一、引言
20世纪80年代末论文联盟以来，随着我国经济的快速发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显，而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力，地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机，为应对此危机，国家出台了4万亿元的投资计划，积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月，中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理，清理规范地方已经设立的投融资平台公司，对于融资平台公司贷款，银行业金融机构按照逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证信贷资产安全。2012年3月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行要按照保在建、压重建、控新建”的要求，有效防范平台公司贷款风险。
二、地方政府融资平台概况
地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种：第一，债务性融资，主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二，权益性融资，主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善，对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三，通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。
截至2010年底，我国的地方政府债务总额达10.7万亿元，政府融资平台贷款14.376万亿元，在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%，部分平台运作机制不健全，可持续发展能力不足，约1734家融资平台公司出现亏损现象。
地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日，国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债，累计融资6712.5亿元，创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同，安全系数最高的是地市级投融资平台，省级投融资平台则整体风险较高，部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率，说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年，国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转，将到期日延后四年，以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。
三、地方政府融资平台债务风险
地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用，但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿，地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制，其潜在的风险也在逐渐释放。
首先，平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区，其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低，对于这些地方平台贷款，只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说，仅通过信用风险管理则无法化解风险，因为，对于这些地方政府来说，其平台不仅没有能力归还贷款，一些地方在贷款时就不打算归还贷款。
其次，平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混乱的土地制度有关。因为，地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制，前者出于公共利益可征用并可进行交易，后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质，把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革，会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外，平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。
四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略
(一)地方政府管理角度，
中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上，对经济发展程度不同的地方采取不同的政策，通过财政转移支付的方式进行管理。
应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外，可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款，将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构，使贷款能够得到有效监管。同时，从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，加强债务考核与管理，提高平台公司举债的控制能力，促使其适度举债。
(二)平台公司管理角度
要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资能力。
(三)融资产品角度
地方政府投融资平台是指由地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺设立的有独立法人资格的经济实体，重点将融入资金投入市政建设、公用事业等项目，对促进地方经济增长、加强基础设施建设、支持社会事业发展有着重要作用。2011年以来，随着国家货币政策日益趋紧，央行6次上调存款准备金率,目前已达21.5%的历史最高位，金融机构对地方政府投融资平台采取审慎的态度，目前基本处于“只还不贷”的状态，同时，财政部不断出台文件要求规范地方政府投融资平台的发展，特别是加大了对县市级政府投融资平台的清理工作。为研究如何提高地方政府投融资平台的营运能力，解决地方政府投资发展需求与资金方面供给压力之间的矛盾，浙江省温岭市财政局对该市投融资平台的营运情况进行了调研，并在此基础上梳理出目前存在的困境并提出解决对策，指出县级政府投融资平台的唯一的正确方向，应是在科学管理、理性决策的基础上，走制度化、透明化、法纪化的“阳光投融资”道路。
一、基本情况
2006年温岭市国有资产投资发展有限公司（以下简称“温岭市国司”或“市国司”）成立，为温岭市首家政府投融资平台，该投融资平台采用监督、管理、营运“三层次”构架，市国司及其子公司为其营运机构。目前以市国司为核心组建的温岭市国有资产投资集团拥有17家全资子公司和2家授权经营事业单位，业务范围包括了公益房产建设、滩涂围垦、交通道路建设、园区建设、水务及水处理等基础设施建设开发及其开发所形成的资产经营，基本涵盖了温岭市基础设施投融资领域。
温岭市投融资平台营运四年以来，积极通过各种渠道筹集发展资金，取得较大成效：一是成功发行市国司企业债券。经国家发改委批准，市国司于2009年成功发行总额为12亿元人民币，年利率为7.35%的七年期企业债券。二是开展银证信合作发行信托理财资金。2008年市国司与中融国际信托有限公司、浙江民泰商业银行达成了合作框架协议，成功发行理财产品2亿元人民币。三是积极争取政策性银行中长期贷款，与国家开发银行开展深入合作，取得担屿围涂工程项目等多个政策性贷款项目的支持。四是利用商业银行借款。市国司在温岭市内各商业银行均有项目贷款，截止2010年底，商业银行借款资金余额为33.46亿元，占公司负债总额的43.17%，是重要的资金来源之一。
截至2010年底，公司资产总额为157.21亿元，净资产总额为79.69亿元，2010年共实现销售收入4.4亿元，利润总额为2.2亿元。
二、现存问题
从调研掌握的情况看，温岭市投融资平台经过数年的经营运作，尽管对促进地方经济增长、加强基础设施建设、支持社会事业发展有着重要作用，但仍存在许多困难和问题，特别是今年以来国家宏观政策日益趋紧，监管部门及金融机构对县级政府地方投融资平台的融资行为处于极其谨慎的状态，因此，现存的难题显得尤为突出，需要引起高度重视，问题亟待解决。
（一）治理结构不健全，偿债主体欠明确
1、治理结构不健全。目前，地方政府投融资平台并非真正意义上的经营主体，只是地方政府投融资的工具。温岭市国司与地方政府有关部门是“一套人马，两块牌子”，存在政企不分，现代公司治理结构不健全，公司法定负责人和主要业务人员由政府有关部门人员兼职或指派，公司资本主要来源于财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目的使用权出让收入和地方财政补贴收入等硬伤。同时，市国司也存在人手不足、专业化程度不高、决策滞后等问题，在时间精力有限，一人分饰两角的情况下，容易造成行政指令高于科学决策，决策机制难落实，工作效率低下等不良后果。
2、偿债主体欠明确。由于我国现行《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券，硬性约束限制了融资渠道，使得地方政府不得不借道地方政府投融资平台来进行投融资运作，但实际营运过程中，地方政府投融资平台仅是作为地方政府的“壳”而存在，最后还款人往往还是地方政府。如，温岭市国司发行的七年期企业债券及各种担保形式的融资，大多以温岭市人民政府的名义作为担保，以地方收入的未来预期来作财政兜底。
（二）宏观政策趋紧，融资渠道受限
1、宏观政策剧变。2009年为应对国际金融危机，国家出台4万亿规模的刺激政策，极其宽松的货币环境造成地方政府融资上项目、抢机遇、促发展，各级地方政府投融资平台发展迅猛、急剧膨胀、风险显现，因此，自2010年下半年以来，国家宏观政策日益趋紧，财政部不断下文要求清理地方债务，规范投融资平台发展；审计署对各级政府债务开展专项审计；央行更是多次上调大型金融机构存款准备金率，目前已达到前所未有的21.5%。宏观政策一松一紧，目前县级政府投融资平台可谓履步维艰，已立项的项目无法上马，在建工程缺乏后续资金保障。
2、融资渠道受限。当前国家对房地产行业进行严厉调控，使得作为地方稳定收入来源的土地出让金返还收入大幅锐减，同时，商业银行已酝酿全面退出地方投融资平台，必将大幅减少资金来源，而县级政府投融资平台中引入私营资本的做法目前尚处于探索阶段，时机尚未成熟，无法全面铺开。
（三）项目效益不高，缺乏主业支持
1、项目效益不高。由于缺乏有效的绩效评价体系和科学的决策评估机制，地方投融资平台所承担的城市建设项目收益受限，大多数公益性投资没有收益，而有些预算盈利项目在实际结算后甚至成为亏损项目。
2、缺乏主业支持。目前县级政府投融资平台大多存在经营性和公益性项目不分的“散、小、乱”等现象，大多过于依赖土地升值，导致发展后劲不足。
（四）缺乏风险预警机制，忽视潜在财政风险
1、缺乏有效预警机制。2009年经济刺激政策的放大效用使得地方投融资平台迅猛发展，地方负债急剧膨胀，目前县级政府投融资平台的负债率普遍都在70%左右，有的甚至高达100%。虽然温岭市国司2010年的资产负债率为49.29%，风险处于可控范围，但公司尚未建立科学预警机制和信息披露制度，如收益项目和非收益项目的比例、土地出让金返还收入占还款比例等指标不是十分合理，信息披露存在口径不统一、信息不对称等现象。
2、存在潜在财政风险。分税制的实行和我国多年来房地产价格的节节攀升使得地方政府长期以来依靠土地财政来维持发展。现在中央出台支持地方发展的政策，都要求地方进行资金配套，如果地方政府不通过负债融资，仅凭地税收入根本没有能力来进行地方资金配套，这种畸形的发展模式以未来的土地升值为预期，不仅推高了房价，而且加大了地方财政负债规模，负债膨胀会导致地方政府选择加税，从而引起诸如挤出民间资本、企业利润下降、通货膨胀、社会不稳定等一连串负面影响并形成恶性循环，潜在风险不容忽视。
三、对策建议
（一）完善治理结构，规划发展战略
1、明确角色定位。地方投融资平台不应仅仅服务地方政府项目融资，更应积极发挥国有资产特有的控制力、影响力和带动力，成为区域经济和社会发展的支撑服务平台、高科技产业发展的企业化操作平台和国有资本运作平台。对于温岭市投融资平台的治理，首先应理顺政企关系，将以政府融资为目的的平台载体和市场化运作的企业分开设立。前者必须充分贯彻政府意图，防止功能泛化；后者应成为真正的市场运营主体，以项目直接投资和盈利为主。
2、明确偿债主体责任。明确投融资平台债务责任划分，使权责相统一。按照“谁用款、谁还贷”的原则，建立对投融资平台各下属经营公司的业绩考核体系，重点考核融资放大倍数和利润指标；建立科学的奖惩机制，完善对经营者的激励机制和责任追究机制，充分调动经营者的主动性和积极性。
3、规划发展战略。可将优质国有股权作为国有资本注入平台公司，充实公司资本，改善股权结构，实现商业运作，长远来看，能壮大投融资平台实力，促进投资主体多元化，增强其自身“造血功能”，提高其再融资能力，实现可持续发展。
4、密切关注财政、法律动态。尽管目前法律规定地方政府不能作为债务主体发行地方债，但也有不少学者、政策研究人员建议有条件地放开地方债发行。县级政府应密切关注财政、法律动态，温岭市作为“全国百强县”排名前十五位的经济强县，更应未雨绸缪，待时机成熟时，可抢先发行地方债。
（二）创新经营模式，拓宽融资渠道
1、创新经营模式。开展多种经营模式，化解“土地财政”带来的系统风险。（1）转售为租。如通过将工业用地出让改为建成标准厂房后出租经营，在提升资产附加值的同时形成稳定收益；或可通过廉租房、公租房的建设经营，在解决居民住房问题的同时形成租赁收益。（2）建立创业风险投资基金。可通过与知名上市企业共同组建创业风险投资基金，充分利用上市公司的管理经验来募集、管理、使用资金，大力支持具有发展潜力的中小企业，使其突破资金和管理能力瓶颈，将其逐步培育成为大型企业甚至上市公司，在促进地方经济发展的同时实现公司投资收益，补充城市建设资金需求。（3）合理运用公共资源。对项目投资形成的公共资源，应深度发掘其附加价值，如道路广告收益、公园附属设施经营权等，通过公开进场交易，在实现收益的同时有利于促进市场定价模式的形成，进而促进社会资本进入城市建设项目投融资领域。
2、破解资金难题。通过政府引导、市场化运作、公司化经营等方式，拓宽融资渠道，破解资金难题。（1）积极争取政策性银行贷款。尽管商业银行借款受阻，但可通过项目打捆的形式，积极争取国家开发银行的政策性中长期贷款，为基础设施建设和社会事业项目筹集资金。（2）申请发行企业债券。温岭市国司申请发行的企业债券已投入使用，如地方财力允许，在科学决策和风险可控的前提下，可以考虑研究申请发行企业二期债券。（3）推动资产证券化融资。将缺乏流动性但预期能产生稳定现金流的资产，转变为可以在资本市场上转让和流通的证券，提高金融资源的配置效益，如可以考虑研究利用收费公路资产证券化进行有效融资。（4）引导私营资本进入公共投资领域。如采用BT、BOT等融资方式，通过“建设-转让”或“建设-经营-转让”的合作模式，引导私营资本进入公共领域，实现合作双方双赢。尽管县级政府大范围采用BT、BOT等模式的时机尚未成熟，但可以考虑开放个别经营性项目，如水资源经营和担屿涂开发，借助境内外投融资机构的投资、建设和管理的优势，引进资金和技术，减轻财政负担。
（三）整合有限资源，盘活存量资产
1、整合有限资源。通过整合县级政府投融资平台的资源，提高整体运营能力。根据温岭市国司下属各子公司的经营性质和业务范围，区分公益性项目和盈利性项目，可将17家子公司整合为6家子公司，分管交通、水务、公益性房产开发、城市新区开发、东部产业集聚区开发和国有资产经营，打造公益品牌和盈利亮点。
2、盘活存量资产。探索国有资产集约化经营模式，把分散低效、闲置沉淀的“死资产”转为“活资本”，从“固态”转为“动态”，可以通过资产集中处置、国有股减持等方式来盘活存量国有资产。此外，要特别加强对土地供应的调控，科学安排存量土地指标，有序变现土地收益，使其真正集中到政府手中。
（四）建立负债率指标，严格控制风险
1、建立负债管理预警机制。建立债务规模量化指标体系，使年末负债余额与当年财政收入的比值处于可控范围，量入为出控制负债投资冲动，防止过度融资；建立风险防控体系，密切关注政府可支配财力与债务规模的匹配情况，重点监控投融资平台短中长期债务比例、收益项目和非收益项目的比例、土地出让金返还收入占还款比例等指标，防止出现风险失控、债务扎堆、无力偿还的情况。
2、严格控制风险。建立地方政府投融资责任制度，实施年度投融资计划管理。按照适度负债的原则，年初预算根据投资需求科学安排资金来源，确定融资计划和还贷计划，并交人大审议通过，严格控制投融资风险。
3、建立信息披露机制。为防止政府债务多头管理，可以成立投融资管理中心，实行政府债务统一归口管理，建立政府债务数据库，统一债务统计口径，及时向投资者、放贷银行及社会公众披露负债结构、使用方向、项目进展等情况，使地方政府的投融资运营在“阳光”下进行，提高资金使用的透明度。
四、结语
县级政府投融资平台如无内部控制制度、风险防范机制的有效约束，必然会在分散状态和低效运行下积累风险带来后患。唯一的正确方向，应是在科学管理、理性决策的基础上，走制度化、透明化、法纪化的“阳光投融资”道路。作为县级地方政府，当务之急是如何在紧趋宏观政策的前提下，破解现存难题，创新投融资机制。加快民生事业发展，促进地方经济建设，任重而道远。
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［关键词］投融资平台；投融资公司；债务风险
2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下统一的新型投融资平台。
近年来秦皇岛市投融资体系获得了较好的发展，市政府通过采取成立城投公司、建立“政、银、企”沟通对接机制、建设完善融资服务体系以及整合全市担保资源等一系列行之有效的措施，缓解了秦皇岛市在城市建设发展中所出现的资金“瓶颈”问题，在为秦皇岛市重大项目建设、产业结构调整和经济社会发展等方面提供了有力的资金支持。但目前的投融资机制与秦皇岛市整体经济发展的实际需要相比，仍还存在直接融资比例低，投融资平台小、渠道窄，政府财政资金杠杆放大作用不明显，已有资源、资金、资产开发利用不够等问题。
一、秦皇岛市投融资总体概况
（一）秦皇岛市投融资体制
2009年11月秦皇岛成立“秦皇岛市投融资管理领导小组”，对全市投融资工作进行统一领导，领导小组组长由市委书记、市长担任，成员为市财政局、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、城乡建设局、国土资源局、城乡规划局、环境保护局、城市管理局、交通运输局、监察局、审计局、金融办等部门人员，领导小组下设办公室，办公地点设在财政局，市财政局长任办公室主任。秦皇岛市投融资管理领导小组管理各投融资平台，财政部门负责财务监督，审计部门负责审计监督，监察部门负责责任监督。
（二）秦皇岛市投融资平台
目前秦皇岛共有4家投融资公司：一是城市建设投资公司，该公司以城市基础设施建设投融资为主，由城乡建设局牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，实行国有资产授权经营；二是建设投资公司，该公司以经济社会发展的重大建设项目投融资为主，重点是高速公路、铁路、机场、港口和国家立项的重大基本建设项目，由市发改委牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，通过国债资金和财政资金注入资本金，获取的经营和资产收益作为资本金再投入，代表政府出资，参与重大建设项目出资入股；三是行政事业国有资产经营公司，该公司以财政投资的公益性项目投融资为主，重点是行政机关和文化、教育、广播、卫生等社会事业的基本建设项目，由财政局牵头组建，将市直行政事业单位资产（教育、卫生系统除外）划拨过户该公司，实现行政事业单位资产统一运营、统一管理；四是土地储备中心，土地储备中心以土地收购储备和一级开发为主，同时为其他投融资平台提供土地资源，实现资源转化，由市国土资源局牵头组建，以政府投入作为资本金，集中使用国有土地收益基金，加强土地前期开发和储备管理，确保土地有效增值。还有3家投融资公司正在建设中：一是旅游开发建设公司，由旅游局牵头，整合旅游资源和资产，搭建旅游设施建设及产业开发项目投融资平台；二是北戴河新区发展有限责任公司，由北戴河新区管委会牵头建立；三是****公司，由城乡建设局牵头，规范其运行管理。同时《秦皇岛市人民政府关于加快政府投融资平台建设规范投融资管理的实施意见》还指出，可根据发展需要，组建新的投融资平台。
二、秦皇岛市投融资平台问题分析
（一）投融资公司规模小，经营效益普遍较差
目前成立的4个投融资平台资产规模都很小，注册资金少，政府基本上以资产注入，资金投入很少，运作主体分散，难以承接大型项目的投资建造，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。从目前的经营管理情况看，现有的投融资公司资产运营能力低，经营效益普遍较差。
（二）条块分割严重
目前现有的4家投融资公司及正在建设中的3家投融资公司分属不同的部门管理，投资项目按所属部门的管辖范围进行条块分割。从秦皇岛市投融资管理领导小组成员组成亦可以看出，投融资平台涉及不同部门利益，投资公司在选项目、做决策时很容易从本部门利益出发，在实践中难免出现争项目、争利益的现象，造成资源使用效率低下和存量资产闲置。
（三）资产负债率偏高，财务风险大
各投融资公司资产负债率普遍超过了70％，这种高资产负债率一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大，回收期长，投资收益率低，当投资收益不能偿还到期债务时，投融资平台不得不采取借新债还旧债的办法，导致风险进一步扩大，一旦地方财政出现偿还困难时，将有可能导致财务危机。
（四）融资渠道单一，后续融资压力大
秦皇岛4家投融资公司建设资金融资主要来源于国内银行贷款、上级投资补助等，在发行债券、包装上市、设立产业投资基金等方面仍是空白，虽然政府近年来也开始关注并着力支持该类融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，该类融资比重在一定时期内难以有较大提高。
未来秦皇岛市将加大基础设施投入，大规模基础建设引致巨大的资金需求，远远超过了政府的承受能力，融资压力可想而知。对秦皇岛市来说，如果在投融资机制上未能有所突破和创新，要完成如此巨大的融资任务难度很大。
三、构建高效的秦皇岛投融资平台
（一）借鉴成功经验，搭建投融资大平台
根据其他省市的成功经验和我市具体情况，整合现有资源，建立实力雄厚的投融资运作平台。如河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，该集团是经河南省人民政府批准，经营省政府授权范围内国有资产的国有独资公司，是省政府的投融资主体，公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台和有实力的市场主体，有效壮大了政府的投融资能力和对经济的影响力。
秦皇岛应整合现有4家和正在建设的3家投融资公司，成立秦皇岛市投资集团有限公司，具体组建方式可采取控股合并，保持政府投融资平台公司资产、债权债务不变，以各平台公司全部资产组建成立秦皇岛投资集团，原平台公司成为集团子公司，投融资职能作适当调整，避免处理债权债务的繁杂手续和由于利益重新分割带来的改革阻力。集团负责开展城市、工业园区等基础设施建设，隶属市政府直接管理，明确各方的责权利关系，实行专业化、市场化管理，解决资源分散、条块分割的问题，更为重要的是能够降低融资成本。
（二）拓宽投融资来源渠道和方式，实现投融资主体的多元化
鉴于目前秦皇岛市各投融资公司存在的融资方式单一，融资缺乏可持续性等问题，笔者建议秦皇岛市建立初期投融资平台时，可以利用市场化运作方式，吸引社会资金入股，即采用一种ppp（政府—私人—合作）模式，这种模式是基于地方政府掌控的大量公共资源基础，与市场力量有效结合的一种方式。现有的bt（建设—转让）、bot（建设—运营—转让）、tot（转让—运营—转让）、blt（建设—租赁—移交）模式应继续发扬光大，发挥其应有的作用。待投融资平台做大做强之后，再通过上市进行直接融资，从而进一步降低融资成本，提高融资的可持续性。另外，在条件允许的情况下可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资。目前北京国管中心已经成功发行150亿元企业债券和两期共200亿元中期票据，融资期限分为3年、5年、7年和10年不等，融资成本低于同期银行贷款2个百分点左右，为后续北京市各区的投融资平台有效融资探索出良好的途径。
（三）完善出资人制度，明确产权关系
目前各投融资公司还没有完全脱离政府部门，条块分割严重，难以形成完整的出资人制度，难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的经济实体。因此，在构建多元化投融资体制过程中，完善出资人制度，明确产权关系就显得更加重要。通过完善出资人制度，出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使得资本层面摆脱条块分割，真正实现行政与资本分离。
（四）完善投融资风险管理机制，防范债务风险
从全国情况来看，地方投融资平台的融资状况不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，极易形成政府债务风险。秦皇岛市亦是如此，各投融资公司归属于不同的部门，债务游离于财政预算系统之外，且各投融资公司负债比例很高，债务风险不言而喻。政府应出台相关措施，完善投融资风险管理机制。
首先，政府应建立一套风险控制模型。根据秦皇岛市经济增长目标、可支配财力，按照负债率和债务率风险区间测算政府可承担的融资额度，对本市政府债务实行预警机制，在加大融资力度的同时，根据政府债务余额的多少，实行动态管理，保证政府债务总额控制在可承受风险以内。
其次，建立投融资偿债保障机制。为强化投融资主体的偿债责任，确保债务的到期归还，应建立投融资偿债保障机制。各投融资公司将财政资金、土地出让收益、资产转让收益和其他经营开发性收益的一定比例上交财政作为偿债基金，财政及相关部门做好监管，专款专用，确保借得来、还得起，促使投融资公司步入良性发展轨道。
在全国投融资平台快速发展的大背景下，秦皇岛市政府应抓住机遇，严控风险，理顺投融资管理体制，为秦皇岛市经济发展再上一个新台阶创造条件。
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