为进一步深化财政支出改革，加快建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架，要全面推行公共财政支出改革。财政监督作为公共财政改革中的一项重要内容，应提到议事日程上。那么，在构建公共财政体制框架的过程中及财政模式转化后，财政监督如何定位，怎样才能更好地履行监督职能、切实服务于公共财政管理和财政性资金运作，已经成为迫切需要研究和解决的问题。本文就此谈点粗浅看法与大家共同探讨。
一、财政监督与财政管理的关系
财政监督新机制的建立，应当体现财政管理的特色。在当前公共财政体制的改革中，财政监督要紧贴财政中心工作，围绕财政管理中的重大问题和影响财政收支变动的重要因素，不断调整监督的方式方法，理清思路，提高认识，正确处理财政监督与财政管理的关系，实施有效监督。
1、财政监督与财政管理密切联系，相互促进
财政监督是财政管理部门的一项重要职能。财政管理的活动是财政监督的内容和依据。从一定意义上讲，财政监督本身就是一种财政管理行为，是保证财政分配、调节职能得以顺利实施的重要手段。无论从管理学理论上分析，还是从财政实践的角度来讲，监督都是管理的有机组成部分和重要环节。同时，财政监督的范围涵盖了财政管理的范围，只要存在财政管理，就必须要有财政监督。而且是从事前预警、事中监控到事后检查的全部过程。这就要求我们必须在管理中开展监督，在监督中加强管理。
2、财政监督与财政管理职责不同，互有区别
财政监督与财政管理的区别主要表现在：财政管理主要是按照财政法规、政策、制度及财政业务流程组织财政收入和安排财政支出的活动；财政监督则是对财政收入的征管质量、财政支出资金使用的合法性、有效性以及财税法规、政策、制度执行情况实施的监督检查。财政管理一般是通过日常的业务(比如对财政资金的验证、征收、分配、拨付等方式)开展工作；而财政监督则主要通过开展经常性的常规检查与专项检查、调查等方式达到监督的目的。另外，二者参与工作的人员有所不同。财政监督一般由财政监督专门机构的工作人员组成，有时还需抽调财税、纪检、监察等部门的人员配合，共同参与对有较大影响、较为普遍的重大问题，开展监督检查；财政管理一般是财政业务部门内部工作人员根据工作需要开展的经常性、事物性的活动。
二、公共财政框架下财政监督的定位
1、加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件
全面推进财政支出管理制度改革，加快建立适应社会主义市场经济发展需要、有中国特色的公共财政体制框架，是当前财政支出改革的主要任务。改革的内容已经明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，加大支出结构调整力度。首先保证国家安全和政权建设的需要，保证文、教、科、卫、农等公共事业发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的事业的投资，优化支出结构。二是改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。也就是在财政收入方面，取消一切收入过度帐户，将所有财政性资金全部集中到国库帐户；所有财政支出都要通过财政预算安排，并统一由国库直接支付。三是强化深化财政预算管理改革，实行部门预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。通过制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。并实行预算内外资金统一管理。
财政监督与公共财政体制改革紧密相连，不可分割。财政管理的改革过程就是财政监督检查不断得到加强、财政监督的地位和作用不断得到提高的过程。比如，强化预算管理、编制部门预算是公共财政体制改革的重要内容，其中为进一步完善综合财政预算和零基预算的编制，事实上扩大了原有预算的范围；部门预算的全面推行则深化细化了预算的内涵。基于此，只有加强和深化财政监督，才能保证预算编制的完整性、真实性、准确性；又如，实施国库集中收付制度，改革财政支付方式，既是对财政资金运作方式的改革，同时也是加强对财政资金收付环节的规范和监督，防止财政资金的截留挪用与损失浪费。可以说，财政监督工作能否得到切实有效的加强，直接影响到各项财政管理制度改革的成效。
2、财政监督必须服从服务于公共财政的要求
财政部门对财政收支活动的管理过程，就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督工作必须彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴、不重堵漏，监督检查和管理相脱离的片面做法，要善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞，提高财政管理水平，逐步从监督检查型转变为监督管理型。在当前，财务常规检查和专项检查是财政监督的重要形式，仍需大力强化。财政监督检查专门机构要按照财政监督必须服从服务于财政改革、加强财政管理的原则，抓住财政工作中的薄弱环节、社会关注的热点难点问题，开展专项监督检查，不断提高监督检查的综合效能。在监督检查过程中，要特别注意克服“为检查而检查”的思想，不做表面文章。要站在切实服务财政管理的角度实施检查，并将监督检查与调查研究结合起来，通过检查、分析，善于发现财政管理中存在的问题和矛盾，为加快和完善公共财政管理体制改革提出有分量的意见和建议，逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。
三、当前财政监督面临的形势
(一)、当前财政监督工作中存在的问题及成因
目前，我区的财政监督工作同全国一样，从监督的范围、监督的方式方法、监督的效果等方面来看，其深度和广度都远远不够，财政监督还缺乏权威性、及时性与有效性，与发展社会主义市场经济和振兴财政的要求还相差甚远。主要表现在：
1、财政监督的覆盖面窄。从财政监督的本质要求看，其监督范围至少要包括三个层次：一是财政性资金收支活动的全过程；二是执行财政财务文章版权归文秘站网作者所有!制度的所有单位和个人；三是结合经济运行情况对财政运行质量进行检查和分析。由于在财税物价大检查取消以后，地方财政监督的范围没有得到及时的明确，造成监督的范围、职责模糊不清，实际监督面狭窄；监督的方式方法，仍以直接的事后检查为主，针对既定的财务会计结果进行查处，没有对事前、事中的行为进行监控；而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等的监督约束很少。在监督对象上也缺乏针对性。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。
2、财政监督方式不规范。长期以来，由于受到财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是对财经领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行。从方式方法上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；从时间上看，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对财政收入检查较多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。由于上述诸多因素的影响，致使很多财经违纪违规问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、
税务等经济领域的违法现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势。目前，虽然强调根据新的形势来调整财政监督方式，做到“四个结合”，即事前、事中与事后监督检查相结合，财政监督与财政具体业务管理相结合，日常监督与专项检查、抽查相结合，处理事与处理人相结合。但以事前、事中监督检查为主要内容的监督检查机制尚未建立起来，这种多样化全方位的财政监督方式，暂时还难以在实际工作中得以有效运用。3、财政监督体系不健全，财政监督与其他社会监督的关系尚未完全理顺。一是财政监督专门机构设置不规范，级别、名称不统一，部分县、区至今还没有成立专门的财政监督机构。二是经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。我国的经济监督体系主要是由财政监督、审计监督、税务稽查、银行监督以及其他社会监督等构成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而实际工作中很难避免相互扯皮甚至出现多头检查、相互“打架”的现象。
(二)、解决问题的对策、建议
随着财政监督工作环境、对象、内容、方式等方面的不断变化，要求财政监督工作要以加强和完善财政管理为中心，建立健全涵盖全部财政收支、体现财政管理特色、具有对财政运行进行监测、预警、分析、保障、规范功能的财政监督新机制。我们要认清形势，克服困难，扎实工作，针对每一个问题都要尽量研究出相应的对策。
1、建立规范、有效的财政监督方式。财政监督方式要彻底得到转变，具体体现出上文提到的“四个结合”。我们应根据监督检查中发现的新问题、新情况，进行认真地分析和归纳，在有针对性地提出改进财政管理的措施和方法的同时，深入细致地探究和概括财政监督的最佳方式。
2、健全财政监督保障体系。我国的宏观经济监督体系是一个全方位、宽领域、多环节、多层次的监督网络体系，主要由财政、税务、审计及其他社会中介机构几大系统构成。这几个方面对于财政监督的侧重点不同，既有分工，又有交叉。财政监督是其他任何监督都无法替代的。审计、税务、社会中介监督是对被检查单位的外部监督，且主要是事后监督，而财政监督既有外部监督，又有自身内部监督，且内部监督是在财政管理过程中形成的同步监督。因此，要加强财政监督队伍建设和财政法制建设，健全财政监督保障体系，以维护和促进市场经济秩序的正常运行与稳步发展。
中图分类号：D921文献标识号：A文章编号：1001-6260(2008)06-0125-08
在法学领域，概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的法律概念，我们便不能清楚地理性地思考法律问题。规范性是法律概念的重要特征，或者说，法律概念就是法律规范。但是，任何法律概念或法律规范都不是孤立存在的。任何具体规范都是整个法律秩序之一部分。“通常只有了解法律规范在规范群（Normengruppe）法典、部分领域（Teilgebiet、劳动法、社会法、税法）或者整个法律秩序中的地位，才能对规范内容进行切合实际的理解。”（魏德士，2003）329中国宪法文本上的“财政”概念群，就是这样的法律“规范群”或法律概念群。从概念群的角度探讨财政问题与中国宪法问题的内在联系及其实践价值，具有重要意义。
一、宪法文本上的“财政”概念群
1．宪法文本上的“财政”概念
目前学术界有关财政的定义大体一致，一般认为，财政系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规定（阿部照哉等2006）。或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要而进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分。其职能是组织财税收入，拨付财政支出，进行财政监督（刘隆亨，2004）。
各国宪法文本上对“财政”的规定并不是范围一致，用语一致，有的国家的宪法是用专章规定“财政”并直接用“财政”作章标题，如属英美法系的东南亚国家联盟，对财政活动的法律规定都列入了宪法的范围并确定下来：1959年的印度尼西亚宪法的第八章、1957年马来西亚联邦宪法中的第七章、1966年新加坡宪法第五篇；有的国家的宪法是在具体条款中规定财政的收入和支出内容，采用预算、决算、税收、国库、拨款等用语。而在独联体12个国家中，将“财政”用专章写进宪法文本的有4个国家，即乌兹别克斯坦共和国宪法（第二十五章：财政与信贷）、白俄罗斯共和国宪法（第七篇：白俄罗斯共和国的财政信贷体制）、摩尔多瓦共和国宪法（第五篇：国家经济与公共财政）、格鲁吉亚共和国宪法（第六章：国家财政与监督）。其余8个国家的宪法文本虽未专章规定“财政”，但大都将“财政”、“预算”、“税收”等概念放到各相关条款中加以具体规定(注：只有土库曼斯坦和塔吉克斯坦两国的宪法文本中没有“财政”一词。)（任允正等，2001）。
2.宪法文本上的“财政”概念群
法律文本上的概念是法律规范，宪法文本上的概念就是宪法规范。同理，宪法文本上的“财政”概念是宪法规范，宪法文本上的“财政”概念群就是宪法规范群，具体地说，就是“财政”规范群。
宪法文本上的“财政”概念群一般由三个层面构成，一是基础概念（财政），二是基本概念（预算、税收），三是非基本概念（决算、国库、国债、转移支付、政府采购等）。其中，基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数不多，但并不能改变它在“财政”概念群中的基础地位。基本概念（预算、税收）在宪法文本上出现的次数一般比基础概念要多，但并不能改变它对于基础概念（财政）的从属地位和次级地位。至于非基本概念（决算、国库、国债等），在宪法文本上可能出现，也可能不出现，可能这个出现另一个不出现，即使出现，次数也很少。这就使得非基本概念在宪法文本中，相对于基础概念（财政）和基本概念（预算、税收），处于更加从属和次级的地位。据此，笔者认为，宪法文本上的“财政”概念群，主要应由基础概念和基本概念构成，即一般由财政、预算和税收这三个概念构成宪法文本上“财政”概念群的主体。古今中外，概莫能外。
3.财政概念群的特征
（1）群体性。如果说，宪法文本上的概念是一个有机的统一体，那么，宪法文本上的所有概念和规范就是一个系统，具有系统性。而宪法文本上的“财政”、“预算”和“税收”等若干紧密相关的概念和规范，相对于宪法文本上所有概念和规范的系统，就只带有群体性的特征，具有群体性。
（2）相似性。“财政”概念群既然称为“群”，那么“群”又有什么特征呢？在《辞源》（下册，第2499页）里，“群”有禽兽聚合；人群，朋辈；种类；合群；犹诸、众等5种涵义。其中一个涵义就是种类。而“类”在《辞源》（下册，第3999页）里则有种类；相似；善；法式，榜样等8种涵义。而相似就是其中的一个涵义。从这个意义上说，“财政”概念群里的“财政”、“预算”和“税收”等概念都具有相似性，如：“财政支出”与“财政预算支出”、“财政收入”与“财税收入”等。
（3）层次性。“财政”概念群的若干概念既有群体性、相似性，又具有层次性。如“财政”概念是概念群的基础概念，是最高的层次，“预算”和“税收”概念则为第二层次的基本概念，而“国债、货币、赤字、国库”等就属于非基本概念的第三层次。“财政”概念可以涵盖基础概念、基本概念和非基本概念三个层面。低一层次的概念则不能涵盖高一层次的概念。如“税收”这一基本概念只是“财政”这一基础概念的其中一个方面（财政收入），而不能包括另一个方面（财政支出）。更不能将“税收”概念与“财政”概念相提并论。
（4）互补性。在“财政”概念群中，互补性也是它们的特征之一。如“财政收入”与“财政支出”、“财政预算”与“财政决算”、“财政收入预算”和“财政支出预算”等。
（5）整合性。整合性是“财政”概念群最基本的特征。所谓整合，就是“通过整顿、协调重新组合”（见《现代汉语词典》第5版，第1737页）。而作为财政概念群的整合，就是将具有相似性、层次性、互补性的“财政”、“预算”和“税收”等宪法文本上的规范加以整顿协调，重新组合为“概念群”之后，其价值功能将比整合前它们中的任何一个概念更能反映宪法文本对财政问题的整体把握，更有助于人们对宪法文本上财政问题的全面的深刻的认识。因为，“在适用某个具体规范时，应当承认该规范在表达上的局限性和非完整性”。“只有对相关法律规范进行和谐的解释后，法律适用才是有意义的。”（魏德士，2003）71
4.财政概念群的优势：整合
整合，既是财政概念群的特征之一，更是财政概念群的优势所在。因为与群体性、相似性、互补性和层次性相比，整合性更能聚焦、放大和升华概念群在经过整顿、协调与重新组合之后的规范、价值、秩序、效力和功能。
（1）规范整合。概念群就是规范群。概念群的整合性，就是规范群的整合性。因此，概念群的整合首先就是规范的整合。“具体规范建立在规范整体”的“统一调整方案的基础之上”(魏德士,2003)329。
（2）价值整合。“法律规范包含了实现法律秩序应当实现的价值导向”（魏德士，2003）68。因此，规范整合已经蕴涵了价值整合。但规范整合并不等于价值整合。“规范和价值的区别首先在于它们所指向的行动一个是义务性的，一个是目的性的；其次在于它们的有效性主张的编码一个是二元的，一个是逐级的；第三在于它们的约束力一个是绝对的，一个是相对的；第四在于它们各自内部的连贯性所必须满足的标准是各不相同的。”（哈贝马斯，2003）316“在论证性语境中，规范和价值起着不同的论辩逻辑作用。”（哈贝马斯，2003）317
（3）秩序整合。规范整合与价值整合表现为秩序整合或法律秩序整合。“法律秩序应该是由协调的并且规范的价值标准所组成的有序的规范结构。”（魏德士，2003）329但这一“有序的规范结构”并不是静态的、孤立的个别规范的堆积，而是“由协调的并且规范的价值标准”整合而成。正因为如此，“联邦将整个法律秩序理解为一个层次分明的价值判断的内部体系、一个受到各方面约束的法律价值标准的层级秩序。位于该层级顶点的是宪法基本判断。”（魏德士，2003）31
（4）社会整合。如果说规范整合、价值整合与秩序整合还是停留于文本体系或制度层面，那么，社会整合则是上述三种整合与现实社会的结合，是将上述三种整合运用于社会现实生活，是宪法文本概念群在现实中的行动表现，是宪法文本的实施，是宪法文本上的概念群由逻辑向现实的转化。如果说，上述整合只是一种可能性，社会整合就是一种现实性。可能不等于现实，现实是已经实现的可能。值得注意的是，“社会整合，只有在具有规范有效性的规则基础之上才是可能的。”（哈贝马斯，2003）35“现代社会不仅通过价值、规范和理解过程进行社会性整合，而且通过市场和以行政方式运用的力量进行系统性整合。”（哈贝马斯，2003）48“通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动自身。”（哈贝马斯，2003）44
二、中国宪法文本上的“财政”概念群
1.中国宪法文本上的“财政”概念
“财政”概念是中国现行宪法文本中“财政”概念群的基础概念。在中国现行宪法文本即1982年宪法文本中，“财政”一词8次出现，其分布大致在5个方面：一是在全国人大专门委员会的名称中使用了“财政”概念1次（第七十条第一款）；二是在规定国务院审计监督权时2次出现“财政”一词（第九十一条第一款）；三是在规定县级以上地方政府权限时使用了“财政”概念1次（第一百零七条第一款）；四是在赋予民族自治地方自治权时3次使用了“财政”一词（第一百一十七条）；五是在强调国家对少数民族在经济文化建设事业的发展权方面要有所帮助中使用了“财政”概念1次（第一百二十二条第一款）。对“财政”一词在1982年宪法文本5个条款中的8次出现加以分析，我们不难发现，这5处可概括为5种权力，即人大的监督权（监督政府）、国务院的审计监督权（审计监督地方各级政府和金融机构）、地方政府的管理权（审查批准管理本行政区域的发展计划和执行情况）、民族自治地方的自治权和民族自治地方的发展权。
这5种权力再加以分类，就是中央国家机关内部的横向财政分权和中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。其中，人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权属于中央国家机关内部的横向财政分权；人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权与地方政府、民族自治地方的财政权之间，则属于中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。
可见，在1982年宪法文本中，“财政”的基本涵义是分权，既包括中央国家机关内部的横向财政分权，也包括中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。
2．中国宪法文本上的“预算”概念
在宪法文本的“财政”概念群中，如果说“财政”一词是概念群的基础概念，那么“预算”一词就是概念群的核心概念。这是因为，财政活动的主要内容就是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理。财政工作的主要任务就是组织和实现权力机关批准的财政收支计划。换句话说，预算就是财政预算，财政预算包括财政收入的预算和财政支出的预算。财政收入与财政支出都离不开预算。因此，就某种意义上说，没有预算就没有财政。
在中国现行宪法文本中，“预算”概念共出现4处5次：一是在全国人民代表大会职权中使用了“预算”2次（第六十二条第十款）；二是在全国人民代表大会常务委员会职权中出现1次（第六十七条第五款）；三是在国务院职权中出现1次（第八十九条第五款）；四是在地方各级人民代表大会和地方人们政府职权中出现1次（第九十九条第二款）。
从国家的视角而言，审议与通过预算法案曾经是代议机关的唯一职能。而在代议制民主发展日趋完善的今天，审查和通过政府预算法案仍然是代议机关监督、控制政府的主要途径，是建立与巩固责任制政府，实施的关键。但是，这并不是“预算”一词在中国宪法文本中的全部涵义。实际上，从现代国家的功能、机制和改革趋势来看，“预算”一词在中国宪法文本上的涵义应该包括以下三个方面：
第一，作为现代国家的功能，财政预算是保证国家权力正常运行的经济前提（保权功能）。财政预算的“保权”功能主要有两个方面：其一是满足国家权力正常运行的需要。因为财政预算是政府向社会征取资财的合法依据，当然也就是其全部权力活动的经济前提。其二，财政预算也确保了政府在政治领域内的合法性权威地位。因为代议机关审议与通过财政预算的行为本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为，它向社会表明了民选代表与人民政府的信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的功能。
第二，作为现代国家的机制，财政预算是控制国家权力的重要途径（控权机制）。财政预算的“控权”机制主要体现在两个方面：其一，财政预算可以通过控制政府的财政支出节制公共财政资金的使用，从而截断了政府滥用权力的物质来源。其二，审议与通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段。代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢扼住了政府的“经济命脉”，进而取得对于政府的全面支配地位。
第三，作为现代国家的宗旨，财政预算是保障公民（纳税人）应有权利的重要内容（维权宗旨）。其一，国家在预算财政收入时，不应该单方面决定税收政策，而应该实行预算民主，让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。其二，国家在预算财政支出时，不应该单方面决定支出政策，要在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”，保障纳税人应有的权利。
3.中国宪法文本上的“纳税”概念
“纳税”（“税收”、“租税”或“赋税”等）概念则是宪法文本上“财政”概念群中的重要概念之一。在日本宪法学家卢部信喜看来，“立治乃以国王的课税须得到国民承认这一财政问题为契机而发展起来的历史，即显示了其重要性。”或者说，“新课租税、或变更现行租税，必须依照法律或法律所规定的条件（日本宪法第84条）”。“这是基于租税乃是要求国民直接负担，因此必须征得国民之同意的原则，源自于在英国自古便常被论及的‘无代表则无课税’的政治原理。”“这里所说的‘租税’，是指国家或地方公共团体，基于其课税权，为了充作其使用经费，强制征收的金钱给付之行为。”（卢部信喜等，2006）其核心是：国家的征税权必须受到全体公民的约束，其民意代表的机构是议会即代议机关。这就是税收问题上国家权力与公民权利的关系问题（限制国家权力，保障公民权利）。这是所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义。这就是“立宪视角下的税收”、“财税宪法”、“财税立宪”或“税收法治”。
中国宪法文本中的“纳税”概念与上述涵义相比较，有所区别。在整个1982年宪法文本中，仅出现“纳税”概念1处1次，即第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”按照蔡定剑（2004）对此条的解说，“税收是国家之基本，公民出于自身利益的需要，创建自己的政府为了公共福利。而公民为此承担的代价和第一义务就是要向国家交税。所以宪法规定公民有纳税的义务是可以理解的。”关于“纳税的义务”，蔡认为，“纳税是指纳税义务人按照法律规定，向税收部门缴纳税款。纳税作为公民的一项义务，它有如下特点：第一，具有强制性，即纳税人须履行纳税义务，否则，要受到法律制裁。第二，具有无偿性，即税收是国家单方面向纳税人征收的，是国家财政收入的重要来源。不需返还，纳税人也无权要求返还。第三，具有固定性，即纳税人和税率都是由法律明文规定的。我国刑法和有关税收法律对公民偷税抗税逃避税收义务的行为作了处罚的规定，严重的偷税犯罪行为将受到3年以下有期徒刑的制裁，情节特别严重的要处以3年到7年有期徒刑的制裁。”
然而，通观条款全文和蔡定剑对此条款的精解，在“纳税”一词的相关文字中，我们看到的只是公民的义务，而看不到公民的权利，更看不到对公民权利的保护。看到的只是国家的权力，而看不到对国家权力的限制。既然没有对国家权力的限制，又没有对公民权利的保护，那么，这样的条款，实际上与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的。它也同样背离了“限制国家权力，保障公民权利”这一宪法宗旨。也说明我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善，与世界接轨，尽快融入世界宪法国际性的潮流。这是大势所趋。
三、中国宪法文本上“财政”概念群的意义
如前所述，作为规范和价值的宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的意义，也就是宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的整合，它包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。在本文中，笔者仅以“财政”概念群对乡村债务(注：所谓乡村债务，严格说来，应该是指20世纪90年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务（朱钢等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第184页）。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元（宋洪远等，2004）；另据财政部财科所研究推算，2004年全国乡村债务总额在6000亿元（财政部财科所，2004）。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案。”因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题。”而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药。”（朱钢等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第207页）)这一现实问题的整合为例。它表现为：一是从“财政”概念群看乡村债务的成因；二是“财政”概念群在乡村债务化解中的意义。
1.从“财政”概念群看乡村债务的成因
笔者认为，从的视角去看待乡村债务，是解决乡村债务的根本出路。但离不开宪法，宪法又立足于文本。因此，用的视角去看待乡村债务，首先必须用宪法文本上的财政概念群来解读乡村债务的形成原因。这个形成原因，从中央与地方关系的角度来说，就是中央与地方的财政分权失衡；从人大与政府关系的角度来说，就是人大对政府预算的监督失效；从乡村政府和组织与农民关系的角度来说，就是乡村政府和组织对农民的“税”“费”征缴失范。
（1）财政分权失衡。的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。1984至1994年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。而从1994年开始，我国实行了分税制。分税就是分权。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方的财力剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支，尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰。乡镇财政极度危机，乡村债务极为沉重。其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。财政分权失衡应该是乡村债务沉重的首要原因。
（2）预算监督失效。乡村债务形成的原因，从纵向来说，是中央与地方的财政分权失衡。但从横向来看，却是人大对政府的财政预算监督的失效。财政预算监督就是横向财政分权。横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是预算监督的落实问题，即立法机关对行政机关财政权的监督和制约。
在我国，从1954年至今的4部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权。1994年全国人民代表大会通过了《预算法》，1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。然而在实践中，往往面临的是人大预算审查监督制度的失效甚至缺失。其原因有5个方面：一是政府预算过程中存在预算内容不全，预算编制时间短且编制粗放，预算无详尽的分类分项计划，预算对政府的行为缺乏约束力，预算内容和预算过程缺乏透明度等问题；二是预算年度起讫时间的断档影响了预算案的严肃性(注：根据《预算法》，我国预算年度从公历1月1日起至12月31日止，它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接。全国人大全体会议一般在每年的3月召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的4－5月份才召开，因此在预算年度开始的3～5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。)；三是人大的预算权内容不详；四是人大缺乏审议年度预算报告的能力（主要是代表专业能力不足，审议流于形式；专门机构的工作不力）；五是决算制度不健全（朱孔武，2006）。由于上述原因，加上我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视（刘文华，2002），立法机关对财政预算监督实际上长期处于监督无力，监督失效，甚至监督缺失的状态，各级行政机关（政府）的财政权力得不到有力的制约，现实中的财政秩序极为混乱，财政危机不可避免，大量乡村债务的出现也就不足为怪。与财政分权相联系的预算监督失效应该是乡村债务沉重的根本原因。
（3）“税”“费”征缴失范。如果说财政分权（包括中央与地方的纵向财政分权和人大与政府的横向财政分权）失衡、失效是导致乡村债务的根本原因，那么，在财政分权失衡、失效的既定前提下，乡村政府和组织对农民税费的征缴失范，则是乡村债务形成的直接原因。
自古道，上有政策，下有对策。既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣势，为了生存，地方政府就只能另想办法。有限的制度内税收对于人员不断膨胀的地方政府财政支出来说，无异于杯水车薪。地方政府（这里说的地方政府是县乡政府，主要是乡镇政府及村级组织）在制度内财政危机、入不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时，乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。
2．从“财政”概念群看乡村债务的化解
“财政”概念群对乡村债务的解读是“财政”概念群整合乡村债务这一社会现实的重要意义之一，但绝非根本意义，其根本意义则是对乡村债务的化解，这也是宪法文本中的“财政”概念群对乡村债务这一现实问题最重要的整合。
（1）财政立宪：治理乡村债务的根本出路。财政监督是财政民主的表现形式。财政监督或财政民主的缺失是导致巨额乡村债务的重要原因，弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药。但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决。因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生，要真正解决因财政民主缺失造成的乡村债务问题，只能求助于财政民主的宪法依据――财政立宪。
何为财政立宪？在美国著名财政宪法学家布坎南看来，第一，要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的；第二，税制是国家财政制度的核心问题；第三，以宪法的形式坚持预算平衡的原则；第四，对税收的支出要给予限制；第五，货币供给要在有法律保障的前提下按规则确定而不是随意决定（忻林，2000）。
财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家，当然不能照搬到中国来。但这一思想可以为我们提供有益的启示。“他山之石，可以攻玉”，我们可以根据国情借鉴这一有益思想，构建以为基础的公共财政体制，坚持财政立宪，以从根本上治理乡村财政危机和乡村债务。一是坚持财政民主和财政法定，充分发挥人民代表大会这一代议制机构的作用，加强对国家财政权主要是财政预算权的控制和监督。二是坚持“有限政府”，要求政府转化职能。“有限政府”是制度的基本原则。在财政领域，“有限政府”是指：政府的财政职能有限（主要是公共服务）、政府的财政权能有限（以人民即纳税人的授权为条件）、政府的财政行为有限（征税等财政行为应该受法律的限制）。三是坚持“分权与制衡”的原则，实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分。
（2）预算民主：破解乡村债务的深层成因。预算民主也是财政民主的一种表述方式，但它比财政民主的表述更具体，更有针对性。何为预算民主？“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制，使得政府预算能够实现公共责任。”（马骏，2005）55如果中央政府与地方政府，尤其是县乡（镇）政府的财政权力（村级组织为财务权）能够切实地得到本级人大（村级组织则由村民大会进行财务监督）严格的财政预算监督，就可能避免1994年分税制以来全国农村巨额乡村债务现象的普遍产生，还可以防止往后类似乡村债务的财政危机现象以各种不同的形式变相出现。
（3）税收法定：走出乡村债务的价值理念。税收是国家财政的命脉。税收法定是财政法定的另一种表述，只是税收法定比财政法定更具体，是财政法定的一个方面。
税费问题曾经是中国“三农”问题的中心，沉重的税费问题曾经是压在农民头上的大山。形成乡村债务的直接原因就是农民税费负担太重。而农民税费负担沉重，其根本原因就是缺乏对政府财政权力的审查和监督。政府的财政权力中，其核心权力之一就是征税权。在人大对政府财政权的监督中，首要的就是对作为核心权力之一的征税权的监督。“在中国现有的制度框架下，在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人民代表大会审查、批准政府的税收、收费与债务政策。同时要约束国家在收入汲取方面的权力。”而“一种能够有效地约束国家征税权力的制度就是制度。”（马骏，2005）46正如布伦南等（2000）所指出的，“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”对征税权的约束，关键是制度约束，而制度约束的核心是法律制度的约束，即税收法定（包括宪法、法律、法规等）。只要人大对政府财政权的审查监督严格坚持税收法定的价值理念，各级政府机关与政府官员也自觉地用税收法定的价值观念来转变政府职能，用好财政权，广大农民群众也坚持运用税收法定作为自己的价值观念，那么，我国目前正在开展的社会主义新农村建设就一定能够从乡村债务的巨大困难和障碍中走出来。
参考文献：
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TheAssemblageofConcept“PublicFinance”under
ChinaConstitutionalVersion
FANYi
（SchoolofLaw,NanjingUniversityofFinanceandEconomics,Nanjing210003）
关键词：会计监督内涵意义现状措施
中图分类号：F233文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）12-168-02
一、会计监督的内涵和意义
1.会计监督的内涵。会计监督就是指会计机构和会计人员依据各项财经法规和财务制度，通过记录、计算、分析、检查等方法，对企业生产经营活动的合法性、合理性和有效性进行监督，使之能够按既定的目标和要求来进行。会计监督有两层含义：第一，是指利用会计信息对经济活动进行监督，利用真实的会计信息，正确地反映和监督经济活动。要求会计机构、会计人员对不真实、不合法的原始凭证不予受理；对记载不明确、不完整的原始凭证予以退还、更正、补充；发现账簿记录与实物、款项不符时，应当按照有关规定进行处理，无权自行处理的，应立即向本单位领导人报告，请求查明原因，做出处理；对违法的收支，不予办理。第二，是指对会计工作本身的监督。具体要求是：各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政、审计、税务机关的监督，如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报。会计监督的这两层含义缺一不可。
会计监督是从事前、事中、事后三个方面对企业的资金运动和经营管理进行全过程、全方位的监督，而这三个方面的监督必须相互协调，形成一套严密的监督体系。
2.会计监督的意义。有利于强化单位内部的经营管理。会计监督是经济管理的一种手段，其最终目的是促进各单位改善经营管理，提高经济效益。通过对单位经济活动的真实性、合法性、合理性等方面的监督，保证各单位的经济活动在遵守国家财经法规的同时，符合本单位的计划、预期、预算和经营管理要求，以便提高经济效益，或避免不必要的经济损失。
有利于维护国家财经法规的权威性。财经法规是一切经济单位从事经济活动必须遵循的基本准绳和依据。会计工作是财政经济工作的基础，一切财务收支都要通过会计这个关口。因此，有效地发挥会计监督职能，对于防范和制止违犯财经法规的行为，保护国家和集体财产的安全完整，具有非常重要的意义。
二、会计监督职能的现状
1.我国会计监督法律约束机制还不够健全，使得会计不能有效地行使其监督职能。新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。几年前发生的“琼民源”事件，对我国证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。有的企业在新的财务制度运行之后，仍用传统的做法来看待新制度，没有按新制度的要求建立健全企业内部的管理制度，使得出现“新制度、老观念、老办法”，会计管理混乱，缺乏相应的约束机制。
2.现行的行政管理体制使会计人员的监督职能受到限制。随着市场经济体制的进一步完善，我国会计工作发生了巨大变化，会计监督体系也逐渐建立，并逐步与国际接轨。然而，由于各种因素的制约，会计监督仍有弱化的趋势，具体表现有会计人员的监督得不到领导的支持和群众的理解与积极配合，面对合理与不合法、企业利益与国家利益等矛盾，在承办经济业务时只能睁一只眼闭一只眼；过分强调审计监督，以致于淡化会计监督的事前监督职能；个别单位或个人要求财会人员违法办理会计事项，提供虚假财务报告；当国家利益和企业利益发生冲突时，个别会计人员往往受制于经营者，不能坚持原则，使企业经营业绩不能得到真实的反映，影响了国家经济秩序的正常运行等等。
3.管理体制不健全，内部控制制度失调。有的单位根本就缺乏内部监督和控制制度；有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，现象经常发生。目前多数企业的内审机构形同虚设，其构成人员均由部门领导委任，经济利益均受到单位领导人的制约，这自然对内审人员的监督行为构成约束，因此对企业会计工作和经济活动能起到有效监督作用的极少。
4.国家、社会监督体系不健全。财政、审计、税务、证券监管等各监督部门之间标准不一、功能交叉、管理分散，部门之间缺乏横向信息沟通，未能形成有效的监督合力。部分执法人员法制观念淡薄，人为因素重，主观随意性大。社会监督的行业自律监管制度尚不完善，现行体制下社会审计委托关系存在实质性缺陷，经营管理者是被审计人又是审计委托人的双重身份，决定着审计机构的聘用、续聘、收费等事项，巨大的商业利润使会计师事务所与被审计企业成为合作伙伴。
三、强化会计监督职能的措施
1.完善会计法律体系。制定和颁布《会计法》实施细则，明确违法处罚的定量、定性标准，提高《会计法》的可操作性，充实和完善以《会计法》为龙头的一整套会计法规体系，加强会计监督的“刚性”；同时，对会计人员职权条例、会计工作规则等会计法规要加以修改完善；建立和完善统一的会计制度和准则，满足企业当前多元化经营的需要；明确会计监督、审计监督的职责和权限；加大处罚和执行力度，对违规违纪的企业及其连带责任人予以曝光并给予处罚；同时还要强化一些配套法律及相关法规的实施，如《经济法》、《证券法》等，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依，有法必依。制定保护秉公执法的会计人员的法律条文，应具有较强的透明度和可操作性。充分利用大众媒体，向全社会大力宣传财经法规，使绝大多数公众了解、掌握国家的有关法规，形成遵纪守法的良好氛围。
2.完善会计管理体制，实行会计委派制。会计人员的职务、工资、福利、奖惩和培训等由财政部门直接管理，从制度上保证下派人员深入企业的各个环节，有机会参与企业重大决策，从待遇上消除会计人员的后顾之忧，从激励机制上激发会计人员的积极性，从法律责任上划分监管人员的责任与经营者的责任，使责权利相匹配。
委派会计负责所在单位的会计核算工作，掌握经济业务运行的第一手资料，充分了解经营管理者的行为信息；同时，委派会计的人事和经济利益独立于经营管理者的控制之外，可以毫无顾虑、客观公正地提供经营管理者行为的真实信息。实行会计委派制后，委派会计由同级财政统一管理，直接参与单位收支计划的制定，审核每笔收支，严格控制乱支滥用的现象，对乱收费、乱罚款、乱摊派行为进行监督，促进预算内外资金的规范管理。
3.建立健全企业内部会计监督机制。企业内部监督机制包括可靠的内部凭证制度、健全的账簿制度、合理的会计政策和会计程序、科学的预算制度、定期盘点制度和严格的内部稽核制度。建立健全内部监督制度主要体现在：参与经济业务事项的所有过程的工作人员要相互分离，相互制约；重要经济事项的决策和执行要明确相互监督、相互制约的程序；明确财产清查范围、期限和组织程序；明确对会计资料定期进行内部审计的程序。这些内部控制制度有效实施的关键就是不相容职务相互分离，这样就使一个人或一个部门的工作必须与另一个人或另一个部门的工作相一致或者相联系，进行连续不断的检查和监督，建立违反内部会计监督机制追究制度，保证内部制度的切实执行，使内部监督制度真正落到实处。
4.强化完善会计工作的外部监督。在会计监督中单纯强调内部监督是不够的，而且内部审计由于受制于企业经营者而缺乏独立性，使其对会计监督难以成效，因此必须强化对会计工作的外部监督，也就是加强社会审计监督和政府监督，使外部监督和内部监督配合协调一致，为会计人员创造良好的会计工作环境，为确保会计监督的有效性奠定科学的基础。社会审计监督方面，要求注册会计师接受委托，根据有关规定，以独立第三者的身份对委托单位的经济活动进行客观、公正、全面的评价，对依法公开披露的单位会计报告的真实性负法律责任，在执行审计业务时必须关注公司会计造假现象，培养其反造假的能力，加强职业道德职业诚信理念的塑造，提高执业能力，防范会计造假。政府监督方面，要求财政、审计、税务、人民银行、证券监督、保险监管等部门依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施会计监督检查，进行宏观调控。
综上所述，会计监督在企业的经营发展过程中起着决定性的作用。它不仅是企业对过去经营状态的终结，也是企业对现阶段经营发展的一种促进力量，是企业在经营发展中、在各项投资中取得最大效益的保证。企业只有扎扎实实地做好会计监督工作，才能在市场经济与世界经济一体化的潮流中取得成功。
关键词：绿色财政监督；清洁发展：社会监督
中图分类号：F812.2
文献标识码：A
文章编号：1004—0544（2012）10—0125—04
一、财政监督和绿色财政监督的内涵
财政监督是财政管理的重要内容，是国家经济监督体系的重要组成部分。具体而言，是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等进行的审查、稽核和检查。财政监督的主体是各级政府的财政部门，财政监督的对象是财政资金本身，重点是预防财经违法违纪行为，财政监督的本质体现在实现财政分配职能过程中国家主体对其他相关主体的一种制约功能。财政监督的主要内容：一是对预算内财政收支活动进行全方位全过程的监督，督促各级政府的收入及时足额到位，各项支出合法合理有效，确保中央和地方各级财政收支活动依法运转；二是监督各种预算外收支，使其合法合规；三是对国有资产运营和国有资产收益进行监督，以促进国有资产的保值增值。财政监督的目标是保证财政收入的合法化和财政支出的规范化，从而实现国家财政的宏观调控目标和收入分配政策。
而所谓绿色财政监督，是指为实现清洁发展的社会目标，财政部门对涉及环境方面的财政收支所进行的专项性监督。绿色财政监督的内涵包括以下几点：（1）绿色财政监督的目的是保证国家清洁发展战略的实施和财政政策目标的实现。公共财政框架下要求将所有的财政收入都纳入财政监督的范围，同时对于已经确定好的财政支出规模和支出结构，应监督各单位和部门按照预算的编制计划执行，不能出现随意性。以维护预算的严肃性和完整性。（2）绿色财政监督的发展方向是绩效监督，目的是提高财政资金的使用效益。提高财政资金的使用效益的途径可分为两种：一种是财政资金只用于确需财政资金的专门支出领域，做到专款专用；另一种途径是通过运用“成本—效益分析法”或“最低费用分析法”等适当的评价机制，来确定财政资金的使用效益。（3）绿色财政监督是财政管理体系的重要组成部分。从促进我国宏观调控和经济发展的效果来看，财政手段的使用越发频繁。绿色财政监督在财政管理及整个经济监督体系中的重要性日益凸显，成为整顿经济秩序，加强财政管理和实施宏观调控政策的重要手段和机制。
二、绿色财政监督的运行机制
绿色财政监督是市场经济体制下财政监督工作的进一步深化，其本质属性是为财政职能服务，属于财政管理的重要内容；其最终目的是为了更好地促进经济发展。由于绿色财政监督是对环境财政收支的专项性监督检查，所以绿色财政监督较之以前的普通财政监督，其运行机制发生了改变。实现了由只重视事后监督转变到财政分配全过程的监督、由只重视收入监督转变到收支监督并重、由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督和由以对外监督为主转变到内外监督并重四个明显的转变，使其运行机制更为有效，监督效率更高。
（一）由只重视事后监督转变到财政分配全过程的监督
事后监督是对已经既成事实的环境财政经济活动进行合法性、合规性的监督，这种“救火式”的财政监督方式具有明显的滞后性和被动性，仅仅是给予违规当事人一定的经济处罚和行政处罚，难以防患于未然和起到有效的事前警示作用，监督的整体性和系统性难以实现。这就要求我们切实落实事前、事中、事后相结合的财政监督方式，将“救火”变为“防火”。通过财政事前监督，保障环境经济事项步入预定轨道；通过财政事中监督，保障环境经济事项在预定轨道中正常运行；通过财政事后监督，对财政事前监督和事中监督施加影响和评价，提出改进和完善的建议。
（二）由只重视收入监督转变到收支监督并重
通过加强环境收入监督，可以达到增加环境财政收入、防止公共收入流失的目的。但环境公共支出资金使用效率如何、有无挤占挪用情况。更应是绿色财政监督的重要内容，它关系到环境财政职能作用的充分发挥和社会各项事业的正常发展。因此，绿色财政监督工作要尽快实现由重收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建立环境预算收入解缴、征管、入库、出库、退库全过程的监督机制。同时建立环境预算支出从申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。
（三）由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督
突击性的监督检查，难以及时、全面地发现问题，监督的效率有限。在市场经济体制下，财政工作的中心是以加强财政管理为主，因此环境财政的监督工作也要转变监督方式，逐步由突击性监督检查转变到经常性监督检查，也就是要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程控制，通过日常监督检查发现环境财政管理过程中存在的问题，并及时提出整改意见，从而不断提高财政管理水平。真正形成环境财政监督与管理并重、日常监督管理与专项监督检查相结合的绿色财政监督工作新秩序。
（四）由以对外监督为主转变到内外监督并重
过去仅重视环境财政外部监督而忽视内部监督。而实际上环境财政部门内部也出现了一些违法违纪现象。因此，环境财政必须把单纯的对外监督转变到内外并重的监督。开展环境财政内部监督，是一种预防机制和自我约束的内部控制机制。是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。为此，要对环境财政部门内部机构的预算资金、专项资金以及财务收支活动进行定期或不定期的监督检查，加强自我约束，规范财政行为。
【关键词】会计信息；失真；制度；监督
企业会计信息的真实性已成为社会关注的问题。为了建设良好的社会经济秩序，规范企业的会计行为，保证会计信息的质量，我们必须加大对会计信息失真的研究。
一、会计信息失真的内涵及危害
1.会计信息失真的内涵
通常所指的会计信息失真是指会计行为者为了达到治理当局或个人的利益目的，在会计信息的确认、计量、记录和报告过程中，故意歪曲、篡改会计事项，背离企业客观的经济活动，以欺诈企业内、外部会计信息使用者的一系列不合法、不合理、不真实的会计行为后果。
2.企业会计信息失真的危害
（1）影响国家经济政策制定
企业会计信息失真，如截留收入，乱摊成本，转移资金搞“小金库”等。这些行为使企业甚至个人侵占集体利益，企业经营决策失误，企业秩序混乱。错误的会计信息使国家财力不能有效集中，影响政府职能的发挥，导致政策失误。
（2）损害公众利益
企业会计信息失真，严重损害了单位和职工个人利益，直接影响投资者和债权人的利益，使信息风险增大，回报率低，常出现债权人不能按时收回本息的情形。
二、中小企业会计信息失真的成因分析
1.经济利益的驱动是导致会计信息失真的最主要根源
主要包括以下几个方面：
（1）出于业绩考核的目而失真。管理者关心企业的经营业绩，以及薪酬待遇和职位的晋升，他强行左右企业会计报表中的销售收入、产值、利润等指标。
（2）为了获取信贷资金而失真。随着企业规模的扩大，需要银行信贷额越来越大，银行需要对企业的偿债能力进行考评。由于经营不佳，为了取得更多的资金，有时会粉饰其经济指标、改变会计报表项目。
（3）为了减少纳税而失真。企业为了偷逃税款，有时会隐瞒销售收入、修改企业利润等项目。一些中小企业，私设两套账，对内帐用来真实反映企业的财务状况与经营成果，对外帐则以虚假的数据来报税，达到偷减税收的目的。
2.企业内外部监督机制不健全
企业会计信息失真很大程度上是由于缺少一定的监督造成的。企业的经营需要政府、社会等外界机构的规范和监督。从政府部门的监督看，财政、税务、审计等部门都侧重各自业务方面的工作，相互间的配合及监督合力尚未形成，不能从整体上有效地发挥监督作用。从社会监督来看，会计师事务所等中介机构其独立性远未达到市场经济发展的要求，未能充分发挥客观监督作用，造成会计信息失真。
在实际操作中，中小企业内部控制制度等基本制度制定时就不全面，或是制定了没真正执行。企业会计监督要求会计人员对本企业内部的经济活动进行会计监督，但是中小企业的管理者常干预会计工作，会计人员受制于管理者或受利益驱使，往往按照企业管理者的意图行事，使会计的监督职能几乎无法发挥。
3.会计法律法规体系尚不完善
企业在编制会计信息时，会大量运用到会计准则及会计制度，由于会计准制度本身的缺陷以及企业有较大的会计方法选择权，这样就不可避免的增加了会计确认、计量过程中的随意性，比如固定资产折旧的计提，无形资产价值的确认及摊销等，这必然会造成会计信息失真。其次，我国当前的法律法规，对于会计信息造假者的惩罚力度相对还比较小，使得会计信息造假的收益远大于成本，因而企业管理者就会选择会计信息造假。
三、中小企业会计信息失真的治理对策
1.完善企业内部会计监督机制
企业完善内部控制对提高会计信息质量至关重要。中小企业可参照《企业内部控制基本规范》制定适合自身的内部控制制度，企业完善公司内部控制的方式如：加强对原始凭证的审核、合理设立会计机构、制定切实可行的岗位职责和内部牵连制度、完善公司财务公开制度、制定相应的财务管理办法。企业还应制定日常监督、临时监督、事前事中事后监督的具体内容和要求，并加以落实，使会计监督规范化、经常化，切实发挥内部审计作用，把会计信息失真消灭于萌芽状态。
2.健全监督体系，充分发挥监督职能
要充分发挥政府有关部门的监督作用。一方面加强对会计师事务所执业质量的再监督工作，通过建立和健全注册会计师监督管理办法，逐步理顺委托关系，由信息使用人对会计师事务所进行委托并支付费用，增强事务所具体工作的透明度；另一方面，国家财政、税务、审计、工商等行政部门，不仅是会计信息的使用者，而且也是会计信息真实性的监督者，各部门应结合各自的职责，切实履行监督职能。可建立信息监督网络，公布监督结果，避免重复检查。
3.完善会计法律法规体系
治理会计信息失真关键要完善立法，创造良好的法制环境。改变我国法律法规对会计信息失真有关规定比较模糊的现状，对虚假会计信息概念的确认、有关人员的法律责任、单位负责人法律责任的明确落实等，都应制定出更加明确、更具操作性的规定。同时，科学运用会计核算方法，尽可能减少会计理论和会计方法可选择的余地，提高会计数据资料的准确性、精确性，降低对会计信息的估计因素，尤其是对于收入和费用的确认，计量原则应尽可能地明确规范，在一定程度上减少财务报告粉饰的可能性。
总之，会计信息失真危害是严重的，其成因是复杂的。我们不仅要做好诚信的宣传工作，同时也做好法制建设、各方监督、行业规范等方面的问题。只有面面俱到，从各个因素入手，才能根治中小企业的会计信息失真现象。
新修订的《会计法》十分强调会计控制，并试图通过会计控制为企业制度的顺利实施起到保驾护航的作用。近一段时间以来，学术界对会计控制问题已作了许多深入的，刘玉廷博士结合新修订的《会计法》，从建立、健全本单位会计监督制度和强化会计的外部监督职能的角度阐述了对会计控制的看法；阎达五教授提出了双元控制主体架构下现代企业会计控制的新思路；汤谷良博士从“财务管理”而非“公司理财”的角度出发，对财务控制问题进行了新的论述。尽管人们在会计控制与财务控制内涵的认识上尚存在一些分歧，但在围绕控制实现会计目标或财务目标这一根本性问题上却是共同的，即努力实现企业效益的最大化。
现代企业的“会计控制”是一个广义的概念，它既包括我们通常意义上的会计控制，还包括财务控制。会计控制体现了现代企业“控制与被控制”关系的特征：一方面是所有者对经营者的控制，因为所有者拥有对经营者的评价和任免权，同时也决定着其报酬的高低，因此可以说经营者的经营是在所有者的监督控制之下进行的；另一方面虽然所有者拥有企业的最终控制权，但在经营过程中企业的控制权实际上为经营者所拥有，所有者必须依靠经营者“尽心尽力”地工作才能实现其资本的扩张和企业价值的增值，从这个意义上讲，所有者又受到经营者的牵制和控制。笔者认为，这种从整体上思考会计控制的研究是极具创见性的，具有重要的现实意义。事实上，这几年，我国对会计控制(这里指广义的会计控制，包括国有资产监管)问题一直非常重视。为维护国有资产出资者权益，国家先后颁布了《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产保值增值考核试行办法》、《城市国有资本营运体制改革试点指导意见》、《关于加强国有企业财务监督的意见》、《国务院稽察特派员条例》、《国有企业监事会暂行条例》、《关于贯彻实施{会计法)加强会计监督意见》、《关于研究制定单位内部会计控制制度的总体设想》、《关于加强货币资金会计控制的暂行规定》、《国有资本保值增值结果与确认办法》等法规，从制度建设上为强化会计控制起到了积极的推动作用。本文借助于委托，拟从企业内部与外部结合的广义角度探讨现代企业的会计控制问题。
一、会计控制的委托观
广义的会计控制本身内涵着委托思想，所谓“双元控制”或多层控制其实质就是如何优化委托条件下的会计或财务监督问题。学上的委托关系，是泛指任何一种涉及非对称信息的交易。交易中有信息优势的一方称为人，另一方称为委托人。用制取代出资者控制是企业制度的一大进步，但它也存在难以克服的困难。在现代企业的委托关系中，对人的监督，随着人控制权的增强而有不断弱化的趋势。人是负责生产经营决策的人力资本所有者，根据信号显示原理，一般在初始时，人力资本的显示信号可能是比较弱的，但动态地看，其信号显示会因人边干边学而由弱变强，不断提高其谈判地位，甚至会逐步争取一部分所有权。非人力资本与所有者的可分离性，意味着在人控制下非人力资本易受“虐待”，股权比较分散的公司更是如此。因人不承担其行动的全部经济后果，很可能将这些资源配置到那些并非能使公司现值最大化的用途上去，所以需要订立契约和设立监护主体。而人力资本与所有者的不可分离，又意味着人力资本所有者容易“偷赖”，而会计则是委托人观察人是否偷赖的一个“窗口”，通过观察到的信息来判断人执行契约的努力程度和效果。因此，会计控制倍受委托人的重视。对出资人来说，他最关心的是其投入资本的安全性和收益性，即实现资本保值、增值目标，而这一目标的实现必须有有效的会计控制作保证。委托关系作为一种契约关系，它的基本是规定人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向人支付何种报酬。由此而形成的委托制与现代产权制度密切相关，产权制度不同，委托制的形式、内容及其反映的经济关系亦不相同，对资源的配置效率产生的也有明显的差异。所有权与经营权的分离是生产力的必然趋势，委托制就是与现代企业制度相适应的体现资本所有权与经营权分离与整合的组织机制。由于委托人与人的目标往往不一致，这样在信息不对称情况下，就产生了经济学家经常提到的两种行为，即“道德风险”和“逆向选择”，以及由此产生的“内部人控制”现象。，在会计管理中由此而引发的问题主要是：
1．一部分人利用信息占有上的优势，向委托人隐瞒事实。包括向委托人隐瞒企业经营状况、经营环境等有关信息以谋求委托人的较低期望值，从而减少经营压力，为以后谋取私利创造条件；向委托人隐瞒自己的经营管理能力以骗取委托人的任命；尽可能争取得到较多的低价资源，得到政府扶持。
2．在企业经营中采取各种方式损害所有者利益，包括不采取必要的措施减少经营损失(或增加经营收入)，增加不必要的费用以谋取私利，如购买不必要的奢侈品供自己享用等；编造种种理由推卸责任，运用各种不正当手段减少上级人可能给予的惩罚等。
3．在企业改制及产权流动重组过程中使国有资产流失。企业实施股份制改造时，以各种名目化国有资产为集体资产和个人资产；一些国有企业通过办集体企业与非国有经济联营，逐渐把国有资产转变为非国有资产；在企业存量资产调整中，对企业产权评估不实，导致国有资产流失。
4．缺乏长期投资和技术改造的动力。由于经营者剩余收益激励的模糊性和不稳定性，涉及未来的重要决策，如投资和技术改造往往被经营者限定在可预见的时间范围内，这种作法经常与企业长期发展的需要不一致，导致“行为短期化”，即从企业长期发展来看不合理，但从经营者个人来看又是一种很“合理”的选择。
5．财务关系透明度低，甚至是“黑箱操作”。除了部分属于财会人员素质低、制度不健全等因素外，许多情况则属于有意而为的结果。透明度低是部分不合法或不合理收益转为合法、合理的“技术保障”。
6．随着经济的发展，人可能基于网络技术与企业外部的公司结成战略联盟(网络式虚拟联盟)，这时，企业需要考虑的不仅是企业内部各部门和单位的利益，还需要考虑基于网络联盟的其他公司的利益，它使得会计管理责任范围扩大，经营复杂性增强。委托人如何提高信息的及时性，减少各种风险，正确开展网络技术条件下的会计控制(包括与外部加盟公司之间的会计控制)成为现代会计管理的一个新课题。此外，由于信息不对称，出资者在非充分了解信息的情况下，使一些不称职的经理充斥企业管理岗位，排挤了优秀的经理人员，即产生了所谓的“劣币排斥良币”现象，等等。这些情况表明，企业会计管理只有从内外结合的整体角度开展会计控制，才能规范自身行为，提高企业管理的水平。
二、建立委托观指导下的会计控制机制
会计控制实质上是控制主体意志的体现，即控制主体通过各种控制措施将自己的目标、要求、企望传达给被控制者，使之用于规范和指导其行为。对于出资者(企业所有者)，他希望通过经营获利使资产增值，实现企业价值最大化，但是他却不能直接进行管理和经营，只能通过会计手段间接地进行控制。从委托的角度进行分析，会计控制是以一定的市场经济博弈规则来约束和规范企业行为的，这个博弈规则就是市场经济参与者共同遵守和不断创新的委托合约。实际上，它是在所有者与经营者之间经过多次博弈而谋求得到的一种均衡。进一步讲，在国有企业的会计管理中，会计控制机制的有效程度取决于四个因素：
①国有资产流失对有关部门和人员带来的好处；
②市场对这些部门与人员作弊行为的处罚；
③国有资产监管部门(包括会计师事务所等资产评估中介机构)的能力；
④有关机构和人员的监管责任等。如果市场对作弊行为反映愈强烈，监管部门的能力愈强，法律赋予会计控制人员的责任愈大，那么有关部门与人员的作弊动机就愈小，就愈有可能客观、全面地履行受托责任。反之，如果有关管理部门或人员通过作弊等行为可以获得明显的利益，而且市场漠视作弊行为，相关中介机构承担的责任又很小，那么有关部门与人员就极有可能作假，甚至串通会计控制人员共同作弊。在委托条件下，作为导致市场失灵的两大“体制缺陷”——逆向选择和道德风险，只能依靠非市场机制加以妥善解决。亦即，出资者将资本授权给经营者经营后，必须辅以严格的监督，这样才能实现会计管理的预定目标。本着提高委托的效率原则，有必要从广义角度重新认识会计控制的内涵。会计控制的层次结构依据，我们将会计控制的层次结构分为个层次，现分述如下：第一层次，是出资者对经营者的控制。主要是建立激励与约束机制，借助于这一机制来引导经营者行为是现代企业会计控制的主要方法。在构建经营者激励机制过程中，应灵活采取以下几种激励形式：
(1)利益激励机制。首先要确立经营者的独立利益。其次，改变经营者的收入实现形式，使国有企业经营者享有一定的企业剩余收益，具体包括基薪收入、风险收入和高额退休金等。
(2)职位消费激励机制。指经营者除货币报酬外可按其职位享受企业所给予的待遇。从降低改革成本角度出发，应通过界定不同企业规模和经营者业绩应享受相对称的职位消费层次来选拔任用企业领导者。
(3)精神激励机制。即通过传播媒介宣传和塑造家精神来激励经营者。
(4)期权激励机制。期权激励被认为是最有效的经营者激励手段，现阶段正处于完善与的过程之中。从国内已采用此种方式的企业看，其具体形式有股票期权、绩效股、股票增值权、虚拟股(干股)和奖金转股等具体形式。这些激励措施的共同点是：既使经营者报酬与企业资产增值相联系，又与企业长期发展能力相结合，使出资者与经营者的利益趋同。对经营者的约束除加强内外部控制外，还需要会计工作者充分利用各种市场机制的作用，如股市机制，通过股市涨落及由此引起的后果来刺激经营者行为。如股东通过大量抛售股票来解除关系，以取得经营者对企业经营状况的关注；再如组织机制，即通过股东大会及董事会举手表决来罢免经营者，主动解除与经营者之间的关系；同时人才市场机制也具有十分重要的作用，即通过人才市场人力资源价值的体现，来驱使企业经营者的自重自强，培育良好的企业家形象。建立规范的法人治理结构是有效实施会计控制的保证。企业应根据会计控制的要求实行纵向授权制，股东大会给董事会授权，董事会给董事长、总经理授权，形成严格的内部监督体系，建立健全一系列规章制度，明确划分董事会和经理班子等各级管理机构间的责权限，譬如对于决策上出现的失误，应当追究董事会的责任，而在执行上出现的追究经理班子的责任。经理班子要将经营目标细化，与董事会签订经营目标责任书，以作为奖励依据等。同时，要适应国情，努力探索处理好新三会和老三会关系的有效途径；积极探索外部董事制度，吸收上的知名人士和专家学者进入董事会，以增加决策的性和透明度。此外，通过建立、健全各项财务会计法规制度，为出资者利用赋予的权力进行专门监督提供保证。第二层次，是出资者的外部控制，包括对经营者，以及企业内部会计审计系统的控制，如监事会制度和财务总监制度等。监事会制度是对试行两年来的稽察特派员制度的进一步完善和规范，也是对出资者会计控制工作的提高和升华。监事会以会计控制(财务监督)为核心，通过查账，对企业财务活动和经营管理进行全面监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。当然这里的监事会不同于1993年《公司法》中规定的“监事会”概念。监事会制度具有独立性、公正性、权威性、专业性、经常性和廉洁性等特征。《公司法》中的监事会，主要在企业内部产生，虽然也有少数由政府业务主管部门委派的兼职监事参加，但没有改变监事会成员受聘于董事会或总经理的现实。这种监事会组织制度内部化，无法克服或根治“内部人控制”现象，所有者缺位问题似乎更突出了，致使国有资产流失严重。建立和完善政府外派监事会制度，就是针对这一矛盾、解决这一问题提出的。从严格意义上讲，实行监事会制度使围绕国有资产管理的会计控制工作在方式、、手段和措施等方面进一步符合我国国情，进一步同国际惯例接轨，是在社会主义市场条件下，探索公有制为主体的国有资产监督和国有资产保值增值的制度创新。从委托角度出资者的会计控制，我们认为监事会制度在今后的监督实践中仍需不断探索完善。当前，则必须认真并亟待解决以下问题：
(1)监事会人员组成和高效工作问题；
(2)对国企进行监督评价的标准体系问题；
(3)如何依法开展监督检查问题。《国有企业监事会暂行条例》明确规定，监事会监督属于事后监督范畴，其目的是为了做到政企分开，避免由于监事会监督而成为企业的新婆婆，这无疑是正确的。但是，从产权上讲，出资者对经营者的监督不可能仅仅停留在事后监督一个环节上，企业的一切经营活动和财务收支必须体现出资者的意志和利益，这是任何社会经济制度下的企业都必须遵循的基本原则。新《会计法》从会计控制角度强化了对企业的经营、财务、资金等各项管理工作的事前、事中、事后全程监督，体现了所有者的意愿，维护了出资者权益。如何在监事会监督检查中处理好这些问题，还有待于今后在监督实务中摸索，以期降低监督成本，提高监督质量。财务总监制度则是国家以所有者身份凭借其对国有企业的绝对控股(或者控制)地位，向国有大中型企业直接派出财务总监的一种财务监督管理制度。从产权角度看，这一制度实际上是一种以产权约束为核心的会计控制。它在解决现阶段国有企业存在的“内部人控制”和“产权约束软化”问题上具有积极意义。现在有一种意见认为，财务总监制度涵盖和扩展了总会计师制度，因此在实施财务总监制度的企业里一般可不再设立总会计师。对这个问题，我认为不能这样简单地去认识。财务总监委派目前有两种形式，一种是由董事会委派的，并具有经营管理权，一种是由国有资产经营公司或国有资产管理委员会委派，专门从事财务监督(会计控制)工作。由于委派机构不同，工作职责不同等原因，目前财务总监制度亟需完善。我的看法是，明确财务总监统一由国资部门委派，总会计师制度不但不能取消反而还要增强。即通过明确两者的职责，在企业管理中发挥他们各自的积极作用。具体理由有二个，一是《会计法》的要求。新《会计法》第36条规定：“国有的和国有资产占控投地位的大、中型企业必须设置总会计师。”由原《会计法》的“可以”改为“必须”，总会计师的重要性得到了法律强调，为会计控制建设明确了具体方向。二是职责作用的要求。总会计师的职责作用不同于财务总监。现在一些地方和企业，这两种职责作用经常混淆，需要澄清。就国有企业而言，财务总监是由国资部门派驻企业，对企业经营者依法进行监督与约束的代表，而总会计师则是企业经营管理班子的一员，是财务总监的监督对象之一，两者的地位与职责不一样，因此，财务总监不能取代总会计师的职责。第三层次，会计审计系统对企业业务组织系统的控制。从竞争的角度分析，会计人员必须积极为企业经营管理服务，充分行使理财自主权。即，会计审计系统应将主要精力用于对企业业务经营活动的会计控制，这也是新《会计法》所要求的，《会计法》明确规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”。即要求单位负责人对法律负责、单位其他人对单位负责人负责。企业会计审计部门具有对经营者的建议权，但不应具有监督权，这与监督理论是一致的。根据委托理论，监督者与被监督者应该没有利益关系，监督者在人事上、经济上应独立于被监督者。另外，应遵循顺向监督原则，监督者只能来自于被监督者的上级或同级以上其他独立的第三者。经济控制论认为，会计是企业经营管理系统中的一个子系统，会计人员在经营者的领导下，以财务信息的形式服务并参与企业经营管理，会计人员在组织上、经济上依赖于经营者。让会计人员监督其上级——经营者，这显然不符合监督者与被监督者分离的原则，而且也不符合顺向监督的原则。可以明确地说，日常会计控制只是企业内部对自身经济活动进行自上而下或自我监督约束的一种内部监督，并不具备监督经营者的职能。要扭转会计信息失真、国有资产流失、内部人控制的局面，应通过健全对会计的约束机制，强化外部力量对会计的监督，而不是要求会计来监督经营者。因为经营者对出资人利益的侵害，要通过一定的财务活动来进行，在会计上必然有所反映。如果对会计的监督到位，经营者的机会主义行为就会暴露无遗。三、结束语事实表明，目前会计管理中存在的问题指望企业会计人员采取内部监督与控制的形式是不可能解决的，因为这既不符合委托理论，也与管的基本原理相悖。一方面，会计人员作为一种“内部人角色”，往往易陷入“内部人控制”之泥潭；另一方面，作为被领导者去监督领导者，在事实上难以持久，有悖管理科学之精髓。同样，由于我国中介监督机制尚不健全，完全信赖于注册会计师等的中介监督也不具现实性。因此，结合企业内部与外部的会计环境，从广义角度探讨会计控制的与手段，是符合当前我国的具体国情的，具有十分重要的现实意义。最后，应当明确的是，会计控制是一个动态的概念，其本身就处在不断发展变化之中，那种用静态的眼光看会计控制，并将其局限于企业内部会计监督的思维是与的发展不相适应的。在21世纪的新经济时代，会计控制的内涵与外延已发生了显著的变化，过去无法控制的或者未加考虑的会计控制目标，现在需要加以考虑；商务、无纸化会计的出现，违法者作案技巧提高，隐蔽性增强等，都给企业会计控制提出了新的课题，需要我们去不断创新与发展。
1、刘玉廷．新修订的《会计法》所实现的若干重要突破．会计研究，2000；1
2、阎达五，宋建波．双元控制主体构架下现代企业会计控制的新思路．会计研究，2000；3
3、汤谷良．财务控制新论．会计研究，2000；3
4、吴水澎等．企业内部控制理论的发展与启示．会计研究，2000；5
5、于长春，伍中信．弥补国有企业出资人财务监督缺位的几个问题．会计研究，2000；6
6、杨照华．会计法治与市场经济．会计研究，2000；7
7、杜滨，李若山．企业内部控制与单位负责人的法律责任．财务与会计，2000；4
8、内部控制结构：概念．审计研究资料，1997；12
9、内部控制结构：控制风险评估．审计研究资料，1997；12
10、高建兵．委托关系与会计控制权浅论．财会月刊，2000；4