关键词:城市规划设计;建筑设计;关系
城市规划是对城市空间的分析与设计,也即对人活动的区域空间和各区域空间只的关系的协调。建筑设计是解决室内空间的使用、经济、美观的要求,同时在外部形体上,具有一定时代特性风格的前提下与周围环境、城市历史文脉及城市控制性规划相协调的结果。城市规划是动态地解决和协调各类建筑之间的联系、建筑群的整体形象,以生态的、可持续的观点延续城市的历史,展望城市的未来。建筑是组成城市的重要因素,也是城市的主要象征,在我国自改革开放以来,全国各地掀起了大兴土木的热潮,一大批各种类型的建筑如雨后春笋般破土而出,争奇艳,使城市的景观得到了极大的丰富,城市得到了长足发展。同时使城市规划与建筑设计之间的关系显得尤其重要。
1城市规划设计与建筑设计的关系
城市规划是一门正逐步完善和发展的综合性学科,是一门在实践中安排城市发展规划与建筑设计、景观设计相对关联的实用性学科,它具有相对独立的基本原理和方法,它主要解决的是城市的面和线问题。建筑设计是在城市规划的前提下,根据建设任务要求和工程技术条件进行全面设想,并根据其功能具体确定建筑物的空间组合形式和详细尺寸,构造及材料做法。它也具有相对独立的基本原理和方法,主要解决的是城市的点和面问题。同时城市规划设计主要是通过建筑设计、景观设计来实现的。
2正确处理城市规划与建筑设计的关系
2.1科学对待城市规划设计
城市规划设计是一种设计社会空间和物质空间健康发展进程的社会实践。因此城市规划设计应该包括从策划到维护的所有内容。在城市规划设计的发展过程中,出现了不同的类型。根据阿普尔压德(D•APPLeYard)的观点,城市规划设计内容日趋综合,方法包容性更强,从单纯注重形态的设计发展到综合设计。在城市规划设计中不但要注重城市的功能分区,交通流线,而且还要注重建筑物的体量、尺度、比例、色彩、造型、材料、空间等。必须强调“城市规划设计最基本的特征是将不同的物体(包括建筑物)进行联合,使之成为一个有机整体,设汁者不仅必须考虑物体本身的设计,而且还要考虑一个物体与其他物体之间的关系”。一个城市建设的好坏与城市规划设计水平的高低有着直接关系,因为城市规划设计是城市建设的基础,也是建筑设计的依据。在我国一般一个城市规划设计经批准后,要执行十年以上,在批准城市规划设计时一定要采取科学认真的态度。
2.2建筑设计服从城市规划设计
美国城市规划师伊•沙里宁曾经说过:“通常做设计是要把它置于一栋房子中;将一栋房子置于周围的环境中;将周围的环境置于一个城市规划中。建筑师在设计单体或群体建筑时,必须考虑建筑的大环境和开发地盘红线内的小环境问题。随着我国经济的飞速发展,建筑设计也得到了长足发展。在建筑创作繁荣的同时,也存在着令人担忧的问题,在快速发展中,建筑师在建筑创作时对人文的关注、对环境的关注显然不够。一味追求“新、奇、特”而不考虑建筑物所处的环境。例如北京的长安街,虽然每栋建筑单体都采用了中国最好的设计院和最优秀的建筑师的作品,而且在建筑造价上也毫不吝啬,就其艺术价值本身而言,仍然是业界人士批判的焦点。究其原因,主要不在于建筑本身造型,而在于对周围环境的忽视,以及强烈的个体表现欲所造成的整体不和谐。再例如希腊的爱琴海上有一座叫伊特拉的小岛,每年都吸引大量的游客,尤其是摄影家和画家,被称为“艺术家之岛”。整座岛上布满了十分简单的希腊式的民居,连警察局、医院、饭店都化整为零,成为民居式建筑尺度。几百年来,岛上的居民始终恪守一个规则:所有建筑均不超过三层,所有外墙均为白色。这种热爱自然、相互协调的观点,已经形成了一种设计理念。可见,在城市规划设计的指导下,注重周围环境的协调,即使是最简单的建筑设计也能取得好的效果。
2.3城市规划对建筑设计的影响
2.3.1场地设计
场地设计是为满足一个建设项目的要求,在基地现状条件和相关的法规、规范基础上,组织场地中各组成要素(建筑无、交通系统、室外活动设施、绿化景园设施、工程系统)之间关系的设计活动。其根本目的是通过设计使场地中各要素,尤其是建筑物(对于室内空间的要求是建设目的中最主要的部分,这使建筑物成为一个项目最主要的内容,建筑是场地设计中的核心内容)与其它要素能形成一个有机的整体。
从工作内容上看:场地设计即是整个建筑设计中除建筑物单体的详细设计外所有的设计活动。这一般包括建筑物、交通设施、绿化景园设施、场地竖向、工程设施等的总体安排以及交通设施(道路、广场、停车场等)、绿化景园设施(绿化、景园小品等)、场地竖向与工程设施(工程管线)的详细设计。
从建设流程来看:实际建设流程中,一般首先是业主确定一个建设项目,并取得了相应的用地,然后再委托建筑师来设计,建筑师是在野猪所提出的设计任务和基地条件的基础上开始工作的。设计者在进行具体的设计前要做细化和完善设计任务的工作。包括详细培植项目的组成内容,并对这些内容的规模、形式等一些有关的问题做出较为明确的规定,同时要与业主协商,以取得一致的意见。
城市规划对场地设计的要求:城市规划对场地设计的要求一是体现在城市总体规划对于城市用地的发展方向和布局结构的控制之上。二也是主要的,体现在控制性详细规划中,控制性详细规划的要求是具体性的,对场地设计有更直接的影响,场地设计对控制性详细规划之中的土地使用和建筑布置等各项细则必须做出恰当的切实反应。这些要求一般包括:“对用地性质和用地范围的控制,对于容积率、建筑覆盖率、绿化覆盖率、建筑高度、建筑后退红线距离等方面的控制,以及对交通入口的方位规定等。它们会对场地设计尤其是布局形态的确定构成决定性影响。
2.3.1.1对用地性质的规划:具体建设项目的选址上,控制性详细规划限定这一项目只能在某一允许区域内选择基地地块;对用地进行开发的场地设计,控制性详细规划限定该地只能做一定性质的使用。
2.3.1.2对用地范围的控制:规划是有建筑红线与道路红线共同完成的。
2.3.1.3对用地强度的控制:是通过容积率、建筑覆盖率、绿化覆盖率等指标来实现的。对容积率、建筑覆盖率最大值及绿化覆盖率最小值来限定,可将基地使用强度控制在一个合适的范畴之内。
2.3.1.4对建筑用地范围的控制:由建筑范围控制线来限定。即基地允许建造建筑物的区域。城规中一般都要求建筑范围控制线从红线退后一定距离。
2.3.1.5规划中对建筑高度、交通出入口的方位、建筑主要朝向、主入口方位等方面的要求,在场地设计中也应同时予以满足。
2.3.2我国控制性详细规划的研究
控制性详细规划作为城市总体规划与修建性详细规划之间中间环节,是城市规划管理的主要依据和和土地有偿使用的前提条件。随着市场经济大潮的冲击,其控制力也受到了严峻的挑战。改革开放后,我国经济高速发展,城市建设加速,同时也出现种种失控现象。我认为其主要原因有两方面:⒈开发商和建设单位一味追求经济利益,不断更改建设用地和增加建设密度。⒉行政领导为了招商引资,强行干预控制性规划。而美国的控制性详细规划是典型的市场经济体制下的产物,规划法规系统比较完善,值得我们借鉴。
美国的区划。美国地方规划管理工作的三种控制手段:区划法、土地细分法、和设计指导原则。其中,区划法和土地细分法是真正的法规,设计指导原则只是一种引导性的控制手段。美国的区划以“保护公众的卫生、健康和福利”为出发点,其结果是对土地经济利益的严格控制。区划包括:⒈允许的用途。⒉地段的设计要求(地块的最小面积和面宽、红线退后、容积率等)。⒊建筑设计要求(限高、层数、建筑面积等)。这些区位、用途和开发强度等因素,直接影响着地价,关系到房地产所有者和地方政府的利益所在,因而只能遵循公开的法定程序来决定。即每一个影响地价的重要因素都在控规中得到了明确控制,而没有对视觉美感的直接控制。
我国控规传统做法忽略了经济规律。目前,我国控规典型的做法是由规划师在指定的大街区或几个大街区内,参照甲方提供的容积率(密度),摆房子,即在保留部分现状的前提下,追求空间体量的美学关系和视觉效果。然后以此来分割地块、分配楼板面积、指定建筑红线,以供将来批租土地之用。这种做法常常土地市场经济规律。如,规划师为了追求美的原则,把地块分配的大小不一,建筑规定的高低不一,丧失了统一的标准和公平的原则。还违背了地价运作的经济规律。
我国城市规划的误区。历史上由于种种政治经济因素的影响:我国的规划设计与大型公共建筑项目的设计之间一直难以区分,这种现象造成我国的控规地从美学和视觉效果出发,缺乏对土地经济体制的全面认识。在控规立法上,我觉得应该注意两个原则:⒈对用地的控制要符合土地建设开发的经济规律。⒉一切对地价有重要影响的因素应该在立法中有明确的规定。
求同与求异的原则。在同一区位的相邻地段,美国区划的控制原则是求同,即遵循地价运作的经济规律,在同一区位,保证土地转让(批租)时地价相同,自然要把地块的大小、建筑体量、容积率、红线后退等做一视同仁的规定。这种控制手法在产生和谐的风格、有序的城市肌理、保护街道界面、合理利用土地方面是成功的。
视觉美感的控制。美国的经验:引导性手段。
以美国的城市设计指导原则为例,它控制的是街景透视,关心的是人在以街道为中心的公共空间的心理和视觉体验。城市设计指导原则对一切影响街景透视的因素提出设计要求,包括建筑体量关系,广场之间的围塑关系,街道及建筑界面的尺度关系等。
2.3.3建筑设计之我见
起初,做设计时经常的手法也是从主观的感觉出发,通过形体、体量的造型来首先达到视觉上的审美要求。对于细部则由于时间的限制而来不及仔细推敲了。这在很大程度上就是没有结合环境总体考虑。
2.3.3.1结合环境。从城市区域规划出发设想建筑与大环境的结合:建筑的整体轮廓上,与周围的现有建筑呼应,立面上虚实对比、色彩处理与环境格调相协调,流线上,符合环境的肌理;从人的感觉出发想象建筑局部小环境的处理:通过人的生理和心理的感受塑造空间。
2.3.3.2造型。有自己的风格,整体性强、简单中体现复杂,不变中起变化。这方面我喜欢板材效果,直接、明了、轻佻。
（一）节约集约利用土地的目标任务。经过四年的努力，要实现三大根本转变：一是在土地利用方式上，实现从粗放利用型向资源节约型根本转变，全社会节约集约用地意识进一步增强，土地利用结构和空间布局进一步优化，建设用地集约利用水平和综合利用效益显著提高，土地闲置浪费和低效利用问题得到有效解决；二是在管理方式上，实现从土地管理部门单一管理向多部门综合协调管理根本转变，使全市节约集约用地工作组织有序、职责明确、部门协调，建立全社会节约集约用地管理机制；三是在实施手段上，实现从事前行政审批向建设用地全程的综合监控转变，充分发挥经济、法律、行政和技术手段对土地节约集约利用的促进作用，把节约集约用地融合到经济发展和结构调整的各项宏观经济活动中。按照《*市土地利用总体规划（20*—2022年）》相关控制指标的要求，至2012年人均占用建设用地控制在153平方米。
（二）充分认识节约集约利用土地的重要性。节约集约利用土地是贯彻落实科学发展观的本质要求，是解决我市土地供求矛盾的重要举措，是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。全市上下要充分认识节约集约利用土地的重要意义，采取更加有力的措施，切实推进节约集约利用土地工作，为全市经济社会又好又快发展作出贡献。
二、加强土地利用规划管理，严格控制新增建设用地总量
（一）加强土地利用总体规划管理。按照“守住耕地红线，节约集约用地”的要求，体现主体功能区规划编制的原则，认真做好新一轮土地利用总体规划的编制工作，确保上级下达的耕地保有量和基本农田面积、标准农田面积不减少，建设用地总规模不突破，耕地占补平衡措施落实。城乡规划、产业发展规划、生态环境功能区规划等规划在用地规模、空间布局、开发时序上要与土地利用总体规划相互衔接。通过编制和实施新一轮土地利用总体规划，进一步合理布局土地利用空间，优化城乡土地利用结构，引导工业向开发区（园区）集中、人口向城镇和中心村集中、住宅向社区集中，充分发挥土地利用的集聚效应。严格土地利用总体规划的实施管理，严肃查处违反土地利用总体规划用地的行为，并依法追究有关人员的责任。
（二）科学编制年度用地计划。根据上级下达的新增建设用地计划和上一年度土地利用实际情况及本年度需求情况，科学制订并认真实施土地利用年度计划。年度新增建设用地指标优先安排用于产业发展、基础设施和下山搬迁等民生用地。不断完善房地产用地、工业用地出让计划管理办法，未纳入土地利用年度计划的建设项目，原则上不予安排用地。
三、加大闲置用地清理力度，着力盘活存量建设用地
（一）加快转而未供土地的供应速度。切实有效利用和消化已农转用未供土地，采取调整项目、盘活指标、加快拆迁等多种方法，有效提高供地率。对已办理农转用征收手续后需改变规划用途的，报经市政府批准调整项目后办理供地手续；对已办理农转用征收手续的土地，前期工作未到位的由所在地乡镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）负责完成前期工作，及时供地；对已办理农转用征收手续不能实施供地的，按程序上报盘活用地指标。前三年度的已农转用土地供应率不得低于90%、80%和50%。
（二）严格执行闲置土地处置政策。对闲置土地满一年以上未满二年，依法应征收土地闲置费的，一律按出让或划拨土地价款的20%征收，严格按规定标准收取土地使用税；对闲置土地满二年，依法应无偿收回的，坚决无偿收回。对因企业自身原因闲置半年以上一年以下的土地，乡镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）管理机构和有关单位要各司其责，责令项目土地使用者出具承诺书，督促用地单位在规定的期限内尽快开工建设或寻找新的投资者，引进新的项目，进行调整使用。
（三）加强土地储备管理工作。进一步规范和完善土地收购储备工作，充分发挥土地储备在增强政府对土地一级市场供应中的调控能力。合理确定储备土地规模，优先储备现有未利用建设用地，对因规划调整为经营性用地的，一律统一收购储备，统一公开出让。实行建设用地“净地”出让，出让前处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。合理确定建设用地出让的宗地规模。要严格控制开发周期，每宗土地的开发建设时间原则上不得超过二年，防止土地闲置浪费。
四、加强城市建设用地管理，提高城市土地利用效率
（一）优化城市用地结构。城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。对突破用地规模的，规划部门应会同国土等相关部门进行调整修正。要根据城市功能分区和产业结构调整的要求，编制和实施城市总体规划、控制性详细规划和土地供应计划，降低传统产业用地规模，提高高新技术产业及现代服务业用地比例，提高廉租房、经济适用房用地在住宅用地中的比例，合理配置行政、商服、居住、体育、文化等设施用地，综合发挥社会资源集聚和共享效应。要鼓励建设项目向空中发展，适度提高城市宜建区的土地开发强度，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在符合城乡规划的前提下，要适度提高建筑高度和容积率。
（二）鼓励开发利用地下空间。规划部门要会同人防、国土等部门制定地下空间开发利用专项规划。在符合规划、人防、消防等要求的前提下，地下空间用途和面积等指标明确的经营性用地，要与地面国有建设用地使用权一并纳入公开出让范围。按市场化途径取得地下空间土地使用权的，可以单独办理地下空间土地使用权登记。对行政划拨国有建设用地使用权的人防项目和依法“结建”的人防工程建设项目，以及规划设计条件明确可进行地下设施建设的，可以无偿取得地下空间土地使用权，单独办理登记手续，但不得分割转让。工业企业合理开发利用工业用地的地下空间，不另行收取土地出让金。
五、加强基础设施建设用地管理，控制基础设施建设规模
（一）科学编制基础设施建设规划，优化建设项目用地方案。编制交通、能源、水利等基础设施建设规划，要充分考虑和整合现有及关联基础设施的空间布局，综合服务容量和能力，合理安排新建项目规模，努力提高整体效益。基础设施建设项目的选址和用地规模，结合技术指标、经济指标和用地指标，要充分论证，优化设计方案，并严格执行各类项目建设用地定额下限标准，尽量少占耕地尤其是基本农田和标准农田。
（二）严格控制基础设施建设项目用地规模。严格按国家标准进行各项市政基础设施、公建项目和生态绿化建设。加强重点基础设施建设项目用地预审，严格执行行业用地标准，其用地总规模原则上不得超过项目用地预审时确定的用地规模。
（三）深入推进土地有偿使用制度改革。严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小划拨方式供地范围。今后除由政府全额投资兴建的交通能源水利等基础设施、城市基础设施、各类社会事业用地外，其余应实行有偿使用。
六、加强工业用地管理，提高工业用地的投入产出率
（一）坚持项目决策咨询制度。根据国家产业政策和环境保护要求，进一步明确产业导向目录。合理设置工业用地公开出让的产业类型、投资强度、环保要求、规划条件等内容，强化土地供应对产业结构调整的促进作用。把好入园项目的质量关、布局关、经营者素质关，加强项目的协调服务，把工业项目决策咨询与项目投资协议签订、土地公开出让、备案核准等工作结合起来，进一步提高项目决策咨询的科学性和操作性。
（二）提高土地集约利用水平。根据新的土地集约利用评价体系，细化项目入园标准，提高园区投资强度和容积率，容积率要求达到1.0以上。根据工业用地双控指标和项目固定资产投资规模，确定项目供地量。对分期建设的项目原则上分期供地。加强对企业内部平面图设计的规范管理，鼓励企业建设多层厂房。
（三）严格执行工业用地出让最低价标准。认真落实国家和省关于工业用地招标拍卖挂牌出让的各项规定，大力推进工业用地市场化配置，严格执行全国、省工业用地出让最低价标准。
（四）建立以土地贡献率为主导的工业用地评价机制。完善工业项目决策咨询与用地预审相结合制度，将工业项目的产业政策、环境保护、投入产出、科技含量、投资强度、节能减排、财政贡献和社会贡献等要求纳入决策咨询内容，作为工业项目出让和批后监管、复核验收的依据。逐步推行工业用地“亩产效益”评价体系，实行工业企业土地利用效率与财政、税收政策相挂钩的综合激励措施。
（五）大力开展企业挖潜节地活动。引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房。鼓励工业生产型企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、安全、消防要求，不改变原用途，经批准在企业原用地范围内新建、改建、扩建工业厂房，提高建筑容积率的，不补缴土地出让金，并减免城市市政基础建设配套费。对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不补缴土地出让金。
七、加强农村建设用地管理，挖掘农村建设用地潜力
（一）科学编制农村集镇、村庄规划。根据土地利用总体规划、区域规划，结合“十村示范，百村整治”工程和社会主义新农村建设，规划部门要加快编制和调整农村集镇、村庄规划，加快“中心村”整治和建设步伐，逐步缩小农村建设用地规模。集镇、村庄建设要充分利用村内原有宅基地、空闲地以及低丘缓坡中的非耕地。严格执行农村“一户一宅”政策，控制农民超用地标准建房，要逐步解决历史遗留的“一户多宅”问题。探索建立农村空闲宅基地退出机制。
（二）切实做好“城中村”改造。按照城乡规划、土地利用总体规划和年度计划的要求，根据“统一规划、适当集中、合理布局、分步实施、配套建设”的原则，结合旧城改造和城乡结合部村庄改造，应当集中建造多层、高层公寓，切实提高土地利用效率。
（三）大力开展土地开发、复垦、整理。按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建、宜居则居”的原则，加快制定与土地利用总体规划相统一的低丘缓坡资源综合开发利用规划，科学开发和合理利用低丘缓坡，拓展土地利用空间。结合下山搬迁、地质灾害搬迁避险安置，加大撤并零星自然村的力度，鼓励搬迁居民点的宅基地复垦。
八、强化建设用地批后监管，严格土地执法监察
（一）加强建设项目用地动态监管。进一步完善建设用地项目土地出让合同条款，明确项目开工与竣工期限，控制性详细规划确定的规划条件、投资强度、绿地率以及违约责任等内容。对未按建设用地出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用权证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地使用证书。强化建设用地项目开发利用全过程的跟踪检查，全面推行以土地使用合同或划拨决定书履行情况为主要内容的复核验收制度，对违反约定条款内容的，要追究土地使用者的违约责任，同时限制其参加建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。
（二）严肃惩处土地违法违规行为。严格执行国家土地管理法律、法规和政策，对非法转让、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途等严重土地违法违规行为，依法严肃查处，公开曝光违法用地典型案例。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入信息基础数据库。对未取得合法用地手续的建设项目，各有关部门不得办理项目审批、核准、建设规划许可、施工许可、发放贷款、工商登记、通电、通水、通气等手续，违反规定的，追究相关人员的责任。充分发挥乡镇人民政府、街道办事处在土地管理方面的作用。进一步建立和完善村级土地管理协管员制度，积极探索农民建房用地、农业生产设施用地、乡镇（街道）区域内违法用地委托乡镇人民政府、街道办事处执法监察的机制。
九、加强组织领导与部门配合，形成节约集约用地氛围
（一）加强组织领导。乡镇人民政府、街道办事处和各有关部门要转变用地观念，把节约集约用地摆在十分突出的位置，加强组织领导，切实抓出成效。要层层落实责任制，完善考核奖惩制度，把节约集约用地考核纳入乡镇、街道和有关部门年度考核体系。
关键词用地状态偏离度；省域土地利用总体规划；实施状况差异
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]
土地利用总体规划是我国土地管理制度的重要组成部分，也是实施土地用途管制制度的基础。目前，新一轮土地利用总体规划的修编工作已经在全国逐步铺开，如何客观评价上轮土地利用总体规划（规划期为1997-2010年）的实施状况，成为科学合理编制新一轮规划的关键环节。在业已开展的有关上轮规划实施评价研究中，关注点主要集中在地（市）、县（市）单元，评价内容、指标设计多围绕在规划实施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全国尺度和省级尺度的评价研究及方法探索。然而，依照我国有关法律规定，上一行政层次规划对下一层次的规划有调控作用，因此，对各省域上轮规划的实施状况进行比较分析，将有助于从宏观层面上加强对规划实施状况的认识。为此，本文结合上轮土地利用总体规划的调控要求，设计了用地状态偏离度指标，据此评价1997-2004年间各省域土地利用总体规划实施状况的差异，并分析出现差异的原因，为新一轮规划的编制提供参考。
1上轮全国土地利用总体规划的调控目标简析
上轮规划编制时，我国的土地资源面临保证粮食生产稳定增长和国民经济持续、快速、健康发展的双重挑战，规划确定了以保持耕地为核心的规划目标［5］：①农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年保持在12801万hm2（19.20亿亩）以上，其中基本农田面积保持在10856万hm2（16.28亿亩）以上。林地、牧草地面积增加（见表1）。②在保障重点建设项目和基础设施用地的前提下，建设用地总量得到控制。规划期间（即1997-2010年），新增建设用地不超过340.80万hm2（5112万亩），其中，占用耕地面积不超过196.67万hm2（2950万亩）。此外，上轮规划对土地开发整理复垦、土地生态环境保护也提出相应的要求。根据全国规划有关具体目标，对各个省域规划的编制进行了目标分解和调控
上述目标在全国或各省域的实现，实质上涉及在有限或固定数量的土地资源中，在“保护耕地总量动态平衡”的基本前提下，如何对各类用地规模进行合理配置，亦即土地利用结构的合理优化问题。从这一角度出发，选择规划调控的主要用地类型，分析某一时间点的利用状况与规划设想的可能状态的差异，其结果将是规划实施状况的反映。
2用地状态偏离度的指标设计与技术处理
2.1用地状态偏离度的指标设计
用地状态偏离度是指土地利用的现状规模与规划预计规模的偏离程度。本文设定的现状年份为2004年，对应年份的各省域各种类型土地面积作为现状用地规模，而2004年的规划预计实现目标则需要根据规划设计的用地规模变化量进行推算。由于上轮省域规划一直到2001年才全部获得批准，此时已经过了近期目标年，因此，本文采用上轮规划确定的基期年（即1996年）和规划目标年（2010年）之间年均用地规模量来推算2004年的规划预计用地规模。具体计算公式为：
其中：Pi为某地类的用地状态偏离度；Y1i为1996年某地类用地规模；Yti为规划2010年某地类用地规模；Ygi为规划预计2004年某地类用地规模；Yxi为2004年某地类用地实际规模；di为1996-2004年某地类年均变化量。
用地状态偏离度的正负号表示现状用地规模与规划目标的偏离方向，绝对值表示与规划目标的偏离程度。由于上轮规划对于各种地类的调控方向不同，所以正负号所表示的意义也有所不同。譬如，对于耕地而言，规划要求耕地保有量不低于规划目标，因此，偏离度小于0表示耕地保有量没有达到规划要求，偏离度大于0则说明规划目标的落实情况较好；而对于建设用地则恰恰相反，偏离度小于0说明规划目标的落实情况较好，偏离度大于0说明建设用地的增长已经突破了规划目标。
2.2反映规划实施状况的主要用地类型选择
结合上轮规划严格保护耕地、控制建设用地规模的主旨，用地结构优化的基本落脚点是耕地占补平衡，并且需要从宏观上体现农用地、建设用地、未利用地的用途管制差异。因此，本文选取了耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、未利用地6种用地类型，对比分析2004年各类用地实际用地规模与规划预计目标的偏离程度，进而反映各省域上轮土地利用规划的实施状况。
2.3数据处理说明2.3.1用地分类的调整及相关数据处理
2001年，国土资源部颁布了新的土地分类，导致1996年、2004年以及上轮规划目标年数据无法衔接。因此，本文按照上轮规划的土地分类体系对1996年和2004年数据进行了调整主要调整是在“农用地”中增加了“水面"，并将2002年土地分类中的建设用地、未利用地涉及和“水面”有关的用地调整到相应的“水面”中；在“交通用地”中将“农村道路用地”纳入，而非设置在2002年土地分类的“其它农用地”中。，以保证数据口径的一致性。
2.3.2规划预计的2004年用地规模估计
本文涉及的用地数据来源于1996年和2004年的土地变更调查，以及各省域上轮规划目标年（2010年）的用地规模目标。但是，各省域编制上轮规划时所采用的规划基期数据，与1996年的土地利用变更调查数据并不完全一致，特别是城镇用地规模有所调整。因此，本文在估算规划预计的2004年用地规模时，采取以1996年变更调查数据为基数，加上1997-2004年间规划预计净变化量的方式来处理。
3省域土地利用总体规划的实施状况差异分析
3.1全国土地利用总体规划的实施总体状况简析
截至2004年底，全国农用地规模低于规划预计目标2.22%，而建设用地、未利用地规模分别超出预计目标3.18%和5.57%。在农用地中，耕地、林地、牧草地和预计目标存在明显的差距，分别相差4.99%、2.23%和1.81%；建设用地则恰恰相反，除水利设施用地外，居民点及工矿用地、交通用地都远大于规划预计目标，分别高出6.93%和4.04%。
上述情况表明，1997-2004年间，农用地尤其是耕地减少、建设用地增长的速度都要大于上轮规划的预期。
3.2各省域土地利用总体规划的实施状况差异分析
3.2.1耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈现“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局
在全国31个省域单元中，所有省域的耕地偏离度都小于0，说明无一省域的耕地保有量达到了规划预计目标。其中，有7个省域的状态偏离度低于-10%，偏离程度最多的北京达-31%。
从空间分布看，以黑龙江和云南两省连线（简称“黑滇线”）为界，耕地状态偏离度呈现明显的沿线低、两翼高的“沟谷”状格局（见图1a）。“黑滇线”沿线省域以及，耕地状态偏离度绝对值相对较小；“黑滇线”以西，自内蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在内的12个省域，是我国耕地偏离度绝对值较高的地带，并且各省域之间相差较大，偏离幅度最高的北京是相对较低的甘肃省的5倍；“黑滇线”以东地区，包括广东、福建、浙江、江苏等11个省域，偏离度介于“黑滇线”沿线和该线以西的省域之间，属于二级高地。此外，北京、天津、上海三大传统直辖市的耕地状态偏离度绝对值要明显大于周边省域。
3.2.2多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界，西优东劣
从林地的规划实施情况来看，多达20个省域没有达到规划预计目标，其中偏离程度较大的省域主要包括环渤海地区的北京、天津、河北、山东，西南的广西、云南、贵州，以及内蒙古、江西和青海，而黄河中游沿线的河南、山西、陕西和宁夏等省域规划实施相对较好（见图1b）。
就牧草地而言，只有青海、河北、宁夏、浙江四个省域达到规划预计目标。从空间分布上来看，牧草地状态偏离度也呈现以“黑滇线”为界，东高西低的格局，“黑滇线”以西规划实施相对较好，而该边界线以东省域，集中了所有偏离度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏离度的绝对值都高于“黑滇线”以西地区（见图1c）。
3.2.3居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小
从居民点及工矿用地来看，多达22个省域的用地规模突破相应目标。如图1d所示，居民点及工矿用地状态偏离度的空间分布，明显是由东向西、由沿海向内陆逐渐降低的趋势，并以长江为横轴，呈“T”字型衰减。超出规划预计目标幅度最大的前6个省域全部分布在东部及东南部沿海地区，中部地区的偏离度略低于东部，但长江沿线省域的状态偏离度要明显高于南北两侧其他省域；未超出规划预计目标的主要集中在中国的北部和西部地区，包括东北三省、中部的内蒙古、西北的甘肃、陕西、青海以及西南的、广西。[HJ*4]图1各省域不同类型用地的状态偏离度分析图
Fig.1Thespatialdistributionofdifferentlandusedeparturedegreeineveryprovince3.2.4北部和中南地区交通用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大
就交通运输用地而言，有14个省域未突破规划预计目标，在空间分布上以北部和中南两大区域为主，主要包括自东北三省向西的北部国界线沿线的内蒙古、甘肃、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、贵州、云南、广东和海南等省域。
超出规划设想的省份，主要包括东部沿海的福建、浙江、上海、江苏、山东、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北纬35°线附近的山西、河南、山西、宁夏、四川、重庆、青海和等省域。中西部地区交通用地的快速增长是上轮规划实施的重要特点，偏离度较大的前5个省域中有3个位于中国西部，平均偏离度高达8.4%（见图1e）。
3.2.5未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于全国的南北两端
虽然上轮规划将耕地补充列为主要规划目标之一，但作为主要补充来源的未利用地开发，规划实施效果并不理想，全国仅有新疆、上海两地达到预计目标。从未利用地状态偏离度的空间分布看，数值超过20%的省域主要包括南部的广东、广西、云南、贵州、海南，以及北部的北京、天津、内蒙古、山西和山东，基本上集中分布于中国的南北两端（见图1f）。
3.3省域土地利用总体规划实施的类型分区
在单项指标分析的基础上，利用SPSS软件，以耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通运输用地和未利用地的用地状态偏离度作为变量，运用基于欧式距离的离差平方和法，对31个省域进行空间聚类分析，从而形成依类归并的结果，由此反映出我国上轮规划在全国不同地域的实施情况以及相应类型的主要特点。经过聚类分析，将全国各省域归为4个类型区（见图2）。
（1）第一类型区：包括东北的黑龙江、吉林，东部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重庆、四川、贵州、新疆、甘肃等13个省域，国土总面积占全国的57%，该类区域各类用地指标的状态偏离度相对较低，除未利用地偏离度稍大，其余各类用地的平均偏离度绝对值都在5%以下。需要说明的是浙江、福建、安徽三省域，虽然被划入这一类型区，但其居民点及工矿用地的状态偏离度却很高，如果单就这一用地而言，其规划实施效果并不理想，而从本文研究所选六类用地的综合情况来看，规划实施与规划预期较为接近。
（2）第二类型区：包括辽宁、湖北、广西、海南和云南5个省域，国土总面积占全国的10%，其规划实施的共同特点是未利用地开发不足、牧草地与规划预期有差距，但都处在第二梯队。根据上轮规划对1997-2004年间的估计，这些省域应开发未利用地450万hm2，但实际只开发了60万hm2，仅占规划目标的13%，同时也略好于天津、广东（仅实现规划目标的3.6%）；牧草地规划预计增加97.8万hm2，而实际却减少12.1万hm2，状态偏离度在-48.2%～-49.2%之间，但仍要稍好于第四类型区（所有省域牧草地偏离度都小于-60%）。
（3）第三类型区：包括内蒙古、陕西、青海和宁夏4个省域，主要位于中国北部地区，国土总面积占全国的22%，区域内耕地规划实施情况较差，平均状态偏离度达-16%，耕地减少速度远远超出规划设想。按照上轮规划，到2004年末区内4个省域单元耕地保有量应维持在1489万hm2左右，而实际已经减少到1278万hm2。
（4）第四类型区：主要位于中国的东部地区，包括广东、江苏、山东、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9个省域，国土总面积占全国的10%，区域内各类用地指标的状态偏离度普遍比较高，建设用地超出规划实施与农用地、未利用地未达到规划设想的现象并存，规划的实施效果和预计目标相差较大。2004年，这些省域居民点及工矿用地合计880万hm2，比1996年增长78万hm2，超出规划设想9.6%。与建设用地的快速增长恰恰相反，耕地和牧草地规模逐渐减小，到2004年已分别降至3124万hm2和75万hm2，低于规划设想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未达到规划要求。同时，未利用地开发也未达到规划要求，按照上轮规划设想，到2004年末开发未利用地291万hm2，而实际上仅仅完成了40万hm2，不足规划设想的14%。
4省域土地利用总体规划实施差异的成因分析
分析上轮省域土地利用总体规划的实施状况差异，主要集中在以下方面：
4.1退耕还林（草）政策的实施导致我国西部和西北部地区耕地大量减少
1998年我国长江、松花江、嫩江特大洪灾后，我国“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复与重建”［6］。1999年退耕还林（草）工作在陕西、甘肃、四川三省率先展开试点，并于2002年在全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动，我国的北部、西部和西北部地区正是这次退耕还林（草）工作的重点地区。
1999-2004年间全国大部分省域耕地减少的主要原因在于退耕还林(草)，而这种影响表现为由东往西逐步增大的趋势。这6年间，“黑滇线”以西的12个省域，由耕地转为林地和牧草地的面积分别为329万hm2和106万hm2，合计达435万hm2，共占该地域同期耕地减少总规模的75.4%，其中青海和宁夏分别高达96.3%和95.8%。
4.2社会经济的快速发展推动了建设用地的迅速扩张，加大了耕地规模的减少
在上轮规划实施的“九五”和“十五”时期，全国平均经济增长速度分别达到8.3%和9.5%，高出规划设想0.3和2.5个百分点，受社会经济快速发展的影响，建设用地规模也不断增长。据统计，2004年GDP总量排在全国前10位的省份，其1996-2004年居民点及工矿用地增长占全国总增量的60%，而前5位的省份所占比例高达44%。进一步对省域的居民点及工矿用地状态偏离度、偏差量与GDP增量、人均GDP增量、总人口增量分别进行相关分析，发现居民点及工矿用地偏差量与GDP增量之间的相关性最高，偏离度则与人均GDP增量之间具有较高的相关性（见表2），表明经济发展是导致居民点及工矿用地与规划预计目标产生偏差的最主要原因。
与建设用地的快速扩张相对应，社会经济快速发展地区的耕地保有量也在不断减少，这在“黑滇线”以东表现得尤为明显。仅1998-2004年间，这些地区共有30.9%的耕地减少是由于建设占用造成的，高出全国平均水平75%，其中上海市高达73.9%，福建和江苏也分别达到57.2%和47.6%。
4.3土地开发力度与规划预期差距大，耕地补充规模偏小
按照上轮规划的要求，应通过土地的开发整理复垦，保证耕地总量的动态平衡，然而，在规划实施期间，这项要求并没有完全得到落实，全国未利用地的规划实施偏离度将近6%，土地开发力度不足，仅上海和新疆两地达到了规划要求，其余省域的未利用地开发规模均低于规划目标，耕地补充规模严重不足，在一定程度上造成各省的耕地总量不断下降。
4.4土地利用年度计划的适时调整也对土地利用规划的实施带来一定的影响
土地利用总体规划的规划期一般为15-20年，虽然在编制规划时，编制者会对未来社会经济的发展变化进行考虑，但由于规划期限长，并且缺乏更具实际指导意义的近期规划，往往导致规划设想与近期内的社会经济发展不能完全衔接。为此，在历年的土地利用年度计划执行中，需要对土地利用规划进行相应的调整，这在一定程度上影响了规划的实施。
对比分析1997-2004年实际下达给各省域的农用地转用指标和规划预计的建设用地新增规模，可以发现，共有23个省域的转用指标低于规划预计增量，其余8个省域则超出了规划设想；在偏离幅度上，仅有5个省域的偏离幅度在10%以内，有一半的省域偏离幅度超过30%。进一步分析历年建设占用耕地指标与规划预计的新增建设占用耕地规模之间的差异，只有6个省域的占用耕地指标没有超出规划设想，其余省域全部突破规划控制目标，土地利用年度计划与土地利用规划之间存在一定的差距。
5结语
本文对1997-2004年各省域土地利用总体规划实施状况的差异性进行评价，发现：①耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局。②多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界西优东劣。③居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小。④北部和中南地区交通运输用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大。⑤未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于中国的南北两端。在此基础上，通过对6种用地类型的状态偏离度进行聚类分析，将全国31个省域分为四个类型，从而反映各自规划实施的主要特点。进一步分析表明，退耕还林（草）政策的实施、社会经济的快速发展、未利用地开发力度不足以及土地利用年度计划的适时调整是造成各省域土地利用总体规划实施差异的主要原因。
上述研究提供的启示在于：在中国这样一个区域差异巨大的地域范围内开展土地利用总体规划编制，必须要开展分区研究，针对不同区域的土地利用和社会经济发展特点，因地制宜地制定规划目标和管制措施。而且，要加强土地利用规划体系及其相应技术体系的建设，强调近期规划的编制和执行，密切近远期规划之间以及规划与土地利用年度计划之间的联系，加大规划的执行和监管力度，真正将规划落到实处。
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城镇一体化是消灭城镇差别、实现城镇和谐发展的必由之路，城镇一体化是社会进步、生产力发展到一定水平的必然产物，也是现代化的大趋势。因此，推进城镇市场一体化，让城镇市场紧密相连，多规融为一体，确保各种商品和服务、资源可以在城镇间得到顺畅流动，满足居民生产和生活的需要。
而“多规合一”基于城镇空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用总体规划等，实现“一个城镇空间，一个空间规划”，合理布局城镇空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。
1“多规”内涵及意义
“多规合一”改革正是统筹兼顾、协调发展的有效途径，它是把多张蓝图变为一张蓝图，这有利于集约节约利用土地等资源，有效解决了“规出多门，各自为政，相互打架”等突出问题，更有利于解决项目建设中存在的“挖沟填沟，填沟挖沟”问题。
“多规合一”的涵义。“多规”主要影响镇（乡）域范围村镇布局的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城镇空间规划和各部门的专项规划。国民经济与社会发展规划：以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划，主要为发改委编制的五年发展规划；土地利用总体规划：以区域土地利用为主导，突出耕地保护和建设用地控制的规划；城镇空间规划：包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；各部门专项规划：包括综合交通发展规划、市政设施规划、水资源利用与保护规划、综合通讯发展规划、综合防灾规划及环卫规划等。
“多规合一”的意义。2014年4月23日，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻会。国家发改委发展规划司在“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。
城镇规划“多规合一”并不是说把多个规划合并成一个规划，而是使多个规划整合互通，充分发挥系统性的作用。为全面推动城镇发展一体化，“多规合一”的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源与农村同步发展和农民顺利进城就业这对矛盾。目前我国城镇建设问题十分突出，所以在城镇建设中，通过“多规合一”规划方法，使城镇文化、经济、建筑、景观特色得到科学规划，统筹协调城镇在各系统、各层面、各类型之间的关系。
2.推进县域“多规融合”管理模式
推进县域“多规融合”，关键要统一规划目标、规划期限、规划底图、统计口径、技术标准，增强规划融合后的统一性、权威性和长效性。
在总规的统一指导下，各部门要加强组织协同，省直有关部门要联合部署、联合推进、统一选点、集中探索，县市由政府牵头，一把手亲自抓。
重点区域规划。对已建区内存在一些未充分考虑发展要素的建设行为，在管理中应考虑在建设活动类型、建设强度等方面，采取退出或避让等管理措施；城市旧区改造应与城市规划（总体规划和控制性详细规划两个层次）、城市设计（风貌、天际线等）等相关内容，要根据已批复的区域内城市规划（总体规划和详细规划）和城市设计，对建设活动类型（房地产、工业、基础设施、公园绿地等）、建设强度（建设密度、容积率、建筑限高、地下开发）、建设风貌等内容进行监督，保障规划的执行力。
由于受政策要素、工程性限制条件、市远景发展用地等方面的约束，将建设活动类型、建设强度、建设时序作为管制的重点，农业发展开发用地主要属于此区域范畴。
行政辖属协调规划。地方规划管理部门在划分建设用地管制区时，往往是基于本辖区内的土地资源、地形条件与开发建设需要，较少考虑邻近城市辖区的管制区划分情况。针对于此，建议各行政辖区进行土地空间管制时，需征求邻近辖区政府部门的意见，并将其作为本辖区空间管制的依据，以实现区域协调管控，共谋发展。
如自然保护区、森林公园等重要生态资源，则是在环保部门和林业部门的权力范畴之内。因此，在重要生态资源为主的禁建区周边，需考虑不同管理部门的管理要求。建设用地分区划定时，应与多个管理部门协商，划定一定的缓冲地带，作为严格限建的区域。
缓冲地带与弹性用地区域协调。出于管理需要，某些政策设定的禁建区往往先行划出，而后才进行用地适宜性评价与管制分区，便有可能出现禁建区周边存在适建区的情形。为避免以上情况，各管制分区之间需划定一定范围的缓冲地带，缓冲地带的具体宽度应当根据具体情况拟定，并给予缓冲地带介于两区管制强度之间的管控政策。
土地利用总体规划提出有条件建设区，给土地利用提供了一定弹性，可有针对性地适时调整城市建设活动，而城镇规划管制分区中无对应的概念分区。因此，为使两规在空间上有效衔接，可对城镇规划中的适建区进行细分，使城市建设用地区对应允许建设区，预留发展用地对应有条件建设区；将已建区与适建区合并为最大允许建设区，并与土地利用规划中的允许建设区和有条件建设区对应一致，从而建立空间协调机制。
3.建“多规合一”规划技术标准体系
从“多规合一”现实状态来看，要解决规划的主要问题，在技术层面是非常重要，而技术面包含城镇化水平、规划范围、人口与用地规模、技术标准等。
人口与建设用地规模预测一致。国民经济与社会发展规划城镇总体规划和土地利用总体规划中人口规模的预测，关系到建设用地规模的预测，因此，在“多规合一”的过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致，统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据；
统一规划区范围。在规划区范围应当统一，如功能区规划与城镇发展总体规划涉及的范围一致，而综合性的主体功能区规划、城镇规划、土地利用规划都应当与禁建、限建、适建范围也应当一致。
统一用地规模与标准。建设用地应当在符合土地利用总体规划总量目标和保护耕地需求的前提下，根据国民经济和社会发展规划提出的城镇化发展和产业发展的要求，同时要满足城市发展和建设的需要，统一确定建设用地标准。
统一规划基础资料。对于同一层级的各项规划，应当采用相同范围、精度和格式的地形图、现状图，以及水文、地质、气象等规划基础资料。
城镇经济社会的发展，实质上是城镇两个系统在经济、社会等诸要素交融与协调发展的过程，而这种交融与协调都与制度相联系。交融与协调的广度与深度均有赖于制度的科学性、正确性、合理性。针对城镇关系现状和城镇一体化的要求，实现城镇经济社会的良性运行，融和共进。
【关键词】规划主导用地管理集约利用
长兴经济开发区成立于一九九二年，一九九四年经省人民政府批准为省级开发区，总规划面积19平方公里，开发区位于长兴城市东南侧，东接西太湖，南至三一八国道，西临长兴城区，北至合溪港，处于长江三角洲的地理核心。规划设计标准和基础配套条件达到长江三角洲一流开发区水准。2003年以来，长兴经济开发区连续五年进入浙江省“十强开发区”，受到省政府的表彰。2006年在上海召开的“长三角投资发展论坛上”，长兴开发区还被评为首届“长三角最具投资价值开发区”，并荣获“长三角最具投资价值开发区综合实力奖”。
一、开发区规划与土地利用管理存在的问题
1.1土地管理基础工作推进缓慢，严重制约城市规划实施
多年来，由于二元体制以及自下而上经济发展模式的影响，建设用地管理工作面临很多积重难返的问题。主要包括以下几个方面：
1，相关政策法规制定跟不上、执行不力或工作难度大，导致开发区土地清理工作推进缓慢，各种历史遗留问题的土地仍占开发区未批未建土地的绝大部分。这部分建设用地资源如果不能尽快释放出来，将会影响开发区规划的实施和开发区的可持续发展。而且，这些问题现在不解决，今后解决付出的成本将更大。目前开发区未批未建陆域用地中，大多存在各种历史遗留问题，致使政府未能完全掌控这些土地的开发利用，在供给时序和空间上都满足不了规划实施需求，规划选址常常被复杂的土地状况“倒逼”，不得不退而求其次，导致规划在实施环节中严重走样。
2，土地储备工作缺乏规划引导，进入储备库的土地数量少，与规划实施要求相距很大，跟不上当前开发区建设和产业发展的需要。一方面，开发区建立土地储备制度是希望通过“储备-选址-供应”机制来缓解土地有效供给短缺的矛盾，但是由于工作力度较弱，土地储备库内土地数量少，更谈不上围绕着规划实施的空间和时序要求来开展工作。另一方面，规划实施要用到的土地没有提前进行整理与储备。第三，由于土地清理工作不到位，使得各类土地信息也没有在统一的平台上进行整合，地籍动态管理严重滞后，部门间信息尚未实现完全共享，规划实施和规划选址受到很大制约。
1.2建设用地管理的规划和计划层面存在矛盾，弱化了空间资源的集中统一配置
首先，在县级规划层面，城市总体规划和土地利用总体规划未能真正实现“两规合一”。目前，新一轮《县域总体规划》已基本编制完成，正在报批中。而《土地利用总体规划》修编尚未完成，其修编滞后将影响“两规合一”的实现。土地利用总体规划未能及时修编，会影响到开发区超规划用地现状的认可和对总体用地指标的争取，而且还会因为新增土地的上报和不断调整增加县政府与上级相关部委的沟通工作量和难度，增加开发区工作的被动。
其次，在计划层面，近期建设规划年度实施计划和年度土地利用计划在内容上的重叠导致政府决策与行动分散。两个计划的审批层次不同，目的不同，内容也有严格区分。两个计划都对建设用地空间布局和时序进行安排，是对行政资源的不必要浪费，如不一致，将会影响土地资源的高效配置，造成开发区建设用地管理的混乱，影响政府权威。
1.3不同部门对土地资源调控方式的导致产生的问题
近年来，国家加强了对土地资源管理的调控力度，在国家层面，虽然不同部委调控的侧重点不同，管理手段也并不完全一致，但是调控的目标都是一致的，都是在科学发展观指导下落实最严格的土地管理制度，各部委的调控要求都是城市政府必须坚决拥护和执行的。但是到了城市层面，城市政府应该在统筹国家各部委的调控要求的前提下，再按照城市内部各职能部门的分工进行分解落实，而决不应是各职能部门按照各自理解直接对应国家部委，否则将造成各职能部门之间的工作重叠，甚至出现矛盾。县政府建立规划主导的建设用地管理模式，实现对空间资源的高度集中配置，更有利于落实国家层面调控政策，也是符合城市层面的执行需要。
二、对加强规划主导对开发区建设用地集约利用的建议
2.1加大规划编制力度，编制科学性及前瞻性规划
多年来城市规划长期被作为经济发展的工具，其主要功能是为工业和经济发展提供土地、空间资源和基础设施的配置和支撑。在“增长至上”的指导思想下，资源、环境被视为从属于经济增长的事物。城市规划工作缺乏资源、环境的刚性约束意识，在编制规划时往往不是客观、全面和深入地分析城市发展的资源环境条件，而是一味的追求超越自身发展条件的经济发展目标。城市规划特别是实施性的规划法定效力不足，难以对土地、空间等资源利用和开发建设行为进行有效的管制和约束。在新形势下，我们要深刻反思传统的发展模式，进一步深入认识我国的基本国情和发展条件，在城市规划工作中牢固树立资源的刚性约束意识，强化规划对土地和资源空间的管制，以有效地发挥城市规划对环境、资源的控制和保障作用。
2.2发展产业集群，加强开发区土地的集约利用
产业集群对城市工业用地的发扩展、重组有着重大影响。其一、产业集群是城市工业用地扩展的重要空间。一方面，产业集群的聚集性和衍生性，使企业数量不断增加，工业用地面积不断扩大，成为城市工业用地扩展的重要空间。其二，产业集群对城市工业布局重组有重要影响。政府可以通过产业政策和土地、税收、融资、基础设施配套等政策，引导其向产业集群转型或转移，以调整工业用地布局，提高土地利用效率和城市产业竞争力。
2.3完善体制，进一步加强城市规划在建设用地管理中的主导作用
开发区目前已初步确立规划主导的建设用地管理模式，但如果没有相应的制度来保证，难以达到预期目标。从国内外的经验来看，开发区更应该坚持城市规划主导的建设用地管理模式，并在已有的基础上进一步完善制度设计，将决策与执行分离，并通过强化决策权来加强执行力，提高政府对城市发展的调控能力。在各层次规划编制全面推进的基础上加强城乡规划实施管理，强化规划的实施效力，维护规划的严肃性和权威性，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。
2.4强化近期建设规划年度实施计划对空间安排的统筹作用
近期建设规划年度实施计划作为规划许可和用地审批的重要依据，主要内容涉及到建设用地总量的控制、结构优化和项目布局的统筹。今后，应根据开发区建设内容和建设用地出让方式的改变，进一步加强完善近期建设规划年度实施计划制度，增加建设用地招拍挂计划和土地储备计划内容，丰富计划内容，加强计划编制科学性和针对性，使它成为开发区建设年度计划体系的核心，并通过强化其在计划体系中的统筹地位，确保政府各职能部门的规划实施协调一致。
2.5发挥土地储备对规划实施的保障作用，建立规划引导的土地整备制度
编制土地整备规划和计划，按照“以需定储、以储定供”的原则，建立规划引导的土地整备制度，增加土地的“有效供给”，破解看似有地、其实无地的尴尬局面，发挥土地整备对规划实施的保障作用。政府和相关职能部门应根据土地整备规划和相关计划，有计划有目的地进行现有储备用地的清理，并对未来规划确定的城市建设的重点区域提前进行土地整备，把储备和供应两个环节有机地联系起来，做到盘活土地资产，减少财政占用。
三、结束语
综上所述，城市规划所关注的不仅是土地的用途、开发强度，更包括不同区位土地用途上合理的空间关系，合理的开发时机等，多目标是其主要特征之一，从这个角度分析，城市规划的综合性和指导性地位是不容置疑的。
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近年来，我国进入城市化快速发展的阶段，城乡建设规模达到空前的程度，引发的种种经济社会问题给城市造成越来越大的压力，城乡空间规划、决策、管理的工作负荷急剧加重，城市和区域空间结构优化与应用现代信息技术辅助规划决策管理的需求日趋强烈。伴随着科学技术的进步，GIS通过不断改进分析工具、不断完善各项分析功能，从而将在城市规划决策管理等越来越多的领域，胜任更多更复杂的分析任务，提供更加客观准确且及时的分析结论。
现象
GIS应用范围越来越广、程度越来越深
随着城市规划信息系统日益完善，越来越多的规划工作者开始将“地理信息系统”（GeographicInformationSystem或Geo-Informationsystem，GIS）应用于规划编制研究的过程中。
GIS是能够搜集、存储、操作、分析、管理，并展现空间或地理数据的信息系统。基于计算机硬、软件系统支持下，GIS可对整个或部分地球表面（包括大气层）空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述。GIS自诞生至今，其应用领域已经由自动制图、资源管理、土地利用发展到与地理位置相关的水利电力、环境保护、金融保险、地质矿产、交通运输等多个领域。
纵观国内近期在将GIS技术用于规划编制相关领域的研究，大都属于总体规划层面，如：《北京城市总体规划（2004-2022年）》中应用GIS多因子分析技术，综合生态规划对城市空间发展进行生态限制性区分。《深圳市城市总体规划（2007-2022年）》根据资源环境、工程地质等城市安全条件，结合城市可持续发展目标，建立评价指标体系，基于GIS进行多因子综合评价，将城市用地规划定为禁建区、限建区、已建区和适建区，并加强对四区的空间管制和建设引导。《无锡市总体城市设计》中利用GIS的空间分析能力，对影响城市环境的因子进行量化分析与综合评价，最终建立基于空间分析的高度与开敞度控制模型，为城市总体形态控制给出理性分析依据。
在国家发改委指导下，江苏，河南，山东等省份依据主体功能区的科学内涵和划分原则，建构具有应用价值的分类指标体系，并应用GIS技术方法，根据指标的表征属性以及分类单元，对指标进行赋值和计算，得出主体功能区划的研究成果。《江阴市域主体功能区与可持续性发展研究》以GIS技术为平台，将江阴市的几十种社会经济数据和十余种自然地理数据统一落实到单元中，进行综合分析计算，将江阴市按行政区域界限划分为适合建设、优化建设、限制建设、禁止建设四种主体功能区。《京杭大运河遗产保护规划―常州段》建立了“大运河常州段历史遗产”数据库，以此为基础分析运河及其周边的地理、社会、经济稻荩综合判断大运河及其周边遗产的价值，探索合理保护的方法。
在城市空间分析与管理方面，GIS分析的对象是城市及区域空间的多种实体数据（如建筑、地块、街道等）及其关系，通过分析城市空间分布的各种现象和过程，解决复杂的规划、决策、管理问题。在城市空间的规划与设计当中，可首先建立一个地理数据库，然后用GIS进行各构筑物的规划、选址，等等。
GIS具有计算机辅助设计的功能，能为设计人员提供车道、交叉路口等的设计工具，为城市空间的优化设计提供方便，大大提高了规划的工作效率，使规划研究人员从繁重的设计工作中解脱出来，将主要精力投入于方案的综合比选分析中。同时，GIS可直接用计算机对模型图进行各种修改，且非常简单明了，可提高规划设计的速度和质量。GIS在规划设计中主要解决了信息管理、提供分析工具并满足决策的要求。
背景
城市结构优化需求让GIS彰显神通
在中国经济快速发展的背景下，我国城市空间结构剧烈演变。一方面是城市空间向外的迅速扩展，其表现为用地扩展规模大，速度快；另一方面是城市空间内部的急剧变化，表现为城市空间结构的复杂化和空间结构的多样化。同时，城市界限日益模糊，主要表现为城市和乡村的交错。
我国城市空间结构的这些新特征，是在中国长期片面追求经济增长的制度机制下产生的。由于对社会、生态等外部成本的忽视，不可避免地出现了一系列“城市病”，对我国城市的进一步发展，乃至整个国民经济社会的健康和谐发展，造成了很大的威胁。
现在，通过城市空间结构的改善实现城市全面、协调、可持续发展，就是要在城市转型发展的背景下，实现优化城市空间的结构。眼下，我国城市空间结构优化主要包括两个层面的内容：平衡城市结构和重塑城市空间。
东南大学建筑学院城市规划系熊国平教授指出：平衡城市结构主要是从改善城市结构失衡现状的角度出发，实现城市内部各要素之间的均衡，像新区和老城的均衡发展，公共服务设施的均等化，以及如何实现城市与郊区、开发区与周边的融合。
伴随着中国经济的快速发展，城市规模迅速扩大，城镇化进程不断加快，引发的种种经济社会问题，给城市造成越来越大的压力，很多城市选择建设新区，缓解老城压力。一方面，处于城市中心地带的老城通常愈来愈难以满足居民的生活要求，尤其是无法与周边新区的快速发展相匹配，而全国各地的旧城区改造往往是“大拆大建”，导致老城原有肌理，包括很多珍贵的历史遗迹，都遭到严重的破坏。另一方面，新区建设主要来自于对已有开发区或其他城市功能区的重构和二次开发。然而，开发区和新区在开发初期通常都功能单一，例如依靠工业发展起来的经开区、只具备居住功能的大型住宅区，这些区域功能的单一化导致其缺乏活力，造成建设浪费，以及形成“钟摆式”交通。
公共服务设施方面，有的城市在缺乏统一规划情况下，公共设施建布局不合理、等级划分不清淅，相应的优质资源集中于部分地区，而忽视了大多数群众的需求，有的城市在政府引导缺位和经济利益作用背景之下，高档场所重复建设而公益性公共设施不足……一系列构成公共设施和服务种类不全、分级不清、体系不健、质量不佳、分布不均的问题，也对社会经济、文化生活的进步产生相当程度的阻滞。
多年以来，城市边缘区是城市空间扩张影响最集中的地方，受城区与农村两股力量的交互影响作用，在缺乏统一管理和有力领导之下“任性”发展，使得城市边缘区土地利用结构复杂，用地无序蔓延，土地利用效率低下；同时，开发区的地理边界几乎是严格封闭的（大部分开发区都是具有明确管理范围的独立行政区），忽略了与其周边地区的联系，与周边地区缺乏充分的协作和沟通，使得开发区呈现一种封闭式的高速发展，在空间上成为“孤岛”，而开发区周边地区由于缺少经济活力，发展缓慢，产生了区域增长的额“断层”。
重塑城市空间是眼下优化城市空间结构另一关键措施。熊国平教授指出，中国城市发展的多元化和多边形，减弱了城市形态的自组织能力，城市要素构成更为复杂、无序，导致城市空间失当。重塑城市空间就是梳理各类城市构成要素，完善各类城市空间功能，在城市建设中实现社会济的协调发展，实现人与自然的和谐发展。重塑城市空间主要包括：保护生态空间、完善休闲空间、混均居住空间、升级产业空间、共享交通空间等。
焦点GIS既有的优势和不断增强的优势
在GIS技术应用于城市空间信息管理之前，城市规划师主要使用计算机辅助设计软件（computerAideddesign，CAD）来处理空间信息。实际上，CAD目前仍然是国内规划制图时使用最普遍的软件。常用的CAD软件主要有AutoCADMicroStation等。
CAD与GIS的基本原理迥异，尽管两者都有坐标系统，但CAD把世界看成是一个立方体，而GIS把世界看成一个球面。CAD的主要优点是编辑功能非常强大，可以非常方便地对研究对象进行拉伸、剪裁、复制，等等。相比而言，GIS的制图编辑功能则较弱。不过，CAD的主要功能在于辅助空间图形处理，其数据模型缺乏对属性数据的支持，因此在数据分析、统计和查询等方面远不如GIS。
GIS在城市空间分析与管理方面的应用具有非常显著的优势。GIS把其分析对象的空间位置和特征属性关联起来，极大方便用户查询“在什么地方某分析对象有什么特点”。GIS对空间分析对象的统计、分析功能极其全面，比如查找适宜位置，进行出行成本分析，确定两个位置间的最佳路径等。
美国北卡罗来纳大学城市与区域规划系的相关学者指出：GIS具备空间数据库的概念，可把空间数据和属性数据捆绑起来，创建中心数据库来储存和管理这两方面信息（用户可以通过电脑桌面、服务区或移动环境调用和存储这些数据）；GIS具备强大的空间分析功能，并且，其空间分析功能的开展是基于统计及数学的一系列量化模型，从而可对空间现象进行准确的描述与预测，并辅助城市空间政策的科学化决策。GIS可以提供对数据执行完整性检查的机制，由于其可进行拓扑分析，此外，还可以使用拓扑为要素之间的空间关系建模、为多种分析（如查找相邻要素、处理要素间的重叠边界，以及沿连接要素进行导航）提供支持；GIS可以高效快捷地对一个要素生成多张专题地图（例如人口图、经济状况图、设施数量图，等等），由于GIS的一个空间要素常常对应多个属性（譬如街道边界对应的街道人口、经济状况、设施数量，等等）。
当前，新互联网时代的来临更强化了GIS在信息查询方面的优势。很多城市或区域建立了在线交互式GIS信息共享平台，这些平台不但允许广大公众查询空间信息（如城市街道便利程度评分、地块法定用途，等等），用户还可以根据这些平台提供的人口、经济、社会等方面的GIS数据绘制专题地图。
随着大数据的深化发展，越来越多的GIS网络互动平台更是允许用户利用移动终端随时随地产生新的空间信息并上传至平台（如行为踪迹、服务评价，等等），进一步扩展了交互式GIS数据库的信息量及用途。
同时，GIS可结合虚拟现实技术使方案的筛选、优化显得非常形象、直观，直接用计算机就可对模型图进行各种修改（如各构筑物位置的布局、规模的大小、与其他构筑物的连接方式等），且非常简单明了，可提高规划设计的速度和质量。
此外，GIS还通过多种途径与许多相关专业软件实现了融合。ESRI公司开发的ArcGIS就成功地使GIS与CAD在采用通用的存储环境等方面实现了完美融合。ArcGIS与城市建模软件也能实现内嵌、耦合。（见表格）
启示
利用GIS更好地为城市结构优化服务
伴随着科学技术的进步，GIS不断改进分析工具、不断完善各项分析功能，其优势难以尽数，而相关学者更加重视的是如何利用GIS更好地为城市结构优化服务。
在规划编制阶段，规划部门需要根据城市一系列现状特征和发展趋势对城市空间进行合理布局，确定土地使用性质和强度。GIS的数据库和空间查询统计功能可以帮助规划师掌握城市社会、经济、人口、交通、土地权属等现状，并对未来的城市功能的空间分配进行规划；GIS的空间统计分析功能可以帮助规划师估测不同城市土地利用的规划方案给土地资源、环境和交通带来的影响；GIS的可视化表现功能可以帮助规划师快速生成情景规划图，并向公众展示这样的结果，有助推动规划编制阶段的公众参与。