Abstract:Musthelpthefarmernotonlyinthesocialdevelopmentprocessintheeconomicproductionaspecttocastoffpovertyandsetoutonaroadtoprosperity,musthelpthefarmerinthescienceandcultureaspecttocastoffpovertyandsetoutonaroadtoprosperity.Butthepublicwelfareculturegoestothecountrytoserveisimprovesthecountrysidecitizenculturequalitythemainway.Thereforedoeswelltheculturetogotothecountrytoserveintoruraleconomysoaringtorealizeaffluentsociety'skey.
关键词：公益文化下乡服务小康社会
keyword:Thepublicwelfareculturegoestothecountrytoserveaffluentsociety
公益文化事业是社会主义文化事业重要组成部分，是由国家举办，不以营利为目的的，面向社会，面向公众提供无偿的文化服务的文化事业及相关载体。发展公益文化是保障人民文化权益的主要途径，是缩小城乡差别，拉近人与人之间距离的举措，是构建和谐社会，全面建设小康社会的要求。
提高全民族文化素质是实现四个现代化的关键，而公益文化则是提高农民文化素质，特别是欠发达地区的人口文化素质的一个主要途径。因而，党的十七大明确指出：“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民文化权益的主要途径”。中央既强调发展公益性文化事业的重要性和必要性，又明确了发展公益性文化事业的目的让广大人民群众享受公益性事业所带来的新成果，切实保障人民基本文化权益。全面提高人民的文化水平，加强小康社会建设步伐。
三十多年的改革开放，我国工业化，城市化发展水平越来越高，而农村则成为建设社会主义强国的瓶颈，因而工业反哺农业，城市反哺农村，加快农村建设就成为今后一个较长时间的工作重点，则加快农村发展，提高农民文化素质就成工作的重中之重。在这样的现实背景下，加速发展公益文化不仅是解决城乡矛盾的路径之一，而且是保证民族文化在全球化浪潮中不致泯灭的战略举措。农民的精神文化需求如何，乡村文化建设得如何，事关农民思想道德和文化素质的提高；事关乡村全面小康社会的实现；事关和谐社会在农村的构建。近几年来，中央已经明确作出许多重大决定，大力扶持农村科技文化发展。比如送家电下乡，送科技下乡，送图书下乡，送法律下乡，送电影下乡，在农村建立村级文化站等等。而作为文化部门更应该创新思想，改变传统方法，以积极的态度为搞好公益文化下乡服务作贡献。
一、转变作风，更新观念
改革开放30年来，农村的建设和发展取得了巨大成就。可是农村经济要持续稳定发展，农民生活要不断提高，除丰富的物质需求外，更需精神的支撑，那就是农村文化。目前农村文化建设的滞后，文化生活比较贫乏，城乡差距较大，面对这一问题，就需要我们转变和更新思想观念出实招，见实效，避免在公益文化下乡服务中大走过场大搞形式主义，切实有效地将农村公益性文化事业的发展落于实处，使农村文化事业稳定而健康地发展。
二、积极抢占农村文化阵地，加大财政投入力度。
农村文化建设是建设新农村的重要内容之一，在维护农村稳定，促进农村经济发展，提高农民综合素质，实现观念转变等方面有着极其重要作用。事实证明，这块阵地社会主义先进文化不去占领，必然腐朽的，落后的文化就会占领。然而，要想点领和巩固农村这块文化阵地，政府就必须加大财政投入力度，大力发展农村文化事业，从而获得农村社会的稳定与发展。
随着农村百姓的生活逐步走向富裕，人们开始对精神生活的追求和渴望日益俱增；由于过去农村的发展主要是以经济建设为中心，一度对农村文化的投入和建设滞后造成农村文化滑坡的现象。文化阵地名存实亡，封建迷信，等现象死灰复燃。面对这样的激烈较量，只有发展公益文化，抢回阵地，还农民一个健康，向上的文化生活氛围，真正实现“乡风文化，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村。
三、坚持文化繁荣与规范管理相结合
要健全文化法律法规和政策体系，加强文化立法，制定适合本地实际的经济文化政策，鼓励和调动全社会的力量，兴办公益性文化事业，营造文化繁荣发展的格局。同时，依法加强文化管理，整动文化市场秩序，把握文化发展的正确方向，确保文化安全和有序发展。
四、公益文化进乡村，可选多样化的路径。
1.从地方政府投入看，山区地方财税收入薄弱，财力主要用于解决公务员和教师工资，教育经费三个增长”很难全面落实。
从经费拨付使用看，尚未建立适当透明的教育征收、拨款体系，缺乏严格规范的教育拨款监督约束机制。
2.在校园布局方面，农村学校发展普遍缺乏长远规划，过急过早撤并了一些村小学和教学点，学校服务半径拉大，学生上学难问题凸显。
在学校建设方面，农村学校用地和建筑面积普遍不足，大部分校舍建于上世纪八、九十年代甚至更早，建设标准低、危房率高。
3.一是山区农村学校教师结构不合理。
从年龄结构看，农村教师老化严重；从专业结构看，农村中小学专任教师十分缺乏，跨学科任教人数多但能力不足；从学历结构看，农村教师学历整体偏低。二是队伍整体素质偏低。农村教师进修学习机会少，知识更新较慢，理论水平和教研能力较低。
4.一是校内安全监管不规范。
农村中小学目前基本没有专职保安，缺乏处理突发事件应急能力。二是留守儿童管理难度大。山区农村留守儿童”比重大，隔代教育造成一些孩子性格不健全，心理不健康，监管难度较大。三是交通安全压力大。农村孩子上学路途遥远，存在较为严重的交通安全隐患。
二、按照人民满意的要求加强和改进山区农村教育
1.顺应群众更新教育理念的要求，进一步加强素质教育。
1.1完善家庭教育，培养青少年健全人格。
探索家庭、学校、社会三方联动的农村新式家庭教育”，发挥农村基层党组织作用，引导家长在抓经济、谋当下的同时，更加注重长远、重视教育。
1.2强化能力教育，确保城乡学生同起点竞争，不输在起跑线上。
广泛开展人生理想教育，引导农村学生客观看待城乡差距，正确选择改变生存状态的方法途径，找到个人价值与社会价值的平衡点。
1.3抓好公民教育，帮助农村学生更好地适应社会。
加强农村学生民主法治知识教育，培养学生个人权利意识和社会责任意识，学会运用法律手段维护个人合法权益。
2.顺应群众改善教育环境的要求，进一步完善基础设施。
2.1消除农村校舍危房。
坚持把农村校舍危房新建改造纳入民生办实事内容，与扶贫攻坚计划实施有机结合，优先保障人力、物力、财力需求，吸纳各类社会力量广泛参与。
2.2配齐教学基本设施设备。
建好自然科学实验室、多媒体教室、计算机机房教室等，添置更加齐全的相关设备，开辟乡镇中心学校与村教学点共享场地和设备的快捷通道。整合各类资金，建好食堂、澡堂、宿舍等，加强校园卫生监督和安全监管。
2.3开辟学生图书阅览场所。
加强山区农村中小学校图书阅览室建设，配备体现现代人文理念、满足义务教育阶段学生需求、有利于学生长远发展的各类书籍，使山区农村学生课余生活单调的劣势转化为专心读书、潜心思考的优势。
3.顺应群众期待优质教育资源的要求，进一步提升师资水平。
3.1让山区农村教师安心岗位。
在确保应有补贴按时足额到位的基础上，建立专项基金奖励安心岗位、扎实工作、干出业绩的农村中小学教师。建立规范制度，整合各类资金，加大对农村教师中弱势群体、困难对象的帮扶力度。
3.2建设优秀校长队伍。
有计划、有针对性地组织山区农村中小学校长加强教育教学理论学习，到优秀城镇学校、发达地区学校考察，探索建立校长扎根教学一线的制度化办法。
3.3用好现有师资力量。
采取财政补贴与社会赞助相结合的方式，通过到专门机构进修、到发达地区考察、与优秀教师交流等途径，帮助山区农村教师更新知识结构、更好适应形势。
3.4开辟稳定师资来源。
规范和扩大特岗教师招聘，探索特岗教师自觉奉献农村教育的有效途径，使之成为山区农村优秀教师的主要来源。
4.顺应群众呼唤安全文明校园的要求，进一步优化教育环境。
4.1全面加强校园日常安全管理。
加大学校人防、物防、技防建设力度，建立健全学校保卫组织，增加保卫力量，提高学校内部的安全保卫能力；建立健全学校内部突发事件应急机制，加强师生应急演练，提高学生安全意识、自我保护能力和避险逃生技能。
4.2大力整治校园及周边环境。
加强学校周边网吧等娱乐场所监管，切实优化教育外部环境。同时要加强校园文化建设，营造校内良好环境。
4.3切实关心留守儿童。
关注留守儿童教育问题，充分发挥教育、关工委、妇联、团委等部门的职能作用，积极开展各种关爱留守儿童公益活动，促进留守学生快乐健康成长。此外，加大贫困学生资助力度，帮助贫困家庭学生解决上学难”的问题，确保每个孩子都能接受义务教育。
4.4重视农村学生交通安全问题。
合理调整农村中小学布局，保留一些交通不便、条件艰苦地方教学点，防止盲目撤并；加强农村儿童上学交通安全监管，严格管理和规范接送学生车辆，学校方面做好交通安全宣传工作，培养学生交通安全意识。
三、围绕人民满意目标全面推进山区农村教育均衡协调发展
1.经济与教育要实现均衡协调发展。
要像优化经济环境一样优化教育发展环境，从重查处教育腐败案件，坚决打击挪用教育经费的人和事，坚决清除教育管理队伍中的害群之马。要始终坚持再穷不能穷教育、再苦不能苦孩子，优先安排教育支出，优先保障教育需求，优先解决教育难题。
2.区域之间要实现均衡协调发展。
加大省级财政统筹力度，提高山区农村学校的财政投入比重，改善农村学校办学条件；逐年提高山区农村教师特殊津贴”补助标准，逐步缩小东部、中部与西部地区、湖南省与周边省（市）之间教师收入分配差距；要完善武陵山片区教育政策支持，加大对武陵山片区农村义务教育的国家、省级转移支付力度，实施国家扶持武陵山实验区教育发展专项。
3.城乡之间要实现均衡协调发展。
推动城乡教育资源互通共享，有计划地组织优秀城镇中小学教师到农村支教，组织优秀农村中小学教师到城镇轮岗学习，组织山区农村与城市中小学生交流学习，探索城区学校闲置教学设备流动使用的制度性措施，提高硬软件资源使用效率。
4.校际之间要实现均衡协调发展。
逐步缩小同区域同层次中小学办学条件差距，加大薄弱学校改造力度，积极创建义务教育标准化学校，科学合理制定标准化学校考核指标。探索区域联合办学的新办法，加强农村学校之间的沟通互助，建立师资力量、教学设备、教学活动互通有无、相互借鉴、共享共有的体制机制，特别要在教研教改方面加强合作、集思广益。
5.当前与长远要实现均衡协调发展。
一、目前我国农民法律意识的现状
法律意识并不是一种简单的对法律的感受，而是一种人们对于法律的各种心理要素的一种综合体。法律意识对于社会活动的规范，对于制约人们的行为方面都有很好的效果，对我国社会的发展而言十分有意义。而我国的农民大多数都居住在农村，他们从事着农业相关的工作。而农民法律意识就是指这一类居住在农村，并且从事着农业相关工作的人们对于法律的心里要素综合体。从法律上讲，我国农村居民和城镇居民都是中国公民，并没有区别。但是我国目前农村的情况整体落后于城市，因此我国农民所拥有的社会资源远远不如城镇居民，并且在经济情况与组织情况上也显得较为落后。因此目前我国农民的法律意识在整体上显得较为落后，但是现代社会要求每个公民都具有一定的法律意识，在这样的情况下就需要让农民的法律意识向着现代社会转型。但是通过我国研究人员多年的研究，我国的农民在法律意识上仍然是以淡漠的态度为主，对法律采取不关注的态度。而我国农民对法律的态度主要有如下几点特征:
1.对法律的认知水平不高。在日常的生活中没有过多的关注法律知识，并且不能够将法律与自己日常生活中的政策和活动相联系。
2.没有坚定的法律意识。虽然我国农民在遇到不法事件时十分希望使用法律的武器来捍卫自己的合法权利，但是目前的很多农民受制于权大于法的现状，因此他们的合法权益不能得到很好的保障，在这样的情况下我国的很多农民也就对与法律失去了信心，也就会没有坚定的法律意识。
3.在情感上对法律采取矛盾的态度。随着我国社会发展的不断深入，目前我国的很多农民己经意识到了法律的重要性，并且在自己的主观意识上及其拥护作为自己保护神的法律。但是由于对法律人质的不全面以及对法律途径的不甚明了，很多农民在实际的行动上对法律采取的是一种淡漠的态度。
二、目前我国农民的法律意识发展途径
因为我国农民对于法律的各种态度早晨在我国农村中进行法律普及的困难，因此在近几十年中我国很多的研究人员对于我国农民的法律意识发展途径进行了深入的研究以及探讨。在这些研究中，主要发现了我国农民在法律意识的发展路径上主要有两种不同的方法，并且基于这两种方法，研究出的让我国农民能够更好的认识法律，发展我国农民的法律意识的途径也有两种相互对立的观点。
(一)对农民现有法律意识进行批评并且进行法律知识宣讲的途径
由于目前我国农民的法律意识远远跟不上我国社会发展的需求，因此目前我国的一些研究人员认为，要让我国农民改变目前的这种法律意识，就需要对我国农民目前的这种法律意识进行批评，并且定期为农民组织培训，从而让我国的农民能够真正地了解法律。但是采用这一主张的研究人员是在我国没有法制历史的前提下进行思考的。他们认为我国在历史上就没有对农们进行过法律意识的普及，我国农民长期受到与现代法律意识完全相反的传统观念影响，并且由于这些影响让我国的农民法律意识低下，缺乏法律知识，也没有很好地保护权利的观念。因此在这样的情况下就需要让我国的农民对自己原有的法律意识进行反思，并且接受完善的法律指导，并且加强在我国农村中的执法力度，让我国的农民相信法律的有效性。在这条路径上，主要指构建理性主义，并且强调了我国目前的社会发展对农民法律意识提出的高要求。并且在具体的解决方法上也主要是对我国的农民进行法律意识的普及教育，并且在农村中通过加大执法力度来让我国农民对于我国的法律产生信心，希望创造出一种十分理想的法律环境来让我国农民相信法律的力量。这种方法的好处是可以让我国农民的法律意识发展完全朝着预定的目标前进，并且这种方法下我国农民对于法律意识的发展显得十分有效率。但是如果使用了这种途径来进行我国农民的法律意识发展，那么就有可能出现培养目标与我国农民的实际生活情况相脱节，并且在一些方面也不能够很好地适应我国农村经济发展情况，那么也就可能造成不仅不能很好地进行农民法律意识的发展，也会造成资源浪费的后果。
(二)对我国农民法律意识现状采取同情态度并且加强法律实践的途径
由于采用法律宣讲的方法可能会让法律法规与农村实际情况脱节，造成资源浪费的情况。因此我国的另一些研究员通过研究发现了发展我国农民法律意识的另一条途径，即对我国农民的法律意识现状采取理解的态度，并且采用法律事件的方法来加强我国农民的法律意识，这种途径也可以称之为经验理性途径。主张这一途径的研究员主要认为我国农民的法律意识现状是存在着一定的合理性的，因此我们应该对农民的这种对法律的认知以及对法律的态度采取理解和同情的态度。这种情况主要是因为我国农民长期的生存环境以及生产内容决定了我国农民对生活采取了一种得过且过的态度，因此只要日子过得下去就能够让我国农民满意。在这样的心理状态下我国农民也就在内心没有对于法律的追求，表现在外部就显得我国农民对法律采取的是一种淡漠的态度。但是这种态度的产生并不能够说明我国农民对于法律本身的态度是淡漠的，致使我国农民对于法律利益的要求不足产生的，因为对我国的农民而言，使用法律武器维护自己的合法权利过程繁琐，所需成本也较高，而且需要的时间也较长，不仅耽误生产而且得到的利益也较低。因此这样的情况无法让农民对于法律产生兴趣。因此在这样的情况下，我国的一些研究人员认为，这样的情况产生是必然的，并且采用普法等方式也不能从根本上解决问题，甚至会让农民觉得法律的条款十分繁琐，从而进一步对法律失去兴趣。因此解决我国农民法律意识不高的根本方式为改变原有的诉讼机制，我国的农民提供一种简单方便的诉讼方法，从而让我国农民可以对法律有着重新的认识，并且可以使用这种新型的诉讼方式为自己服务，从而在根本上解决了我国农民对于法律的态度淡漠的问题。这种途径以实际情况出发，以农民为中心提出了解决办法，但是如果一味的强调我国农民目前对于法律的态度是合理的而不进行纠正，那么就可能让我国农民的法律意识发展仍然会陷入停滞状态，止步不前。
三、如何理性选择农民法律意识发展途径
在上述所提到的两种途径中，都是以当前我国农民的法律意识为前提提出了改进方法，都会对我国农民法律意识的发展做出贡献，虽然在具体的使用方法上有着一些对立面，但是对提高我国农民的法律意识这一目标上是相同的。因此在提高我国农民的法律意识的途径选择上，可以按照我国农民的具体情况来进行选择，将这两种途径互相取长补短，尊重我国农民的选择并且也要结合我国的社会发展实际情况来进行农民法律意识的发展，这种方法可以说是提高我国农民法律意识的第三条途径。从一方面而言，为了加快我国的新农村建设以及新农村的发展，让我国农民接受法律的培训，进行普法等活动是十分有必要的，通过这种方式可以让我国农民真正明白我国法律的各项条款以及跟日常生活的联系。但是不仅仅是要对我国的各项法律条款进行普及，最关键的是要改进我国农民的法律观念，改进我国农民的法律观念更加具有实际意义。在另一方面，也应该尊重我国农民的这种选择，尊重我国农民目前对于法律的态度。但是也不能够任由我国农民的这种法律意识存在。而通过改进我国的法律体系，让我国的法律能够在实际的应用中真正的为我国农民服务，就能够让我国的农民对我国法律真正地产生信心，从而在实际的行动中对我国法律有切身的体会以及感受，在感受到了我国法律的好处之后我国农民就能够自觉地学习法律，从而在无形中提高了我国农民的法律意识。
围绕让农村土地资源活起来，探索推进农村土地制度改革创新。“三农”问题的核心是土地问题，农村发展的诸多问题都归结为土地问题。要从根本上解决“三农”问题，就必须建立适应经济可持续发展的土地流转制度，为农村发展提供不竭的动力。淮安在稳定国家基本土地制度、充分尊重农民意愿和维护农民权益的基础上，积极探索农村土地集体所有制的有效实现形式。分类有序探索农村土地管理制度创新。按照分类指导、有序推进的原则，出台针对不同类型农村土地的管理办法，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，搞活土地经营权。在涟水县开展农村宅基地流转、集体经营性建设用地入市试点，最大限度激活农村土地资源。加快推进农用土地流转。出台促进农村土地规范流转的意见，加快乡镇农村土地流转服务中心标准化改造，明确流转程序，按照自愿有偿原则，引导农村土地向各类农业经营主体规范集中流转，稳步推进农业适度规模经营，新型农业经营主体规模经营比重达到42%。探索建立宅基地有偿退出机制。出台指导性文件，在金湖县进行试点，对在规划区范围内退出的宅基地采取货币补偿或多层农民公寓安置，并根据情况给予一定的奖励;对在规划区范围外退出的宅基地采取货币补偿或农民集中居住区自建安置、镇政府代建安置，并根据情况给予一定的奖励，着力提高农村土地利用效率。
围绕让农村资产活起来，探索推进农村产权制度改革创新。农村产权制度改革是解决城乡二元结构矛盾和破解“三农”问题的关键举措，其核心是通过实现农村资源变资产、资产向资本的转化，促进城乡要素充分流动，实现农村资源效益最大化;确保农民具有真正意义上的财产权利，使农民具有参与市场经济的资本;确立农村资产流转制度，使农民具备参与市场经济活动的基本能力。淮安市积极探索确权赋能有效途径，着力盘活资产资源，赋予农民更多财产权利，全力增加农民财产性收入。深入推进农村资产确权登记。加快推进农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作;扩大土地承包经营权确权登记颁证试点，将试点范围扩大到金湖县所有乡镇和其他县区各一个乡镇，2015年全面展开，并完成一半任务，2016年全面完成。积极推进农村集体产权股份合作制改造。出台农村集体资产清产核资和确权颁证指导性意见，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，在金湖县黎城镇徐梁、工农等四个村开展股份合作制改革试点，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，行政村集体资产确权登记发证面达45%。开展农村产权流转交易市场建设试点。在涟水县依托县招投标中心建立县级农村产权流转交易服务平台，依托乡镇公共资源服务站设立二级农村产权流转交易服务站，为农村及涉农各类产权的流转提供服务，已开展农村集体资产资源交易和农村工程招投标890宗。
围绕让新型农业经营主体活起来，探索推进农业经营体系改革创新。农业经营体系是农业生产组织形式和生产方式及其权责利等关系的集中体现。构建新型农业经营体系，是进一步解放和发展农村社会生产力，转变农业发展方式，确保农产品有效供给的客观要求;是减少农产品市场波动，确保农产品质量安全，提高农业效益和增加农民收入的重要支撑;是适应工业化、城镇化快速发展、大量农村劳动力进城务工就业，应对“谁来种地”问题的迫切需要。淮安市按照农业现代化建设要求，积极探索构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代化农业经营体系。做大做强农业龙头企业。出台《关于促进农业产业化龙头企业发展的意见》，与商务、银监等部门合作搭建企业与企业互联互动平台，助推龙头企业发展，2014年新增年销售超亿元农业龙头企业11个。大力发展家庭农场。在全省率先出台家庭农场工商登记管理办法，制定促进家庭农场发展的意见和市级示范家庭农场认定管理办法，强化培训和示范家庭农场创建。全市家庭农场发展到1089个，位居全省前列。推进农民专业合作社提质增效。出台促进农民专业合作社规范发展的意见，全面推行星级分类管理，实行国家、省、市、县四级示范社联创活动，着力提高合作社规范化运作水平，培育年销售额超千万元合作社485个。加快供销合作社改革。按照“改造自我、服务农民”的要求，开展供销合作社综合改革试点工作，使之成为农村社会化服务的主渠道。盱眙县供销合作社被列为省级综合改革试点单位，淮安区供销合作社被列为市级综合改革试点单位。
围绕让农村劳动力资源活起来，探索推进农村创业就业机制改革创新。在城镇化加速的情况下，提高农民收入出路在就业，关键在创业。创业不仅是创业者自身实现就业，还可以发展多元化创业主体和多种创业形式。发挥创业带就业的倍增效应，提供更多的就业岗位，是农民群众增加收入、走向富裕的根本途径。淮安市积极探索构建以创业带就业、以就业促创业的良性循环格局，拓展农村产业发展空间，推动农村经济发展。大力推进全民创业。出台《促进民营经济发展的十八条意见》，在贷款发放、税费减免、技术服务、信息咨询等方面给予全面支持。改革工商登记管理制度，放宽登记限制，降低登记门槛。加大农村职业教育办学力度，大规模培养懂技术、会经营、能管理的新型职业农民。加快农村劳动力转移就业。大力发展县域经济，切实提高县城综合承载和吸纳带动能力，促进农民就近就地转移就业。积极扩大“阳光工程”和“农村劳动力就地就近转移培训工程”实施规模，着力打造特色培训基地，不断增强农民转移就业能力。完善农村社会保障体系。探索建立被征地农民养老保险制度，启动实施将被征地农民纳入企业职工养老保险。创新实施助保贷款，成立助保基金会，利用财政担保、贴息，帮助困难职工向银行申请贷款缴纳养老保险，切实解决特困群众无力缴费的问题。
围绕让农村金融活起来，探索推进农村金融服务改革创新。农村金融是现代农村经济的核心，建立现代农村金融制度，创新农村金融体制机制，建立资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，有利于充分利用金融手段调配农村资源，促进农村经济的全面可持续发展，在当前加快推进城乡一体化建设的新形势下，更是对推动农业农村发展具有举足轻重的影响。淮安市以推动农村金融产品和服务方式创新为着力点，促进金融机构加大对“三农”可持续的有效资金投入，进一步提高农村金融服务水平。加快农村金融服务网点建设。建立网格化金融帮办责任机制，对区域进行网格化划分，按网格落实金融机构帮办责任机制，覆盖所有乡镇。大力推进农村金融综合服务站建设，已覆盖全市三分之一的行政村。深入推进以普惠金融为目标的进村入社区工程，以增户扩面为着力点的阳光信贷工程。创新融资方式。出台《关于加快推进全市金融改革发展的意见》，探索农村产权融资新途径，在金湖县以三方协议形式推出农村土地承包经营权抵押贷款，实现土地“活变现”;在盱眙开展“一权一房”抵（质）押贷款和三农专业担保模式、互助担保模式试点;探索林权抵押贷款，构建淮安林权证抵押贷款林业融资政策平台。推出“农业产业链公司+农户”贷款、惠农贷、兴农贷、“家庭农场”贷款等一批新型农业经营主体贷款。创新服务平台。积极组建“三农”担保公司，为涉农组织贷款提供担保。加强对新型农村合作金融组织监管，防范金融风险。探索建立贷款损失补偿机制，银行贷款给家庭农场、农业龙头企业等新型经营主体，由市、县级财政给予适当贴息。积极组建“三农”产业基金，运用市场化手段，选择投资项目，提高“三农”资金使用效率。
【关键词】旧村改造；城市旧村改造；野楼盘
1.城市旧村改造的基本概念
（1）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别。
城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。
（2）城市旧村改造的基本概念。
本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
2.城市旧村改造违规开发建设的原动力
基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一关键原动力。
3.违规城市旧村改造存在的实际问题
违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（1）背离城市整体规划，乱开发建设。
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（2）无规则建设影响大型项目规划。
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（3）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题。
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。
4.政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果
（1）户籍改革和社区化推进。
将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员管理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政管理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的管理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。
（2）联合执法检查、查封非法售楼处。
面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常遇到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。
（3）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘。
对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。
（4）舆论宣传，扼住购买群体鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。
5.解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（1）预先处理原则。
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（2）避免损失原则。
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，如果确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的行为的发生，避免社会财富的浪费。
（3）市场机制原则。
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
（4）保持稳定原则。
政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。
6.城市旧村改造问题的法律解决途径
6.1城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
6.2政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地管理法》、《房地产管理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
6.3基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（1）程序变通。
根据我国《土地管理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该特别法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（2）规划前置。
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（3）登记制度。
所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。
（4）引导先行。
规定凡非具有法定资质开发企业开发的城市旧村改造的主体必须是该城市旧村改造区域土地所有者，由其作为建设单位报送政府指定规划设计院按规定进行设计，经规划批准后交由具有合法资质的建筑企业进行施工，从而先行引导城市旧村改造的进行。
（5）时限制度。
为了降低城市旧村改造外销楼盘对以正常程序开发的楼盘的巨大冲击，对于城市旧村改造外销楼盘制定时限制度，规定在法定的期限内政府不予以颁发权利证书、不允许进行交易、银行不办理抵押贷款手续；必须在规定期限内支付购买标的全部价款；在规定时限内交纳政府调节税、在允许交易时应先行交纳税费、未交纳土地使用费的还应按规定份额补交土地使用费。
7.综上所述
本文从城市旧村改造的概念、城市旧村改造违规开发建设的原动力、违规城市旧村改造存在的实际问题、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果等方面对城市旧村改造问题进行阐述，提出解决城市旧村改造问题所考虑的基本原则及城市旧村改造问题的法律解决途径，提出个人的一些见解。
参考文献
关键词：城郊经济；发展途径
随着城市发展规模的扩大，城市建设用地不断增加，势必造成城郊农村耕地资源的迅速减少，从而打破了原有城郊农村经济发展的传统模式。因此，这就需要地处毗邻城市的城郊农村充分发挥特殊的区位优势，积极探索城郊农村经济发展的有效途径，才能实现城郊农村经济的可持续发展。笔者以浙江省台州市椒江区海门街道为例，就城郊农村经济发展的有效途径作一初探。
一、城郊农村经济工作现状及问题
由于城郊一般处于主城区的部分，城市的发展势必限制了城郊农业经济发展空间，只能从传统的农业生产逐步向二、三产业多元化方向拓展。如海门街道位于浙江省台州市主城区椒江东部，下辖10个社区、16个行政村，属于典型的城郊农村经济。近年来，随着台州市主城区的快速发展，海门街道的产业结构也不断调整变化，农业在整个城郊农村经济发展中所占的比例越来越少。2012年，全街道农村经济总收入504567万元，其中第一产业收入2761万元，仅占农村经济总收入的0.55%；第二产业收入474848万元，占农村经济总收入的94.11%；第三产业收入26958万元，占农村经济总收入的5.34%。尽管近几年各地城郊农村经济发展较快，但普遍存在协调性不强、统筹性不够等问题，我认为至少有以下几点：
一是土地资源不断减少，高效农业发展受到制约。以台州市椒江区海门街道为例，先后被市、区征用土地达19800亩，占街道耕地总量的82%。由于城郊农村一直沿续农村有关的政策和体制，粮食种植面积和总产量仍有指令性的任务，发展高效农业的空间受到了限制。同时，因粮食生产成本不断上升，城郊农民种粮的积极不高，而想发展高效农业又受到资金、技术等诸多因素的制约。
二是富余劳动力大量增加，城郊劳动力转移难度大。由于失土农民文化程度普遍偏低，适应能力差，缺乏非农劳动技能等因素，在就业竞争中处于弱势。加上部分失地农民依靠房屋出租以及村集体经济分红，自以为生活已有着落而不思长远之计，不愿从事一些劳动强度较大的工作，从而更增加了城郊农村劳动力向二、三产业转移的难度。
三是第三产业比重偏低，产业发展缺乏规划引导。如海门街道第三产业仅占农村经济总收入的5.34%，大多集中在传统的运输、商饮、服务业，且往往是失土农民自找门路。在城郊农村经济发展中，不少地方缺乏产业发展规划和组织引导失土农民发展第三产业，缺少扶持政策的有力支持，因而第三产业不但发展缓慢，而且经济收益不尽人意，又反过来影响了失土农民向三产转移的积极性。
二、城郊农村经济发展的有效途径
随着工业化和城镇化的快速推进，必然带来上述城郊农村经济发展中的种种问题，要想切实解决这些问题，最根本的是要在思想上对城郊农村有一个正确的认识，既要看到城郊农村经济发展的不利因素，又要看到城郊农村具有得天独厚的区位优势，与城市经济联系紧密，为城郊农村经济发展创造了良好的条件。只要从当地的实际出发，应地制宜不断探索城郊农村经济发展的有效途径，就能形成有地区特色的城郊农村经济发展模式，我认为实现城郊农村经济发展至少有以下几条有效途径：
1.大力发展现代高效农业。要充分利用城郊的区位优势、资源优势和产业优势，建设特色农业生产基地，发展设施蔬菜、精品水果、特色园艺、规模畜禽、特种水产等城郊型农业，推广实施工厂化栽培、精准栽培、设施高效集约化栽培等新型农业生产种植、养殖新技术和新模式，抓好农业质量标准体系、农产品检测体系和农业标准推广体系建设，创建特色农业品牌，努力提高农产品的附加值。同时做好农产品销售，强化农民专业合作社与超市、酒店、食堂对接，积极探索农超合作平台对接的新途径和新方法，把原先农民专业合作社与超市、机关、学校、酒店等零散、小额、短期合作，转变为合同、订单式的大数额长期合作，努力使城郊农民具有稳定的收益。
2.不断培育农业龙头企业。要从城郊农村和毗邻城市经济发展的实际出发，大力发展农业产业化经营，发展壮大农业龙头企业，鼓励农业龙头企业发展订单农业，实现“双赢”发展，尤其要重点支持农业龙头企业不断加大农产品深加工技术的研发力度，积极推行标准化生产及新型种养模式，促进农业龙头企业从生产到加工整体科技水平的提升，提高农业经济效益。如海门街道2012年底有农民专业合作社14家，产值达955万元；农业企业5家，产值达3800万元，税利165万元，其州市同康酒业有限公司、台州市江南饲料有限公司、台州市联民农产品物流配送有限公司获得“台州市农业龙头企业”称号，尤其台州市同康酒业有限公司总投资8000万元，用于技改建设项目，今年建成后年销售额可从原来的2000万元预计提高到1亿元以上。这些农业龙头企业的发展壮大，不仅进一步推动城郊农村经济结构调整和城乡统筹发展，而且通过在生产经营中对资源要素的优化配置，既加快了资金、技术、信息、人才向城郊农村辐射延伸，又加快了失土农民向第二产业转移，有力地推进了城乡一体化发展和新农村建设。
3.积极发展农村第三产业。要突出服务业中心地位，坚持打造商贸物流新优势，充分发挥城郊的区位优势，大力实施“三产兴城郊”战略，促进城郊服务业的大发展。大力发展房地产业和商贸经济，加快商贸业集群布局，打造核心商圈。大力发展新兴服务业，充分运用现有商务设施和场所，积极探索引进电子商务、休闲娱乐、连锁经营、创意设计等产业，全面提升城郊服务业的档次和水平。积极发展农村养老服务和社区服务业，满足和方便农民多样化的生活需求。大力发展物流业，要充分发挥城郊与城市交通便捷的优势，搭建功能完善、便捷高效的现代化物流平台，为发展壮大物流企业提供公共服务。同时，要继续提升旅游农业、休闲农业、农业度假村、“农家乐”等传统第三产业，努力提高市场竞争力和知名度，使城郊成为市民假日乡村旅游的好去处，以此促进农业增效、农民增收和农村进步。
当然，城郊农村由于区位、产业、消费习惯等不尽相同，在发展城郊农村经济中，既可汲取各地一些成功的经验和做法，又要探求符合当地实际的发展思路和模式，才能实现城郊农村经济的可持续发展。
三、加快城郊农村经济发展的措施
加快城郊农村经济发展，是我国城市化进程的内在要求，应按照党的十对“三农”工作作出的重要部署，政府除了加大“三农”资金的投入，确保总量持续增加、结构不断优化外，还要重点在城郊农村管理体制改革、提高农民素质、加强指导服务上下功夫，以保证加速城郊农村经济健康、持续发展。
1.积极探索农村管理体制改革。坚持以改革促发展，加快推进城郊农村综合改革步伐，积极推进以农村社区股份合作制为主要形式的农村集体资产管理体制改革，理顺集体资产收益分配制度，探索在股份合作制的框架内引入先进管理理念，逐步形成法人治理结构，推动集体经济组织按照市场经济的规律发展，不断壮大村级集体经济，为城郊农村逐步向城市化过渡打下坚实基础。
2.努力培养新型城郊农民队伍。加强城郊农村失土农民的培训，提高从业人员素质。要区分不同的岗位开展相应的技能培训，重点以农村富余劳动力技能培训、农民工岗位培训和农业专业大户、农业企业主专业培训为重点，进一步提高培训的针对性和实效性，增强就业竞争力和创业能力，促进农民分工分业，使城郊农民更好地适应高效生态农业、先进制造业和现代服务业发展的需求。
3.强化城郊经济发展的指导服务。各级党委和政府要切实加强对城郊农村经济发展工作的组织领导，规划好城郊农村经济发展蓝图，统筹城郊农村资源的科学整合和有效配罝，确保农民真正得实惠。同时，要切实转变工作作风，主动深入基层调查研究，进村入户了解民情，积极破解难题、寻找方法，为城郊农民及时提供政策、就业创业环境和信息等方面的服务，引导农民向城市集聚，实现城郊农村城市化、城郊农民市民化，使城郊农村经济成为城市经济的一部分。
参考文献：