调、环境优先。长期以来，人们基本上走的是一条“经济优先”的道路。当自然资源、环境容量超出承载力时，人们才认识到环境容量和自然资源的有限性，提出了“环境经济协调”发展的战略。再到后来，当环境承载力已不堪经济发展的重负，严重的环境问题已影响或制约经济发展的速度和效益时，“环境优先”战略便应运而生。
1989年施行的《中华人民共和国环境保护法》规定：“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，因此有学者认为，协调发展是我国环境法的基本原则，也就是指环境法所确认并体现的反映环境法本质和特征的基本原则，它贯穿于整个环境法体系，对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用［2］。但这里的“协调发展”，是环境保护与经济、社会发展相协调。尽管有“环境与社会经济相协调”的原则，但在实际上大部分地区走的仍然是一条“经济优先”的道路。随着环境形势的日益严峻，以及对经济发展与环境保护关系认识的不断深化，由经济优先主导下的协调发展战略向环境优先战略的转变，这是借鉴吸收国内外的经验教训，依据我国的严峻环境形势，指向生态文明的一种战略。“环境优先”战略从孕育到不断成熟，经历了一个发展变化的过程。2014年修订于2015年施行的新《中华人民共和国环境保护法》，在总则中规定：“使经济社会发展与环境保护相协调”，“环境保护坚持保护优先的原则。”修订后的环境保护法与之前环境保护法的这种变化，一方面适应了日益严峻的环境形势，另一方面也体现了对环境保护与社会经济发展关系认识的深化。
这些法律规定都体现了一脉相承的发展战略取向。“环境优先”思想的提出，是一种国家战略的转变，将过去的“环境保护与经济社会发展相协调”转变为“经济社会发展与环境保护相协调”，就是说，当环境保护与经济发展产生矛盾时，不再是环境保护服从于经济发展，而是要让经济发展服从于环境保护，实行环境优先。
（二）“环境优先”的目标协同
西部作为经济欠发达地区，一方面，生态环境整体比较脆弱；另一方面，有的地区自然条件比较优越。西部地区的限制开发区域和禁止开发区域占国土面积比重高，截至2012年底，作为禁止开发区的自然保护区，西部地区占全国的比例达81?78％［3］。在全国具有生态屏障作用的广大西部农村地区，主要以提供生态产品和农产品为主体功能。所以，在西部地区新农村建设中，环境经济的目标协同，就是要实施“环境优先”的战略。
环境优先，又称“生态优先”、“环保优先”，是指在一些特殊区域或领域，把环境质量状况作为指导包括经济发展在内的各项工作的基本衡量标准之一，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各方面工作，使环境保护成为保障人民生存环境、优化经济发展方式的重要和首选的手段［4］。具体到西部新农村而言，所谓环境优先，就是在西部地区的新农村建设中，把环境质量状况作为指导经济发展的基本衡量标准，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各类新农村建设活动，使环境保护成为保障环境安全、优化经济发展方式的重要和首选的手段。
国外和一些发达地区实施环境优先战略已经取得了明显效果，可为西部欠发达地区提供必要的经验借鉴。国外一些国家的实践说明实施“环境优先”战略，一方面可以保护环境，同时也能优化经济发展的方式。如日本面对高度增长产生的公害污染，1970年对《公害对策基本法》做了修订，废除了“保护环境与经济发展相协调”的相关条款，以“环境优先”替代了“经济优先”的原则，其后，走上了一条持续发展的道路，并取得了显著的成绩。我国一些发达地区也有实施环境优先战略的先例。如广东省2004年提出在珠江三角洲地区实行“环境优先”的总体方针；上海浦东新区2006年把“环境优先”作为发展方针，建设“生态城区”，江苏2006年实施环保“十优先”的战略方针：环境立法、环保规划、环境影响决策、发展清洁产业、节约环境资源、环境评估、环保投入、环境设施、环保型技术、环保指标考核等的优先［5］。
（三）目标协同的指标体系构建
构建指标体系，可测度和量化环境经济协同的进程，识别相关问题，从而提出有针对性对策政策［6］。新农村建设中环境经济的协同面临的问题纷繁多样，牵涉面广，这就需要构建一套能体现数据可获得性和结果有效性的指标体系。在参照环保、农业和社会经济等相关规划和已有研究成果的基础上［7］，按照环境经济协同的内涵，构建了包含4个层次的指标体系，由35项指标构成。在指标体系中，其中绝对量指标只有农民人均纯收入等8个，其他27个都是相对量指标；在指标体系中，恩格尔系数、化肥施用强度、农药施用强度和农膜使用强度等4个为逆向指标，其他31个均为正向指标。其指标体系结构见表1。当然，这里构建的指标体系，针对的是一般的情况，各地在具体执行时，可进行适当调整，应用中时空间尺度应以县、市为单位。
二、环境经济协同的手段
新农村建设中环境经济的协同手段主要是解决靠什么协同的问题。协同手段是协同主体关于协同所采取的方式、工具和措施等的集合。综合而言，协同手段大体上可以分为三大类：命令—控制型、经济—激励型、鼓励—自愿型。其中每一类都是由多种具体手段构成的复杂手段体系。
（一）协同手段的构成
依据协同的主体和协同手段实施的强制性程度以及发展趋势，可分为命令—控制型、经济—激励型、鼓励—自愿型等三大类协同手段。一般而言，命令—控制型手段的强制性最高，经济—激励型次之，而鼓励—自愿型强制性程度最小，基于协同主体的协同手段的类型的具体构成见表2［8］。
（二）协同手段的比较
当然，不同类型的协同手段有其优点，也有其不足，在具体选择时应全面分析三大类协同手段的基本原则、体系构成、主要优点、主要缺点、防治环境问题的属性、效果影响因素等各个方面，从而加以综合配套地采取因地制宜、因势利导的有针对性的手段或手段体系，以促进新农村建设中经济发展与环境保护的协同。综合已有的研究文献，三种类型协同手段的比较见表3［9－16］。
三、环境经济协同的基本策略
（一）实现协同目标的阶段
新农村建设中环境经济的协同是分阶段的，从协同的水平变化来看，可划分为初级阶段、中级阶段和高级阶段。在初级阶段，以夯实经济发展基础和解决突出农村环境问题为重点，初步构建基本的协同机制。在中级阶段，以构建经济与环境协同发展的机制为重点，基本形成资源节约型、环境友好型农村生产体系和生活体系；基本建立城乡一体化的环保体制机制，初步形成农村环境与经济、社会协同发展的格局。在高级阶段，协同发展的机制将走向完善，协同走向制度化、程序化的轨道，完全形成资源节约型、环境友好型农村生产体系和生活体系；城乡一体化的环保体制机制进一步完善，形成农村环境与经济、社会协同发展的长效机制。
（二）实现协同目标的步骤
就协同的实施步骤而言，借鉴国内外协同发展已有的经验，可选择基础条件比较成熟的点先行示范，探索先进的发展理念和转型经验，进而以点带面带动整个新农村建设的协同发展。在新农村连片推进示范区中，按照协同发展的思想进行产业升级改造、农业园区生态链设计、农民低碳生活倡导，充分利用试点示范的优惠政策、资金、技术、管理经验，开展协同发展的规划与政策试点，探索可延伸到所在区域范围的协同发展的经验，再总结推广，以建设环境经济协同推进的社会主义新农村。
1?连片示范推进的类型
新农村环境经济协同的连片示范推进类型，主要包括三类方式：一是对地域空间相连的村子实施连片示范推进；二是针对协同面临的同类型障碍或者相同的协同目标，对地域上分割的多个农村同步推进；三是通过建设集中的环境治理设施或生态修复工程，能整体推动协同发展的农村。
2?连片示范区的选取原则和要求
新农村环境经济协同的连片示范区的选取要遵循一定的原则，并符合一定的要求。在具体选择示范区域时，要综合考虑所在区域的经济和环境特点，并要有一定的代表性，在经济发展水平、经济发展类型、重点环境问题类别等方面都要有所涵盖，这样的示范布局，才能对不同类型的其他农村真正起到示范推广价值。可考虑将以下地区作为示范区域：退耕还林、生态移民、循环农业促进行动、乡村清洁工程、农村小康环保行动计划等重大政策和工程实施区。已有一定工作基础，预期在短期内可以取得明显成效的地区。这些地区可以在政策叠加作用下，可以比较明显地见到成效，对后续的推广和扩大示范地区，能起到较好的标杆作用。在协同发展的连片示范村选取要求上，连片区原则上应在同一个县级行政区范围内，这样便于协调，但对于地理相连、问题相关的区域，也可考虑建立跨行政区域的示范区，同时，受益人口要有一定的规模。
（三）建立协同目标和手段的双向反馈调节机制
根据协同主体、协同问题的类型、协同的目标、协同手段本身的特点、外部条件等因素，依据适用性、引导性和动态性的原则，进行协同手段的优化选择。针对某一领域的协同对象时，协同手段的应用是一个体系，并不能截然分开，而是相互依存、彼此互补的。命令—控制型手段是基础和保障，经济—激励型手段是杠杆和导向，鼓励—自愿型手段是动力和去向。总之，三大类协同手段要综合应用，以发挥协同的合力。只有多种手段的综合配套使用，形成合力，达到新农村建设的行动服务协同目标，手段支持协同行动、目标引导协同手段、手段促进协同目标的良性循环。
有效实现目标所采取的手段同样是一套手段体系，具体主要包括技术创新、体制改革、政策创新、投资、财税、农民教育和培训、战略规划、组织管理等。应当强调的是目标与手段具有整体联系性，目标只有符合规律和各地区实际条件，有战略远见，适应目标要求的手段也就是主要的、重大的措施才会有创新性、健全性、可行性；手段具有创新性、健全性、可行性，才能保证目标得以实现。手段要注重战略全局上的实用性、有效性及其紧密的配套性。手段有效、健全与否，就看它能否有效实现目标。总之，在西部地区的新农村建设中，要结合实际，寻求适宜的环境经济协同策略：以“环境优先”为目标，综合应用“命令—控制型、经济—激励型、鼓励—自愿型”的手段体系，实施由低级阶段向高级阶段逐渐过渡、由连片示范向全面推进不断演化的步骤，以建设经济繁荣和环境友好的社会主义新农村。
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