摘要：遵义土司文化以其军事城堡的海龙囤，南宋雕刻艺术代表的杨粲墓，蕴含深邃土司文化的遵义老城与杨氏墓葬群，体现出较高的开发利用价值，再加之自然条件优越、历史文化价值高、艺术观赏价值强等优势，正以其神秘感吸引着众多的人们，故应采取加强保护、突出特色、制定科学的开发与利用方案、组建旅游发展管理委员会、分期开发客源市场、结合其它文化旅游资源进行综合开发等旅游开发措施来进一步推动当地旅游经济的发展。
遵义古称播州，自唐贞观十二年置播州始，至明万历二十八年止，共延续了961年，于公元876年设置播州宣慰使，从而开始了遵义土的司文化时期。杨氏对播州的统辖始于杨端，止于杨应龙，长达725年。虽然土司制度在西南少数民族地区都曾经实施过，土司文化也非遵义所独有，但由于播州一直是杨氏家族世袭统治，所以“播州”史亦是杨氏家族统治播州的历史。加之杨氏先祖杨端自中原入播，大力推行汉文化，以孔儒思想教化人民，促进了民族间的进一步融合，留下了海龙囤、杨粲墓、播州城等许多特有的、令人叹为观止的文化遗迹。而今，土司文化正以其稀缺性和神秘性吸引着更多人的关注，重新审视和挖掘这种文化的差异性、独特性，释放其蕴含的巨大吸引力，形成重要的旅游产品，是提升遵义旅游层次和吸引力的一个重要着力点。
一、遵义的土司文化旅游资源
1.中国中世纪军事城堡——海龙囤。海龙囤位于遵义县太平乡龙岩山东部，又名龙岩囤，仅山后一线仄径可攀，地势险要，易守难攻。杨氏先祖利用其地理，在宽约5公里的山顶上围筑土城、月城三重，建楼房、仓库、水牢于其间。囤前设铜柱、铁柱、飞龙、飞凤、朝天、万安等九关，各关之间以护墙相连，随山势绵延十余里，气势恢宏。除囤前遗址，还有囤顶朝天关、飞凤关、宋代老王宫、明代新王宫、采石场、绣花楼等遗址，囤后有环山而立的土城和月城、从高到低组成三道关口的万安关、西关、后关三座城门，此外，囤周围还有养马场、校场坝等遗址，是研究西南地区土司制度和关隘设施的重要实物资料。
2.杨粲墓。杨粲墓位于遵义市东南部，是全国重点文物保护单位。原系宋代白锦堡，后为播州杨氏墓地，史称冉家林，后又因杨粲墓规模宏大为境内所未见，而被时人称之为皇坟嘴。该墓建于南宋淳佑年间(1241—1252年)是南宋播州安抚使杨粲夫妇合葬的一座大型石室墓穴，墓室内遍雕文官武士、人物花卉、龙床龙椅，雕工精湛，栩栩如生，被誉为“西南古代雕刻艺术宝库”，有较高的观赏和科研价值。
3.遵义老城。公元1176年，即南宋淳熙三年，播州第十二代世袭土司杨轸将行政中枢(土司府衙)从穆家川南面约20华里处的白锦堡(今遵义县南白镇)迁到穆家川(遵义老城)后，遵义老城就开始成为了黔北的政治文化中心，至今也有830余年历史。古老的遵义城留下了许多历史的积淀，当年的标志性建筑有三街六巷九狮子，三街即梧桐街、杨柳街、朝天街;六巷为捞沙巷、狗头巷、尚家巷、何家巷、姚家巷、丁家巷。当时老城的建筑门口能摆有大石狮子就是权力与地位的象征，土司衙门、庙宇，均有石狮相配，但老城玉皇观不知什么原因却独缺一只石狮子，所以有九狮子的说法。
4.杨氏墓葬群。高坪杨氏墓群是省级文物保护单位，位于高坪镇鸣庄村，距210国道0.5公里，有小路直通墓地。高坪杨氏墓群即播州土司杨氏家族灵魂憩息之地，分别为播州土官十五世杨文，二十一世杨升，二十二世杨纲，二十四世杨爱及其妻妾子女分室合葬墓，墓群规模宏大，雕刻精湛，经历了平播战争的烟熏火燎，也遭受过无数盗贼的洗劫，几百年地形变迁、至今古墓群石构建筑未变形走样，保存完好。杨氏墓群，除了四组墓葬外，还有许多小墓，均为播州杨氏子孙的茔冢，是贵州最大的土司墓葬。
二、遵义土司文化旅游资源开发的优势
1.自然条件优越，吸引物配套性好、品位高。贵州独有的亚热带温湿气候为遵义文化旅游的发展创造了良好的气候条件，非常适合发展旅游、休闲、娱乐、度假等旅游项目。土司文化聚居区大都位于遵义市近郊，如城东南皇坟嘴有南宋播州安抚史杨粲夫妇合葬的大型石穴墓室，北郊有明万历年间播州土司杨应龙的军事要塞“海龙囤”，均与210国道、贵遵高等级公路和遵崇高等级公路毗邻，为省内外，国内外游客由遵义市进入土司文化区，提供方便快捷的交通运输。另外，土司文化大部分聚居区内都有规模宏大的古代城堡建筑群、清新秀丽的森林、险峻雄奇的高山峡谷、飞珠溅玉的溪流瀑布、如诗如画的田园风光等，形成独特的彼此相邻、相对集中的难得综合景观。再加之海龙囤与遵义会议会址，娄山关红军战斗遗址，全国重点文物保护单位杨粲墓，共同构成黔北旅游观光游览线，以红军长征走向胜利里程碑的娄山关战场，朝廷结束土司农奴制的海龙囤战场，集中展现播州中世纪文化的精髓和红军长征革命纪念体系的精华，构成复合值极高的古今战场游览线。
2.历史文化价值高。播州土司历经唐宋元明四朝的历史反映了中央王朝在这一千多年中对西南少数民族的关系和政策，反映了土司制度从起源、形成、发展、完善到最后消亡的整个过程。虽然现存的一些土司文化遗存修建的年代大多是宋、明时期，但却折射出杨氏土司家族在播州地区的统治由盛而衰的整个过程。其土司衙署在我国目前尚存规模较大的同类型古建筑遗址中，历史最悠久、传承历史时间最长，对研究古代播州社会生活、政治制度，乃至中国历史是重要的资料来源之一。因此，对这一文化遗存进行研究、保护和开发，无疑具有重大的历史意义和价值。
3.艺术观赏价值强。尽管杨氏土司文化遗存的空间位置、建筑规模、建造时间以及艺术特点不尽相同，但它们无不将自然赋予遵义的有利地形、地势利用到极致。所不同的是，海龙囤山势虽险，山顶却平整开阔，方圆10公里的地面可容数10万人居住，历经战火洗礼和400年的风雨侵蚀，部分建筑已损毁，只存遗址，但仍能给我们以美的享受。而杨粲墓所在地——皇坟嘴面积不到1公里，峰高也不及海龙囤的1/10，虽不及海龙囤壮观宏伟，却以其巧妙的布局和技艺精湛的石刻艺术珍品闻名，被称之为“地下宫殿”，墓中出土的约101件精美石刻，是宋代雕刻艺术的珍贵遗存，其中不少人物肖像更是技法纯熟，在刻画技法上达到了相当的高度，成为我国雕塑史上不可多得的珍品。
4.科学考察价值突出。遵义土司文化是研究土司制度、杨氏家族历史和宋代雕刻艺术和建筑艺术的活材料。土司制度作为在我国历史上存在过的一种制度，不仅历史悠久，实施面广，而且对西南少数民族地区和中央王朝都产生过重大的影响，因而一直以来都是史学研究的重要课题，但资料欠缺。而杨粲墓、海龙囤、杨氏的古墓群、杨氏庄园、家庙等土司文化遗存的陆续发掘，为我们提供了活生生的历史物质生活文化资料、建筑雕刻艺术资料、战争防御军事资料。尤其是海龙囤外的《骤骑将军小谕龙岩囤严禁碑》、杨粲墓中出土的精美石雕、镇墓石、墓碑、墓志、买地券，杨氏墓葬群中出土的《杨文神道碑》等文物，对于研究土司制度、杨氏家族历史和当时的社会生产关系均具有重要的史料价值。
5.拥有较高的声誉和社会影响力。遵义海龙囤战役，曾被北京师范大学出版社列入“影响中国历史的一百次战争”之中、确曾
改变了贵州版图的一场大规模战争，其遗址被专家誉为“中国中世纪最大的军事堡垒”，被确定为国家重点文物保护单位和贵州最大的“战争博物馆”，具有一定的声誉和社会影响力。如果配之以其他旅游设施，必将成为贵州文化旅游的一个圣地。田、宋、安、杨四大土司的统治围绕涵盖整个贵州，时间长达数百年与1600年不等，自唐末至明末，统治播州的杨氏土司家族，是中国封建社会进入晚期后，西南地区落后社会制度的重要代表。所以，土司文化开发应作为贵州民俗文化旅游开发的一个出发点和落脚点。
三、对遵义土司文化进行旅游开发的建议
1.加强保护是前提。对土司文化古遗迹，应坚持严格保护，统一管理，合理开发，永续利用，把保护放在首位，大力宣传文物保护的重大意义，要多向群众，特别是向领导宣传，提高全民的文物保护意识，形成群众关心文物，领导重视文物，人人爱惜文物的社会风尚，防止一切可能毁坏行为，做好文物保护管理部门保管室、陈列室、资料室、办公室等基础设施建设，进而组建遵义市博物馆，在博物馆内设立考古研究机构，文物保护研究机构，以提高对全市文物工作的考古发掘能力、提高文物鉴定水平、文物保护研究水平、古建维修设计水平，多方筹措资金，做好文物抢救维修，修新如旧，恢复原有风貌，保证文物的永续保存和永续利用。同时，建立馆(所)藏文物档案，加强文物藏品管理，做好馆藏文物的保护陈列展示工作，在大力作好文物保护的前提下，合理利用、永续发展。
2.突出遵义土司文化的特色。杨粲墓最大的特色是在墓内外分布着内容丰富，技艺精湛的石刻装饰,雕刻技法以高、低浮雕为主，有的细部还彩绘贴金，现虽已大部剥蚀，但仍可依稀辨出当年的豪华气派。娄山关最具特色的是千峰万仞，重崖叠峰，峭壁绝立，若斧似戟，直刺苍穹。海龙囤作为“平播之战”的主战场，随着杨氏土司统治的终结，尘埃落定，失去了昔日风采。400多年来，这座堪称我国历史上规模最大的土司囤堡建筑，默默无闻地静卧于龙岩山上。当前，对于土司文化旅游来说迫在眉睫的是在保护好杨粲墓、海龙囤等历史遗迹的前提下，打造播州土司文化品牌，突出与其他地区的不同点，打造其最具特色的独特性,实现遵义以自然景观和人文景观为一体的“唯我独有”的土司文化旅游资源优势。
3.制定科学的遵义土司文化开发和利用的方案。按主次轻重，统一规划，分期逐步开发、建设和发展。向土司文化开发较好省份取经，征询土司文化开发的建议及意见，组织专家和学者共同探讨遵义土司文化开发和利用的方案，深度挖掘土司文化的文化内涵，打造土司文化品牌。如应充分发挥海龙囤中世纪军事城堡景区距遵义市中心近、交通方便、区域位置优越的优势，突出中世纪军事古城堡景观罕见的特点，以观光游览、科学考察、休闲避暑为重点，在保护的前提下逐步开发风景资源，带动遵义市旅游业、交通运输业、土特产加工业，以及第三产业等相关产业的综合发展，力求环境、社会、经济效益的统一。
4.组建旅游发展管理委员会。由于面对相关行业和部门间诸多因素的制约，用组建旅管委这个既协调议事，又具有半政府职能的机构去对旅游发展中的重大问题进行协调和管理，将收到阶段性的统筹效应。当各相关行业内部结构调整初步完成，全社会初步实现资源重组，发展旅游的社会合力初步形成，旅游业发展进入支柱型产业阶段后，管理委员会就应遵循市场规律，逐步减少行政干预，转而采用经济的手段进行宏观调控。
5.分期开发客源市场。土司文化景区景观独特、类型丰富，有鲜明的特色和较高的文化品位，在国内可以独树一帜，对不同层次、不同类型的旅游都有较大的吸引力。开发前期，可以遵义市、贵阳、重庆为第一客源市场。待景区建设逐步完善后，还可以通过加大宣传力度，争取客源地组团游览，也可以通过与各大旅行社联营，组织到大西南地区的团队，到海龙囤游览开辟广西、广东、上海、成都等城市为第二客源市场。最后，还可吸引日本、韩国等与中国传统历史文化渊源很深国家的游客到海龙囤品味古代播州的历史，遗址的奇特。中国古代城堡的神秘感，战争遗址的宏大气魄和丰富内涵会产生很强的感召力，能够吸引周边国家和地区的海外游客。
6.结合其他文化旅游资源进行综合开发。在对土司文化自身进行开发，做好杨粲墓、海龙囤等播州历史遗迹的保护利用，打造播州土司文化牌的基础上，进一步打造长征文化品牌、酒文化品牌、尹珍文化品牌、抗战文化品牌、沙滩文化牌，以及茶文化品牌等工作，发挥土司文化的特色作用，将其纳入旅游规划和旅游线路中，形成以长征文化为核心的遵义特色文化旅游圈。以此来增加旅游商品多样性和丰富性，吸引更多游客来遵义旅游，改变遵义旅游主靠门票收入的现状，增加游客的消费，解决遵义留不下客的遗留问题，使遵义旅游更快更好的发展。
7.加大土司文化的宣传力度，增加市场识别力。以赢得消费者的关注和青睐便成为旅游宣传的最终目标和努力方向，以人文关怀为准绳，产品质量为保证，优质服务为手段，商业获利和旅游长足发展为目标，加强宣传推介力度，采取创作土司风情系列节目、编纂土司文化读物、出版专述遵义土司文化书籍、发表土司文化专刊、绘制杨氏20任土司油画等渠道来宣传自己的文化品牌，特别要重视对包括雕塑、宣传广告的布置要到位等为内容的城区内宣传，全面提升土司文化旅游的知名度，让客人感受到遵义优秀旅游城市的氛围。比如，可强化杨粲墓雕刻艺术的宣传，其内外分布着内容丰富、技艺精湛的人物、动物、花草、器物五类石刻装饰，其中的“野鹿衔芝”、“凤穿葡萄”、“双狮戏球”、“侍女启门”等浮雕均构思巧妙、雕工精美，极富生活气息，是发展地区精美雕刻艺术的写照。而仿木构建筑，门窗户壁、梁柱斗拱均为当时建筑格局的两室六座壁龛，又为现代人追求独特建筑装潢提供了极大的参考实物。
参考文献：
[1]况红玲.开发利用遵义土司文化[J].四川烹饪学院学报，2005：3-8.
[2]吕虹.遵义海龙囤军事城堡保护与开发的研究[R].贵州:贵州省图书馆，2001：41-42.
一、土地使用权转让的特点
土地使用权转让是土地使用人将其拥有的土地使用权再移转给他人的行为。这里的“再移转”，是指土地使用人在从政府或其他人手中取得土地使用权，已经发生至少一次土地使用权主体的变更，而转让意味着至少第二次主体变更。由于转让是以主体的变更为界定标准，以土地使用权出售、交换、赠予、继承、合建、投资入股等涉及土地使用人变更的行为均可视为土地使用权转让行为。
土地使用权的转让是不动产物权的转让，该行为除可能涉及合同法的诸多规定外，还具有不动产物权变动的各项特点，包括：
1、土地使用权与地上建筑物、附着物一同移转。关于土地与地上物，理论上有一元主义和二元主义之说。所谓一元主义，是将土地和其地上物视为一个整体的权利，或如德国民法，将建筑物视为地上权之附属物；或如日本民法之相反规定，将地上权视为建筑物之附属物。采一元主义者，附属物不得离开主体权利而独立存在〖注：参见史尚宽著：《物权法论》中国政法大学出版社2000年版，第198页〗。所谓二元主义，是把土地和地上物视为两个独立的权利，两者互不附属。二元主义并无绝对不妥，如果房产被视为是一种独立的权利，并能对其占用的土地权利建立相应的补偿制度，两种独立的权利也可相安无事。在我国，有地方政府分设国土管理和房产两个部门分别归口管理土地使用权和地上建筑物，并对其分别发证，但因两种权利之间缺乏相互协调和补偿的法律规定，在土地使用权与房产权分属不同当事人时，当事人对各自权利的处分常常互相排斥、互相抵触，致使人们对二元主义产生误解。
依我国现时法律，建筑物和其他定着物、附着物均附属于土地，土地使用权转让，地上物一并转让。
2、权利义务一同转移。这里的权利义务，是指土地使用权从土地所有权分离时出让合同所载明的权利义务及其未行使和未履行部分。如土地的用途，出让合同约定为住宅用地，无论该地块的土地使用权经过多少次转让，均不因为转让而变成其他用途。再如土地上的抵押权，其作为物上负担的一种，具有追及效力，其随土地使用权的转让一并转让，不因转让而归于消灭，抵押权人在土地使用权转让后仍可在该块土地设定的抵押担保的范围内享有优先受偿的权利。
至于土地使用权的年限，应以出让合同设定的年限减去转让时已经使用的年限，其得数视为出让合同尚未履行之权利与义务，在转让土地使用权时随同转让〖注：参见王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第603－604页〗。
3、土地使用权的转让需办理变更登记。我国现行立法对物权变动采取登记要件主义，即土地使用权转让合同的签订并不直接意味着土地使用权的移转，土地使用权的移转以登记为要件，转让合同中的受让人不是在转让合同签定以后，而是在土地使用权依法登记到受让人名下以后方取得土地使用权。这与国外物权法律中的意思主义和形式主义有很大的不同。前者以变动物权的契约为充分条件，当事人达成变动物权的契约，即使未行登记或交付，变动即为发生；后者也称物权行为无因性理论，指物权的变动不仅有变动物权的债权契约，更有一个独立于债权契约之外的、以物权的变动为目的物权行为。所谓无因，是指不把约定价金支付的债权契约作为物权变动的原因，而是把物权的变动，或物权行为本身就视作一种契约，物权行为不因债权契约成立而成立，或无效而无效〖注：参见朱征夫著：《房地产项目公司的法律问题》，法律出版社2001年版，第52－58页〗。
由于土地使用权的转让登记不属于政府的行政审批行为，未办理转让登记的，虽然土地使用权不发生移转，但并不影响转让合同的效力。除非另有约定，土地使用权经各方当事人签署之后生效，未能办理转让登记的，承担办理登记义务的一方应向另一方负违约责任〖注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2001年出版，第458页〗。
二、土地使用权转让的方式
关于土地使用权转让的方式，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定有出售、交换和赠与三种方式。后《城市房地产管理法》第三十六条略作发展，将转让的方式规定为买卖、赠与或其他合法方式。至于何谓“其他合法方式”，该法没有细说。本书根据土地使用权转让必然导致其权利的主体发生变更这一特点，结合有关立法例，试以转让的对价为标准对土地使用权转让的方式归纳如下：
1、买卖。作为土地使用权转让的最广泛的方式，买卖以价金的支付为土地使用权的对价。由于“买卖”是土地使用权“转让”的主要表现形式，我们通常所说的土地使用权“转让”指的就是土地使用权“买卖”。下文关于土地使用权转让合同的讨论实际上也是关于土地使用权买卖合同的讨论，所以说，“转让”有广、狭两个概念之分，当“转让”是广义概念时，它包括所有的以权利主体变更为目的土地使用权的移转行为；当“转让”是狭义概念时，它与买卖具有同样的涵义。
2、抵债。抵债是买卖的一种特殊形式，只不过价金支付的条件和期限不同而已。在土地使用权买卖时，土地使用权的移转和价金的支付是对等进行的，而在以土地使用权抵债时，价金支付在前，所抵之债视为已付之价金。
3、交换。以交换的方式转让土地使用权的，土地使用权的对价不是价金，而是其他财产或特定的财产权益。土地使用人将土地使用权移转给受让人，以此取得受让人提供的其他财产或特定的财产权益。
4、作价入股。作价入股介于买卖和交换之间，既类似买卖，又类似交换。说它类似买卖，是因为将土地使用权用来作价，所作之价如同买卖之价金；说它类似交换，是因为土地使用权被用来入股，所得之股如同其他财产或特定的财产权益。
广东省人大常委会一九九四年一月十八日通过的《广东省城镇房地产转让条例》明确规定以房地产作价入股，或以房地产出资与他人合资经营房地产为合资企业拥有的，均视同房地产转让。
5、合建。在开发房地产时，合建与以土地使用权作价入股都属于一方出地、他方出钱建房的合作形式。为合作建房的目的而设立独立法人的，土地使用权转让的对价是股权；不设立独立法人，而采取加名的方式，或甚至不加名、仅以合建合同约定合作各方产权分配的，土地使用权的对价是房屋建成以后的产权。因合建而分配产权以后原土地使用人虽然拥有部分房屋产权及该房屋占用范围和公用面积的土地使用权，却不再拥有原来意义上的土地使用权，可视为交换的一种特殊形式，即用地人以部分土地使用权换取房屋产权。
6、赠予。赠予是用地人将其土地使用权无偿移转给受赠人的法律行为。以赠予方式转让土地使用权的，土地使用权的移转没有直接的对价，它无需价金的支付或财产权利的提供作为对应条件。但土地使用权赠予合同可能会附加其他条件，如用地人在将土地赠予给学校使用时，可能会将土地的使用限于与教育有关的目的。
7、继承。在用地人是自然人时，用地人的死亡会使其继承人取得相应的土地使用权。在用地人是法人或其他组织时，其合并或分立也会导致合并或分立之后的主体取得相应的土地使用权。通过继承取得土地使用权时，土地使用权的移转也没有直接的对价，但可能会有间接的对价，如在通过合并取得土地使用权的法律关系中，新公司继承了原公司的财产，也会继承原公司的债务，新公司取得土地使用权的对价，可能以承担原公司的其他债务的方式体现出来。
通过继承转让土地使用权的另一个特点在于，它可以完全不依当事人的意思、而仅依法律的规定实现土地使用权的移转，因而与其他几种转让土地使用权的方式格外不同。
第二节土地使用权转让的条件
一、对附加土地使用权转让条件的质疑
根据法理，财产权一经合法取得，只要不损害他人利益或公共利益，权利人尽可自由处分，不受阻碍，因为处分权本身就是财产权的一部分。具体到土地使用权，权利人取得土地使用权后，可以自己开发利用该土地，也可以转让该土地给他人使用，何须人为以投资或开发进度为条件设置障碍？对于成片开发的土地，因出让的目的在于使成片土地获得初步开发、使生地变成熟地、为引进项目和作进一步开发提供条件，故要求成片土地在适度开发以形成工业用地或其它建设用地条件后方可转让，似可理解。但对于宗地而言，用于房屋建设工程的出让合同已经载明其开发用途和开发期限等，无论如何转让，出让合同的约束仍对用地人有效，为什么一定要投资25%以上才能转让呢？
限制土地炒卖可能是设置转让条件的主要动因，但现在看来显然是下错了药。因为炒地之风盛行不是源于土地开发的程度问题，而是源于一级市场的管理问题，是一级市场与二级市场存在过大的升值空间的问题。实践证明，在已经将拍卖作为主要出让方式的地区，由于土地使用权在一级市场的价格与在二级市场的价格基本相当，土地炒卖因无暴利可图而得到有效抑制，所以打击土地炒卖的当务之急是限制协议出让，推广拍卖出让，而不是设置转让条件、硬性要求完成投资25%以上后方能转让。
极端的事例并不鲜见，即发展商在缴付出让金、取得土地使用权证后因资金原因无力继续开发，又因《城市房地产管理法》第三十八条的规定未完成投资总额的25%而无法将土地转让给他人开发，虽双方有意，却法律无情，土地资源因此得不到有效利用，市场流通因此受到阻碍。
当然，房屋预售时虽也涉及预售房屋占用范围的土地使用权的转让，但因出售的标的是房屋，法律为保护购房人的利益要求预售房必须达到一定的建设条件有合理性，《城市房地产管理法》第四十四条关于预售的商品房、其投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上、并已经确定施工进度和竣工交付日期的规定并无不妥。
值得注意的是，《城市房地产管理法》中的“转让”是广义的“转让”，其范围应包括买卖、赠予和其它合法方式如作价入股、继承等，其中赠予是没有对价的，继承可以是法定的，作价入股的目的可能就是为了实现前期投资包括前期25%的投资，如果硬性要投资25%之后才能赠予、继承或作价入股，既不必要，也不可能。因此，笼统地规定属于房屋建设工程的土地使用权应在完成开发投资总额的25%以上后才能转让是不准确和不合理的。
二、缴清土地出让金
缴清土地出让金是土地使用权得以转让的前提条件，此规定见于《城市房地产管理法》第三十八条第（一）款。
按理，依出让合同缴交出让金是通过出让取得土地使用权的对价，没有缴清出让金，就不能取得土地使用权证，没有取得土地使用权证，就不能认为受让人取得了土地使用权。当事人未取得土地使用权，如何能转让土地使用权？
但在实务中，地方政府为支持房地产业的发展或其他原因，常常同意发展商分期缴付出让金，在出让金缴清前，先向发展商核发土地使用证，在此情况下用地人转让土地使用权，恐难以其未缴清出让金为由否认其转让行为的效力，因为：
1、缴付出让金是出让合同设定的义务，依合同之相对性，出让合同载明的权利与义务只对合同的当事人有约束力，不能用来对抗第三人。政府不能以用地人未缴清出让金为由来对抗转让合同中的受让人。
2、土地使用权证一经核发，其登记资料亦依法公示，转让合同中的受让人有充分理由对公示予以信赖，而无任何义务查知转让人是否已经缴清出让金，查知其拥有土地使用权即可。
因此，用地人未缴清土地出让金，但已取得土地使用权证的，其转让土地使用权合同的效力应当支持，政府可依出让合同向转让人追缴出让金。
对于划拨土地使用权，用地人虽有土地使用权证，但因未办理出让手续和缴纳土地出让金，其转让时应报有审批权的政府审批，以确定办理出让手续或缴纳土地出让金等相关事宜。
三、取得土地使用证
土地使用证是土地使用权的权属凭证，没有取得土地使用证意味着用地人在法律上未取得土地使用权，当事人能转让其不拥有或尚未取得的权益吗？
最高人民法院审理的北京城建集团总公司海南综合开发公司与恒通集团股份有限公司、海南恒通发展有限公司、海南宁辉物业公司土地使用权转让合同纠纷上诉案是一个典型的案例。在本案，北京城建集团总公司海南综合开发公司与案外人签订土地使用权受让合同，后依合同缴付地价款和城市增容费，在未取得土地使用权和进行任何开发的情况下，该公司与他人签订合建合同，将该土地与他人合建，并收取了他人的投资款。之后，双方又约定将合建合同中各方所占的份额折成股权，该公司又分多次将其所拥有的股权分割转让给多家公司，获得了巨额利益。对于此案所涉合同的性质和效力问题，最高人民法院认为，其签订合作建房合同、股份转让合同的行为均为土地使用权和项目转让行为。北京城建集团总公司海南综合开发公司在签订合同时，既未取得土地使用权并办理项目审批手续，又未对土地进行投资开发，尚不具备法定转让条件，依法应认定该合同无效，但鉴于上述合同系当事人的真实意思表示，该公司在签订合同后已取得土地使用权，合同履行过程中有关审批手续亦已完善，各方当事人部分履行了合同，从尊重当事人的真实意思表示，保护当事人的合法权益和有利房地产市场的稳定与发展出发，宜将上述合同作有效处理〖注：参见最高人民法院民事审判庭编：《最高人民法院民事案件解析》，法律出版社1999年8月出版，第217－225页〗。
此案反映了审判机关当前处理类似案件的倾向性意见，即转让人在签订转让合同时未取得土地使用权，但在履行合同的过程中取得土地使用权的，转让合同认定为有效。
四、成片开发土地须形成工业用地或其他建设用地条件
所谓形成工业用地或其他建设用地条件，是指开办工厂和开发房地产用地应当具备的供排水、供热、供电、道路和通信等供公共使用的设施条件。法律规定用地人在建设基础设施和公共设施后方可转让土地使用权，是为了实现成片开发土地本身的目的。政府出让成片开发土地和出让宗地的目的不同。出让宗地，是为了使该宗土地直接得到开发建设；出让成片开发土地，虽然也存在受让人直接开发建设的可能性，但在多数情况下，是为了使受让人对土地进行前期投入，使其具备招商引资的条件，然后分割转让给其他用地人开发使用。出让成片开发土地与出让宗地的区别，类似批发和零售的区别，所以成片开发土地的出让，一般面积大，价格相对低廉，以便用地人在完成前期开发后再行转让时有利可图。
问题是，如果用地人在成片开发土地过程中没有形成工业用地或者其他建设用地条件时分割转让土地，其转让合同的效力应当如何看待？
显然，既然法律规定成片开发土地应在形成工业用地和其他建设用地的条件后方可转让，不符合此规定而转让土地的，转让合同应该认定无效，但依前文讨论土地使用证时引用的最高人民法院的判例，我们是否作如下推论：签订转让合同时未取得土地使用证，但在合同履行过程中取得土地使用证的，转让合同有效；同样，签订转让合同时未形成工业用地或其他建设用地条件，但在合同履行过程中形成工业用地或其他建设用地条件的，转让合同也应认定有效。相反，在合同履行过程中也未形成工业用地或其他建设用地条件，在发生纠纷进行诉讼时仍未形成相应条件的，转让合同是否也有效？我们在海南省和广东省大亚湾地区众多的土地使用权转让纠纷中看到，审判机关对此类转让合同多以当事人的真实意思表示和维护房地产开发的秩序为由维持其效力。法律的禁止性规定实际上被虚化了。或许是法律的进化太慢，或许是实践的步伐太快，但无论如何，司法实践与法律规定的差异之大连法学家也感到疑惑不解。
五、其他对转让的限制
《城市房地产管理法》除第三十八条规定有土地使用权转让的条件外，其第三十七条还列举了房地产不得转让的其它情形，如司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；依法收回土地使用权的；共有房地产，未经其他共有人书面同意的；权属有争议的；未依法登记领取权属证书的；法律、行政法规规定禁止转让的其他情形，等等。上述情形，或涉及法律规定，或涉及权属性质，或涉及本书前文的讨论，独“权属有争议”之一项，值得进一步商榷。
因“权属有争议”而限制其转让，可能与登记公示原则相抵触。土地使用权一经合法登记发证，他人有权依法信赖，并无查知其权属是否存在争议的义务，且有些争议，当事人也无法查明。另一方面，以“权属有争议”笼统限制用地人对土地使用权的处分权也不妥当。因为权属的争议可以多种形式，有的可能进入司法程序并已采取保全措施，此情形已经在法律中单独列举；有的可能进入司法程序但未采取强制措施，有的可能根本未进入司法程序，故何者为“争议”本身就是一个问题。有恶意者可以依法故意提起某种争议以阻挠用地人的转让行为。此种无特定范围、可作任意解释的规定实不利于当事人财产权的保护。
第三节土地使用权转让合同的主要内容
一、合同之主体
与出让合同不同，转让合同不存在合同的一方必须是政府或代表政府行使国土管理的职能部门的问题，境内外有民事行为能力的自然人、法人和其他经济组织均可成为土地使用权转让合同的主体。外国的自然人、法人或其他经济组织的行为能力，按国际私法的一般原理，应以其本国法确定。在我国，18岁以上、有完全民事行为能力的公民、或16岁以上不到18岁、但参加工作有独立生活收入来源的人，以及能以自己的财产独立承担民事责任的工商企业、机关团体法人、事业单位、农村经济合作组织都能成为土地使用权转让合同的主体，参与转让或买受土地使用权。不具有法人资格的合伙型联营体和中外合作经营企业等，因其不能以自己独立的财产对外承担民事责任，不能认为其具有我国民法规定的民事行为能力，故不能成为土地使用权转让合同的主体，参加土地使用权的转让。
二、合同之标的
1、土地使用权及地上物之基本状况转让合同应载明土地所在方位、四至、面积，原出让合同设定的用途，是否已进行基础设施和公用设施的建设，以及建筑物之占地与建筑面积、用途等，其他与转让价金的确定有关联的地上定着物如水渠、路桥和附着物如树、竹、花卉、园林等均可在合同中一一写明。
已经敷设的管、线和安装的机器、设备可另附详细清单，作为合同之一部分。
2、土地使用权和地上物一同转让土地和建筑物之所以为不动产，乃因为土地和建筑物在物理上无法移动，或移动后不符合经济效益原则，其价值会因移动而减损。另一方面，土地使用权与地上物之所以要一同转让，也因为土地与其地上物在物理上无法分离。土地与地上物虽然在法律上可以抽象地归结为两种权属关系并分别加以登记发证，但因其土地权利和建筑物权利的关联性，其权属的一体化更有利明确产权归属、减少纷争。所以，《城市房地产管理条例》第31条规定，房地产转让、抵押时，房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第24条也规定，地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人享有该建筑物、附着物使用范围的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
在法律上，有学者还进一步主张用土地使用权和建筑物所有权的推定原则来解决土地使用权和建筑物所有权的归属纠纷，其一是推定意思，即在土地使用权或建筑物所有权转让或抵押时，如果当事人没有约定或约定不明，推定土地使用权的转让、抵押随之转让、抵押了与之相关联的建筑物所有权或土地使用权；其二是推定事实，即在没有相反的证明时，推定土地使用权人为土地上建筑物的所有人，或推定地上建筑物的所有人为该建筑物占用范围的土地使用权的拥有人。通过适用推定原则，可促使不动产权属关系简约明确，并实现土地资源有秩序的充分利用〖注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2001年出版，第488－489页〗。
3、土地上的权利与义务一同转让
（1）出让合同载明的权利与义务。《城市房地产管理法》第41条规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。这里的权利与义务，应是出让合同载明的、转让人尚未履行完毕的权利和义务，不包含转让人已经履行的义务。比如出让合同规定应该向政府缴纳土地出让金，转让人在受让时已经缴纳出让金的，转让合同的受让人在受让土地使用权时不必再行向政府缴纳出让金；再比如出让合同规定的土地使用的年限是70年，转让合同的受让人使用土地的年限不可能还是70年，必须减去转让人已经使用土地的年限，等等，因此，出让合同载明的权利、义务在转让时随之转移是相对而言的。
但是，出让合同中关于土地面积、用途、土地利用条件、城市建设管理和市政基础设施要求等不因转让人部分履行出让合同而发生改变的规定，对转让合同的受让人仍有约束力。
（2）其它地上的权利与义务。出让合同以外的，与土地使用权和地上建筑物有关的权利义务主要因转让人的行为或法律的规定而发生。如转让人在地上设有抵押权，在转让时主债务未受清偿，因设定抵押权而发生的权利义务关系则随之转让给受让人。转让人未及时缴纳的与土地使用权和地上物有关的税、费，转让后应由受让人相应承担。转让人原以土地使用权或地上权与第三人建立租赁关系的，转让后的受让人则应与第三人继续履行租赁合同，等等。
三、价金
1、价金之意义土地使用权的转让以土地使用权的买卖为主要方式，因而关于价金的约定是土地使用权转让合同的重要内容。其它的转让方式，除赠与、继承外，虽未直接以价金的支付作为取得土地使用权的对价，但都以价金作为确定对价的参照标准，如通过交换转让土地使用权时其交换之所得，通过合建转让土地使用权时其所应分配的房屋面积，以及通过折价入股转让土地使用权其所取得的股东权益或其他合作权益，皆与特定地块的土地使用权的价值有关，因而也都以其通过买卖方式转让所可能获得的价金为参考标准来确定。因此，转让合同的价金条款直接涉及用地人转让土地之目的，该条款的设定在土地使用权转让过程中有特别的意义。
2、价金之确定影响价金的因素众多，地块之位置、出让金之多寡、基础设施和公用设施之建设，地上建筑物、地上的权利义务之状况以及转让时的土地市场的供求关系都须在确定价金时加以综合考虑。
（1）涉及公共利益和公共权力的转让。国有企业的土地使用权转让、在法院执行程序中的土地使用权转让，因其关系到国有资产的保护和国家权力的公平适用，应委托独立的不动产评估机构进行评估，以准确确定土地使用权的价值。经执行法院同意，执行程序中的当事人也可以共同指定评估机构对土地使用权进行评估。执行程序中的土地使用权转让，因其具有强制性，不一定是双方当事人的真实意思表示，故与合同转让有较大差异，但当事人在执行程序中和解、被执行人以土地使用权抵债的，仍须以转让合同约定双方的权利义务并确定土地使用权用以抵偿债务的金额。
（2）不涉及公共利益和公共权力的转让。如果当事人的土地使用权转让行为不涉及公共利益和公共权力，也不损害第三人的利益（如在申请破产的情况下提前偿还某一特定债务，损害其他债权人公平受偿的权利），当事人尽可以自由决定土地使用权转让之价金而不受干涉。但因为转让也是经济行为，受价值规律所左右，因此，转让人为追求最大利益、或受让人为避免遭遇潜在风险，也都会请专家对土地进行评估，以便为讨价还价提供依据。
3、价金之支付价金的支付条款主要确定价金支付的条件和方式。为避免交易风险，价金支付最好与土地的提供和转让登记的办理相挂钩，并以能通过金融机关担保支付为有利。此问题，下文将作为转让中的风险问题作专门讨论。
四、转让登记
如前文所述，我国现行立法，对物权的变动采用登记要件主义。对于土地使用权的转让行为，以转让登记为必要条件。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附属物所有权转让，应当依照规定办理过户。因此，未办理转让登记的，虽然转让合同的效力不受影响，但转让行为并未完成，土地使用权未实际发生转移。
所以，在转让合同中对转让登记加以约定，并明确合同各方有提交登记资料、积极配合登记的义务，甚为重要。
不过，有学者认为，土地使用权转让的登记应视为权利的对抗要件，而不宜作为土地使用权转让的成立要件。是否登记，不影响土地使用权转让行为的成立，但未经登记的，不能对抗第三人。该主张也反映在有关物权法的立法之中。有关《建议稿》第250条规定，转让土地使用权，当事人应当办理土地使用权的变更登记，非经登记，不得对抗第三人〖注：参见王利明主编：《中国物权法草稿建议稿及说明》，中国法制出版社2001年出版，第66、67和358页〗。由于此说涉及现行法的调整以及登记在整个物权变动中的作用的改变，若被物权法立法所采纳，影响不可谓不大。
五、违约责任
违约责任作为一种民事责任，它的产生以合同债务的存在为前提，并以当事人不履行债务或违反合同义务为条件。鉴于违约责任主要表现为财产责任，当事人尽可以依合同自由原则在转让合同中约定违约方承担责任的方式，以确保土地使用权转让合同的履行。
1、定金转让合同的当事人可以约定由受让人向转让人支付一定数额的定金，该定金可以用来保证转让合同之订立，也可以用来保证转让合同之履行，在有关债务履行后，定金充作价金或收回，受让方不履行债务时（如不订立转让合同，不按期支付价金，或不配合办理转让登记），无权要求返还定金，转让方不履行债务时（如不订立转让合同，不提供土地，或不配合办理转让登记），应当双倍返还定金。定金可以是金钱，也可以是其它代替物，由买受人在订立合同时预先支付。
2、违约金违约金是合同预先确定的、在违约后生效的独立于履行行为之外的给付〖注：参见王利明著：《违约责任论》，中国政法大学出版社1996年出版，第471页〗。土地使用权转让合同可以约定违约金的具体数额，在发生违约行为时由违约方向守约方支付，但因违约金的支付义务不是转让合同的主债务，而是独立于转让合同的履行行为以外的从债务，因此，违约金的给付并不能代替主合同的实际履行，违约方也不能因为支付违约金而解除主合同的义务。
3、损害赔偿土地使用权转让合同约定，因一方违约导致合同无法履行时，应当向另一方赔偿其因合同未能履行而遭受的损失。
违约损害赔偿是合同责任的一种常见形式，它因债务不履行而发生。原合同规定的权利义务关系因违约而转化为损害赔偿的权利义务关系，其目的不在于对违约方进行惩罚，而在于对受害方提供救济，因此，损害赔偿以违约行为与所受损害之间的因果关系为依据，并以受害方实际遭受的损害为标准，且需适当考虑受害方依合同所产生的可得利益和期待利益，以综合确定损害赔偿的具体数额。为使违约行为发生后的损害赔偿的权利义务关系更为明确，以便及时解决损害赔偿的请求，当事人可在合同中约定损失赔偿的数额或损害赔偿的计算方式。约定损失赔偿的具体数额的，在该具体数额与实际损失不一致时，以合同的约定为准。但在约定的损失赔偿的数额过高或过低、对一方当事人不公平时，法院有权在发生诉讼时予以干预。
在土地使用权转让合同中，由于违约所造成的损失的大小受多种因素制约，难以清晰预见，故对损害赔偿作原则性或计算方式约定即可，不必确定损害赔偿的具体数额。
4、解除合同土地使用权转让合同的各方当事人可以在合同中约定解除合同的条件，以便在约定的条件成就时，合同的一方或双方拥有合同解除权。解除合同既是一种违约的责任形式，也是当事人进行自我救济的有效手段。《合同法》第九十三条规定，当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。虽然当事人可以在一方违约致使合同不能履行时请求司法机构或仲裁机关解除合同的约束力，但当事人通过约定在合同中设立解除合同的条款和条件，有助于当事人在对方违约时更及时、有效地维护自己的合法权益。
第四节土地使用权转让的风险问题
关于土地使用权转让中的风险问题，以往的著作较少论及。风险既在经济方面，也在法律方面。土地使用权的转让对转让人和买受人都是经济行为，其经济风险尽可以自作决断。但转让也是法律行为，新近的立法及有关司法解释使不动产权利的处分更为灵活，因而风险也大为增加。本文对有关问题试作讨论如下：
一、土地上负担隐瞒
土地使用权的转让人为获取更大转让利益，可能会故意隐瞒加在土地使用权或地上物的负担，在以往，隐瞒行为可能会导致转让合同无效，或因债务之相对性，隐瞒行为不会损害买受人之实际利益，但由于立法或司法解释之改变，隐瞒可能会与买受人直接相关。
1、关于建设工程款的优先受偿权根据以往法律，建设工程关系是用地人作为发包人与工程承包人之间的合同关系，工程款如何支付，是发包人与承包人之间的事，与他人无关。土地使用权在建设期间转让的，若有工程款尚未支付，承包人只能与用地人（或转让人）交涉，不能对土地使用权的受让人主张权利。但新《合同法》确立了债随地走和优先受偿的原则，如果用地人在转让土地使用权时隐瞒有关工程款支付的事实，就为承包人向土地使用权转让的买受人主张权利提供了可能性。
《合同法》第二百八十六条规定，发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。
由于土地使用权转让时地上工程一同转让，依此规定即使买受人在转让后取得了土地使用权和地上物，承包人对该工程的请求权仍然存在，仍然可以申请法院对该工程进行拍卖，并就拍卖所得优先受偿。由于法律并未要求建设工程合同需进行登记和公示，受让人在土地使用权转让过程中难以查知地上建设工程合同的有关情况，因而不可能及时提出在支付的价金中进行相应扣减的要求，如果转让人故意隐瞒真相，必使受让人遭受损失。
《合同法》的上述规定在学术界备受争议。关于其性质，到底是抵押权、留置权、或是质权？都不像。因建设工程不是动产，无法质押；建设工程合同也不是加工承揽合同，故建设工程也难以留置；此种优先受偿权既无协议明确规定，也无登记，又不能说是由抵押权而生。关于优先受偿权，为什么只能承包人享有，而银行或其他债权人不能享有？有人解说是因为“生存利益大于经营利益”，大意是施工工人吃饭比银行赚钱要紧，可何以见得银行的员工就没有吃饭的问题？或者说何以见得工程承包人承包工程就没有经营利益？
争论还将继续，但只要此种法定优先受偿权存在，只要隐瞒真相有利可图，土地使用权的受让人的风险就会存在，调查建设工程合同的履行情况就会是受让人防范风险的必要手段。
2、关于抵押权土地使用权转让时，该土地使用权及其地上物可能已经设定抵押权。对于该抵押权，转让人作为抵押人在转让时本有告知受让人的义务。《担保法》第四十九条规定，抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押的，应当通知抵押权人并告知受让人已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或未告知受让人的转让行为无效。此规定对受让人的知情权提供足够的法律保障，抵押人的告知义务是否履行可直接决定转让行为的效力。
可是，最高人民法院“关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释”第六十七条规定，抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押物已经登记的，抵押权人仍可以行使抵押权；取得抵押物所有权的受让人，可以代替债务人清偿其全部债务，使抵押权消灭。受让人清偿债务后可以向抵押人追偿。从字面理解，依该规定，抵押人转让抵押物时未能通知抵押权人或未告受让人的，转让行为并不是一律无效，而是转让行为仍然成立，抵押权人的权益仍不受损害，仍可行使抵押权，也就是说，随着土地使用权和地上物所有权的转移，抵押关系的权利义务也一同移转给受让人，不管受让人是否知晓抵押之事实，都将无条件承担抵押权人追偿的债务。如果受让人因未知地上存在抵押权的事实而向转让人支付了全部转让金，其清偿抵押权人的债务后再向转让人追偿必会遇到困难，因为，如果转让人自愿清偿债务，就不会故意隐瞒地上负担，既隐瞒地上负担，决不会自愿清偿债务。受让人在不得已代为清偿债务后往往只能通过漫长的诉讼程序来主张权利，但即便胜诉，能否找到转让人的财产以执行胜诉判决仍成问题。
较为有利的办法仍然得防于未然。香港的普遍做法是，在进行不动产交易前，先请律师对有关产权状况进行全面调查，并提供法律意见。在大陆，因抵押物都需登记和公示，未经登记的抵押权不能对抗第三人，故有关登记的调查并不复杂。我们相信，为避免风险，不动产交易前的产权调查将因最高人民法院的这一司法解释而不得不在大陆盛行起来。
3、关于其他负担地上的其他负担如租赁权，租赁合同本是债务合同，依债之相对性，租赁合同应只对合同双方有约束力，不能对抗第三人。但因世界各国的租赁权都在走向物权化，“买卖不破租赁”也成趋势，故土地使用权虽然转让，若转让前已设租赁权，转让时租赁合同未到期的，转让后租赁合同因继续有效而成为受让人的负担。为此，司法实践中曾有恶意的转让人在转让前与第三人签一长期租赁合同并预收大量租金，致使受让人因在受让时不知有租赁之事而蒙受重大损失。
另外，有关地上税、费事宜，如市政配套费按建筑面积计收，土地使用费按土地面积以年度计收，这些税、费都可以因转让时被故意隐瞒而由受让人重复承担。
因此，必要的调查，并要求转让人出示相关缴费的凭证等都是归避风险的重要手段。
二、受让人支付能力不足
受让人的支付能力是转让合同能否达成其目的的关键。多数土地使用权转让纠纷并不是因产权瑕疵引起，而是因受让人的支付能力引起。因我国现有的信用体系无法使转让人准确判断受让人的支付能力，故所有转让行为都具有潜在支付风险。由于土地使用权转让合同又属于不动产物权合同，土地使用权一经转让登记，即使转让款尚未付讫，受让人仍可享有不动产物权，转让人只能向受让人主张债权，因此，何时进行转让登记成为控制风险的关键。
1992年至1993年我国南部沿海地区房地产热时，没有几家公司是准备了充足的资金才签土地使用权转让合同的，那些公司最多只带了合同规定的首期款，余款也从未准备由自己支付，而是预备把土地转手炒出去以后再付，或甚至不付。因那时并未有严格的转让登记的概念。交付土地使用证或红线图就被视完成了转让手续。这是后来发生大规模法律纠纷的原因。
为更好地处理支付与转让登记之间的关系问题，可以考虑由中介机构或第三者参与转让活动：
1、受让人可以请求银行向转让人出具担保函，承诺在转让人办理土地使用权转让手续后，银行将担保转让款的支付。待转让人办完转让登记，受让人不能如期支付转让款的，转让人可以向银行追索。
为取银行的担保函，受让人可以先将买地款如数存入银行，或通过其他方式取得银行信用。
2、转让人也可以请银行向受让人出具担保函，承诺在受让人支付转让款后，银行将保证转让人会如约办理转让登记，否则，银行愿向受让人承担担保责任。这样，受让人在支付转让款后，转让人未能办理转让登记的，受让人可向银行追偿。
转让人为取得银行支持，可与银行签订协议，约定由银行代收和代管转让款，或通过其他方式，取得银行信用。
关键词：和谐社会；土地征用制度；改革
改革开放以来，中国经济迅速发展。随着中国工业化、城市化进程的加快，近年来征地规模不断扩大，而与此相伴产生的土地纠纷问题，已经成为影响社会和谐的不安定因素之一。据统计，由于土地征占问题所引发的农民上访问题比例达到将近80%。中国目前与土地有关而产生的纠纷大部分是由于征地制度的缺失以及不规范而引起的，而与土地征用有关的活动常常会导致寻租活动的产生，引发腐败，造成矛盾。因此，构建社会主义和谐社会下的土地征用制度十分必要。
一、构建和谐社会与土地征用制度之间的关系
（一）完善的土地征用制度是构建社会主义和谐社会的重要内容
土地制度是党和国家在构建和谐社会中，历来最重视的社会制度。中国共产党的第一代领导集体及时拨乱反正，废除了制度，实行了家庭土地承包制，赋予农民以集体土地使用权，极大地解放了农村生产力，促进了社会和谐。历次的社会变革，党和国家也十分重视土地制度在构建社会主义和谐社会中的关键作用，一再强调稳定和完善土地承包制，是稳定农村政策的基石，以同志为总书记的党中央把土地制度在构建社会主义和谐社会中的作用提高到了新的高度。总理也指出，土地是民生之本，并就征地补偿安置不到位等一些不规范问题多次做出重要批示。可见，完善的土地征用制度是构建社会主义和谐社会的重要内容。
（二）完善的土地征用制度是构建社会主义和谐社会的必然要求
土地制度是基本的社会制度，是建立社会主义和谐社会的一项关键制度。中国革命以土地革命为主线，废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制。政策极大地推动了解放初期生产力的发展和社会的和谐，绝大多数家庭都过上了衣食无忧的生活。中国社会出现了前所未有的和谐局面。但由于当时我们缺乏社会主义建设的经验，导致生产力长期停滞不前和社会的不和谐。党的十一届三中全会以后及时拨正了方向，以土地承包经营为主要特征的农村家庭经济，不但促进了经济快速发展，还为实现现代化创造了非常稳定的社会环境。可以看出，土地制度的合理与否直接关系到社会是否和谐。因此，完善中国的土地征用制度，是实现社会主义和谐社会的必然要求。
（三）完善的土地征用制度有助于推动社会主义和谐社会的进程
中国13亿人口，农村人口占绝大多数。因此，和谐社会的一个重要标志就是农村的和谐。由于当前中国土地征用制度存在一定缺陷，而城市化发展又很快，土地使用量很大，导致农民、农村出现的很多问题都与土地征用有关。完善土地征用制度有利于维护被征地农村集体和农民合法权益的原则，有利于农民积极贯彻土地基本国策，加快土地流转，促进农村土地资源的合理利用，优化土地资源配置，加快农村土地规模化、集约化的进程；有利于促进农业结构的调整，加快农业产业化进程，充分发挥土地的作用；有利于促进农村劳动力转移，增加农民收入，使农民安定，农业稳固，农村和谐，最终有助于推动社会主义和谐社会的进程。
二、中国现行土地征用制度存在的问题
（一）现行征地制度不能适应市场经济对土地征用政策的要求
中国现行的征地制度形成于建国初期的计划经济时代，虽然《中华人民共和国土地管理法》经过1998年、2004年两次修改、修订，在征地审批程序上作了适当调整，在征地补偿标准上作了适当提高，但基本上还是沿用计划经济体制下的管理模式，依然不尽合理。现行征地制度缺乏适应市场经济体制的调节机制和必要的社会监督机制。由于各级政府既是土地征用的“管理者”，又是国有土地的产权代表和经营管理的“受益者”，这样就容易出现利用“管理者”身分的权利谋求“受益者”身分的利益的现象。
（二）征用土地的范围界定不明确
在中国，目前公共设施、公益事业等狭义的概念己经扩大到所有的经济建设领域，滥用征地权现象十分普遍。现行的《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但在具体执行中，征地范围往往被扩大，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商业经营性用地尤其是房地产开发用地，有些也是通过征地取得的。这些征地行为，如政府将修建高速公路作为市政项目对农村集体经济组织进行征地，但在建成后向来往车辆收费，或转卖给其他公司、单位收费，或者项目在股票市场上市。这样明显赢利的项目己经不能算作为市政项目，也就是说不能算作为公共利益，当然，就不能享有征地的权利。
（三）征地补偿较乱
从征地操作的实际情况看，征地补偿费用的测算方法，征地补偿费的管理分配都不够规范，存在着较多的问题。
1、征地补偿费的测算方法不科学。依据土地管理法律、法规，土地补偿费和安置补助费是以征地前3年的平均年产值的若干倍数测算，但由于土地的利用方式、种植制度、市场情况等条件的不确定性，测算出来的补偿标准往往不能反映实际情况。
2、征地补偿费标准偏低。新的土地管理法虽然提高了征地补偿标准，但同被征土地的市场价格相比，仍是偏低。
3、征地补偿费用分配混乱。征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理，使用管理较为混乱，乡、镇、村、组都存在着不同程度的截留现象。
（四）征地主体不明确，征地程序不规范
在中国，县级以上土地管理部门是唯一可代表政府实施征地的职能部门，但有的地区在征地管理工作中，一个项目一个政策，政府制定政策出台时间频繁，以至于短时间内，不同的征地项目在同一村组的农民得到补偿的标准差异很大，引发农民攀比和不满。有的地区在实施土地征用过程中，操作不规范，建设单位、政府有关部门、中介机构或领导干部个人凭借种种理由滥用征地权，政府统一征地成为一句空话。
（五）集体产权主体模糊，农民参与性差
中国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，《土地管理法》规定中国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡（镇）三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。
三、构建社会主义和谐社会下土地征用制度改革的政策措施选择
以上分析足以说明形成于计划经济时期的土地征用制度，明显带有要农民支援国家建设的色彩，国家和农民在土地征用经济利益上是不平等的。按照《全国土地总体规划纲要》的规划，从2001年到2010年，全国共安排的非农建设占用耕地控制在18亿亩，其中90%以上为集体土地，按中国现在人均耕地1.41亩计算，将有1200多万被征地农民需要安置。为了集约现有耕地和保护农民的合法权益，必须处理好当前征地中存在的问题。
（一）明确界定公共利益，确立征地范围
严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。中国《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和中国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地；国家重点工程用地；公益及福利事业用地；水利、环境保护用地；其他公认或法院裁定的公共利益用地。
（二）严格遵守征地审批权限和审批程序，保护耕地资源和控制征地规模
根据《土地管理法》的规定，中国土地是属地管理，国有土地的产权由国务院代表国家行使，各级政府有相应的权限审批土地，土地收益归当地政府所有。在征地过程中，部分地区县、市政府采取化整为零的批地办法占用农民土地，土地违法案件时有发生。因此，强化土地管理的集中统一领导非常重要。无论是公益性用地还是商业性用地，都要把用地规模限制在规划数量、范围之内。在土地征用审批权限上，中央和省一级政府的土地管理权力应得到强化，对省以下土地管理部门进行垂直管理的力度也要加大。
（三）多渠道、多途径安置被征地农民
积极探索多种途径安置被征地农民，以市场为导向适应工业化、城市化的新形势。以下几种安置方式是当前可以积极采纳的：货币安置；地价款入股安置；社会保险安置：即将土地费中农民个人所得一次性转付给保险公司，按有关医疗、养老险种兑现，比较适合年龄偏大的农民；留地安置：在经济发达的区域，如城乡结合部，在被征用土地中按照规划用途留出一定比例土地给被征地农村集体组织，从事开发经营、发展产业等；土地开发整理安置：通过土地整理置换出土地或开发未利用土地，增加耕地面积，进一步发展农业生产进行安置，这是一种比较稳妥的安置方式。
（四）健全农村集体土地产权制度
中国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律虽对农村集体土地所有权制度有相应的规定，但尚不能在经济利益上具体明确所有权主体，这就产生了土地征用权侵害剥夺农民集体土地所有权权益的机会，因此应该从法律层面健全土地产权制度。完善现行土地征用制度的法律体系，基本的是应完善和保障农民集体土地所有权。中国农村集体土地所有权制度的改革可以采取在保留集体土地所有权的基础上，明确集体土地所有权主体，淡化集体土地所有权，强化农民在土地上的具体权益，将目前的乡（镇）、村和村民小组的二种农民集体所有改为村农民集体所有或村民委员会范围内的全体农民共同共有。
（五）大力推进节约、集约用地，切实有效减少占用耕地
1、加强规划计划管理，充分发挥调控作用。规划计划的科学合理是最大的节约。要根据土地利用总体规划和国民经济、社会发展需要，统筹安排和指导各类用地，控制建设用地规模和布局。各类与土地相关的规划，都应当符合保护耕地、节约集约用地原则。
2、引入市场机制完善土地储备制度，优先储备盘活闲置和低效利用的土地。立足内涵挖潜，优先利用存量土地，鼓励开展农村土地整理，促进城乡统筹发展，重点开展“城中村”的用地改造，以及城乡结合部和农村居民点的土地整理。新建项目尽量少占耕地，拆旧的要尽可能整理成耕地或农用地，整理出的耕地或农用地必须大于新建占用的耕地，把推进节约集约用地落到实处。
参考文献：
1、陈锡文.土地征占引发农民上访比重高[EB/OL].新浪网,2007-01-30.
2、中华人民共和国土地管理法[M].法律出版社,2007.
关键词：土地；开发整理；水利；建设
1、各地在土地开发整理项目预算中应安排一定的资金，加强对小型农田水利建设的投入
小型农田水利建设是实施土地开发整理项目必不可少的工程，对于改善农田灌排，实现农业增效、农民增收发挥着重要作用。各级财政部门和国土资源管理部门要认真学习中央1号文件和国务院通知精神，采取有效措施，贯彻落实中共中央、国务院做出的"土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地土地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设"的决定。要结合土地开发整理，通过一定区域土地综合整治，加强对小型农田水利建设的投入，以充分发挥土地开发整理综合效益，提高农业综合生产能力。
2、按照土地开发整理项目设计，统筹安排小型农田水利建设
各级国土资源管理部门要以土地开发整理项目设计为依据，在充分论证的基础上，坚持小型农田水利建设与土地开发整理项目的土地平整、田间道路、防护林建设等其他工程统筹安排，做到同步建设，相互衔接，统一管理。在土地开发整理项目设计时，要充分考虑项目区内必需的小型农田水利建设，更新改造老化设备，完善项目区内灌排体系，满足小型农田水利建设的投资需要。
3、认真执行有关规定，切实加强对小型农田水利建设的管理
要认真执行土地开发整理的有关规定，加强对项目区必需的小型农田水利建设的管理，认真做好以下工作：一是要做好小型农田水利建设的论证工作，确保小型农田水利建设满足土地开发整理项目区田间灌、排需要；二是要做好小型农田水利建设的规划、设计和预算编制工作，科学、合理地结合土地开发整理项目推进小型农田水利建设；三是要加强对土地开发整理项目设计中小型农田水利建设的审查，确保土地开发整理后的各项工程达到预期目标；四是加强对小型农田水利建设工程的实施管理，确保工程按设计实施；五是工程完工后，要加强对工程的验收，确保工程质量符合规划设计的要求，发挥长期效益。
上述情况属基本农田建设投资范围，但实践常出现，初步设计规程之外的投资诉求，如1、局部出现堤坝不完整，甚至无堤；2、干支渠通不到项目区需加长衔接；3、部分居民点无吃水井或井水质量差需灌溉和生活用水兼用；4、局部地方无小型水库或需要加固水库；5、截河流水、修滚水坝；6、局部地区无高压线路；7、村民强烈要求兼修居民点道路等。因此，我们应按照《若干意见》中“安排土地整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容”。
4、积极推进村庄建设用地整理
近年来，我省土地整理仅限于农田整理，建设用地整理项目很少，仅部分项目含有少量的村庄建设用地整理，但仅仅是旧村庄的复垦。我们应按中央提出的建设社会主义新农村确定的“村容整洁”的方针，积极推进村庄整理，实现土地集约利用，改善农村人居环境，减少建设占用耕地，实现耕地保护目标。我省应在村庄建设用地整理上实现新的突破。要尽快制定村庄建设用地的规范，结合实际确定村庄建设用地的范围和内容。我省当前应结合复垦旧村庄、治理空心村、搬迁零星庄基，改善村庄基础设施为内容的村庄建设用地整理。
5、把土地开发整理与扶贫移民搬迁结合起来
对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫搬迁，新的搬迁地往往存在耕地土地质量差，人均耕地少的问题。土地整理应结合移民搬迁项目，增加耕地提高现有耕地质量。我省随着耕地占补平衡工作的深入开展，补充耕地资源越来越少，异地补充耕地出现后备资源短缺的现象，当地政府应做好该地区异垦规划，适当开垦耕地进行易地移民扶贫搬迁，把一部分贫困人口从缺少生存条件的山上搬下来，恢复山上植被，巩固生态退耕成果。
6、土地整理实行点面结合
整体推进。一是面上，土地整理应优先对各大灌区耕地进行集中整理，扩大灌区有效灌溉面积，发展节水灌溉设施，充分利用水资源。对地下水资源丰富地区，减少明渠输水，发展暗管输水，保护和合理利用水资源，发展高效农业。对上述地区土地整理应采取有计划、分步骤的整体推进，在项目审批上允许突破一个项目规定的上限面积，结合项目区实际确定规模，发挥规模效益。二是点上，土地整理应兼顾丘陵、山区和旱原等一些贫水地区，这些地区水资源匮乏，但局部也有部分水资源，可也适当上一些项目，但不要集中，应允许突破下限面积，突破项目规定的区片数量，因地制宜确定项目规模和范围。在点上发展高效农业帮助农民解决一些实实在在的问题。
7、土地整理资金投入应多元化
目前土地整理按项目管理，既有重点项目，又有补助项目，虽然按项目管理符合资金管理规定，但程序多，周期长，项目周期一般二至三年，甚至三年以上，且资金使用不灵活。我们应按照新农村建设的要求，以广大人民群众的根本利益作为土地整理的出发点和落脚点。一是适当扩大土地整理补助项目，特别是灾毁耕地恢复应纳入土地整理补助项目，这部分项目审批程序应快捷简便。二是对农民或村组自行组织实施的项目应建立奖惩机制。省、市、县国土资源部门应拿出一定比例的耕地开垦费作为奖励补助，方式采用县立项，村民投资，补助资金经国土资源部门验收确认后奖励。以动员村民积极参与土地整理的积极性。三是吸引社会投资土地整理项目。
8、采取有效保障措施，积极推动社会主义新农村建设。
搞好土地整理，推进社会主义新农村建设是我们各级国土资源部门和土地整理中心义不容辞的责任。从事土地整理工作的各级领导和业务工作人员应积极投入到社会主义农村建设高潮中去，发挥土地整理工作重要作用。
（一）加强领导，统一思想。各级国土资源部门和土地整理机构，要从中央建设社会主义新农村的战略和全局出发，把土地整理工作作为建设社会主义新农村的一件大事来抓，真正列入议事日程，切实加强领导明确工作重点，实实在在的抓好项目管理，提高资金使用效率。确保工程建设一个，成功一个，群众受益一个。各级国土资源部门要建立土地整理协调机制，争取政府和相关部门的支持和协作配合。各级领导要深入项目区，总结实践经验，加强指导服务，帮助解决土地整理工程中遇到的各种矛盾和问题。
（二）加强规划引导，推进土地整理工作。做好规划实施，一是要把新农村建设纳入土地开发整理规划，明确推进新农村建设中的土地整理工作思路、目标和工作措施，统筹安排土地整理建设任务。二是要加强规划管理，依据规划制定年度计划和实施方案，分解落实规划制定目标和任务。三是要增强规划的权威性，按照《土地开发整理规划管理若干意见》的有关规定，严格市、县各类土地整理方案和耕地占补平衡方案。四是加强规划实施管理监督检查。
【关键词】农村用地；开发整理
一、土地管理开发的相关要求
依据《土地管理法》的规范要求，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划进行未利用地的开发。而相对的未确定土地使用权的那种土地可以用于从事种植业、畜牧业或者其他生产业的使用。土地主要是那些交通欠发达的荒山、荒地等，经过县级以上的政府批准之后，确定已将土地的使用权和承包的时限进行分配，在规定中已经直接将土地的经营范围以及使用者在土地上的规划要求直接显现了出来。
土地开发者在经营推动的使用权明确规定时限之后，政府不得收回开发者的土地使用权或者承包所有权，但开发者只能用于适用的经营范围之内，但在使用过程中必须以保护环境以及改善生态环境为主要的目的，防止水土流失或土壤沙化的情况发生。而且大多开发者都是针对其中的《土地管理法》合理利用土地使用权的，一般都是能开采成耕地就开采成耕地，其次再开发成其他的用地。
1.农用地的开发程序
对于已开发过国有的土地，从事农、林、牧、副、渔业方面的生产的单位或者个人，按照一定的法律程序进行生产作业。若在此基础上利用未开垦的土地，经法律批准后，禁止毁坏森林进行开发，损坏生态环境。其程序如下：
首先开发单位提出书面的申请，表明资金状况、开发能力、方案以及日后的用途。在经政府批准后，双方签订开发利用合同，并标注清双方的权利与义务。对于其中的土地利用情况，由开发单位以及土地的行政管理部门进行验收，凡符合开发标准的，发验证合格证书。在所有验证手续办理完成之后，建立土地的综合管理台账，这也便于为征收或减免税收提供依据。
若由于其他原因导致土地的转让变更等情况时，应依法向原有单位申请变更登记，填写相关的变更信息，全面的反映土地权属和利用情况，这样下一土地使用者使用时，同样具有法律效力。
2.农用地整理管理
农用地是指在一定的区域范围内，依据一定土地利用的规划标准，通过一定的经济实施，对田、水、路、林进行综合的整治，改善土地的利用结构，以提高土地的质量，增加耕地的面积。
一般来说，土地整理主要合一划分为农用地与非农用地两种。现阶段，我国的荒地大部分开发为农用地整理的形式，这些整理主要是综合整理与专项整理之分。其具体的内容主要是对土块的结构进行划分，合并那种零散的地块，平整土地面积，改良土壤，扩大土地的利用规模，来有效的利用耕地。
二、土地的复垦
土地复垦主要是针对生产建设中的土地的破坏的政治措施，使土壤能有效地恢复到可以利用的农用地状态。具体而言，土地复垦主要是针对的是矿区的土地遭到一定破坏的；地下水位下降，导致地表下沉的土地；废弃的土地或者工厂以及城市垃圾等对土地造成一定污染的地块。
1.土地复垦的管理
土地的复垦主要实行的是谁破坏，谁复垦的原则进行的，这也是惩罚破坏者的一种形式。土地的复垦的投入也被列入到基本的生产成本当中，在复垦后的土地得到当地政府的验收合格后再进行使用。这也映照了谁复垦，谁受益的政策，而且复垦者可以优先得到土地使用权。
复垦没有达到验收要求的，应缴纳复垦金，专项用于复垦的资金，由当地的政府部门进行复垦，若没有能力复垦也没有缴纳复垦资金的将要受到一定的处罚。企业或者个人对于以为内土地的受破坏而遭到损失的，应当支付一定的补偿费用，这项费用主要是耕地的损失费、林地的损失费以及其他土地的损失的总和。对于资金的多少，主要依据《土地复垦规定》做出一定的原则性控制，由破坏土地的企业或者个人按照规定的范畴，与被破坏土地的单位和个人进行协议解决，若协商未果，则交土地的行政部门做出决定，若双方不服，则可向人民法院提讼。
2.土地复垦管理制度
国家对土地的复垦管理主要有各级的人民政府土地的行政管理部门负责，并对本区域内的土地的使用进行监督与验收工作，并综合各级管理部门进行协调工作。
在土地的复垦管理的整体利用上，制定一定规划目标，以及指导方针政策，根据当地的经济发展需求，对自然以及土地破坏的状态进行预测，在整体的估算后，与复垦后的经济效益进行对比，使之符合经济合理发展需求的目标要求。不同的地区复垦的要求有不同的标准。在城区，复垦主要依照诚实的规划进行的，符合整体的城市形象标准，凡是发生在生产建设当中而破坏到土地的，土地的复垦应当符合整体的城市规划要求标准，若有复垦义务的企业应把土地的复垦纳入到本企业生产建设的目标当中，而且其可行性的目标控制主要是在其他的土地的复垦项目中有所体现，对于土地的复垦应涉及到工艺的要求，达到检验的标准，若企业未将土地复垦的义务进行规划，建设部门一经审查，应不予与批准。
凡有土地复垦义务的企业或者个人，应按照一定的规定履行复垦义务，这也是在县级及以上的部门批准的情况下进行的；若未履行义务，逾期并没有改正的，有必要缴纳一定的复垦资金，专项用于复垦的义务资金，对于骚扰、阻碍复垦工作实施，也可按照《治安管理条例》对其进行处以罚款。若情形严重的，当由公安机关依法执行，追究其刑事责任。
3.土地复垦的方式
在生产建设的过程中地区性破坏的土地，可以由企业或者个人自行复垦，也可以支出一部分资金，让其他单位或者个人进行承包复垦。企业的生产建设的过程中破坏的土地，可以由国家征用，也可以用集体留用。若企业的生产活动启用国家的土地，其使用权属和分配情况主要是由当地的土地的行政管理部门负责的。其他企业依照土地的复垦合同以及约定的条款来确定，这一部分费用可以由国家进行征用，也可以对其进行自行的补偿。在土地复垦之后，土地行政管理部门应按照土地验收标准进行实施，达到验收标准后并经行政主管部门验收合格后，方可交付使用。生产建设过程中在经复垦后属于依法进行变更的，必须进过国家正规的渠道进行办理。
4.土地复垦后的用途
被破坏的土地经过复垦后一般都优先进行农业的耕地用地，其他规划的农、林、牧、渔业生产的，依照国家的政策规定给以优惠，而且另一方面国家也鼓励单位或企业优先使用复垦的土地。
[关键词]土地革命；根据地建设；立法实践
《井冈山土地法》的立法成因，既有深刻的社会背景，又凸显了革命形势发展的逻辑规律。以同志为首的共产党人深入体察民情，广泛调查研究，秉承农民千百年来期盼“耕者有其田”的朴素民生主义思想，在艰苦卓绝的革命条件下真正依靠群众，为近代土地立法实践进行了伟大探索。
一、《井冈山土地法》立法起源
大革命失败后，中国革命进入低潮，反革命的力量大大超过党所领导的革命力量，中国共产党面临被敌人瓦解和消灭的危险。危机关头，如何继续高举革命大旗?“共产党必须解决农民的土地问题，取消地主阶级土地所有制”。1927年8月7日“八七会议”确定了土地革命和武装反抗反动派的总方针，把解决农民土地问题作为党的最主要任务，纠正了以前想依赖外援，盲目攻打大城市的错误政策。并先后发动和领导了百余次武装起义，打倒土豪劣绅，分配田地浮财。大多数起义虽然因为敌人的镇压而失败，却宣传了共产党的土地革命主张，为以后的土地政策的制定积累了经验。
同志从革命实践中总结经验教训，在秋收起义后无法实现夺取长沙的目标，率领秋收起义的部队到达井冈山地区，建立革命根据地。在敌人控制薄弱山区保存革命力量的发展，从攻打大城市向农村战略转移。这标志着同志首先把武装斗争的重心转向农村，向反动统治势力薄弱的农村进军，走一条如何中国国情的农村包围城市，武装夺取政权的道路。中国共产党领导的人民革命要坚持下来，并不可遏制地发展，只有紧紧依靠全国人民中绝大多数的农民，深入开展土地革命，发挥农民革命军的作用。中国人民的革命战争实质上是中国共产党领导的农民战争。
1927年5月20日，主持召开湘赣边界党的第一次代表大会。大会讨论并提出了发展党的组织、深入土地革命、巩固与扩大红军和革命根据地等项任务，回答了“红旗到底打得多久”的问题。会议成立了中共湘赣边界特委会，选举为书记。这次会议有力地促进了井冈山革命根据地的发展。
在井冈山革命根据地建设的过程中，以为代表的共产党人领导了以打土豪分浮财的游击暴动和组织农民参加赤卫队等一系列群众性政治运动。从1927年10月到1928年2月，以为书记的前敌委员会领导井冈山军民，利用新军阀之间发生战斗，井冈山地区敌人兵力空虚的大好时机，在宁冈：永新、茶陵、遂川四县，进行多次打倒豪绅的群众暴动。据当年参加游击暴动的陈正人回忆说：“为了发动群众，1927年冬就组织了搞年关斗争……强调废债，焚毁契约，还没收土豪财物和粮食，分给贫苦农民。通过这样的斗争，有部分群众先站出来，是勇敢分子”。
1928年2月新城大捷后，在宁冈大陇等地开始发动群众，进行分田。首先进行了分田试点，为全面铺开分天积累经验，大陇是宁冈县第四区，这个区分为8个乡。1928年3月，毛泽覃受组织委托来到大陇区，组织贫雇农会，接受积极分子入党。然后在大陇开始了分田试点。1928年4月底，井冈山的土地革命得以深入开展，并且专门成立了分田领导机构――土地委员会，以乡为单位，按人口平均分配。红军干部也被抽调下乡帮助分田。6月，龙源口大捷之后，边界出现了全面分田的高潮，宁冈全县，永新、莲花大部分地区，遂川、酃县的部分地区，都普遍分了田。
以打土豪、分田地为核心内容的土地革命是实现工农群众利益的根本途径。土地革命的深入发展，为土地法的颁布实旆提供了实践经验，获得了工农群众的广泛拥护。
二、《井冈山土地法》立法准备
没有调查就没有发言权。在井冈山斗争时期，都要要深入社会进行调查，为制定正确的政策和策略获得第一手资料，掌握社会基本问题，探索革命斗争的规律。把调查研究当作制定党的政策和策略的根本方法和基本途径。
1927年冬，率领工农革命军刚到井冈山不久，就深入到宁冈的坝上村、洋桥湖等地开展了以调查土地情况为主题的《宁冈调查》，全面地掌握了湘赣边界的土地情况和阶级状况。在调查中，为了获得第一手资料，采取开座谈会、个别谈话、找各县的中层干部询问等方式，自己口问手写，并同到会的人展开讨论。常常是白天指导农民开展革命斗争，晚上进行调查研究。这样获得的材料，贴近实际，对今后制定土地政策有很大帮助。
1928年11月，以前委名义给中共中央的报告中，记载了边界的土地状况：“边界土地状况，大体说来，土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在农民手里。江西方面，遂川的土地最集中，约百分之八十是地主的。永新次之，约百分之七十是地主的。万安、宁冈、莲花自耕农较多，但地主的土地仍占比较的多数，约百分之六十，农民只占百分之四十。湖南方面，茶陵、酃县两县均有约百分之七十的土地在地主手中。”后来，经过调查，发现没收一切土地，而不是只没收地主土地，有原则的错误。
可见，《井冈山土地法》的立法和完善过程是以同志持续而广泛的调查研究为基础的。在向广大群众深入调查研究的过程中，尊重群众，相信群众，依靠群众，了解了土地是群众的根本利益诉求。
三、《井冈山土地法》立法实施
从1927年10月率领工农革命军安家茅坪后，在边界各县开展广泛的打土豪分田地筹款子的游击活动，揭开了井冈山革命根据地土地革命的序幕，开始了边界土地革命探索，因此制定统一的土地政策摆上了边界特委工作日程。1928年5月20日开始的湘赣边界党的第一次代表大会认真讨论了边界土地革命深入的问题，制定了“深入割据地区的土地革命”的政策。随后，湘赣边界工农兵政府设立土地部，边界各县政府都普遍设立了土地委员会，具体负责领导边界土地革命运动。毛泽’东和边界特委还从军队抽调干部深入宁冈、遂川、永新、莲花等县发动群众，掌握政策，指导分田。
如何巩固土地革命的胜利果实，如何把井冈山土地革命中的政策用法律固定下来，进行了前人未曾有的尝试，多次参加边界政府组织的座谈会，并与谭振林、袁文才、龙超清等人交谈分田的情况，收集反映的问题，认真总结边界土地革命的经验，亲自起草了《井冈山土地法》。这个土地法否定了封建地主土地所有制，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，“以人口为标准，男女老幼一部分分配”，主要以乡为分配单位。
中共湘赣边界于1928年10月4日至6日召开了第二次代表大会，会上讨论了亲自起草的《井冈山土地法》，但是，由于意见不统一，会后并没有正式颁布。11月，井冈山收到了中
共中央6月4日的来信和《没收土地建立苏维埃》、《国际二月决议》等文件。中央来信对土地革命提出了具体的策略，使边界党统一了对一些问题的认识。他和边界政府党政机关以慎重的态度对待土地法的制订工作，又对照共产国际和中共中央的有关精神进行了斟酌和修改。这年的12月，《井冈山土地法》得以正式颁布。1941年，还专门对这个土地法作了说明。
四、《井冈山土地法》逐步完善
后来在延安曾指出：“这个土地法有几个错误：(1)没收一切土地而不是只没收地主土地；(2)土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；(3)禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。”此后，因自耕农对没收一切土地的做法表示不满，而大部分农民希望拥有土地，于是1929年4月制定的《兴国县土地法》中把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级土地”，并成为抗日战争之前中国共产党解决土地问题的主要思路。但是，如何分配土地以及地权归属问题，仍未妥善解决。1930年5月，通过对寻乌农村调查，又提出对土地进行平均分配，在实践中，形成了平分土地，抽多补少，抽肥补瘦的土地分配原则。1931年2月27日，以中央革命军事委员会总政治部主任的名义给江西省苏维埃政府写信，在信中明确指出，土地归农民所有，允许自由买卖。这样，就彻底纠正了《井冈山土地法》的不足。
五、《井冈山土地法》立法实践的历史意义
《井冈山土地法》立法实践，巩固了井冈山时期土地革命的斗争成果，进一步为土地革命深入发展提供了法律保障和政策指导，满足了农民对所得土地的渴望。贫苦农民分得了土地，大大改变了农村传统的生产关系，解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，激发了广大群众的革命热情，有力地配合根据地的军事斗争。广大农民参军参战，支援前线，巩固和保障了根据地发展。
《井冈山土地法》立法实践，第一次用法律的形式记载了中国土地革命斗争的伟大实践，在中国土地法制史上具有开创新纪元的划时代意义，为新中国的建立奠定了坚实的基础。中国共产党此后的一些土地法，大都是在《井冈山土地法》的基础上不断完善而成的。