关键词：城市电网规划；层次分析法；应用
中图分类号：TU984文献标识码：A
电网结构问题日渐突显，不仅跟不上用户需求，甚至制约了经济建设。如何构建合理与经济，符合发展需求城市电网，成为电网规划要考虑重点。实际上，电网规划是极为复杂的，涉及众多关联分布系统，规划时综合考虑确定与不确定因素，包括环保、走线与投资等问题。层次分析法是多属性决策方法，能处理不确定因素多属性决策问题，用于电网规划综合评判价值较高。
1.城市电网的规划
城市中电网规划一个目的是做完近期项目决策，近期指1到5年，依据近期规划结果，根据电网现状，提出系列建设项目，决定先建那些项目与后建哪些项目。电力市场化与电力企业改革逐步深化，决策时经济因素日益重要，研究一定资金约束下项目评判决策法。
项目决策有两个子问题，多属性评判，可行性研究上综合考虑回报与可靠性等因素，对项目综合评判；资源分配，根据评判结果考虑项目成本与资金约束条件，决定优先建哪些项目。
2.城市电网的规划问题
城市电网规划涉及很多决策制定问题，有三项最重要，一个是变电站位置与容量选择。二是各个区电压等级选择，三是负荷水平选择。以往经验，解决三个问题用综合决策理论，对各个决策进行有效筛选，通过提出问题评定这些决策，审核这些决策是否能解决问题与解决尺度，最后根据指标完成决策。
电网规划重要问题是，经验太少，由于过去电力没普及千家万户，研究这方面专家很少，对解决问题参考文献很少，目前方法通过近期摸索和试验得出经验，用到实际中会出现这样或那样差错，城市电网发展相对较慢。
1.1层次分析法基础，这里所说层次分析法是基于区间的，其前身是层次分析法，是1977年Satty提出，简称AHP，这种方法通过对事情定性与定量结合综合处理，得出具体决策。它由于灵活性、简洁性与科学性著称，在社会与经济领域及其他决策制定上得到广泛应用。区间层次法关键是将复杂问题条理化和清晰化，这样可以将问题分解，再利用测度理论，通过其要素相互间比较，用相对标度把决策人员判断合理分析，逐层创建判断矩阵，求解其权重，最后计算决策综合权重和对其排序。
1.2区间层次法形成，层次分析法近乎完美，随着时间推移，该法显示美中不足，可能制定决策中，对信息采集不特别全面，可能进行元素比较时出现盲目主观判断，缺少事实依据，主观判断用点值表述结果，显然对结果影响很大。区间层次法应运而生，点值会影响结果，换成区间数代替其表述。区间层次法也是分析方法，简称IAHP，I表示区间，区间层次法原理将从前层次分析法和现代数学的区间数学结合，用区间数代替点值，形成判断矩阵，再求权重向量，用区间数矩阵与向量计算得到综合权重，再对其排序。这种方法不仅能避免层次法中点值的不确定性，区间数上限和下限相等，区间数化为点值，在层次法中使用点值可看作区间层次法的特殊情况。
1.3区间层次法步骤,区间层次法过程和层次分析法相同，先有效分解数据，再有机整合，具体步骤是：首先创建层次结构，把数据逐层分解，这样能化解难题，其次创建方案属性决策表，该表根据决策具体情况，还要抓决策核心内容，这样的决策表能真实对策，再次产生判断矩阵，这个步骤简单，判断矩阵是把决策表内容化成框架格式，再校验产生判断矩阵的一致性，求解矩阵权重，最后根据求出数据算出综合权重和排序。
针对这些步骤有序进行，不可疏忽任何一步，因为一个方面有失误，都会影响到结果，影响决策产生。
3.区间层次法在电网规划评判中应用
用区间层次发对电网规划综合评判，要创建层次结构、属性决策表、判断矩阵、校验矩阵、解权重、权重计算与排序，获得评判结果。
2.1创建层次结构。用区间层次法对电网规划综合评判关键是创建层次结构，主要作用将影响电网规划因素简化。创建层次结构，先要分析影响电网规划的因素，理清因素间关系。这些因素有线路条数和长度、场站数、仓储裕量、运行费用、变电站数、区站裕量和占地环境等。层次结构根据这些因素关系创建，所有层次分析需进行计算围绕结构展开，最终求综合权重，获得电网规划评判优越性评分。获得权重前，需要算出局部权重与方案权重，也是局部评分与方案评分，计算权重需收集因子属性信息，这些信息反应于方案决策表中。
2.2方案决策表建立。方案决策表根据结构因子属性形成，各因子属性有定量数据与定性数据，定量数据像线路长、网损率与变电站数等。定性数据像变电站影响、站点浪费与负荷经济性等。根据不同电网规划中各因子属性，形成方案决策表，可简单的把复杂因子数字化。
2.3属性矩阵。方案决策表基于电网规划各因子数据化，通过方案连接层次得出局部权重，需建立判断矩阵。判断矩阵根据各因子子因子和父因子重要性比较形成，通过重要性比较，获得子因子对于父因子权重，形成对应属性的判断矩阵。根据该判断矩阵，可轻松形成对于方案判断矩阵。判断方案经济性，可通过运行费与投资估算两因子比较相对经济性重要性。
2.4权重求解，算出因子局部权重，基于因子局部权重算出向上一层权重，最终逐层向上算出获取方案综合权重。对电网规划几个方案综合权重计算后，选择最优的方案，对各方案综合权重排序。一般用可能度矩阵法排序，对各方案权重两两比较，创建起点值矩阵，对方案综合评判得出相对优越性，最终选择最优方案。
4.总结
区间层次法使用，化解了评判决策中出现各种难题，能将专家的经验与科学计算结合，将专家经验纳入决策中，降低决策不确定性。这种分析法操作简单，工作量不大，短期内轻松得出合理结论，在以后电网规划中极力推广和纳入日常工作体系中。电网规划要考虑经济性和发展性、合理性等，做好电网规划对经济发展和城市建设有重要意义。实际上，电网规划不能局限发展现状，需略有超前，但规划失误会造成投资浪费，影响电网的服务水平与能力。
参考文献：
[1]李昱龙.输电网规划方案综合评价方法研究与应用[D].北京市：华北电力大学.2012
[2]周建平，林韩，温步瀛.基于层次分析法与灰关联理论的输电网规划方案综合决策[J].电网与清洁能源.2011,27(9):66-70
我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].
党的十八大”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。
一、空间规划体系协调面临的主要问题
我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。
1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。
各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家十二五”规划纲要提出，发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。
国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。
2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。
不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].
3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。
在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。
4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。
城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。
二、空间规划整合与协调的实践探索
为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：
1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。
上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，两规”协调的力度大大提高，目前深圳两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为城规”与五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动城规”实施的有效手段，还是实现城规”与五年规划”对接与协调的重要途径。
2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。
广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2022年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成三规合一”,重点是实现一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。
3.以重庆市、太原市为代表的四规叠合”协调模式。
2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。
太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。
三、完善空间规划体系的基本思路与框架
建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。
1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。
编制和实施主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。十八大”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家十二五”规划纲要提出，发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。
突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[LunWenData.Com]
切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。
2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。
市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。
借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。
3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。
以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。
依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。
四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动
1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台四个对接”.
建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展目标”、国土指标”、规划坐标”、生态底图”的相互衔接。主要行动包括：
第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。
第二，建设以一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进城乡全覆盖、空间一张图”建设，以一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的无缝衔接”.
第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。
2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。
发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：
第一，抓好十二五”后三年五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展十二五”规划评估，同步制定各规划十二五”后三年行动纲要，重点抓好五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。
第二，与国民经济和社会发展十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。
第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。
3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。
按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：
第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。
第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。
关键词：概念规划；城市规划；规划设计运用
一、前言
概念性是一种思维方式，是在整体上、结构上提出概要性谋划的方案，能够使规划成为纲领性、战略性文件。概念性规划是一种超空间、超时空、超地域不受约束的一种规划，它是针对城市总体规划僵硬体系而应对的一种规划。它具有哲学意义，同时它又涵盖了城市规划学、地理学、美学、艺术学、建筑学、景观学、人类心理学等多门学科。所以它的力量庞大、内容丰富，在城市规划设计中起着重要作用。
概念设计通常不需要精准运算、精确分析，反而主要通过联想、组合、意志、归纳等方法进行思考。同时将设计者的理性思维和创造性思维上升到专业设计领域，再通过宏观调控来进行控制。
我国90年代概念设计才渐渐兴起，现在在国外已经比较常见，英国把概念性规划叫做结构规划，波兰把概念性规划叫做城市与区域规划，美国、新加坡叫做概念性规划。我国城市规划学术界把概念性规划分为两种：一种是概念设计在某种程度上就是城市总体规划设计；另一种是概念设计独立于城市规划体系，指导着总体规划或者是总体规划前期研究概念规划。
二、概念性规划原则与城市规划设计
概念设计的原则是辩证统一的关系，过度片面强调某一原则会脱离实际。在具体设计中应该根据城市条件来综合考虑、重点把握、统筹规划。更不能为了原则让设计思路受限，应该平衡原则之间的关系，把每一个原则都充分发挥出来。
1、前瞻性原则
跟总体规划相比它更注重城市的长远效益和整体效益，所以它通常从城市规划的长远计划出发，以发展的眼光去考察对象。它在设计的时候充分挖掘环境条件和经济条件的竞争潜力，综合多种因素形成设计纲要和设计框架，对未来有一定的描述和整体认识。
2、整体性原则
概念设计不是规划设计的某一领域或者某一方面，不会做出详细的规划设计，而是在把设计的主导方向和各学科内容结合在一起，提升至一个综合纲要。它提供的全局性的发展政策和设想。
3、包容性原则
以系统论为知道，包含了规划大纲阶段的很多工作内容，对与用地相关的问题做通盘研究，继而在全面分析的基础上提供设计意向。
4、主导性原则
概念设计在城市规划中一个重要的原则是主导型原则。它能够把整个设计看做一个整体，从整体的高度探析设计的主要矛盾，同时提出解决办法。它注重的是城市发展战略规划，所以能够对规划做全局性把握，进而对空间、经济、环境等规划作出指导。
5、可操作性原则
概念设计不应该是纸上谈兵，而是要落实到实处。在设计的时候就要考虑到城市开发现状、开发技术、经济情况、环境因子等多方面的实际情况，一切从实际出发。还要对施工条件和施工环境做预估，使方案更加简便。
三、概念性特点在规划设计中的运用
1、具有空间思维和创造性思维
概念规划是思维反映客观事物的一种基本形式，通常会对规划主题哟整体性和指导性意识。具有宏观观念的思维方式能够不受具体事项的束缚，从而产生思想上和思维上的飞跃和突破。同时它从人的角度出发，这种方法得出的结论常常概念清晰、定性争取，在规划过程中能够提出让人们比较直观接受的理念。
2、能够抓住重点，从繁杂的规划设计中提出主要矛盾
开发概念是概念性设计的内容之一，在土地的开发过程中概念设计常常能够抓住开发条件和开发能力的重点。比如黑龙江伊春某景区是以现代旅游产品作为核心竞争力，所以在现有的旅游设施基础上进行主题设计。而森林山地是景区的主要特色，在设计的过程中对设施和服务进行了充分的调研和分析，借鉴森林山地旅游区开发案例打造经典特色。同时平衡景区和生态之间的关系，依山建城、依山建景，最大限度降低规划对环境的破坏，对地势的改造。抓住重点，解决主要矛盾是概念规划的特点，规划方案既要表达传统地方文化特色，又要迎合现在城建要求，最终采取相互协调和相互融合的办法。
3、避免微观规划上的精细，用模糊辩证预估整体效果
模糊规划即不受任何条件的限定，只需设定个目标满意区间的边界值，决策者在决策时不需要给出各个设计目标的具体权重，通过偏好函数和决策型选出最优方案。这种概念性规划很充分地展示了决策者的想法。
4、有科学的分工和合理的组织协调
概念规划强调轻重缓急，具有全局性思维，在交通系统规划、建筑空间布局、绿地景观规划布局、工程管线规划、经济技术指标等都能设计全面、科学布局。
而且是按照客观事物的发展来进行规划，所以在组织分工时常常具有科学性和合理性。
2）速度快、方式灵活、工作效率高、应用广泛
因为较少受到具体实施条件的束缚，并不追求体系的完整，所以概念规划的方式多种多样，并且灵活多变。这种思维方法应用于规划的各个环节中。
6、规划具有特殊性、唯一性
概念设计通常不会依靠设计者的经验，它是通过抓住城市发展的方向和目标，提出创造性的思维模式。所以它具有特殊性和唯一性。
比如台湾的平潭就是运用的概念性规划。因为平潭具有一定的政治意义色彩，所以传统的规划建设不太适应，必须创立新的模式来突出海峡幸福宜居岛的特色。平潭是两岸之间产业、城市、文化之间的交流之地，不仅使打造台湾特，还建立了良好的生态洗系统，配备了完善的工业、物流配套设施。平潭这种不可复制的规划设计说明了概念规划的特殊性、唯一性。
7、具有可持续发展观念
《澳门城市概念性规划》是澳门未来十年的发展策划，这份长远计划书充分说明了概念规划的可持续发展战略。在一定的周期内对方案策略或者具体措施根据具体发展形势做一些调整以便更好地应对多变的世界局势。
总结
概念性城市规划设计，目前在城市建设中还是一个新的视角，它在城市的整体开发、区域建设中的重要性已日渐明确。它的前瞻性、战略性、统筹性的规划思想及设计原则是下一阶段规划设计的依据及出发点。
城市系统是一个复杂系统，单独靠技术性理论和经验进行设计缺乏整个城市规划的高度视角。中国讲究天人合一，在城市规划中也一样，在符合城市经济增长的同时符合生态系统和人文系统的规律与要求。概念规划对未来的建设意图和建设策略有预期和引导作用上，所以在未来城市规划中注重概念规划的作用，把概念规划的优势充分利用起来为城市建设提供方向性、战略性的宏观方法。
参考文献：
[1]毕晓平，浅谈概念设计[J]安徽建筑，2003（2）.
关键词：村镇规划土地规划比较协调
中图分类号：F301文献标识码：A
村镇规划是指村镇在时间段内进行的合理利用村镇土地资源，合理布局村镇用地，进行的村镇综合建设的计划和方案。它是以时间段内的村镇经济发展水平与村镇的未来发展方向为依据和抓手。村镇规划是村镇建设管理的最基本依据，是村镇建设的指导思想的体现。土地规划对村镇规划的实施具有直接的促进或者是阻碍的作用，土地规划质量的优劣，对村镇规划起到制约的作用。所以，在村镇规划中注意对于土地资源的合理有效的利用，是村镇规划的重中之重，更是村镇经济、社会全面协调发展的有力保证。
一、村镇规划和土地规划的内涵
1.村镇规划内涵
村镇规划体现的是政府职能行为，是地方政府以实现村镇经济社会发展目的进行的整体村镇布局规划，和在此基础上的有利于村镇经济社会发展的综合安排。村镇规划的实施是多种现代学科理论的综合运用，其中囊括了规划学、环境学、策划学等学科。并通过对于社会资源的合理配置为抓手，以满足村镇居民日益增长的物质文化需求为导向，建立的集合了社会生活方方面面相对协调的人口聚居地域。从规划的原则上来看，村镇规划必须是建立在总体最有的基础上的可持续发展的社会生活空间地域。
2.土地规划内涵
土地规划侧重于国家或地区范畴的土地使用规划，这种规划以经济发展为目标导向，需要对与土地进行长期稳定的规划蓝图设计。其目的是努力确保国家经济发展中对于土地资源的供应需求。土地规划因对地区范围内的综合资源进行充分合理的分配与使用，在土地的规划中，往往更加具有科学性，在规划中避免了不必要的浪费。总体上看，土地规划依据国家土地政策，大政方针为指导，是以经济可持续发展为前提的对土地合理开发与保护的总体布局。
二、村镇规划和土地规划异同点比较
1.两规（村镇规划与土地规划的简写，以下均用此代称）相似点
首先，从两规的操作方式、预期上两者近似。两规均属于社会经济性质的规划学科。从操作方式上而言，两规的衡量标准也基本相同，将规划期限分为三个时间段，即短期、中期、长期。短期规划预期为五年以内；中期规划在十年以上，二十年以下为期；长期规划在二十年以上。
其次，理论基础多有相似。两规都是基于对土地等自然资源的经济社会功用开发的综合规划，以地域为基础的空间间开发利用为目的。如对于土地经济学中的极差地租理论等。另外，如市场经济的价值规律等。在具体的方法上，两规也多相近之处。
第三，两规在用地布局上均已重视合理利用土地为重点。总体而言，两规是对规划用地的布局、开发、利用、保护等的综合部署。此外，两规在结果上也都以对土地使用上。
最后，两规受到国家法律的约束，并接受上级规划的指导。
2.两规异同点
第一，两规在具体的规划范围上有差别。村镇规划是局域性布局，侧重对于村镇用地的合理综合性布局；与土地规划具有整体性相异，它是对于一个行政区域的土地利用的总体计划。因此也可以说村镇规划寓于土地规划当中的一种规划方式。两者之间是对立统一关系。
第二，两规在具体的时间空间上有差异性的体现。两规在规划时间上都有三个级别，但是在具体的期限上有明显差异。而空间上也存在不同，如土地规划中的基本农田使用，基本上是一次性规划的永久性用地。而村镇用地在使用中则根据具体的规划在使用的范围与时间上有阶段性。
第三，因为两规在层级上不同，因此在规划的方式与评价系统上有差异。
第四，两规的规划侧重点不同。村镇规划是实现经济综合发展的土地使用安排。土地规划侧重的是对于用地的供求制约引导机制。
三、村镇规划与土地规划的科学协调
1.严格法制观念，依法规划两规
两规需要依靠极强的完善的法律法规进行约束，从一定程度上来说这种法律意识的强化是对于两规的长期实践经验中得来的。只有在两规实践中坚持法律意识，才能确保规划的公正可言。在两规的具体工作中，应当自觉遵守法律法规，加强对于法律意识的遵守。为此，对于两规的每一个环节都应当给予高度的重视。对于两规的相关法律中并不能完全适应现行两规内容的部分，应当给予加强和完善。制定出适合于乡镇区域的两规法律法规，一次作为两规与法规体系之间融合的最佳切入点。
2.两规协调发展，兼顾综合平衡
两规是对于未来进行的预期规划，以历史现状为基础对一定时期内的区域土地资源、社会经济状态的规划以及土地供给与制约的规划。但是，这种预期具有时限性，仍然是对特定时间段的规划，然而随着规划过程中的经济发展出现新的状况，对与规划也要进行相应的调整。可以说，两规不是一向简单的工作，而是一向具有长期性、复杂性特征的工作，更是建立在一个永续循环修订前进过程中的规划过程的工作。
3.统筹兼顾两规关系，严格科学界定两规
目前乡镇区域规划从广义上而言能涵盖两规于其中。所以，在协调两规问题工作上，注意以乡镇区域的两规工作协调发展的方向进行。全面理解两规工作的重要性，认清两规在指导性与信息反馈作用中各自起到的积极作用问题。在比较协调工作中深化对于两规的理解。同时对于两规在科学界定的内涵上加以明确，针对具体规划的用地问题上使两规发挥积极作用。
4.统一两规编制
村镇规划与土地规划两者在编制内容上要加强统一。实现两规之间的资料、底图等资源的共享的前提是编制上的统一。并以乡镇用地为中心，从两规之间的差异性中找出两规矛盾中的解决办法。并对两规工作发展过程中存在的问题进行修订。确保两规工作针对各类规划目的以及准则中的具体要求，实现协调统一目的。
5.建立全新技术基础上的空间规划体系
随着社会信息技术的不断发展，在进行两规规划的具体方式上，确立采用先进的技术支持，在地里信息数据的采集以及更新中，遥感信息技术在处理空间信息上能发挥更为便捷的技术优势。进行综合多元信息分析，实现对两规的综合协调与统一管理。科学技术的快速发展促进了土地规划信息系统的建设与完善，在新时期要不断的加强对空间规划体系的完善，才能促进土地规划工作的持续开展。
结语：
村镇规划与土地规划既有相似之处，又存在着差异性，两者之间相互补充，相互促进。村镇规划离不开土地规划的有力后盾，土地规划是村镇规划的重要组成。土地规划也离不开村镇规划的，因为村镇规划为土地规划提供了方向。在具体规划工作重应当重视两者之间的这种关系。村镇规划以合理利用土地资源对区域经济社会建设进行合理布局，而土地规划是对于用地供给进行合理调配与制约。两者在具体的乡镇规划工作中得以统一于一体，实现两规的彼此促进，共同建立为实现经济社会发展的土地规划方案与布局结构。无论在以后的发展道路上两规出现怎么样的新问题，新情况，两者之间的统筹关系不会变，大方向不会变，都会一直朝着以社会经济环境的全面发展为目标而努力。
参考文献：
[1]沈正平，程大中.论土地规划与村镇规划之间的关系[J].城市研究.2005(02)
关键词：乡村；人居环境；空间规划；目标原则；思路内容
总结以往乡村表面的、无序治理与规划的不合理性，从乡村特性的分析中明确乡村规划必须基于村庄有机更新、人与自然和谐发展、新乡村治理结构三个方面，为实现本质的、有序的、可持续性的乡村规划，必须运用系统自组织思想理论研究乡村问题。
1乡村人居环境空间规划的目标和原则
1.1规划目标
乡村人居环境的空间在规划过程是需要坚持一定的目标的。首先与大自然形成亲密的联系是首先需要设定的一个目标，从而对历史文脉进行较好的继承和良好的发展；其次居住区和生产区的布局要合理，两者要有机结合在一起，居住区的规模设计要适应居民居住，并保证居住区内部的生活环境质量，与之相关的基础设施建设也要形成合理的布局，从而创造带有田园风光，布局合理、环境优美的区域范围，具有显著的地方特色，最终构建一个宜居宜耕的乡村人居环境空间。
1.2规划原则
1.2.1连续性原则
建设乡村人居环境的过程中是乡村人居环境规划理论中一个重要的组成部分，建设过程是一个动态的、发展的过程，同时，其也是各种因素相互组合在一起，相互作用的综合体。对于规划理论中各种因素和系统之间的相互连接和转换通过连续性可以实现的，从而能够将不适用整体规划的局部障碍和整体规划中较为脆弱的部分找出来，采取有效的措施对这类的区域进行调试，并将其中可能存在的链接关系进行分析，从而促进乡村人居环境空间规划向着良好的方向发展，其带有良好的生存能力和宜居性。在这个过程中，乡村规划的主体是村民。由村民和规划人员共同将规划完成，乡村居民要积极的参与到乡村人居环境规划和建设过程中，遇问题积极配合并采取有效的措施将其解决，从而使乡村人居规划在实施过程中趋于合理。
1.2.2地方性原则
在规划乡村人居环境的过程中，对于每一个村庄的特性要给予尊重。因为不同村庄在空间上的结构形式和节点空间存在较大的差异；在文化传承上也都带有特色鲜明的地方色彩，所以规划过程中，地方性原则显得尤为重要。具体的做法表现为，充分尊重和利用地方和区域的生态环境，充分尊重和彰显当地文化和风俗，加大挖掘乡土经济潜力的力度，依托区域地形地貌及原有的空间组织结构有效的进行村落形态构建和改造，明确重要节点的规划。
1.2.3多义性原则
乡村人居环境建设多义性是乡村人居环境规划过程中应该引起关注的。事物发展的复杂性和事物在发展过程中衍生出来具有丰富层次性和多样性是尊重多义性原则所强调的。在规划乡村人居环境的过程中涉及的领域比较多，众多包含其中的系统相互作用和协同，同时夹杂着彼此之间的相互竞争，因此说其是一个较为复杂的系统。多种因素的平衡相互制约，而形成天合一的观念。在多义性原则的指导下，对乡村人居环境的规划提出了较高的要求。所以说乡村人居环境规划的完成单靠相关领域的学者和专家投入其中是不够的，居民的参与和配合是规划完成和实施的关键，还要其他多方的共同协作。
1.2.4开放性原则
在乡村人居环境规划的过程中，乡村人居环境系统的开放性需要强调，只有这样，乡村人居环境的建设水平才能够提升。一个区域如果是完全封闭的状态，那么这个区域的生存就会受到威胁，不利于其日后稳定和长期发展。因此，在规划和建设乡村人居环境的过程中要加强对开放性原则的重视。一个区域在长期的发展过程中，都会与外界进行着物质和信息等元素的交流，对于输入到自己区域内部的事物非常的敏感，并且还具有较高的需求。乡村人居环境系统的开放是一种自主的开放形式，不是被动式的开放形式是，因此，乡村人居环境空间的规划和建设需要村民主动自愿的参与进来，只有这样，乡村人居环境空间规划才能够实现可持续发展。
1.2.5全益性原则
乡村人居环境建设的全益性原则也就是参与规划之中的各种因素之间的利益兼顾，而非只强调系统内部的某一个要素。整个乡村利益的最优化是乡村人居环境规划过程中主要追求的。内部各个系统之间的平等是乡村规划全益性原则所强调的内容。该原则提倡自然界中有生命和没有生命的事物均具有存在和发展的权利，与人类的生存和发展具有同样的地位。
1.2.6全息性原则
生物学中的全息律是规划乡村人居环境全息性原则的来源，也就是生物体是整体的成比例的缩小，在化学组成的模式上与市整体相同。因此，会有一些重要的关键节点在乡村人居环境的建设过程中，在整体中，这些节点是重要的有机组成部分，同时，其也是相对独立的个体，与乡村的人居环境空间系统存在很多的相似性，从关键节点的活力情况就可以看出整个系统的实际情况，而整个系统的调控是需要加强对关键节点的调试才能够完成。
2乡村人居环境空间规划的设计思路和内容
2.1规划思路
明确构成乡村人居环境的六大系统，每个系统又自成体系。根据乡村人居环境建设规划的六项基本原则，逐步对水、能源、交通、建筑、环境景观、社会事业每个系统进行规划研究，完成农村居民参与的、相关领域学者协作的综合性规划，同时重视各个系统的相互作用和协调，共同构成乡村人居环境这个自主开放的大系统。
2.2内容体系
一是确定国家层面的六大系统自组织规划设计内容，制定其技术体系。二是制定区域（省域、市域）层面的六大系统自组织规划设计导则。三是研究镇域层面的六大系统自组织的空间规划。
结束语
综上所述，在规划和建设乡村人居环境的过程中，首先要明确规划的目标，并在一定原则的指导下进行乡村人居环境的规划，在此基础上，形成清晰的规划思路和内容体系，最后落实乡村人居环境空间的合理规划，有利于城乡差距的缩短，促进两者的和谐发展，共同作用构建适宜人类生存发展的环境空间。■
参考文献
关键词：城市地下空间；城市规划；法制建设；生态文明
中图分类号：D922.364文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）012-0096-04
一、我国城市地下空间规划法制建设历程
建国以来，我国城市地下空间规划法制建设大致经历了立法真空、立法起步和立法发展三个阶段，实现了从无到有、由专项立法向综合立法的飞跃。
1950年10月，为防范外敌的空中袭扰，中央人民政府政务院了《关于建立人民防空工作的决定》，要求“立即紧急动员起来，在一切可能遭受空袭的地区和城市建立人民防空组织，加紧人民防空工作的设施建设。”1956年7月，国家建委颁发了新中国第一部城市规划法规——《城市规划编制暂行办法》。在计划经济体制束缚下，该办法突出工业建设，并未提及人防工程规划，刻有鲜明的时代烙印。60年代中期，出于对国际形势的估计过于严重，主张要突出备战问题，要准备粮食和布匹，要挖防空洞，要修工事。1972年12月，中共中央在转发国务院《关于粮食问题的报告》时，传达了“深挖洞、广积粮、不称霸”的指示。在中央号召下，各地掀起了一场群众性的防御运动，各单位和社区广泛地开展了挖防空洞的活动，人防工程规模迅速扩大。可见，早期人防工程建设由领袖发起、政府倡导、走群众路线，以政策调控为主，立法长期缺位。
1978年10月，中央召开了第三次全国人民防空会议，确立了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人民防空建设方针，人民防空工作指导思想发生战略性调整，过渡到全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的新阶段。1980年，《全国城市规划工作会议纪要》系统总结了城市规划的历史经验，批判了“”期间不搞城市规划和忽视城市建设的错误，端正了城市规划的思想，达到了拨乱反正的目的。在此背景下，国家先后出台《城市规划编制审批暂行办法》（1980年）、《城市规划定额指标暂行规定》（1980年）、《城市规划条例》（1984年）和《城市规划法》（1989年），但皆未提及城市地下空间规划。1986年，建设部与国家人防委在厦门召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会，要求城市开发利用地下空间时应做好人防建设与城市建设相结合的规划，指明了人防建设的转变方向。1988年，国家人防委员会、建设部联合《关于人防建设与城市建设相结合规划编制办法》，其第2条规定：“人防建设与城市建设相结合规划，应纳入城市总体规划，作为城市总体规划的专业规划。”该办法首次明确人防规划应纳入城市总体规划，并细化了人防规划的内容、编制程序和审批等。对此，《人民防空法》（1996年）予以肯定和继受。随着战争阴霾的消散，计划经济向市场经济转型，政策调控逐渐淡出历史舞台，常态化的法律调整机制取而代之。
跨入21世纪，经济高速增长有力刺激了城市建设，我国涌现出一批大城市、特大城市和城市群，交通拥挤、环境恶化等城市综合症日益凸显，城市地下空间开发规模不断扩大，地下空间规划立法进入迅速发展阶段。1997年，建设部通过《城市地下空间管理规定》，并于2001年修订。该规定将“城市地下空间的规划”单列一章，率先提出了编制城市地下空间规划的要求，正式开启城市地下空间规划全面法制化的新篇章。2005年，《城市规划编制办法》将地下空间规划明确纳入城市规划体系，规定了城市中心区规划应当“提出地下空间开发利用的原则和建设方针”，提出“地下空间开局为城市总体规划中建设用地规划的强制性内容”，要求在控制性详细规划中“确定地下空间开发利用的具体要求”，为深入推进我国城市地下空间规划法制化建设迈出了实质性的一步。2007年，《城乡规划法》从基本法层面明确地下空间规划活动的原则、注意事项、与城乡规划的关系及审批程序等。此外，一些地方政府因地制宜，制定了一系列城市地下空间规划方面的地方性法规、规章和规范性文件，如《浙江省城市人民防空规划编制办法》《福建省城市人民防空建设专项规划编制管理办法》等。城市地下空间规划立法领域不断拓展，调整模式日趋多变。
总之，我国已经初步形成具有中国特色的城市地下空间规划法律体系。但也要看到，我国城市地下空间规划立法起步晚，长期滞后于城市地下空间利用实践。社会变迁和法制变迁往往不可能齐头并进，由于社会和法的各个构成部分对时间的感受性和运行率不一样，会发生某一因素的变动先行而另一因素的变动滞后的变速不均现象。法制具有在同一形式下功能可变的结构特征，并且是作为社会变迁的制度化、安定化装置而存在，因此法制变迁较社会滞后的情况多有发生。[1]伴随着社会经济的转型，城市数量迅速增加，城市规模急剧扩容，城市地下空间资源禀赋日益显现，城市地下空间的开发力度逐渐加大，城市地下空间规划立法应当摆脱早期消极回应的局面，积极迈入主动引领的时代。
二、我国城市地下空间规划法制建设现状和问题
毋庸置疑，城市地下空间规划法制建设成绩斐然，呈现一派欣欣向荣的景象，指导、规范、保障着城市地下空间开发的有序进行。但是，我国城市地下空间规划法律体系依然暴露出以下问题和不足。
1.法律体系零乱。在中央层面，城市地下空间规划主要散见于《城市地下空间管理规定》《城乡规划法》和《人民防空法》中。三者皆将地下空间规划纳入各自体系中，互有交叉，在保持自身体系完整性的同时，却人为割裂了地下空间规划的整体性。详言之，《城市地下空间管理规定》由建设部制定，只是部门规章，位阶偏低，虽全面调整城市地下空间的规划、建设和管理，却无法避免规划制度设计的粗放。《城乡规划法》统筹城乡，规范城市规划的制定、实施和修改，但在地下空间规划整体观上有所缺失。《人民防空法》关注人防工程的覆盖率、工程质量等指标，工程的保密性妨碍了其与城市规划、城市地下空间规划的相互协调。而地方立法五花八门，碎片化现象更为严重。究其原因，中央三足鼎立的立法格局注定地方立法的先天缺陷，“头痛治头、脚痛治脚”是地方立法的一大传统，城市地下空间利用水平的地区差异化更加剧了规划立法的地区不均衡性。同时各单行法缺乏内在一致的立法理性，容易相互脱节或相互抵牾。依《城市规划法》第14条，城市规划一般是本级政府组织编制，上级政府审批，但《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第22条规定：“地下空间规划实行分级审查：（一）设市城市地下空间规划报省城市规划行政主管部门审查；（二）县人民政府所在地镇的地下空间规划报设区城市人民政府城市规划行政主管部门审查。”《深圳市地下空间开发利用暂行办法》第8条规定：“全市性地下空间开发利用专项规划应当通过规划环境影响评价，并经市城市规划委员会审议后，报市政府批准后公布实施。”二者均增添了审批的前置程序即审查程序，只不过审查主体有别。
2.立法理念落后。任何一项法律创制活动都必然会受到一定立法理念的影响。立法理念是蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向，它是立法者为实现法治这一最终目标，期望通过制定完善的法律来治理国家、管理社会生活的一种最高思想境界。[2]立法理念指导立法活动，制度设计传递立法理念。《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第1条规定：“为适应现代城市发展需要，规范城市地下空间开发利用规划的编制审批，合理开发利用城市地下空间资源，依据《中华人民共和国城市规划法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》第1条规定：“为适应现代城市发展的需要，合理开发利用城市地下空间资源，规范城市地下空间开发利用规划编制和审批，依据《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》和《城市地下空间开发利用管理规定》及有关法律、法规、规章，制定本办法。”二者皆以城市建设为立法目的，回应经济发展这一时代主题，然过分注重城市地下空间的资产价值势必忽视了其本该负载的生态价值。地下工程不可逆转，地下生态系统与地上生态系统同样脆弱。掠夺式的城市地下空间开发可能会引发地表塌陷、地下水污染等生态危机，威胁民众安全。一旦地下生态系统遭受破坏，恢复难度极大。地下水因地铁的修建打破了原有的平衡，地铁在施工期和营运期不仅会引起地面不均匀沉降，影响邻近建筑物的稳定性，而且还会改变地下水质，造成一定的污染，使地下水径流系统发生变化。[3]“重资源利用，轻生态保护”映射了固有的人类利益中心主义的价值理念。
3.技术规范缺失。地下空间是城市空间的有机组成部门，地下空间的利用是城市功能从地面向地下的延伸。城市地下空间开发是一项复杂的系统工程，只有建立统一的技术规范，才能统筹地上和地下，联通浅层和深层。地下空间开发建设需要的技术标准与规范至少应包括：规划技术、工程建设技术与工法、内部环境控制技术与外部环境评价技术、防灾技术、垂直运输技术、移动物流技术、地质勘查技术、工程计测技术、地下水控制技术、基础工程技术、渣土排放与利用技术等。[4]其中，规划技术规范首当其冲。但是，城市地下空间规划技术规范一直是立法盲区。近年来，北京、上海、深圳等城市不遗余力地推进城市地下空间规划编制。这些规划文本随意性大，良莠不齐。一方面，各地规划层次迥异。上海编制了概念规划，沈阳、昆山等编制总体规划，杭州市钱江新城和宁波市东部新城编制了控制性详细规划。另一方面，编制内容悬殊巨大，图纸文件有别。有的少则千余字，笼统概括。有的多达上万字，具体详细。地下空间资源评估和需求预测是城市地下空间规划编制的基础资料和重要内容，但各地规划文件对此作法各异。《湘潭市城市地下空间开发利用总体规划》仅有需求预测，无现状调查；《贵港市城市地下空间利用规划》（征求意见稿）既无现状调研，亦无需求预测。系统技术规范的缺失严重阻碍了城市规划水平的提升，出台技术规范迫在眉睫。
三、我国城市地下空间规划法制建设的未来展望
1.制定《城市地下空间规划法》。我国城市地下空间规划立法模式存在分散立法模式和统一立法模式之分。中央和多数地方政府广泛采取分散立法模式。统一立法模式的典型有《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》《天津市地下空间规划管理条例》《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》。笔者认为，我国将来应当采取统一立法模式，制定《城市地下空间规划法》，理由在于：首先，地下空间规划的复杂性是统一立法的内在动力。进行城市地下空间规划时，必须强调综合开发，应从综合开发的角度处理好地下与地上、深层与浅层的关系，对地下各项设施进行统筹考虑，系统整合，让地下空间的效益最大限度地发挥。[5]而《城乡规划法》不分轩轾将地上规划和地下规划整合起来，并套用地上规划的技术标准和指标体系对地下空间的整体布局、空间形态等实施控制和引导，无法满足综合开发的需求。其次，地下空间利用的未来趋势是统一立法的外在原因。19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是人类开发利用地下空间的世纪。此乃土木工程界的共识。我国地下工程建设类型之多、规模之大、速度之快，举世瞩目。我国即将进入城市地下空间开发的黄金时期，从多轨并行转向和谐统一乃大势所趋。再次，统一立法能够降低立法成本，增强法律体系逻辑自洽，消弭法律法规之间的紧张和冲突。而且，统一立法有助于确立其在地下空间规划领域的龙头法地位，维护地下空间规划的权威性。当然，统一立法并非意味将地下空间规划从城市规划中抽离出来，而是突出地下空间规划的地位和功能。《城市地下空间规划法》与《城市规划法》是特别法和一般法的关系。
在我国“一元两级多层次”的立法体制下，立法主体多元，法出多门，城市地下空间立法主体众多即是明证。在统一立法模式中，《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》由山东省政府颁布，《天津市地下空间规划管理条例》由天津市人大常委会通过，《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》则由安徽省住房和城乡建设厅制定。城市地下空间规划是现代城市政府的一项重要行政职能，旨在预测和引导未来的地下空间利用，优化地下空间资源配置。在规划的编制和审批过程中，规划部门和地方政府享有广泛的自由裁量权。而行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合行政法治需求的过程，也就是行政规划法治化的过程。[6]如果由地方政府或职能部门承担立法任务，那么其既是立法者，又是执法者，势必造成部门利益法制化，法律调控失灵，置民众权益于弱势地位。故应由全国人大常委会完成统一立法的使命。
2.树立生态文明的规划理念。中共十报告指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华永续发展。”在资源短缺、生态形势严峻国情下，生态文明理念颠覆了传统的单纯以GDP增长为经济发展指标的发展观，强调经济增长与环境保护的协调性，旨在化解资源开发与环境保护、社会发展之间的矛盾。规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为依归。无论是搞城市和乡村建设规划，还是搞能源开发、资源利用规划，或者是搞航天、海洋探测规划，都必须坚持生态平衡的原则，因为生态平衡是人的生存和可持续发展的基本条件。[7]地下空间的生态规划不同于普通的城市规划，它在注重一般城市规划注意事项的同时，更要加注重生态安全。地下空间的生态规划是指，在地下空间的开发利用中，按照生态学原理，综合地、长远地评价、规划和协调人与自然资源开发，提高生态经济效率，促进社会经济可持续发展的一种规划方法。它要求在地下空间工程进行规划时，充分调查周围的生态环境和地质环境，编制环境影响评价书，针对调查结果进行利用规划，减少对生态环境的破坏。[8]生态文明应成为指导城市地下空间规划的根本理念。
立法理念要转化为立法实践，有赖于制度的保障。生态文明理念指引下的城市地下空间规划法制建设，应当以生态利益的法律保护为核心，采取总量控制，实施用途管制，严格落实规划环境影响评价。
其一，采取总量控制。耕地保护是土地利用总体规划秉承的宗旨。国家自上而下层层下达用地指标，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地供需关系，带有强烈的计划性。城市总体规划从宏观上控制和引导建设用地利用的方向，具有指导性。城市总体规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划充当城市总体规划中用地指标的“控制阀”。然而，土地利用总体规划以地表土地为中心设定保护指标，地下空间游离于该指标之外，地方政府有权随意支配。为抑制盲目开发，应控制城市地下空间的开发深度和开发区域。
其二，实施用途管制。城市地下空间利用形态多样，既能建造地下街，亦可兴建地下交通、垃圾处理、电力设施、能源储备等城市基础设施和公共服务设施。究竟是商业开发优先抑或发展公共设施优先其实折射了经济利益与公共利益的冲突和平衡问题。地下街地价低，能耗高，安全隐患大。市政设施低碳环保，安全节能。故地下空间开发利用应当坚持市政和公共服务设施优先发展原则。
其三，严格落实规划环境影响评价。为从源头上预防环境污染和生态破坏，《环境影响评价法》将微观层次的建设项目环境影响评价扩展至宏观的规划环境影响评价。2009年，国务院公布《规划环境影响评价条例》，增强了规划环评的可操作性。但出台至今，真正根据法律要求实施的规划环境影响评价数目极为有限，已经开展的规划环评也存在着有效性差的问题。[9]我国应健全公众参与机制，完善规划环评审批程序，加强执法监督，切实保障规划环评的有效实施。鉴于城市地下空间开发利用的特殊性，在制定其环境评价标准时应当确立比地面更高的标准，此即在制定整个城市地下空间开发利用环境评价标准中应当确立的总基调。[10]
3.及时出台技术导则。至今，我国相继公布了《人民防空地下室设计规范》《地铁设计规范》《城市工程管线综合规划规范》等部级强制性标准，但缺乏地下空间规划的统一技术标准。2005年，建设部曾确立“国家技术标准《城市地下空间规划规范》”研究课题，并委托同济大学等八家机构联合编制。该征求意见稿现已出炉，尚未通过。《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》《重庆市地下空间利用规划导则》等地方标准已经先行出台，二者的编制体例和内容设计反差较大。《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则》以规划编制层次为脉络，依次分为总则、总体规划阶段、专项规划阶段、详细规划阶段和附则五章，简洁宏观。《重庆市地下空间利用规划导则》以城市地下空间功能类型和建设为线索，由总则、地下空间利用的一般规定、地下街、地下交通设施、地下管线综合管沟等十章构成，深入细致。前者结构严谨，失之过粗。后者针对性强，失之过散。技术导则具有科学性、实用性和先进性，其通过建立一套控制技术指标体系，能够为政府和职能部门提供长效的技术管理支撑，是连接抽象法律和具体规划文本的桥梁。为确保城市地下空间规划的衔接和统一管理，我国应当尽快出台《城市地下空间规划技术导则》。该导则制定应以我国城市地下空间规划法律体系为主要依据，总结实践经验，整合专项标准，贯彻规划先行、科学先进、分类指导、及时更新的原则，合理配置强制性内容和引导性内容，涵盖地下空间资源评估、需求预测、规划层次、规划内容、设计深度、空间布局、成果形式等诸多方面内容。
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