一、做好预算审批监督工作，为构建和谐社会把好理财关
在构建和谐社会的过程中，地方人大要充分履行宪法和法律赋予的职权，认真做好预算审批监督工作，督促和支持政府在编制预算时，将构建和谐社会的思路真正体现在预算编制上，体现在财力的分配和使用上。我认为，地方人大为构建和谐社会把好理财关，做好预算审批监督工作要注意三点：一是要督促政府在财政支出的安排上按照构建和谐社会的要求，优化支出结构，使财政资金的分配向制约构建和谐社会的一些难点、热点问题倾斜，集中财力解决过去因为财力有限而忽略的突出问题和矛盾，促进经济与教育、科学、文化、卫生、社会保障等各项社会事业全面、协调、可持续发展。二是要督促政府尽一切办法做大财政收入蛋糕，为构建和谐社会提供坚实的财力保障。雄厚的财政实力是构建和谐社会的重要物质基础和财力保证，要督促和支持政府建立稳定和持续增长的财政收入机制，壮大地方财政实力，从根本上解决构建和谐社会的财政需要。三是要督促政府推进部门预算改革，细化部门预算编制，提高预算的可审性，增强预算的透明度，建设“阳光财政”。
二、为构建和谐天河把好理财关的实践
近年来，天河区人大及其常委会积极探索，努力实践，认真履行职责，不断改进对预算的审批监督工作，在为构建和谐天河把好理财关方面做了一些工作，取得了一定的成绩。
（一）以推进部门预算改革为核心，强化对预算的实质性审查监督
积极推动深化部门预算改革。部门预算作为政府预算的基本单元，它将部门的所有收支纳入预算管理，使预算细化、完整、公开、透明。推行部门预算有利于增强预算的可审性，有利于公共财政基本框架的建立，更有利于提高政府财政性资金的使用效率。1999年，全国人大常委会作出了《关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），要求细化预算编制，加强预算审查监督。2001年，广东省人大制定了《广东省预算审批监督条例》（以下简称《条例》），对预算的编制、执行、监督等各环节工作都提出了具体而详细的规定，对部门预算的实施提出了要求。我区人大常委会认真学习贯彻落实上述决定和条例，邀请省市人大专家先后作了三次关于预算审批监督的专题讲座，组织区人大代表、常委会组成人员、财经工委委员及区政府有关人员进行学习。常委会要求区财政部门认真抓好部门预算的试点工作，2004年选择了区公安分局等10个单位开展部门预算试点，收到了较好的成效。2005年部门预算在全区全面铺开，77个一级预算单位及其下属单位都编制了部门预算。
将部门预算草案提交代表大会审议。在2005年3月召开的区六届人大三次会议上，我们选择了77个一级预算单位中的40个提交代表大会审议。这40个单位包括所有政府组成部门、部分街道办事处、部分党群单位、部分事业单位及参加2004年部门预算试点的单位。40个单位经费预算共181,669万元，其中预算内资金143,489万元，占当年财政一般预算支出的75、67%。部门预算草案共360页（约2厘米厚），内容包括：编制部门预算的总说明、各单位编制部门预算的说明、部门收支预算总表、收入预算表、支出预算表、政府采购项目预算表、工程建设项目预算表和其他专项支出表。所提交的表格内容详实，如在政府采购项目表中，单位当年要购置多少复印纸，买多少台电脑，每台电脑多少钱等都列得一清二楚，全面详细地反映了单位的财政收支情况，让代表清楚知道该单位一年需要用多少钱，资金都用到哪里。同时，代表还可以了解不同单位间预算的差异。部门预算草案在会议报到时就发给每一位代表，让代表有时间熟悉草案和进行审议。根据条例的规定，代表大会不审批部门预算草案，代表大会批准2005年度区预算后，由区财政部门自批准之日起三十日内批复各部门预算。在广州各区（市）中，我区是率先将如此详尽的部门预算草案提交代表大会审议。我区的做法引起广州地区新闻媒体的高度关注，认为这种做法推动了人大预算审批从形式上审批向实质性审批转变，是政治民主进步的一种表现。
部门预算改革收到了一定的成效。一是提高了预算的准确性和科学性。因为要提交代表大会审议，接受人大代表的监督，各单位编制部门预算更加认真、谨慎，虚报预算的现象大大减少。财政部门强化了预算标准、定额等基础工作，把预算单位的工作任务与资金安排相结合，预算编制更加科学合理。二是提高了预算约束力。各部门预算经大会审议和财政部门批复后未经法定程序不得改变，强化了预算管理，临时性追加拨款现象大幅减少。三是提高了预算的完整性。在将预算外资金纳入预算管理的基础上，完善了预算内外资金统筹安排使用制度。四是保障了代表的知情权和审查权。部门预算草案实现人大代表人手一册，公开透明，为代表对预算进行实质性审查监督提供了条件。会议期间，代表认真审议了部门预算草案，两次就有关内容约见区财政局局长。区财政局局长作了详尽的解释说明，代表对答复很满意。代表们普遍反映，将部门预算草案提交大会审议是“阳光财政”的做法，部门预算既详细又实事求是，极大地方便了人大代表开展监督。
（二）抓好预算的跟踪监督，增强监督实效
监督预算关键在实效，区人大常委会对预算的监督既注重程序，更注重实质。我们紧紧围绕预算编制的初审、执行和决算审查三个环节，切实把好“三关”，将预算置于经常性监督之下，监督力度逐步加大，监督实效不断提高。
提前介入预算编制，把好初审关。一是了解中央和省市对当年预算编制的要求，参加区政府召开的关于编制预算的有关会议，了解预算编制思路，收集和研究各种信息资料，把握预算草案的基本内容和要点。二是提前介入预算编制，到有关部门听取意见和建议，了解部门的情况，做到心中有数。如2004年底，部门预算编制工作全面铺开，财经工委组成调研组到深圳市和江门市新会区取经，学习他们的先进经验和做法。调研组还围绕单位的基本情况、2005年的主要工作任务和目标、编制部门预算的情况、编制部门预算过程中遇到的困难和问题、对做好部门预算编制工作的意见和建议等内容，到区教育局、卫生局等财政支出额较大的单位了解情况，掌握了第一手的资料，监督有关单位切实编制好部门预算。三是对预算草案进行分析研究，着重围绕预算编制的指导思想是否符合落实科学发展观和构建和谐天河的要求、指标安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否达到要求、重点是否突出、各项措施是否可行、重点支出项目安排是否合理等内容，对预算草案进行认真审查，监督政府合法合理安排年度预算收支。
严格预算约束，把好执行关。常委会财经工委认真开展预算执行的日常监督工作，经常到财税部门了解情况，听取汇报，对预算执行情况进行全面的了解，并督促有关部门认真执行人大通过的决议，监督预算的执行。除了每年8月份听取和审议上半年预算执行情况报告外，还对部门预算重点支出项目执行预算的情况随机进行抽查，指出了被抽查单位及项目在执行过程中存在的问题，提出整改意见和建议，维护了部门预算的严肃性，强化了预算约束，规范了财经纪律。同时，常委会还突出抓好对专项资金的检查，督促区政府依法保障重点财政投入。近几年来，先后对科技三项费用、教育经费和预算外资金的管理使用情况进行了检查，促进了有关单位建立健全规章制度，认真加以整改，切实执行预算法和财经纪律，合法合理安排和使用财政资金。
依托审计手段，把好决算关。常委会每年都根据区审计部门对上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对上一年度区财政决算进行审批。充分发挥审计部门的作用，要求审计工作报告全面客观、实事求是，不隐瞒和回避问题。如区审计部门对区2003年预算执行和其他财政收支的审计工作报告，比较全面地反映了预算执行、税收征管等方面发现的突出问题，这使常委会的决算审批有了很好的针对性，审议效果比较好。
（三）以强化超收安排为内容，加强对预算调整的审查监督。这些年来，我区每年都有预算超收收入。对于这部分资金的使用，常委会要求区政府每年都编制预算超收收入使用方案提请常委会审查批准后执行。
（四）对政府及其直属单位四次借款的审议，凸显人大财经监督工作的权威性。监督政府重大财政支出，保证财政资金合法使用，是常委会讨论、决定重大事项的重要内容。2001年，常委会审议通过区政府向银行借款，以解决“迎九运”建设资金不足的问题。2003年，常委会审议同意区政府委托区建设与市政局向沙东有利集团公司借资修建濂泉路南段道路，以早日完成扩建改造濂泉路的首期工程，改善附近地区的交通环境，消除消防安全隐患。2004年，常委会原则同意区政府报来的高唐新建区向银行申请贷款问题的报告，以解决高唐新建区建设资金不足的问题。2005年，常委会原则同意区政府报来的天河科技园向广州市商业银行申请贷款问题的报告，以加快高唐软件基地的建设。常委会依照《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，审议决定上述借款事项，促进了区政府依法行政、依法理财，加强了对区政府的监督，是人大重大事项决定权的行使逐步得到加强的体现。
通过依法行使重大事项决定权，监督财政预算的编制、执行和决算，督促政府依法用好纳税人的钱，促进天河经济和社会和谐发展，这是我区人大常委会站在科学执政、民主执政和依法执政的高度，落实科学发展观的要求，依法履行地方国家权力机关职责，为构建和谐天河提供有力保障的具体体现。
从我区人大常委会对财政预算监督的实践来看，工作中还存在一些有待解决的问题。
一是审议预算草案的实效有待提高。财经工委对预算草案进行初审的时间不够充分，初审形式有待完善，初审质量有待提高。条例规定财政部门在人民代表大会举行的45日前向人大财经工委提交预算草案，财经工委在收到预算草案20日内对预算草案进行初步审查。实行部门预算后，部门预算草案也要提交财经工委审查。在如此短的时间内要高质量完成初审工作，难度非常大。二是代表大会审议预算草案的效果有待提高。2005年提交代表大会审议的部门预算草案共有360页，内容很多，专业性强。由于大多数代表都不是这方面的专业人士，缺乏审议指引，不少代表都是凭自己的感觉和经验来审查预算草案，加上审议的时间不够充分，要深入、全面地进行审查难度较大。三是预算执行的日常监督工作有待完善。尽管我们通过开展专项资金检查、部门预算重点支出项目执行情况检查等方式，对预算执行进行了一些实质性的监督，但监督主要还是采取听取汇报、提出意见建议、开展专题调研等形式进行，实质性监督方面仍做得不够，在监督的制度化和经常化方面还有待完善。
三、为构建和谐社会把好理财关，加强和改进地方人大预算审批监督工作的思考
为了进一步推进预算审批监督由程序性向实质性转变，促进政府依法理财，为构建和谐社会把好理财关，针对预算审批监督中存在的问题，我们认为今后在加强和改进地方人大预算审批监督工作方面应做好以下几方面的工作：
（一）加强学习培训，提高审议水平。要深入学习预算法和条例等法律法规，充分认识开展预算审批监督工作的意义和作用，理直气壮地行使宪法和法律赋予的职权，敢于监督，善于监督，积极主动地做好预算审批监督工作。要加强对人大代表和有关工作人员的业务培训，在召开代表大会时，可根据实际情况编一些辅助审议的小册子进行指引，以进一步提高预算审查水平。
（二）加强地方人大常委会有关机构的建设，充实工作力量。预算审批监督工作专业性、技术性强，工作量大，区县级人大常委会缺乏相应的机构和专业人员，难以对预算进行卓有成效的审批监督。建议在区县级人大常委会设立专门的预算审批监督机构，并配备具有专业知识和实践经验的人员，加强地方人大预算审批监督的工作力量。
（三）提前编制和报送预算的时间，提高审议的实效。安排充足的编制时间可提高预算编制的准确性，保证预算编制的质量。财政年度和我国相同的法国从每年的4月份就编制下一年度预算，编制时间需6个月，美国联邦预算的编制时间需9个月。区财政部门编制预算的时间应逐步提前到年中，争取在当年12月底就将下一年度的预算草案编制完毕，并及时报送人大常委会财经工委进行初审，以保证审议的时间和提高审议的质量。
（四）加强对预算执行的日常监督。要总结对部门预算重点支出项目进行检查的经验，不断完善，使预算执行情况检查制度化、经常化。对于专项资金监督方面，要逐步实施报前审核、日常监控和事后及时跟踪问效。要定期选择若干个重点项目进行重点审查，对检查出来的问题要严肃处理，维护预算的严肃性。
关键词：项目设计；工程造价；控制；方法
1 通过招标运用综合评价法优选设计方案确定设计单位
在设计招标阶段代建公司参与拟定设计招标文件，确定设计招标的设计范围，组织设计招标评标过程，根据建设项目的使用目的和功能要求，设置设计方案若干个技术经济评价指标，对这些评价指标，按照其在建设项目中的重要程度，分配指标权重，并根据相应的评价标准，邀请有关专家对各设计方案的评价指标的满足程度打分，最后计算各设计方案的综合得分，由此选择综合得分最高的设计方案为最优方案。
在工程方案设计及交底期间，代建单位项目管理人员积极协调业主与设计院的设计交底，在原有研建设方案很不完善的情况下，项目管理人员参与其中并多次反复确定建筑方案，并在设计实施过程中跟踪设计质量贯彻建设意图。
充分重视并按照国家建设程序要求组织进行初步设计审查，利用代建单位在发改部门的优势，强化初步设计审查工作组织过程，邀请有经验的专家认真对初步设计文件进行了审查，提出了许多建设性意见。
按国家规定落实对施工图设计进行审查，通过市场调价及询价选择了价优讲信用的施工图审查单位，在审查前项目管理人员严格提出审查要求，审图机构认真积极工作。通过施工图的审查对设计文件质量又一次进行了把关，设计院对审查出的问题也进行了及时的修正。协助项目使用单位完成项目设计方案的确定。在确定了设计单位之后，代建单位先后随同设计院三次去使用单位，进行了设计方案的交底，明确使用单位的最终需求，确定了最终的初步设计方案。其间代建单位对工程的采暖方式、建设内容、建设规模提出了合理化建议和控制要求，在与使用单位沟通设计方案过程中督促、跟踪设计进度和质量。
2 对设计概算及施工图预算进行审核
设计概算是设计单位在投资估算控制下，根据初步设计（或扩大初步设计）图纸、概算定额（或概算指标）、各项费用定额或取费标准（指标）、建设地区自然、技术经济条件和设备材料预算价格等数据，编制的建设项目从筹建至竣工交付使用所需全部费用的文件。
施工图预算是施工图设计预算的简称，又叫设计预算。它是由设计单位在施工图设计完成后，根据施工图纸、现行定额以及地区设备、材料、人工、施工机械台班等价格编制和确定建筑安装工程造价的文件。
设计概算的审核主要对工程量、采用的定额或缺项指标、材料预算价格、各项费用、设备及安装工程概算的审核。
施工图预算的审核重点应该放在编制依据、工程量计算、预算单价套用、设备材料预算价格取定是否正确及各项费用标准是否符合现行规定等方面。
通过工程项目的设计阶段的代建工作得到，当项目投资决策确定以后，设计阶段的造价控制就变得十分重要，对整个项目造价的影响达到35%～75%，而这一阶段恰恰是目前投资人控制的最薄弱的环节。它的难度在于除了政府部门制定的有关的设计规范以外，对于方案的优化、材料的选择、投资效果、减少施工风险和施工成本等方面，既没有明确的控制办法，也没有业主考核标准。
3 工程设计阶段造价控制的现状存在很多问题
设计人员认为只要按设计任务书的有关要求进行设计作图就行了，至于工程造价管理问题那是经济技术人员的事；而概预算人员也认为，按通常做法，只要设计图纸完成后，根据图纸和有关定额文件、取费标准编制设计预算就行了，经济技术人员与设计人员工作不能紧密相结合，各做各的事，缺乏必要的工作协调，涉及造价超标也没有采取相应措施，责、权、利不明晰，设计阶段的工程造价管理积极性不高。
概预算人员大部分只会按图纸套定额进行概预算的编制，对工程涉及的有关专业技术知之甚少，或根本不懂，这样的概预算人员，在进行设计造价控制的过程中，无法为设计人员提供重要的可采纳的意见。
关键词：全程；成本；造价管理
所谓全程工程造价管理，是指从设计、施工图预算、招标合约、工程结算等各个阶段进行全面系统管理，从而有效完成预期成本目标。
一、设计阶段
通过了解工程设计要求想法，分析当期同类项目成本指标向设计单位提出限额设计指标，包括工程造价限额和工程实物含量限额指标，分别对应建筑、结构、机电、精装饰装修、园林绿化、环境工程、土石方及市政工程等。
首先根据方案设计，编制方案估算，提出对此方案是否可行或优劣的意见，并得出一些类似产品数据及技术要求等。然后在初步设计完成后，编制设计概算，得出相应概算和测算出经济指标，并与限额设计指标进行对比，提出更具合理化建议。在设计方案深化，进行方案比选时，采用专家咨询论证会，调整设计概算，从价值工程角度做不同方案的经济评价分析，给项目提供可选的最佳设计方案。
二、施工图预算及招标合约阶段
经审定的造价控制指标为限额指导，对施工图进行审查，加强施工图设计及其材料选配工作，找出施工图纸设计缺陷、错漏，制定出有利于成本控制的设计优化建议和材料/设备选配方案，并严格审核工程设计、施工单位提交的施工图预算，计算限额含量，并编制施工图预算（包括工程量清单 ，清单组价编制 ），保证差异范围在5%以内。
以预算总额为依据，制订成本控制目标。进行项目合约规划，对整个项目标段划分，包括总包、直接发包的独立工程、直接采购（甲供）的标段。编写总包单位招标文件（含合同文件），编制专业分包招标文件，做好开标、评标、澄清等相关工作，分析各投标人的投标报价，并与控制价进行分析比较（提出施工方案与报价是否相符、是否存在不平衡报价、是否有漏项），得出技术经济分析报告，并与中标单位进行合同谈判、签订等工作，办理招标及备案手续。
三、施工阶段
经审定的施工图预算为成本指导，全程监督的施工造价管理，对中标单位的施工组织设计方案进行审查，对可能造成项目成本增加的情况提出应对措施。对施工过程中涉及造价调整的设计/工程（含材料）变更、经济签证、价格核定，作好监测跟踪，及时反馈，制定控制方案，同时编制动态成本报表数据、建安成本执行情况报告及工程成本超支预警报告。
1、核实、调整和分类统计工程量清单
为了动态管理工程造价，做到心中有数，在项目中开展核实、调整和分类统计工程量清单工作，在施工合同签订之后对中标人的工程量清单进行核实调整，修正投标时候的错误和笔录，在招标文件中加入限制不平衡报价的条款，譬如招标人若发现投标人的投标单价与按定额计算的单价相比大于30%的时候，业主有权按定额调整综合单价；而分类统计工程量的目的是掌握各单项工程各分部分项的工程量组成，以便于编制产值计划和提高审核进度款的效率。
2、编制产值计划、审核月进度款、动态成本报表
3、主要材料和设备认质、认价核定
（1）对材料设备价格及时进行调研，如遇可调材料价格上下浮动超过合同约定幅度时，及时提出书面分析报告，制定相应对策。
（2）在收到施工单位关于材料和设备认质、认价核定书面要求后，监理（项目部）及时确认质量标准要求后，根据合同约定的方法，及时进行价格招标或询价，根据其询价结果，对其进行核价：确定价格、品牌、材质、参数等。
（3）在变更某项材料、设备时，通过市场调研和经济指标分析，可能引起的造价增加或减少时，应对其进行成本控制。
4、现场收量
对现场土石方工程、隐蔽工程、签证中不能按图计量部分，及其他需要现场收量确定工程量的项目，进行现场测量收方。在收到施工单位整理后的收方成果文件，及时完成收方成果审核和资料整理工作，如有整改要求，及时要求其整改后重新收量。因单项签证涉及造价金额预期超过合同总价1%时，及时提出造价分析报告并报审，根据报审最终意见在签证单上签署明确核价意见。
5、技术、设计变更审核：因单项技术、设计变更引起造价上调预期超过20万元的，提出造价变更分析报告，报总经理审批。
6、索赔
（1）拟定引发索赔的控制点，如工期延误等，全程实施监控和预警，如发现符合合同索赔条件的情况出现，及时通知监理（项目部），并拟定索赔方案意见，报领导审批同意后，正式提出索赔。
（2）拟定施工方可能提出索赔的问题，如为我方可以预期的因素（譬如重大设计变更等，但不包括进度款到帐时间等我方不能预测的因素），全程实施监控和预警，如发现可能出现施工方索赔的情况，及时通知监理（项目部），并收集反索赔资料，拟定反索赔预案，施工单位正式提出索赔后，按合同约定的程序，及时处理索赔事宜，并将过程和结果报领导审批后执行。
四、结算审核阶段
工程完工后，在规定时间内完成结算资料的审核，提交：工程结算总价及其明细结算报告、各分项工程结算书、全过程的造价控制及分析评估报告等专业审核结算报告。
1、结算资料的审查
（1）首先在工程计划竣工工期两个月之前，下发经审定《工程结算所需资料清单和资料质量要求》到施工单位，要求施工单位按要求及时完整的报送结算资料，并明示时间责任。
（2）工程竣工验收结束，在收到施工单位递交的结算资料后，按规定对资料的完整性进行审查。完成对结算资料的审查后，提出审核整改意见，或接受资料开始办理结算。但过程中施工单位因任何理由单方提出增加资料的要求将不被接受。
2、竣工结算的审查
（1）工程竣工验收结束，在对结算资料的完整性审查后，按合同的规定时限完成对竣工结算的审查。
（2）审核方法为全面审核法，包括所有实物工程量的审核，材料单价的审核等，审核依据严格按施工合同及相关文件的要求执行。
建筑工程预算审查工作涉及到工程总体，工作繁琐，既要全面总体控制又要细化到点;如造价经济指标控制的是总体性的，局部大样工程量的计量、单条定额套用控制的是点，总体控制同时又受到细节工作的影响与限制。这就要求在工程预算审查的过程中，不但要对预算造价指标进行有效复核控制，更重要的是做好细节审查工作，也就是工程造价各个细节点的审查。只有对所有细节点进行严格有效的控制，才能最大限度的减少漏项，从而保证预算审查的质量。每个建筑都是由许多的构件及细部构造大样组成，对构件大样做法的计量，预算审查时必须重视并严格控制，比如构件的个数、归类汇总、止水螺栓、止水板、后浇带、孔洞的加强处理、屋面泛水处理等等。
2科学确定施工方案
工程设计图纸乃是工程项目的核心技术文件，所有的施工、造价均围绕其完成。采用不同的施工方案，完成同样的设计图纸，有时候工程造价相差甚远。预算审查人员应熟悉市场常用的施工方案，具备丰富的现场施工方案比选经验。比如，在建筑工程施工当中选择不同的机械加工设备、垂直运输设备、脚手架支撑形式、支模方式等施工方案，不同的方案选用的机械、材料、人员的配置均不同，工程造价必然不同。所以在选择施工方案时，不但要考虑质量、进度的要求，还必须考虑造价成本的节约，以降低工程建造成本，获取更高经济效益。预算审查时对不同施工方案对造价的影响，进行严格的比较、复核，选择适用于工程项目的施工方案。
3实时更新技术，熟悉定额标准，严把定额关
当今社会已进入信息时代，建筑施工技术日新月异，新技术、新工艺的运用更为频繁。然而定额的制定往往落后于新技术、新工艺的出现。这就要求预算审查人员在实际工作当中加强对新工艺、新技术等新事物的学习与掌握，对新出现的新工艺造价组成了然于胸，适当借鉴相类似或相近的定额对新工艺进行严格的测算审查，确保预算审查的准确。在这个过程当中应将编制的有关定额进行数据保留存档，并不断更新。
4严格审查材料价格
把好材料的价格审查关非常重要，建设工程项目中材料、设备占的比重较大，往往达到工程造价的60%以上。网络技术的运用，电子商务的迅猛发展，如今材料、设备的采购已经彻底市场化，虽然各地造价监管部门均有颁布一定的材料信息价，但并不能全部涵盖工程所有的材料设备，尤其是新型的建筑材料、设备。预算审查人员必须加强日常询价，随时了解大宗材料的价格波动，并进行有效数据留存，建立数据资料库。对没有政府指导信息价的地区，材料、设备价格的审点放在造价总额大、实际用量大、市场单价高的材料、设备上，认真进行市场价格的复核;而对有政府指导信息价的地区，材料、设备价格的审点需放在信息价未包含的，但实际工程造价总额较高、运用数量较大的材料、设备上。严格审查材料价格，杜绝因材料价格不准确所引起的造价误差。
5注意核对工程前期资料的准确注重现场考察
工程建设的参与各方，不论是投资方还是承建方，都必须高度重视对工程前期资料准确性的审查。建设单位应确保地勘、场内管线埋设、凌空管线、现场道路、临时用水用电等工程前期资料准确、真实、可靠。复核人员应详细复核前期资料，避免因设计图纸与地勘等前期资料不符造成的造价差异。其次，应注重现场考察。对临时道路、水电的接通、材料的运输方式等需有明确的地点及方式，避免因接入点位置误差、场内运输距离及方式的错误造成造价的误差。
6审查费用
预算审查人应依据主管部门颁布的相关的费用定额、文件规定及建设方的合理要求进行各项费用的审查，判定费率的取定是否符合有关标准;同时还应对工程预算采用的计费模式及取费基数进行审查，以防止类别、基数错误、重复计算等错误的发生。比如:劳保类别、优良工程费用、工期提前赶工费用、甲供材料与甲供设备的材料设备属性定义、其它项目费中的准备金、总承包服务费、人工价差、风险费率的取定等。另外对工程预算独有的独立费用涵盖的工作内容，审查人员应注意预算是否将其单列，并不得与实体项目造价重叠。例如，安全文明施工费包含了安全防护、场内文明施工等费用，临时设施的费用已经包括了临时施工道路、办公设施、水电临时管道布设等费用。施工现场发生这些费用时，就不能再另行计算。
7结语
【关键词】工程造价；预结算；审核
0、引言
每当一个工程开始投入建设之前，投资者与工程造价管理部门都会比较关心项目的工程造价环节，因为这个环节直接影响到了工程项目决策方案的制定，反映了项目投资效果的好坏。由此可见，工程造价考验的是造价员各方面的能力，同时也是一项投资计划的合理依据，而在这其中，预结算审核又是工程造价合理性的直接反应，它作为工程造价管理内容中的重要工作，肩负着工程造价最优化的重任。因此，我们要科学地进行工程造价预结算审核工作，有效地调整工程造价的效益。
1、工程造价预结算审核的简单内容
工程造价预结算审核的工作主要从三个部分进行，分别是工程量的准确性审核、单价套用的合理性审核以及费用计取的准确性审核三个方面。在审核的过程中，要对施工图、施工合同、工程协议、投招标文件、会议纪要、地质勘查资料等等项目重点资料进行分析，然后计算出合适的结果。
1、1工程量准确性的审核
在工程量的计算中偶尔会出现数值上的误差，一般是由于实际环境情况与设计的高度相比有出入造成的，这种原因产生的误差一般被称作正误差。有时在工程量计算中，由于技术人员只按照理论行事，并没有考虑实际情况，因此出现的误差被称为负误差。因此，在施工图的工程量的审核过程中，要科学地将理论与实际结合，达到实事求是的目标。
1、2 单价套用的合理性的审核
对于直接套用定额单价的审核要注意的事项有，对于项目名以及内容图纸的一致性，还有断面形式、强度等，对于这些条件，在审核中都要仔细认真地查看。再深入一些，可以检查工程项目是否出现了重复性，其建筑部分的构造等是否达到了要求。在这些直接套用单价定额的过程中，一定要注意换算的方法以及计算采用的系数，基本数据对于整个结果的影响都是巨大的，这些因素直接影响到了单价的准确性。
1、3费用计取的准确性的审核
费用计算的准确性、工程性质与相关文件对于费用计取的严格要求在工程造价预结算问题中属于要重点关注的方面。工程造价的立费率要根据工程合同以及投招标文件为基础，还不能在审核中违反或轻视任何一条相关的工程造价管理部门规定。总而言之，还是要做到实事求是，达到工程造价优化的目的。
2、工程造价预结算审核中存在的问题
由于工程造价本身就是一项复杂的综合性工作，因此在进行工作的过程中，必定不能马虎地对待。对其预结算的审核也要有很高的要求，要有高质量的专业人员来进行审核。因此工程造价预结算审核时出现的问题，需要专业人员运用各方面的知识来灵活镇定地应对，同时专业人员要有较强的责任心与决心，这样才能将工作做好。但是实际上的现状是，在实际的审核过程当中，审核人员难免会产生一些失误，这就使得预结算的审核会出现不到位的地方。
随着科技的进步，新的技术、材料也不断被研发出来。因此我们要及时地补充知识，尽量避免定额缺项的可能。有一些施工企业，为了获取高额的经济利益，常常在预算当中过高估算金额，这种做法对于企业的信誉度有着严重的打击，我们应当严厉制止，以保护工程投资者的权益。
3、工程造价预结算审核问题的合理解决建议
3、1 强化工程造价预结算管理意识
对于工程造价中存在的问题，我们为了提高企业预结算的准确性，合理地控制工程造价，首先就必须在企业的内部树立起正确的预结算管理理念。在进行预结算管理时，要首先从预结算文件的主要过程入手，对于其编制、审核及执行等环节，要做到全面、仔细的统筹。在企业内部，我们要推行系统的预结算审核管理制度，要明确预结算审核的位置，重点培养参与工作的人员，以保证其综合素质以及专业知识的提升，降低在工作中出现的差错。在平时要培养预结算审核人员经常走入工地进行实地勘察的习惯，要及时更新、获取工程造价方案的第一手资料。
同时，在企业中任职高层的那些管理人员，要直接参与到预结算的管理工作中来，用全面落实预结算工作的执行，实现预结算审核的系统化。
3、2 强化科学的工程造价预结算方法
施工企业及其预结算编制审核人员，在对于工程造价预结算的部分上，要充分认识到，在进行预算编制时，创新方法的应用重要性。从预结算的编制过程要具备科学性与完善性，尽量减少审核的难度及工作量，避免高强度作业带来的疲惫感，可以采用多种审核方式交叉使用，合理地构架工作方法，最大程度地发挥工程造价预结算的指导性作用。
我们要在工程造价预结算的审核工作过程中，对数据、材料进行从整体到部分的细致分析比对，其比对要求要遵守审核的原则。在方法上，通常有许多不同的方法可以用来进行审核，常用的审核方法有分组计算审核法、对比审核法、重点抽查法、筛选审核法等，要学会对它们的科学组合使用。分组计算的审核法是对几个预结算项目进行关系上的同种归类划分，再以组为单位进行审核，通过同组之间的比对来估算项目工程量的计算精确度。对比审核法的行使又是通过分析对比同类的工程项目，一般用于相同施工图但不同的工程上。同时也要清楚，不同的工程造价预结算审核方法具有的性质是不相同的，且它们都有着各自的优缺点。最好的方法是依据具体的现场条件进行方法的交叉使用，这样可以有效地提升工程预结算审核的质量及水平。
4、大力审查施工设计方案
工程施工图是一项建筑工程在进行招投标过程中的直接反应依据，它向人们展示了工程的效益性。随着施工组织设计方案的不同，其实际的造价也会不同。一般设计机构在设计时会画出几种方案，这些方案基本都是遵照常规进行设计的。为了实现在实际施工中的效益最大化，我们一般采用最佳方案进行施工。因此，在对施工设计方案的审查上，我们要严格抓牢，对方案的分析要仔细认真，对比不同方案之间的异同点，推敲它们的联系，选取最好的一个方案，帮助工程实现效益最大化。
5、结束语
综合文中列出的观点我们可以看出，工程造价预结算审核是一门综合性极强的工作，它考验了专业人员的专业性、政策性、技巧性，同时它也是一项需要系统规划的工作。对于在进行工程造价预结算审核的过程中所遇到的问题，专业人员在进行工作时要不断地通过提升自己的专业能力来对工程造价进行合理调整。要学会不断地学习，不断充实自身，做到能有效地运用知识。同时，企业也要加强对于预结算编制审核人才的培养，达到从根源入手提升预结算审核工作的质量。■
【参考文献】
[1]刘海亮，胡爱丽、工程造价预结算审核探析、山西建筑，2007，（06）、
[2]吴军，蒋亮、浅析工程造价的预结算审核、科技创新导报，2008，（11）、
[3]刘万峰、做好预结算审核工作，合理确定工程造价、甘肃科技，2006，（03）、
一、项目前期阶段的审计
这一阶段包括：项目决策、设计、概(预)算、招投标审计，重点在概(预)算上。怎样做好概预算的审计，具体做法如下：
(一)查看公路工程项目建议书报告及批复文件。
重点审查是否符合国家规划要求，审查立项程序是否到位，手续是否完善。防止可行性论证变为“可批性论证”，杜绝“三边”工程；同时，将效益审计和重大项目决策透明化、民主化、社会化有机结合起来。促进有关部门规范重大投资决策程序。
(二)查看公路工程可行性研究报告的批复及评审意见。
重点是查看评审意见。现代高速公路和一般公路都有其建设标准，如车流量、车速、车道数量、高架桥等，建设标准越高，投资越大。对于道路的宽度，预先流量，经济效益，在审计中发现设计普遍高于实际。如我们随机抽查我区五条高速公路和三个二级公路收费站，2007年的通行费收入与效益都不理想，与工程可行性研究报告的预测相差甚远。因此，对项目建设的必要性、建设规模和建设标准等应进行认真审计。
(三)查看公路工程初步设计文件及批复文件。
初步设计阶段的目的是确定设计方案，审计人员应着重审查设计文件的合法与完整，并且熟悉、掌握设计情况。一般初步设计文件由总说明书、总体设计、路线、路基、路面及排水、施工方案、设计概算等13篇和附件组成。
(四)查看公路工程施工图设计及概(预)算批复文件(一阶段或两阶段施工图设计)。
建设项目概(预)算是设计人员根据初步设计图纸和技术资料、概(预)算定额或指标、费用标准，按规定的编制程序、编制方法确定建设项目投资的一种设计文件。，审计应注重几方面：一是概(预)算或是调整概(预)算是否按国家规息的编制办法、定额、标准，由有资质单位编制，经有关权力管理机关批准；二是设计变更的内容是否符合规定，手续是否齐全；三是单项工程问投资、调整和建设内容变更，是否按规定的管理程序报批，有否扩大规模和提高标准；四是核实概(预)算总投资，审查概(预)算调整原则、调整系数、调整增加的费用；五是审查设计单位收费内容、标准和计算方法及签订的合同是否符合国家规定。
(五)查看公路工程建设用地申请报告及批复文件。
对公路审计，特别是竣工结算审计，一是应对公路工程建设用地申请报告及批复文件与实际征用土地面积对比。从中找出多征土地量，进而得出路基、服务、生活区的用地最，最后得出是哪里多征土地。二是落实征地拆迁安置补偿问题。有必要加强对地方政府和项目建设单位征地拆迁补偿费的审计，一是审查有无违规征地；二是有无截留、挪用和拖欠农民征地补偿款。
(六)查看公路工程年度计划及投资安排。
主要审查年度投资计划是否真实、有效，建设资金能否及时到位，是否经济性使用公共资金。
(七)查看公路工程招标资格预审及评审报告。
公路工程招标资格预审的审计主要是审查建设单位是否按《公路工程施工招标资格预审办法》办理，程序是否到位，资格预审工作是否遵循公平、公开、公正、科学、择优的原则。对资格评审报告的审查，一是审其内容是否完整，二是审其是否报交通主管部门备案。
(八)查看公路工程招投标。
根据招标文件和设计图纸明确的范围和规模，审核业主提供的工程量清单，把符合招标条件的各家承包商，通过合理竞侨确定的投标总价与中标总价相比较，然后进行审核。审查投标单位有否串通招标投标行为，招标者有否向投标者泄露标底等行为。
(九)查看公路工程开标及完成评标报告。
1、开标应当公开进行。
2、施工招标的评标方法可以使用合理低价法、最低评标价法、综合评估价法等。此阶段主要依据文件和设计图纸明确的范围和规模由业主提供工程量清单，符合招标条件的承包商通过合理竞价确定中标总价。
3、合同签约时应对下述涉及工程价款事项进行约定：(1)预付工程款的数额、支付时限及抵扣方式；(2)工程进度款的支付方式、数额及，时限；(3)发生变更的调整方法、索赔方式、时限要求及金额、支付方式；(4)发生工程款纠纷的解决方法；(5)约定承担风险的范围和幅度的调整方法；(6)工程竣工价款结算及质量保证金的支付办法；(7)有关保险及担保事宜的约定；(8)其他有关事宜。
(十)查看公路工程质量监督申请及下达质量监督计划。
当前，我国实行公路工程质量监督管理制度，建设单位应当向项目所在地的质监机构提出工程质量监督申请，提交相关资料。
(十一)查看公路工程开工报告及批复。
确定开工日期，确定施工日期。
二、竣工决算审计
(一)对工程决算资料应进行全面了解。
对工程前期文件材料，重点审查建设单位是否按，照基本建设程序办理各种手续；对招投标文件和施工合同或协议，重点掌握造价的确定依据；对施工图和竣工图，重点审查图纸修改部分是否符合设计变更要求和工程量的增减；对施工管理、工程质量和检验评定及竣工验收，重点审查资料是否合法、完整和真实；对工程决算书应全面审查。项目建设决算阶段的审计重点：
1、工程量计算。如：审核工程量计算规则与方法是否与定额要求相一致；核实图纸及有关现场签证的施工是否真实；分析施工方案的必要性、效益性等。
2、定额套用。第一，要关注结算选用的定额是否正确；第二，要审查相关的定额子目套用是否合理，有无高套定额现象；第三，要格外关注“定额缺项”的相关造价确定是否合理，有无利用缺项子目套取投资的情况；第四，对于实行工程量清单报价的工程结算，要严格核实结算单价是否与中标时的报价相一致。
3、工程取费。结算中各项费用的计取比例、计算基础是否符合规定等也是该阶段的审计重点。
4、材料价差。工程用料在工程造价中占较大比重，也是确保工程质量，保证项目健康运行的关键。因此，应注意以下几方面的监督：第一，材料质量是否合格，有无质量合格证书；第二，材料价差调整依据的市场指导价和预算价是否正确；第三，施工企业自行采购的材料，其质量和单价是否经过监理工程师的认可，相关手续是否齐全；第四，对于特殊材料、新型材料的使用和定价，是否建立了相应的审批程序和必要的测试论证等等。在办理竣工决算时，如发现事项未作约定或约定 不明的，承发包双方应依照下述原则办理：(1)国家有关法律和规章制度；(2)国家建设行政主管部门省自治区直辖市或有关部门的工程造价计价标准及办法等有关规定；(3)建设项目的合同、补充协议、变更签证和现场签证以及经发承包人认可的其他的有效文件；(4)其他可依据的材料。
(二)决算审计可采用几种方法。
1、对比法。公路工程一般用清单计价的方式进行招投标，工程量清单计价方法，是在建设工程招标中。招标人按国家统一的工程量计算规定提供工程数量，由投标人依据工程量清单自主报价，并按照经评审低价中标的工程造价记价方式。具体指投标人采用综合单价法完成由招标人提供的工程量清单所需的全部费用，包括部分项目工程费、措施项目费、其他项目费和规费、税金。其中，综合单价法是指在完成规定计量单位项目所需的人工费、材料费、机械使用费、管理费、利润的基础上考虑风险因素。用清单价计量和结算，各子目的单价、数量一目了然，这种形式便于进行分析和对比，在同一工程不同标段能查证工程结算中的单价及数量问题。
2、审核施工方案法。投标的施工方案与实际的施工方案相比较，只要方案不同，得到的成本结果就不一样。
3、现场勘查法。是指审计人员到达施工现场，对照施工图、竣工图和竣工结算书，对工程量进行实地测量。这种方法适用于公路路基高填深挖地段。
4、抽心法。对难以采用开挖验证的隐蔽工程，可以采用专门设备进行抽心检测，例如对公路的沥青、混凝土路面，可采用抽心法确认厚度。
5、工程与财务结合法。通过两者结合，检查材料消耗量。
(三)决算审计，要重视设计变更问题。
一是变更设计必须遵守设计任务书和初步设计审批的原则，符合有关技术标准设计规范，提高工程质量、方便施工、利于工程进度、节约投资；二是设计变更的审批程序是否履行，当施工方提出变更的内容、理由、申请、方案、工程量、单价和费用，要报现场监理工程师审核。现场监理工程师对变更内容、技术方案和工程数量审核，签批意见报建设单位现场工程部审查和核实，再报建设单位(该项目)负责人批准；三是审核变更工程过程中，把竣工图、施工图、设计图结合查阅，比较工程量，去伪求真。
根据规定，从11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部， 仅仅两个月的时间。这样，各级预算草案的编制和汇总时间十分紧迫，尤其是实行“零基预算”的地方。即使1月10日省级总预算报至财政部， 待中央预算和地方总预算提出时，预算年度至少已开始10天。这样具体操作时就存在时间过紧问题。实际上，国务院关于编制年度中央预算和地方预算的通知均超过条例规定的时限。如关于编制1999年中央预算和地方预算的通知是于1998年11月20日下达的。导致：第一，各级政府的本级预算编制粗略；第二，为保证在规定时间内上报总预算，许多地方代下级编制预算草案，形成层层代编预算。
建议：对编制预算草案的时间进行研究和调整，以保证预算的编制有足够的时间。可借鉴其他国家的做法，提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作。山东省威海等市已在实践中提前预算年度半年，着手编制预算。
二、代编预算
按照规定，各级人民代表大会审查的是本级总预算，即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期，如果下一级人代会没有召开，没有审查同级的总预算和审批本级预算，那么，上一级人代会审查的总预算只能是由财政部门代编的预算。代编的预算草案不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总，因此，很难做到代编预算与实际预算相一致或大体一致。导致：1、人代会审查的总预算更加不准确。造成许多地方的人代会对总预算草案只审不查，或将审查变审议。2、人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案，含混地接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算。3、代编预算与实际预算之间存在差额，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。
建议：1、明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，从根本上解决代编预算与实际预算的差距问题。2、将代编预算与实际预算之差及其对本级预算的影响。在备案时向常委会专门作出报告。3、拓展预算法第40条的内容。即人大财经委员会（或有关专门委员会）或者常委会的有关工作机构，应对常委会备案的汇总预算进行审查，针对实际预算与代编预算的差距（或与同级人民代表大会审查的总预算或审批的本级预算的差距），区别不同情况，向本级人大常委会建议如何对本级政府提出监督要求。
三、行政体制调整
行政体制的调整对预算编制有重大影响。如1999年度工商和技术监督改为垂直领导，而原有的行政收费和罚没收入随之上划，两机构的经费又需保障，造成预算编制的困难。特别是地税上划至省级垂直领导，对设区的市级、县级和乡级的三级预算编制带来长久的影响。由于地税经费按上级要求保证3—5万／人；地税系统一般执行上级滞后下达的税收征收计划指标。导致：1、设区的市级、县级和乡级财政部门无法依本地国民经济和社会发展情况和需要，编制预算收入。2、人代会批准的预算收入失去约束力和严肃性，地税系统讨价还价，人大和财政部门只能花钱买税。3、由于各地、各年度要求的地税经费标准不一定，使预算支出也有所扩大或不定。
建议：1、对预算法关于一级政府一级预算的规定作出解释。2、如现行体制调整不可逆，则应规定上级下达的地税征收指标只是指导性计划，预算收入应按本级人代会批准的预算执行。
四、法定支出
由于收支范围与复式预算关系不清，经常性收入的范围也不明确。造成各地方政府根据不同情况，随意调整经常性收入的范围，使法定增长的支出不实。同时，农业法等相关法律对法定投入的概念和范围没有一个准确的界定。在现实中出现了一项投入在不同的领域进行重复计算的问题等。另外，计划生育、政法等许多系统在法律、法规之外以部门规范性文件的形式，要求各地财政保证其规定的支出，新增财力的大部分被硬性分配，地方财政职能被肢解。
建议：1、明确经常性收入的范围。2、明确财政收支范围与复式预算中有关项目的对应关系。3、在有关法律中，准确界定有关投入的概念及范围。4、清理党政各部门为本系统规定的、要求财政予以保证的预算支出规定。
第二类 初步审查中存在的问题
五、初步审查的对象
预算法第37条规定的预算初审对象只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。同时，预算草案的主要内容包括什么，不明确，不具体，导致初步审查只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等，难以发挥初步审查应有的作用。
建议：1、吸取地方积极探索经验，明确初步审查的本级预算草案的主要内容。如北京市预算监督条例将初步审查的预算草案主要内容确定为七项。2、初步审查的范围应当与同级人民代表大会审查预算的范围相一致。
六、初审结果的效力及送达
预算法第37条未规定初步审查的效力；只规定了4种初审机构， 没有规定不同机构进行的初审其效力有何不同；初审结果不知送给谁，以何种方式送出。更无法在人代会上使代表知悉。
建议：1、明确初步审查结果的效力。对于初审结果，政府财政部门应当认真研究，作出明确答复，不予采纳的要说明理由。根据初步审查机构的不同，效力应当有所区别。2、明确初步审查结果的送达对象及方式。如北京市预算监督条例第15条对此即有明确规定。3、将初步审查结果和政府财政部门采纳情况一并报人代会审查机构，并提交代表大会，作为代表进行审查预算草案的参考。
七、初审可否多方参与
预算法第37条第1款， 只规定全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；第2 款中“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”的范围不清；没有规定是否可以吸收社会力量参与初审；没有规定在预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门参与。
建议：1、以财经委员会或者常务委员会为核心，吸收各专门委员会或工作委员会参与初审。目前，有的地方各专门委员会都参与；有的地方各专门委员会主任参与，如山东省在初审时邀请各专门委员会主任参加。2、在初审阶段，可吸收社会力量参与。如北京市预算监督条例规定“财经委员会在进行初步审查时可以邀请有关专家参加”。3、应规定人大可委托或责成政府要求审计部门在编制和初审阶段参与工作。
八、初审时间与提前介入
在实际中，法定初审时间得不到保证，不能进行正常的初审。提交初审的草案，通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时，不好再提意见，即使提出意见，也很难被采纳。
建议：1、人大应提前介入编制预算，了解掌握预算编制过程中的情况。在编制过程中处理好党委、人大、政府三者之间的关系。陕西、山东人大建议，初审应提前至财政向主管首长报告之时，至少是在行政办公会和党委会审定之前介入或者开始。2、财政部门要严格按照法定的期限提交草案，配合进行初步审查。
第三类 人代会审批中存在的问题
九、预算案的形式
向人代会提交的预算案通常由两部分组成，文字报告和数字表格；表格部分一般为收支总表，最多列到“款”。而政府及其财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目”。由于提交的预算案太粗，导致“外行看不懂，内行说不清”，无法进行实质性审查，也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。再者，会议期间，预算案加密级，不能作到代表人手一份，且会后收回，影响审议。
建议：1、 对预算草案的形式及内容的详细程度提出明确的要求，最好能提交细化到“目”的预算草案。湖北、陕西的一些地方已规定预算草案采取“三表一书”制，使数字表格细化，预算报告改为对表格的说明等。2、除国防等必要的保留项目外，有计划、分步骤地取消“密级”做法，并保证代表人手一份。因为保密法关于秘密的范围及确定并不包括预算草案。
十、会议日程议程安排
在现实中，没有充分的时间去审查预算表。地方的人代会会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，真正的审查时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。 而审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。使审查预算表这个重点在议程日程安排上没有突出出来。
建议：1、完善有关审查预算案的程序。通过规定最少审查时间，相对增强预算的审查力度，保障并突出预算案审查这一人代会的重要议程。2、可考虑提前将预算案提供给代表，使代表提前做好准备，听取意见，以便在代表大会期间有针对性、有研究地加以审查。山东等地人大都提出这一建议。
十一、人代会期间的专门审查
预算法没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。导致：1、人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查，与初步审查没有连续性。2、专门审查机构的职能不清，不仅专门审查难以深入，而且无法辅助代表进行审查。目前的情况是，专门审查机构忙于起草决议，没有将精力放在专门审查上面。
建议：1、明确专门审查机构的人员组成与职责。在人员组成上，应与初步审查保持连续性。2、发挥专门审查机构专业审查的作用，变起草决议为进行专业审查与辅助代表审议。
十二、预算案批准并生效后，上级政府要求调整
按照规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是否提请本级人大常委会撤销下一级人代会批准的预算取决于两点：第一，上一级政府“认为”有不适当之处；第二，上一级政府认为“需要”提请。导致对下级预算如何调整，上一级政府有很大的“自由裁量”权。
在现实中，通常出现两种要求调整的情况：1、上一级人代会未开，上级政府认为下级预算存在不适当之处，又没有达到需要提请撤销预算的程度，直接要求下级政府对下级人代会已批准的预算进行调整。2、上一级人代会批准了预算，下级预算有不适当之处，又未达到需要提请撤销的程度，上级政府据此要求下级政府对下级人代会已批准的预算予以调整。
建议：1、明确规定对于第一种情况，上级政府不得予以调整。2、对于第二种情况，要同时通知下一级人大和政府，下级政府在调整后要向同级人大备案。
第四类 监督预算执行中存在的问题
十三、监督重点
我国有关法律没有规定对预算执行加以监督的重点，只能是政府报告什么，人大审查什么，致使各级人大在听取和审批预算执行报告时，只能泛议，缺乏针对性和主动性。一些地方人大在不断探索的基础上，认为对预算执行监督的重点至少应包括：超收安排；预备费动用；预算周转金；返还和补助；新出台政策对预算执行的影响；预算划转6 项内容。尽管这些不属于预算法规定的“预算调整”内容，但根据预算法第66至68条的规定，仍属于人大的监督范围。为了有针对性地加强监督，避免政府财政部门规避监督，有的地方人大根据地方人大组织法，将上述内容与“预算调整”相区别，巧妙地规定为“预算变更”，如陕西、山东等。
建议：1、根据地方组织法第44条第5项的规定， 将上述内容纳入县级以上地方人大预算监督的范围之内，并在即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“预算变更”提法。2、在全国人大常委会即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“部分预算调整”提法，以解决前述问题。
十四、预算调整
预算法第53条、地方组织法第44条对预算调整和预算的部分变更有所规定。但是，目前的规定不明确。如“特殊情况”到底指什么？出现特殊情况时，是动用预备费，还是进行预算调整？全国人民代表大会常务委员会是否具有决定和监督部分变更的职权？有的地方抓住预算法对预算调整范围的界定，规避预算调整，规避人大监督，使人大原批准的预算落空。现行审批方式（常委会两月一会等）也与紧急情况需要调整预算不完全适应。
建议：1、具体界定“特殊情况”及特殊情况中的“紧急情况”。2、规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如西安市莲湖区规定可由主任会议原则批准，下一次常委会追认。
十五、决算
目前对预算的审查存在以下问题：1、报人大的决算与财政报本级和上级政府的不一样，报人大的决算比较简略，而报上级财政的决策详细。2、在审批决算的常委会上审议的审计报告，只是预算执行情况的审计报告，不是决算审计报告（一般决算是上审下）；向人大提交的是审计工作报告不是审计结果报告，给人大与给政府的不一样；有的地方只是预算执行情况审计，缺少“其他财政收支”审计，导致对预算外资金监督不力；如果此时发现当年预算编制有问题，人大已经批准，能不能改，怎样改？3、人大审查不深入。赤字压缩、结转下年支出，赤字已发生但不列支的情况在一些地方存在。
建议：1、要将向上级政府报送的决算和审计结果报告向人大备案。2、应专门审查“其他财政收支”，以加强对预算外资金的监督。3、应规定审计部门发现当年预算的编制存在问题时，政府和人大如何处置的程序。
十六、日常监督
实施条例规定了省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。而没有规定向人大报送有关材料。在实际工作中，通常要靠关系去索要；即使有的地方财政部门向人大报送，也不规范，一般只给2份（常委会主任和财经委员会）； 有的地方只给简报，不给表格；有的地方时详时略，时有时无。代表和常委委员更无法连续而及时了解情况。
建议：1、明确规定财政部门要将报送本级政府和上级政府的有关的材料及时向人大报送。陕西省户县人大常委会在其做出的关于加强预算监督的办法中，即明确规定了这一点。2、规定政府在召开经济形势分析会等会议时，邀请人大有关机构的成员列席，以了解有关情况，便于监督。
十七、乡级预算执行的监督
乡级人民代表大会通常一年开会一次，并且由于乡级人大不设常委会，导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题，如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。
建议：1、将县级人大对预算和决算的监督权扩展至乡级政府。对这一监督方式进行认真研究并有效实施。针对乡级预算执行中存在的问题，县（区）级人大应当承担起监督责任。2、规定县（区）级人大如何与乡级人大相配合，监督乡级政府预算执行和调整的程序。
十八、政府及其财政部门的责任
预算法对法律责任的规定范围太窄，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为；预算案未被通过；对法定报告事项，不进行报告或者报告不真实；对预算支出，不按规定拨付；对预算收入，不依法及时入库，等等，在法律上没有规定。
建议：完善预算法律责任制度，对整个预算过程中的不当行为、违法行为及出现某些情况时，应当承担的责任，作出明确规定。
自1993年以来，财政预算执行审计从兴起到深化发展，已走过20年的发展历程。在当前的基层审计工作中，它与经济责任审计、政府投资审计并称“三驾马车”，并始终占据“龙头”和“主导”地位。如何使预算执行审计年审年新，始终发挥其在推动财政体制改革，服务完善国家治理的重要作用，笔者认为，必须牢牢把握预算执行审计的特性、紧扣审计目标，在不断创新中深化预算执行审计。
一、把握特性，深刻认识新形势下预算执行审计龙头地位的新要义
立足预算执行审计龙头地位，深刻准确把握其特性是不断加强预算执行审计，发挥其“纲举目张”作用和统领其他审计工作的前提和基础。新形势下，应着重把握好预算执行审计的“五大特性”：
（一）任务和程序的法定性。一方面，开展预算执行审计是法律规定和制度安排。《宪法》、《预算法》、《审计法》、《人大常委会监督法》等法律制度，都要求审计机关依法开展预算执行审计工作，要求审计对象必须无条件接受和服从，并随着形势的发展不断赋予审计机关新的职权和要求。另一方面，预算执行审计具有程序法定性。审计法实施条例和审计准则对审计过程及每一个环节需要具备的条件、作不作为、如何作为等都作出了非常明确和严格的规定。如《审计法实施条例》第十七条对审计结果报告基本情况、审计评价、存在的问题以及审计机关依法采取的措施等五个方面的内容都作出了明确规定。此外，预算执行审计已被纳入规定动作和连续动作，一年一审，逐年深化，其法定性和规范性的特征越来越明显。
（二）审计对象的特殊性。与其他审计项目相比，财政预算资金的分散性和多样性，决定了预算执行审计摊子大、难度大，审计对象更具有点多面广、层次多样的特性。主要包括“五类对象”，即：负责财政资金筹集、分配、管理，并具体组织预算执行的政府财政部门；负责组织收入、参与预算执行的税务、海关、国库和相关企业等；具体使用财政资金、执行财政预算的政府各组成部门和单位；接受转移支付等财政补助资金的下级政府；以政府投资建设项目为主的固定资产投资等，以及其它财政专项资金。
（三）审计内容的系统性。与其他单项审计和专项审计相比，预算执行审计是由一个总的工作方案指引下进行的若干独立项目组成的系统审计工程。一是全覆盖的审计。不仅要关注一个部门、单位的预算执行情况，也不仅要关注一些重点领域、重点部门的预算执行情况，更要关注所有预算单位，做到审计全覆盖；二是全过程的审计。不仅要关注某一单项的专项资金分配使用等重要环节，更要将预算执行审计贯穿到整个财政的资金筹集、预算编制、分配、使用和效果的全过程；三是全时段的审计。不仅要关注财政预算资金运行的某个时段，更要从始至终，全视角实时、动态关注财政预算资金运行情况。四是全局性的审计。预算执行审计内容复杂多样性，决定了它不可能由一个科室或审计组独立完成，必须由所有业务科问题；关注分配部门的自由裁量权问题，如财政的再次分配、项目预算是否细化、具体、有明确的标准，转移支付是否严格按照中央、省的用款方向和要求分配，经费追加有无严格的程序办法，是否存在随意性等；还包括主管部门对所属单位的再次分配中存在的自由裁量问题。
（二）关注公平性。一是保障的公平性。关注预算标准是否与部门占有资源、资产和职能充分挂钩，分类划档标准是否科学合理；基本保障是否全面保障、突出重点，如在保障人员经费以及教育、科技、计生等刚性增长支出的基础上，是否保障了各类特殊人群，如残疾人保障金、再就业、低保等；项目安排上、经费追加上是否存在随意性等。二是执行的公平性。关注预算收、支的具体组织执行是否严格政策。如税收是否依律计征、一视同仁，有无在招商引资与内地企业以及同类企业不同征管、区别对待，征人情税、过头税，影响公平竞争等问题。三是管理的公平性。突出财政、国资的监管以及部门对下属单位的监督，在收支、项目、资产管理等各方面是否一个标准、一个尺度，有无特殊单位、特殊事项；是否存在非税收入调控管理松紧不一、调控比例不一致；是否存在罚没收入挂钩，或明不挂暗挂等问题。
（三）关注合法性。一方面，突出关注财政资金管理的薄弱环节和风险漏洞，着重审查“六大重点”，即：财政资金违规借贷，资金安全等问题；专户管理漏洞，违规存储的问题；收入管理漏洞，如以招商引资为名，低价卖土地、送土地等；国有资产收益管理问题，该收不收，缺乏监管、效益低下等问题；“收支两条线”管理漏洞，截留挪用、私设“小金库”等问题；廉政管理，利用财政分配职能向相关单位索要回扣等问题。另一方面，突出关注资金项目运用的合法性。主要审查有无虚假项目，套取财政资金问题；有无虚列支出，长期挂暂存，演变成“小金库”问题；有无重大损失浪费等。应通过整体分析、重点关注、延伸查证等，发现违纪违规问题，维护财政资金合法高效使用。还要把查办案件作为审计维护财政资金合法使用的重要使命，起到审计一点、震动一方、规范一片的效果。
（四）关注效益性。主要是通过对项目资金“预算安排、执行监管、使用结果”进行全流程剖析，关注专项资金使用、项目绩效等问题。突出关注三个方面的问题：一是损失浪费问题。要通过绩效审计查出的损失浪费问题及其造成的后果，逆向查证资金运用和项目决策、管理中存在的问题，重点审查决策失误造成的损失浪费问题。二是项目效益问题。突出关注项目建设是否按照进度实施、是否存在偷工减料、弄虚作假，以劣充优、以次充好、粗制滥造，以及“半拉子”工程、“豆腐渣”工程、形象工程等，是否存在盲目建设、重复建设、重复投资等问题；是否存在严重超 计划、超规模、超概预算投资等问题，以及项目的作用发挥是否达到了预期的目标等。三是财政资金绩效管理问题。关注财政部门是否建立了一整套财政资金绩效评价的办法，以及办法是否科学合理、具有可操作性，财政资金绩效和项目的使用是否挂钩等。
三、加强谋划和统筹，依靠不断创新全面提升预算执行审计工作质量
主动适应预算执行审计的系统性和复杂性，应从方案制定、力量统筹、过程控制、报告出具到结果利用，全流程推进综合施治和创新管理，依靠完善制度机制为预算执行审计提质提效保驾护航。
（一）制定好方案。要做到“四个确保”：确保目标清晰明确。对整个预算执行审计要解决哪些问题，怎样满足“两个报告”的需要，以及审计要反映的成果、审计的预期等都要有充分的预案；案件、信息、专报、AO实例和计算机审计方法“四要素”目标都应具体明确；确保措施具体可行。要将实现审计目标的各种措施进行具体化，并将目标任务进行分解、量化到审计组每个人、每个时段；确保审计组全员参与。一定要让审计组成员全面参与审计方案的制定、讨论和评审中，让每个成员都心中有数，并且在讨论和学习中不断完善方案，全员武装，形成合力；确保层层把关，审计方案要经过审计组、科室负责人、分管领导以及法规科、综合科等多环节把关。总之一个标准，就是要把审计实施方案做成“审计指南”。
（二）整合好资源。要把各种力量资源整合起来，把积极性充分调动起来，构建“大兵团”作战模式。一方面，要加强力量统筹，既要加强内部统筹，打破科室界限，在全局整合审计力量，形成“财政科+业务科（局）”协同作战的格局，又要加强外部统筹，充分借助“专家智库”、协审人员、内审人员的力量参与审计。在遇到障碍和问题的时候，还要充分借助公检法、纪检监察机关的力量及时介入，着力把各方面力量引入到审计工作中来。另一方面，要加强项目统筹，提前谋划项目，包括确定经济责任审计计划，增加“一拖N”项目比重，更多地把经责审计、专项资金审计和预算执行审计打捆进行，一次审计，成果共享。
（三）控制好过程。一是要配备好审计组。根据审计对象的工作难度和复杂程度的不同，综合考虑审计干部的年龄、知识、专业结构，进行科学搭配，成立审计组，以确保审计组有较好的完成审计目标的人才保障；二是要协调好审计对象。确保被审计单位按要求全面提供财务和业务数据，包括指标、支付、非税和财务“四大块”数据，所有资料必须提供完整，有些数据资料还要提前协调提供，甚至还要省审计厅协调垂直单位，以满足信息化审计需要，涉及到项目延伸审计的，主管部门、项目单位也应全方位配合；三是要管理好审计一线。应通过制定和完善审计现场控制办法，切实转变领导工作作风，实行领导“一线工作法”、限时审结跟踪督办、全过程审计审理，以及开好审计进、出点会和工作调度会、审计小组周碰头会、审计一线党小组会、汇总分析讨论会和项目总结会等等办法，加强对项目从审计实施方案评审到出具征求意见报告全过程的管控，确保审计质量。