关键字：生态优越；城镇规划；思路与方法
中图分类号：[F292] 文献标识码：A 文章编号：
Abstract: the paper briefly introduces the features and significance of the town planning, bined with the engineering practice, this paper puts forward the ecological superior area town planning idea and method, and emphatically analyzes the town planning in the protection of local landscape、
Key word: ecological superior; Town planning; Idea and method
引言
随着经济发展和城镇化速度的加快，生态保护与经济发展的矛盾日益突出。对于生态环境优越地区，更要协调好保护与发展的关系，充分发挥生态资源的后发优势，促进经济与生态的良性互动发展，坚持生态文明和可持续发展，避免走“先污染后治理、先破坏后恢复”的发展老路、实现保护与发展“双赢”。
1城镇规划的特点
当前，中国普遍全而推开了城镇总体规划工作，但存在着设计水平较低，加上缺乏学合理的规划，规划设计内容和深度难以适应指导城镇建设要求。（1）城镇规模小、空间尺度小、但开发强度不宜过小。城镇自身功能应齐全，但它不是大中城市的微缩，有些功能可以没有（如文教区等）、有些功能必须强化（如农贸活动）；（2）城镇规模小，发展存在许多偶然因素，充满变数，要求规划加强发展研究，设计既要有刚性又要有弹性；（3）城镇总体规划直接做到大中城市分区规划的深度、其中建制镇和集镇总体规划做到城市控制性详细规划的深度；（4）城镇有它产业结构的特殊性，有些规划内容的特殊性，也有它接近自然的田园特色与山水特色。
2城镇规划的意义
（1）促进社会经济全面发展新时期赋予城镇总体规划的任务，是要通过规划探索市场经济条件下城镇如何实现社会发展战略的途径，探索城镇的发展机制，使之成为政府在市场经济体制下指导城镇建设宏观调控的手段，通过探寻城镇总体规划的编制内容与方法，有效地实现城镇发展与区域社会经济发展战略衔接，服务并促进社会经济全面发展。
（2）有利于实现与区域规划、详细规划的合理衔接
城镇由于其规模小，发展的不稳定性，必须加强区域分析与研究才能正确把握其发展方向或重大问题。城镇总体规划必须做到、也能做到控制性详细规划的深度，以便很好地指导详细规划和建设。所以，新一轮城镇总体规划在加强区域规划的指导作用、城镇总体规划设计深度后有利于实现与区域规划。
（3）有利于接受土地利用规划的指导
城镇总体规划的目的是保证和指导建设，且分属两个不同的政府职能部门，各自所依据的规范、编制及审批程序均不尽相同，在城市建设的过程中经常出现各种矛盾，在编制城镇总体规划时，一方面接受土地利用规划控制，另外一方面从城镇客观发展需求科学预测其用地规模，并对土地利用规划提出反馈意见，两者互相协调，这样有利于接受土地利用规划的指导。
（4）有利于指导各项建设，逐步形成城镇特色规划是各项建设的龙头，通过城镇的总体规划，可避免项目建设各自为政，使城镇建设走上良性循环的轨道。城镇总体规划不是大中城市总体规划的简单地缩小，城镇有不同的经济特征、优美的自然环境和历史的人文环境积淀，通过合理的总体规划设计能促使城镇特色的形成。
（5）促进城乡可持续发展
通过合理的规划，使城镇有效地克服“三废”的乱排放；防止滥垦滥伐，有计划地保护植被与自然山水，保持良好的生态环境；节约土地、保护耕地，合理利用资源；促进逐步实现城乡一体化，缩小区域发展的不平衡；有利于提高城乡居民的物质和精神文明，提高人口素质。最终促进城乡可持续发展。
3规划思路与方法
3、1以生态环境保护为前提，强调区域划分与规划控制
根据现状建设情况及城乡发展对地域生态环境的影响，按不同地域的资源环境、承载能力和发展潜力，对次区域进一步细分，建、’，：包括规划管制、区域与通道管制、项日选址管制的网络化空间管制分区体系，构筑安全友好的生态网络系统。
3、2以生态承载能力为条件，合理确定城乡发展规模
通过生态容量法、生态足迹等方法科学测定生态承载能力，在生态保护的前提出合理确定县域人口、城乡发展的规模容量，由单纯满足建设规模需求转变为生态容量和规模需求的双向协调，保障城市稳定、持续发展。
3、3与山区地形相结合，统筹城乡基础设施规划
山地城镇分散，区域高差大，为提高给水系统可靠性，规划采用分区分压给水。污水的收集、处理和排放根据饮用水源保护日标和生态环境保护的要求，实行分区分流制排水体制。规划结合山区地形形成高速公路、干线公路网和乡村公路网三个层次的“一高三纵三横多连”的等级公路网框架体系。
3、4注重历史文化保护，保护乡土景观
依据山地城市的自然特征，避免“摊大饼”式的过度集中连片布局，破坏山城特色，减少对生态环境的破坏，规划选择山地生态城市的建设模式，各城镇结合地形条件在空间布局上采取分片式、带状式或组团式的分散布局形态。规划和城镇风貌、街道空间、建筑高度、传统材料和建筑形式等方面进行规划引导控制，形成城镇、建筑、地景三位一体的特色城镇形态。
在城镇规划发展的同时确保护乡土景观，城镇规划中乡土景观的保护方法有：
（1）增加乡土景观保护方面的规划内容。从目前颁布的相关城镇规划法规条例来看、只是针对文化遗产与历史保护区有明确的保护要求。而没有专门针对乡土景观内容的保护措施。2005年12月22日颁布的《关于加强文化遗产保护的通知》，用“文化遗产”替代了“文物”一词，指出：“文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产…一非物质文化遗产是指各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式、包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能等以及与上述传统文化表现形式相关的文化空间”。2008年7月l日起施行的《历史文化名城名镇名村保护条例》是对具备历史文化名城名镇名村的保护规范，也没有提出对一般意义上的乡土景观的保护。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》中指出：“制定和实施城乡规划、应当遵循城乡统筹、合理布局、保护耕地等自然资源和历史文化遗产。保持地方特色、民族特色和传统风貌”。从上述法规提出的内容来看，已经对涵盖于乡土景观内容巾的比如民俗活动、民间知识手工艺等地方特色有法定保护的要求。
（2）特色乡土景观的认定与保护。保护小城镇乡土景观的前提是首先要认定哪些属于特色的乡土景观。笔者拟采用对应世界文化线路判别标准：空间特征、时问特征、文化特征、角色和目的㈣，并加入稀缺性特征作为特色乡土景观的总体衡量标准：①空间特征：是否具有与地方地理、气候等结合的多样性空间上的特点，并考虑其是否具有代表性；②时间特征：是否具有一定时间的影响力；③文化特征：是否包含当地文化因素或是否产生了跨文化影响；④角色和目的：是否具有对当地文化宗教、商业贸易、生产生活等的功能方面的积极性一面的事实；⑤稀缺性特征：是否在一定区域内逐渐减少或消逝，并且不可替代。这五种特征可以以单项成立也可以组合起来作为评判特色乡土景观，如果符合的特征越多，相对而言其特色越突出，保护价值越大。
（3）乡土生境的保护在目前快速城镇化与新农村建设阶段下，小城镇不仅要保护其特色的乡土景观，关键还要维护其所处的乡土生境――培育其生长、繁衍的可持续的乡土生态环境。最平常也最容易遭受忽略、近来又频受干扰的是乡土物种与河流廊道。乡土物种是适应了千万年，经历了比人类历史更久远的自然考验与淘汰而幸运生存下来的物种群落、处于生物链的底层、是乡土生境的景观基质，对乡土自然生态环境的平衡起着不可替代的作用。
结语
生态保护与经济发展是相辅相成的，经济发展离不开良好的生态环境，优美的生态环境能促进经济的发展，正确处理生态环境保护与经济发展的关系，促进经济与生态的协调发展，实现城镇、产业、生态及文化在空间上的协调布局，有待我们在进一步发展中研究和创新。
参考文献：
【1】尹稚、救灾规划须注重田野调查遵循科学规律【J】、城市规划，2008、
【2】高路、城市“形象工程”遭遇8大“盲目症”【N】、中国文化报，2005―10-11：第3版、
【3】俞孔坚，王志芳，黄国平、论乡土景现及其对现代景现设计的意义【J】、华中建筑，2005(4)：123、
五、六十年代经济起飞前夕相似，这是“四化”途中的必然历史过程，是亿万农民走向富裕的必由之路，也是消灭三大差别的重要途径之一。从政治、经济、农村建设等方面看，总的形势喜人。但另一方面，随之而来的是给环境、生态、健康等方面，将带来区域性的、迅猛的冲击和压力，给环境保护工作提出了新的领域、新的课题。面对乡镇企业具有：数量多、增长快、规模小、变化大、资金少、设备差、技术弱等一系列特点，显然，一个个去治，是治不胜治；故应防字当头，如防得无力，也会防不胜防。为此，必需从实际出发，开展多层次、多尺度的研究，探讨切实、可行、有效的区域、综合防治对策。纵观全局，目前最急迫的是开展宏观战略为主的对策研究。
一、乡镇企业建设的战略形势
我们概略地分析了一下江苏省和全国的乡镇企业(即指原社队企业，下同)建设状况及日、美等国中、小企业发展的情况，认为乡镇企业及小企业的种类、数量及产值，在一个相当长的时间内，将呈指数曲线增长。
如江苏省到1983年底共有乡镇企业56，464个。1958年时数量很少，产值很低：1976年才为33、56亿元；1978年仅为62、57亿元；1980中上升到110、25亿元；1983年高达159、42亿元，在全国一直处在领先地位，已占全省工农业总产值的19、34%，占全省农业产值的45、65％。有资料预测，至1990年全省乡镇企业数量可达6万家，产值达300亿元，可占全省工农业预测总产值的28%，占全省预测农业产值的55、56％；2000年将达7万家，产值可能达520亿元(另有资料为800亿元)，占工农业预测总产值的20、88％，占农业预测产值的62、65%。
我国1982年拥有乡镇企业75万个(另有资料为130多万个；140万个)，产值658亿元，相当工业总产值的的11%强，[1]1983年乡镇工业产值为757亿元，比1982年增长了15％，占全国工业总产值的12％，相当1957年全国工业总产值。[2]
我国国营企业现有近40万家，其中小型企业为37、24万家，占全国企业(不包括集体的乡镇企业)的98、7％；产值近3，000亿元，占工业总产值的57、3％；固定资产占全民所有制单位的29%；利税占工业利税的32%；其中75％的小企业(产值占一半)分布在县及县以下的农村村镇。我国中型企业有3，544个；占全国企业(不包括乡镇企业)的0、9％；产值为916亿元，占工业总产值的17、7%。我国大型企业有l，365个，占全国企业(不包括乡镇企业)的0、39％；职工人数占全部职工的20%左右；产值为1251、5亿元，占工业总产值的24、8％；固定资产原值占41、4％；净产值占49％；利税占50、7％；预计至2000年产值可达8，000亿元，占工业预计总产值的40％。[1]
再如日本明治维新后，中小企业迅猛兴起，在狭小的37万平方公里土地上，1981中达到581万家，占总企业数的99、6％；从业人员3，443万人，占全部从业人员的80％；产值占工业总产值的53％。在美国、联邦德国、英国、法国、意大利，中小型企业也都很兴旺。[3]
二、乡镇企业发展的战略意义
中、小企业及乡镇企业的高速度发展可以说是工业化的必由之路，也是实现农业现代化的必需，此外，也是乡、镇、村的建设的必需，农民实现物质文明与精神文明的必需。乡镇企业在“四化”建设中具有举足轻重的地位和作用。
1、乡镇企业已成了国民经济的重要支柱，尤其是农村经济的重要支柱。从上述乡镇企业建设的形势可见，乡镇企业的产值在工业总产值中已占有相当比重，成为国营大、中、小企业的有力助手；占农村农业总产值的比重更大，而且会继续增大。乡镇企业的发展，使我国工业结构及网络更趋合理。
2、乡镇企业已成为国家财政收入的重要来源，尤其是小城镇建设资金的重要来源，农业现代化资金的重要来源。江苏省已出现了一批亿元乡，这些乡的农田基本建设，农村市政、交通、建筑、邮电、金融、文教、卫生等各项事业也随之发展起来。江苏省1978年以来，全省乡镇企业缴纳税金39、45亿元，其中1983年为l1、45亿元，占全省财政收入的15、73％，今后，乡镇工业税金的增长速度还将会提高。有的专家已设想把全省近2，000个乡队以上的集镇，建设成为工业生产型小城镇，发挥出农业、农村与大工业、大城市之间的纽带作用、桥梁作用。
3、乡镇企业已成为安置农村劳动力的重要渠道和场所，同时，增加了农民的经济收入。农民“作工不离农”，“离土不离乡”，大大减轻了盲目流入大城市的趋向。江苏省最近几年每年平均吸收农民工31、5万人，1983年已拥有乡镇企业职工429、41万人，占到农村劳动力的18％。预计至2000年将可吸收400至450万劳动力就业。全省64个县(包括常熟、太仓两市)1983年工农业产值在五亿元以上(最高的达20亿元)，人均工农业产值在650元以上(高的达2,200元)、人均净收入在350元以上(高的达440元)的县有20多个。这些县再经过十
五、六年努力，至2000年人均净收入一般可达一千元以上，实现国家总目标的“小康”水平，从而与大、中城市居民的生活水平相当。这将是一项十分了不起的成就，其意义是十分深远的。
我们从上面勾划出的乡镇企业发展的轮廓，充分看到了它的生命力。占我国人口80％、土地面积80％的广大农村现代化是我国的希望所在。环境工作者既要清楚地看到乡镇企业发展可能带来的环境问题、污染及危害；另一方面也要清楚地看出只有发展农村经济建设才有保护环境、生态和农民健康的经济基础和条件。
三、乡镇企业建设的环境问题
我国1979年公布了《环境保护法(试行)》，特别强调了“在社会主义现代化建设中，合理利用自然资源，防止环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”。这同样是乡镇企业建设发展中始终应遵循的准则。
1982年7月15日《中国农民报》报导了乡镇企业建设中出现的一些环境问题：“江苏省苏州地区中是有名的‘鱼米之乡’，近几年来农村工业的发展，以大运河为主体的水网水质受到污染，有的地方受到电镀等废水污染，致使农产品、水产品不能食用。”“山青水秀的浙江省绍兴县，也由于小印染、电镀、造纸厂的影响，污染很严重。”“从全国情况看，许多农村工业企业还缺乏防治污染的设施，往往一个小工厂就可以污染一条河，甚至一个村镇。”“不少地区的大中型工厂，把自己不愿生产或加工的有毒有害产品委托或转给社队工业去生产，导致有毒物质‘下乡’。这种转嫁污染的做法，不但危害广大农民的身体健康，而且通过农产品的污染又反过来危害城市居民。”“农村环境一旦遭到污染，治理起来花的投资更大，困难更多，所以必须尽早采取有效措施加以控制”。[4]
曲格平同志指出：“……由于这些工业(指小型企业及乡镇企业)数量多，布局混乱，产品结构不合理，技术装备差，经营管理不善，资源和能源消耗大，绝大部分没有防治污染措施，使污染危害变得更为突出和难以防范。这是我国所特有的环境问题,使环境污染由点到面,由城市向农村蔓延。”[5]
可见，在我们取得明显生产经济效益的同时，还要清醒地看到，稍有不慎就会带来严重的环境问题。现已出现的环境问题已引起了环境保护部门及决策者的高度重视并正在制定对策。
四、乡镇企业建设的环境对策建议
针对乡镇企业建设发展中已经出现和可能继续出现的环境问题，应按不同的性质、类型、原因采取不同的、综合的对策。
在制定环境对策中，有两种片面的思想认识是应该避免的。一种是盲目乐观，认为乡镇企业规模很小，又很分散，排污量小，自净量大，不足为惧；另一种是片面悲观，认为乡镇企业数量极大，极为分散，发展很快，变化又大，技术装备差，管理水平低，经济条件不足，可能会防不胜防，治不胜治，结果生产经济发展必然会以牺牲环境为代价。我们的观点是，任何事情都是可以认识的，既不能盲目乐观而掉以轻心；也不能片面悲观而丧失信心。我们通过已有的研究认识到，只要深入调查研究，采取的对策科学合理，乡镇企业在建设发展中是完全可以取得生产、经济、环境、社会综合效益的。以下几项对策是必不可少的：
1、立法国家正在抓紧制定“全国乡镇企业环境保护法规”，对于省、市、县来说，不一定再单独制定，但可以在地方“乡镇企业建设法”或“乡镇建设法”中增加有关环境保护方面的篇章。如江苏省社会科学院法学研究所与江苏省乡镇企业管理局正在为制定“乡镇企业建设法”而开展调研工作，原来无环境保护方面内容，我们已建议增加有关篇章。
立法，与一般的条例不同，具有法律的权威性，利用法制的有力手段，重点放在惩处那些无视环境法规的违法者。例如，有意将剧毒、有害而无有效防护和防治措施的废物、中间产物、原料、产品、车间等转给农村的犯罪分子。
此法的制定与执行，可以制止污染转嫁行为及其它严重违法行为，给农村居民为保护农村环境以法律保障。
2、规划乡镇企业必须有环境规划和布局，而且必须纳入乡镇建设总体规划及区域农业划规之中。规划一经制定并以人大通过，也具有与立法同等的效力，立法中也应有确保规划实施的条文。江苏省某些县、乡、镇正在搞规划，只要同时兼顾环境保护规划，就会事半功倍。
规划，重点放在合理利用农村资源，保护农村环境和生态，保护农村水源及居民健康，促进乡镇企业走上正轨。
鉴于我国农村的实际情况，农村乡镇的规划至少应分两步走，第一步是解决当务之急的“红线规划”，第二步再进一步作出近期及远期规划。所谓规划，就是要从长远考虑、全面规划、合理布局、统筹兼顾、综合效益。
乡镇总体规划中的环保红线规划，着重划出不同功能区，将乡镇工业相对集中成工业区，与居民区、水源地、行政区、文教区、商业区、农业区、文物保护区、自然保护区等用红线勾划在规划图上，各区之间，尤其是乡镇工业区与其它区之间要留出隔离、防护带。要注意风向、水源地的位置及地形、地貌、植被、资源等情况，合理利用土地，不占良田，少占土地。
此规划的制定与实施，就可以改变目前盲目乱建的混乱状态，布局将趋合理，可长期发挥效益。
3、管理制定一套简明、切合实际的科学管理制度、程序和办法是当务之急。国家正在抓紧这方面的工作，有些省、市已提出了管理条例初稿，如辽宁省、江苏省及该省的无锡市等。
管理，是法制、规划手段的补充，法制、规划也可看作是管理的组成部分。管理的方法是综合行政、经济、科学手段结合运用的一种艺术，是环境保护最经常、大量、基本的任务。核心是加强环境保护方针、政策、计划的指导和协调。在贯彻“谁污染谁治理”的总原则中，还可视不同问题的性质和情况，采取“谁开发谁保护”、“谁排污谁负责”、“谁破坏谁受罚”等做法。治理应点面结合，考虑效益。制定一套切实可行的统计、申报、审批、监督、检查、奖惩的条例。
此条例的制定和实施，就可以控制程序上、手续上、关系上的混乱状况，就可能发挥环境保护管理的职能和作用，从而使乡镇企业对环境的影响、危害范围和程度大大缩小。
4、控制面对乡镇企业这个特殊的对象，采取传统的、单一的处理措施是难于行得通的。从总体上实施“三同时”是可能的，但要求每个企业都实现“三同时”也是难于行得通的，但也不能因行不通面听其自然，放任自流。制定一套简易可行的合理控制系统也是当务之急。
我们在苏州工业污染源控制途径研究中，通过对能源、水源、物料的投入一转化一产出分析，提出了一套控制工业污染源的系统方法，将物料种类控制、物料单耗控制、流失总量控制、浓度控制及环境总量控制结合起来，治本、治源、治因与治标、治末、治果相结合。在乡镇工业的控制中目前全面推行系统控制有相当困难，若适当加以简化，有可能在乡镇工业控制中试行。如单耗控制、主要污染物流失总量控制、区域集中浓度控制及区域水环境总量控制，可以分别情况逐步实施。几十万、上百万家乡镇企业，家家都上一套处理设施是不可能的，但每个乡镇的工业废水与生活污水集中起来进行处理显然是必要和可能的，经济上也是现实的，面且集中处理还可以与集中利用(能源、水源、肥源、其它资源)相结合。
如实现了以上控制的设想，大量的污染物就会消除在生产之前、之中或之后，还可以通过综合利用获得收益，处理后的废水、污水还可以资源化，同时基本消除农村乡镇企业的污染危害。
5、宣教向农村决策者、各级干部、各方面的技术人员及广大农民宣传、普及农村环境保护知识、生态知识及乡镇企业的控制和管理知识的任务，是一项十分迫切、艰巨而长期的任务。目前许多地区的广大干部只了解经济发展的重要性，不了解环境保护、生态保护的重要性，所以，环境保护宣传是一项重要的战略对策。苏州市环保局最近就举办了乡镇企业环境保护学习班，是一个良好的开端。
以上立法的执法、规划的实施、管理的执行、控制的实现，都离不开热爱环保事业的懂行人，所以，在宣传的同时，还要抓紧培训人才的工作，每个乡镇企业，每个乡镇都要有专人负责管这项工作，建立健全农村环境群众监督网络，农村的环境保护才落在实处。
十年来的环境保护工作，重点都放在了大工业、大城市、大水域，忽视了小工业、小城镇、小水域，目前环境污染由点到面，由城市到农村的趋势已引起了决策者的重视，但要把环保工作的力量动员到面向农村还需作各个方面的艰苦工作。99％以上数量的小企业、乡镇企业，其环境保护的科学技术力量可能不到10%，且在素质上差距更大，这个问题的解决，应列入环保工作《七五》、《八五》规划之中。新晨
日本的前车之鉴应该记取，日本解决工业，特别是小工业的环境污染危害的经验更应认真吸取。中国社会科学院工业经济研究所副所长薛葆鼎指出：“去年(1979年)秋冬之交，我到日本参观访问，看了一些中小企业。他们在六十年代高速度发展带来严重公害之后，群众舆论哗然，政府进行经济干预，采取了许多技术诊断手段、情报交流手段、低利贷款手段……促使几百万个中小企业的技术装备和生产管理基本观代化了。因此，也基本上控制了污染。他们的中小企业多数做到了‘小面精、小而专、小而变、小而洁、小而赚’。并没有因为治理公害而闹亏损。他们的企业结构、产业政策、财政金融政策，保证了百分之九十五以上的中小企业既能在资本主义国际市场激烈竞争中立于不败之地，也能在通过现代化改造后文明生产、文明生活。”
我们坚信，我国亿万农民能在党和国家领导下，创建乡镇企业的奇迹，也一定能够解决建设发展中的环境问题，把社会主义农村建设得先进而文明。只要加强领导，加强组织，加强立法，加强规划，加强管理，加强控制，加强宣传教育，农村环境一定够能保护好、建设好。
参考文献
[l]杨坚白：“中国农业发展战略问题”，刘国光主编：《中国经济发展战略问题研究》，第五章，第160页，上海人民出版社，1984年。
[2]南京日报：“去年我国社队工业产值巳达七百多亿”，1984年6月15日。
[3]云冠乎：“中国企业规模结构战略问题”，刘国光主编：《中国经济发展战略问题研究》，第九章，第243、245、246、249、256、258、259、261等页，上海人民出版社，1984年。
[4]中国农民报：“城乡建设环境保护部有关负责人指出必须尽早采取措施控制农村工业污染”，1982年7月15日。
今年，我们围绕从源头抓起，从基础抓起，严格控制，重点治理，全面达标的总体要求，着力抓好社区环境、生态环境和企业环境建设，不断改善生态环境、人居环境、经济发展全镇环保工作取得一定成绩为加快全镇经济和各项社会事业发展作出了应有的贡献。回顾一年来的工作，我们主要抓以下几个方面： 一、统一思想，提高认识
针对少数青年干部一味追求经济效益，忽视社会效益，只讲经济发展政绩，不讲环境污染的危害性。我镇坚持通过宣传发动，统一大家的思想认识，教育引导广大干部群众正确分析改期开放经济发展的形势，充分认识当前一些地区环境造成的危害，务必抓好环保工作，实现环境保护和经济建设的同步，协调发展。一是召开会议进行宣传，镇党委召开了党政联席会议，在分析我镇环境保护工作现状的同时，认真学习有关环境保护的法律法规，政策文件，增强大家的环保要认识，在此基础上，召开了全镇各村（居）委会负责人，镇属各企业事业单位企业负责人会议；二是利用标语、戗牌、画廊等多种形式进行宣传，三是借助“环境保护日”，印发宣传资料，环保知识咨询台等进行宣传，四是开展环保起家社区活动。通过形式多样，声势浩大有宣传发动，真正营造起了良好的舆论氛围，使环境保护，人人有责，“家喻户晓”，全镇广大干部群众的环保意识明显加强。
二、领导重视，职责明确
为确保全镇环保工作扎实有效开展，镇党委政府十分重视，一是结合本镇实际，制造了《安宜镇2005年环境保护工作意见》，对今年环保工作的任务和要求进行明确，二是建立班子。镇由一名副镇长亲自抓，由村建助理具体抓，并层层建立由单位主要绩人任组长，分管负责人为副组长，环保监测员，车间班，组长等同志为组员的环境保护工作小组，从上到下形成了较健全的管理网络，三是明确职责。根据上组级要求和今年全镇环保工作任务。在明确分工的同时，坚持实行目标管理，狠抓落实，分别与有关负责人签订了目标责任状，实行一级抓一级，一级对一级负责；四是严格考核，使环保工作真正落到实处。
三、夯实基础，把好关口
今年，我们确立了从源头抓起，从基础抓起的指导，在对全镇环保工作进行调查，建立统计合帐的基础上，坚持把好“关”，一是把好项目审批关。近年来，我镇突出项目建设，大力开展招商引资活动，个体私营工业得到了迅猛发展，但是也有个别项目存在污染问题，对此，我们在今年招商引资工作中，在将引进项目时，坚持深入调研，严格审批程序，对此环境有污染的企业和项目坚决不引进、不办理，从源头把好环境保护的审批关。至目前，全镇引进的60多个项目中，环保问题已经解决，基本对周围环境不造成影响；二是把好验收关。对新引进的项目，在工程建设竣工，进入正式投放阶段，我们及时登记检查验收，在确认对周围环境不造成污染的情况下，准予其正式投产，目前，全镇今年新引进的项目中已有个项目已经建成，并经验收正式投产；三是把好排放关，对原有企业排后问题，我们按照上级要求，分别与他们落实达标排放计划，并跟踪督查抓到位，板纸厂是我镇历史上的重点排污大户，我们督促该企业重视加强对污水处理的投入完善了排污处理系统，实现了废水循环利用，严格执行限产措施，保证了达标排放，通过以上措施的落实，真正从源头有效控制了企业对环境造成的污染，取得了较好的效果
四、齐心共管，加强整治
要做好环境保护工作，必须动员全社会齐抓共管，尤其、要对重点部位，重点行业进行重点整治，切实营造“蓝天、碧水”,不断提高人们有生活质量,树立良好的城市形象、
今年我们主要对以下两个方面进行重点治理:一是加强对工业“三废”（废气、废水、废弃物）的整治。督促有关企业加大经费投入，添置“三废”处理设备，目前，所有重点企业的“三废”处理能力都已达到要求；在抓好联席会板纸厂为重点的废水处理的同时，针对近年来我镇工业固体废弃物不断增加的实际情况，抓好工业固体废弃物的综合利用。重点抓好了神雕工艺品厂、全友玻璃工艺品厂等具有一定规模的企业的废弃物的综合利用，要求各企业对废弃物实行固定存放，全部回收，使废弃物得到较好回收利用，减少对环境的污染；二是加强农业生态环境的整治。针对农忙季节，农民大批焚烧秸杆的问题及时下发通知基层进行制止，加强思想教育，使农民群众认识，焚烧秸杆弊多利少，危害大，有不少农民主动停止危害环境的行为，与此同时，我们今年还把环境维护作为一个重要方面来抓。
以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十六届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持科学发展观，统筹城乡发展，根据社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村庄整洁、管理民主”总体要求，按照“撤并自然屯、建设中心村、发展小城镇”的思路，以建设规划为先导，以产业规划为基础，以完善城乡基础设施为重点，以改善农村人居环境为突破口，扎实稳步地推进新农村和小城镇规划，实现城乡经济社会与环境协调发展。
二、规划编制原则
（一）科学规划，适度超前。要突出规划的科学性、前瞻性、预见性，正确处理村镇现状、近期建设和长远发展的关系，正确处理村镇与哈东开发的关系，立足当前，着眼长远，保证规划高标准，建设高质量。
（二）因地制宜，突出特色。要立足实际，以人为本，突出乡镇及各村产业特色，构建自然和谐、格调新颖、形式多样、各具特色的新型村镇。对城子村、石人沟村等具有一定历史文化资源的村屯规划要从保护角度出发，服从服务于风景区的规划，并与之相协调和配套。
（三）实事求是，循序渐进。村镇规划编制建设，既要严格标准、积极实施，又要结合实际、尊重民意，因势利导，典型引路，以点带面，逐步推进。
三、目标任务及完成时序
目前，我区团结镇和民主乡总体规划已编制完成，团结镇红利村、团结村和民主乡友谊村、民主村、五星村、新国村、新发村、胜利村、光明村等9个村的村屯建设规划已编完成。团结镇8个村和民主乡的3个村的村屯规划尚未编制。因区划调整，永源镇、巨源镇总体规划尚未编制，永源镇、巨源镇18个村村屯建设规划尚未编制。基于这一基本情况，我区20*要完成的乡镇规划目标任务是：
1、哈东地区总体规划。综合评价哈东地区发展条件，将天恒山风景区规划、阿什湖风景区规划、哈东国际工贸区规划等规划并纳其中，明确哈东发展定位及操作实施程序，综合安排各类城市建设用地，尽快启动实施哈东开发。哈东地区规划要指导乡镇及村屯规划的编制。
2、乡镇总体规划。参照编制完成的哈东地区总体规划，重新修订团结镇、民主乡总体规划，确定团结镇、民主乡的性质和发展方向，完成城镇设计，布置基础设施和主要公共建筑，重点完善团结镇小城镇试点镇建设规划；立即制定永源镇、巨源镇总体规划，明确在*区区域发展中的定位，提出调整村庄布局的建议，原则确定村镇体系的结构与布局。三镇一乡的总体规划要预测人口的规模与结构变化，重点是农业富余劳动力空间转移的速度、流向与城镇化水平，并指导村屯规划的编制工作。
3、村屯规划。在编制完成的乡镇总体规划指导下，开展村屯规划编制工作。在哈东规划控制区内的村，对现有居民点与生产基地进行布局调整。其他村要确定各个主要居民点与生产基地的性质和发展方向，明确它们在村屯中的职能分工；要根据现代农业建设的需要，提出调整村庄布局的建议。对新农村建设示范村，要按相对较高的标准编制规划，真正发挥典型示范的作用。
4、农村集体经济组织性质的实业公司和“城中村”规划。此类共有8家。对已纳入城市总体规划用地范围内的，要按城市规划编制的标准，由相应资质的规划设计单位编制修建性详细规划，报城市规划部门审批；凡城市详细规划暂未覆盖的区域，村屯的布局选点和规划设计应先由城市规划部门提出具体意见，并在城市规划部门的指导下编制村屯建设规划。
我区规划编制工作分为两个阶段进行：
第一阶段，进行哈东地区总体规划和团结镇、永源镇、巨源镇和民主乡总体规划编制工作，将哈东地区总体规划与三镇一乡总体规划统一编制，通盘考虑，此阶段全部规划编制工作在20*年6月底前完成时间。
第二阶段，以编制完成的哈东地区总体规划和乡镇总体规划为依据，编制全区38个村的村屯建设规划。此阶段在20*年上半年完成。
四、保障措施
（一）加强组织领导。成立主管区长为组长的规划编制工作协调推进组，成员单位为市规划局*分局、市国土资源局*分局、区城建局、区发改局、区财政局、区城管局、区农林局、区水务局、区环保局、区教育局、区卫生局、哈东开发各推进组、区计划生育局、区统计局、区劳动和社会保障局、区交通局、团结镇、永源镇、巨源镇和民主乡。领导小组下设办公室，办公室设在区城建局，负责组织协调日常工作。
关键词:乡镇企业与WTO现状调查可持续发展对策研究
一、乡镇企业的特点及自身优势
有人说“乡镇企业就是镇办、村办、户办、连办,四个轮子一起转”,这句话既形象又简练地概括了乡镇企业的组成。乡镇企业就是由镇、村集体企业、个体私营企业和联合企业组成的,具有规模小、投资少、经营机制灵活等特点、随着乡镇企业转制的实施,其中个体民营企业所占的经济总量正在逐步上升,多种所有制经济更加适应市场经济的需求,为乡镇企业的快速发展奠定了良好的基础、
乡镇企业近年来之所以发展迅猛,是因为在发展初期有自身的优势、
(一)乡镇企业在制度方面的优势
乡镇企业拥有比国有企业更加灵活的企业机制、乡镇企业的机制优势,可以从其产权结构中得到解释、虽然乡镇企业的主体是集体所有制,同国营企业一样存在产权模糊等缺陷,但乡镇企业比国有企业有更强的市场适应力、
1、企业经营自、经营自无疑是保证企业成为市场竟争主体的必要条件、就乡镇企业来说，从其诞生之日起，就游离于国家计划体制之外，几乎没有受到来自国家宏观计划的约束。此外，乡镇企业发展初期政府与企业发展目标一致，也使企业赢得了更大的经营自。
2、企业退出机制。企业退出机制包括人员的流动和资源的配置重组。对人员流动来说，乡镇企业在用工上实行的双向选择，使得其人力资源得到合理利用，保证了人力资本效用的最大化。良好的退出机制使得企业充满活力。
3、主管部门的管理效率。从管理体系上看，社区政府管理乡镇企业的层次和幅度都比国有企业要小，再加上社区政府与乡镇在利益上的一致，因而它们比国有企业主管部门更容易做到深入了解企业状况，控制企业行为，其决策更符合企业实际，表现出更高的管理效率。
（二）乡镇企业在市场上的优势
1、潜在市场的广泛性。乡镇企业诞生于农村，与农村有着天然的联系，巨大的农村市场需求成为推动乡镇企业发展的内在动力。可以说从其拥有的市场潜力来说，乡镇企业的发展环境要比国企优越得多。
2、市场发育的相对完善性。乡镇企业作为传统体制之外自发生成的经济单位，其市场运行机制较国有企业得到了更为充分的发育。在长期的市场竞争过程中，乡镇企业依靠自身的市场交易地位，逐步形成了一套较为有效的市场行为体系，使得乡镇企业与市场培训基本上保持在同步的良性循环状态。
3区域市场的相对封闭性，加上各地政府的保护主义，使得全国各区域市场呈现相对封闭性。乡镇企业的起飞在很大程度上由此得益。
（三）乡镇企业在劳动力成本方面的优势
1、乡镇企业与国有企业相比，从资源合理配置角度看，其充分发挥了比较优势。我国的现实国情是资金缺乏，而劳动力丰富。通过利用农村大量剩余劳动力的优势弥补了资金相对不足的缺陷
2、就劳动力成本的绝对水平而言，乡镇企业比国有企业低廉得多。从而在与国有企业的市场竞争中，表现出很强的抗风险能力。
3、目前城市里存在一个普遍现象，劳动力供大于求。大量的富裕人员涌向社会，而乡镇企业恰恰解决了部分农民的就业问题，减轻了城市人口压力。
二、临淄区乡镇企业发展现状探析
（一）、临淄区乡镇企业发展的新优势：
1、大力培植新的经济增长点，拓宽了乡镇企业发展空间。首先按”乡镇企业法“的规定，把一批起点高、规模大、效益好的个体私营企业列入了重点调动度范围，全区个体私营经济出现了强劲的发展势头。其次，为提高乡镇企业的外向度，积极引导乡镇企业走引进开放之路。2001年，区镇共引进企业和项目约300项，资金近20亿元。据统计，目前发展乡镇三资企业199家总投资额14712万美元，合同利用外资8549万美元，全市乡镇镜外企业已有8家，出口企业391家，出口产品290多种。有25家企业获进出口权，自营出口达4060万美元。其中乡镇企业的龙头企业有山东晨鸿集团。
2、大力推进改革，强化企业管理，激发了乡镇企业的发展活力。以明晰产权关系为突破口，以深化产权制度改革为重点，因地制宜，积极引导乡镇企业改革多形式推进。到2001年底，改制企业比上年净增198家，增长25、4%。到目前，全区乡村集体企业已有534家进行了不同形式的改制，改制面达到了68、74%，其中股份制企业54家，股份合作制企业34家。在推进改革的同时，还下大力抓了企业管理工作，选择6家企业帮助导入CIS企业形象工程，2001年全区有10项现代化管理成果在省系统获奖。到目前，有12家企业获省级管理示范企业，有8处企业通过了ISO9000认证。
3、不断调整结构，广僻发展途径，增强了企业发展后劲。首先，按照“市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户”的思路，加快培植农业产业化龙头企业。在全区选择了10个有一定规模和后劲的农副产品加工企业做为龙头企业。加强扶持和指导，使其尽快发展，并对当地种养业起到辐射带头作用。第二，为加快城乡一体化进程，先后召开了全区城乡一体化洽谈会和全区产学研项目15项。与各高校签定各种技术转让`合作协议意向95项，其中11项达成合作协议。第三，狠抓乡镇工业小区建设，积极引导乡镇企业集中连片发展。目前，全区乡镇工业小区已发展到23个。第四，大力发展农村第三产业。全市乡镇企业第三产业得到了迅猛发展。
4、依靠科技进步，加快人才培养，促进了乡镇企业素质的提高。目前，全区已有400多家乡镇企业与大专院校、科研单位建立了合作关系，合作项目已达238项。一批规模大`科技含量高`效益好的技改项目得到了竣工投产。目前，全区高技术及其生长点企业已发展到21家，如山东齐峰公司开发开发的顺酐项目，投产后年产值可达2亿元。科技推动的同时，加快了乡镇企业人才开发。对年营业收入500万元以上企业的500名厂长`经理进行了法规`生成经济`企业管理知识培训，对乡镇企业会计专业技术人员进行了电算上岗培训等。
（二）临淄区乡镇企业发展状况
临淄区乡镇企业主要集中在朱台及南王等镇，因此，研究临淄区乡镇企业必须要看朱台镇。朱台镇乡镇企业起步较晚，建镇初期，经济基础薄弱，全镇农村经济总收入仅4040万元，其中：工业总产值2043万元，农民人均纯收入668元。在党的改革开放政策指引下，朱台镇坚持以经济建设为执中心，大力发展乡镇企业，全镇工业形成了以小化工机械`金属压延制品`建材`食品`纺织`化工`电子大主导行业，乡镇企业稳步发展，综合实力稳步提高，至2001年底，临淄区镇村企业达到2966个同比增长11`8%；从业人员总数17375人。乡镇企业产值情况见表
表：临淄区乡镇企业产值情况单位|：亿元
项目乡镇企业总产值乡镇工业产值工业增加值营业收入利税总额实际上缴税金固定资产原值
2001年29`220`04`8233`91`870`76133`12
同比增长25`8%27`1%33`1%25`8%18`7%19`0%13`5%
从以上数据分析不难看出，临淄区2001年乡镇企业产值各项指标同比增长平均在20%以上，发展讯速，同时，临淄区乡镇企业发展在2001年也出现了一些新情况。1、对外开放进一步扩大，外向经济取得新成绩。2001年底，临淄区乡镇企业出口创汇企业4家。完成出货值1800万元。建成三资企业5家利用外资215万元，并有2家企业获得自营进出口权。
2、技改上新步伐加快，重点项目进展顺利。重点骨干企业通过技改上新企业现有多项装备达到国内同行业先进水平。目前乡镇企业中科技进步在经济增长中贡献份额达45%，形成依靠科技进步促进经济发展的良好氛围。
3、人员素质及管理水平显著提高。随着知识经济的深入宣传，全区乡镇企业加大了教育投入。现拥有各类专业技术人员887人；具有初级以上技术职称人员690人；引进聘用各类人才202人。拥有全国级及省市级乡镇企业家6人。其中，朱台镇西单村单台阶成为九届全国人大代表及中国知名乡镇企业家，其工农商牧运输一体化经验被委员长赞誉为中国西单模式。
4、企业改制取得了可喜成绩，第二轮改制进展顺利。截止2001年底，镇直工业企业改制已基本完成。通过改制，有4家企业实行租赁或兼并，共盘活镇直企业资产9000多万元。改制后，镇村集体企业和个体民营企业经济总量比重为51：49；多种所有制经济更加适应市场感经济需求，为经济的快速发展奠定了良好的基础。
5、产业结构基本合理。大力发展第三产业，全区乡镇一`二`三产业所占比重为2：67：31，对财政收入的贡献率分别为1、5：69：29、5。大力发展乡镇经济，工业形成了小型精细化工、机械、建材、医药、化工、粮食白酒及大棚蔬菜等主导行业。其中：化工产值5、2亿元，占工业总产值的45、2%。机械行业产值3、8亿元，占工业总产值的36、9%；建材行业产值2、79亿元，占工业总产值的2%；医药化工工业产值2569万元，占工业总产值的2、5%。
6、乡镇财政收入和职工收入得到提高。2001年乡镇财政收入1830万元。其中：乡镇企业上缴增值税920万元，占乡镇财政收入50、2%，上交地方税882万元，占乡镇财政的48、1%。职工工资总额达8730万元，人均收入5024元，占农民人均总收入14、5%。
7、加强与大专院校和科研机构经济技术合作。通过多种形式，大力引进人才，先后在全国各地引进机械、化工、电子、冶金等行业科技人才125人。与山大、山工大、山农大等院校合作，建立研究机构，形成引进项目和成果的“绿色通道”。其中优质蔬菜基地—临淄区北羊镇被评为“中国西红柿之乡”，樱桃西红柿已出口日本、美国及俄罗斯等国家。这是北羊镇与山东农业大学合作的结晶，也是今后乡镇种植业发展的方向。
三、临淄区乡镇企业发展面临的问题
1、发展速度趋缓。“九五”期间临淄区经济继续保持了健康、持续、高速发展的好势头，尤其在总书记视察江浙地区乡镇企业重要谈话精神指引下，进一步解放思想，深化改革，抓住机遇，加速发展，临淄区经济实现了历史性的飞跃，“九五”期间临淄区经济发展递增速度保持在43、5%以上，培植形成了一批在全国、省、市有影响的骨干企业和产品，临淄有机化工厂、淄博华齐油脂厂、临淄第二造纸厂、山东西单集团、淄博顺达集团等五家跃居全国乡镇企业经济效益50强。但是，近两年来，由于形势的变化，临淄经济发展增长速度缓慢。
2、投入不足，发展后劲小。乡镇企业绝大多数是劳动密集型的中小企业。在市场经济中，要不断发展、壮大，就需要加大投入，提高产品质量，在这一点上与国有企业相比，乡镇企业明显败下阵来。
3、技术落后，人才缺乏。本来乡镇企业的管理水平就相当落后，再加上技术落后，设备陈旧，就使得劳动生产率总是低于同行业的平均水平，成本得不到降低，使乡镇企业的产品销路受阻，产品积压造成资金沉淀，更加导致企业资金周转的紧缺。人才缺乏也是多数企业发展不景气的重要原因之一。乡镇企业的职工多数来自农村，由于大多数乡镇企业远离城区，多数规模不大，加上当今专业人才迷恋城市的心态，不愿到乡镇农村工作，使乡镇企业很难得到得才兼备的人才，给企业的发展带来了困难。因此，必须要创造条件，解决好人才问题。
4、环境污染问题。小造纸、小炼油等乡镇企业对环境造成的污染已经成为一大公害。解决环境问题已经成为可持续发展的战略关键。
5、经营者的素质问题和观念问题。主要表现在以下几个方面：
(1)经营者素质偏低。首先经验者的选择范围很小，多数是从本乡镇以至农村范围内产生，大多数是本地的能人。但是这些能人由于受农村教育水平为初中毕业，小学文化程度占相当大的部分。其次，经营者受政治、业务、文化素质的职业，多数沿袭传统的家长式的领导方式，难以广开言路，难以做到民主决策和科学管理。裙带关系是乡镇企业发展的一大弊病。
(2)众多成功企业的经验表明，乡镇企业经营者缺乏新思想、跟风观念最普遍、最突出。经营者的创新观念淡薄。例如，见别人赚钱，就一哄而上，导致重复建设，产品供求大于需要，从而使企业陷入了困境。总之，目前乡镇企业经营者缺乏先进的质量观念、服务观念、成本观念、科技观念、人才观念、法律观念、信息观念，远远跟不上时展的步伐。因此，提高经营着的素质是乡镇企业发展的关键。
（3）“充电”意识淡薄，难留人才，导致技术革新力度不够，效益滑坡。
(4)缺乏先进的经营理念和管理知识。
（5）存在影响企业可持续发展的问题。一是，技术落后，二是，严重浪费资源，三是，污染环境。
四、推动临淄区乡镇企业发展的对策
1、进一步解放思想，按照WTO的要求，不断深化改革，营造新型企业的机制和优势。
2、制订切实可行的乡镇企业发展规划。
3、加大投入，缓解乡镇企业资金短缺。
4、优先发展高科技型和出口创汇型的乡镇企业，鼓励乡镇企业出国办厂，兴建跨国公司。
5、学习发达国家先进的经验，提高经营者的素质。
6、强化内部管理，建立良好的人才机制。
7、乡镇企业发展与地区的可持续发展及国家的长远利益结合起来。
8、大力治理环境污染和环境破坏，吸取‘先污染后治理’及我国北方地区过度放牧，滥砍滥伐，导致北京及周边省市沙尘暴的教训，建立环保型企业，保持生态平衡。
自2002年全面启动小城镇建设以来，我镇已初步建成了一些交易市场和集零售、餐饮、服务等多功能于一体的小城镇，但由于疏于管理、居民整体素质偏低、服务功能不健全，脏乱差的现象尤为严重。因此，我们重点通过以下几个方面开展环境保护工作。
一是改善基础设施。购买国槐、松树、柳树对街区实施了亮化工程，筹资资金50多万元对百货市场进行硬化，争取环卫设施项目12万元，修建4座公共厕所，购置6个大型垃圾桶、1辆垃圾清理三轮车和1辆垃圾清理手推车。努力营造干净整洁，井然有序的镇区环境。
二是加强城镇建管。对照《**镇总体规划（2010-2025）》，按照“先建后管、轻建重管”的原则，着重加强对小城镇的建设和管理工作。一方面通过向镇区居民发放《告农民通知书》，积极倡导群众正确处理生产生活垃圾，特别教育劝导群众将尾菜全部在田间地头进行沤肥，实现绿色循环利用。另一方面成立了城镇建设和管理办公室，抽调了10名镇干部专门负责小城镇建设和管理，并给工作人员配置工作服；增加了清洁保洁人员，严格实施门前“三包”责任制，加大了对环境卫生清理的力度。
三是实施易地搬迁。紧紧围绕建成“全省新农村建设示范乡镇”的目标定位，按照“因地制宜、因村施策、因人而异”的原则，先后实施易地扶贫搬迁项目，2013年在**村集中安置80户344人；2015年在**2村集中安置250户1137人，彻底改变人居环境。
四是进行植树造林。为进一步改善生态环境，坚持“绿色”发展理念，镇党委、镇政府高度重视，每年对春季造林工作进行了全面安排部署。多次组织全体干部教职工，在香泉村东疙瘩山等处上开展义务植树活动。同时，发动广大群众在庄前屋后及村旁、路旁、田旁、渠旁、通达工程等义务植树，积极开展退耕还林工作。并组织贫困户户均种植“1亩经济林”，拓宽了贫困户的增收渠道，通过掀起植树造林的热潮，在顺利完成春季植树造林任务的同时，也为香泉镇再添一片新绿。
污染的种类虽然不同,但具有某些共同的特征即其环境后果所产生的影响可以是明显的或显着的,也可以是潜在的,在很多场合下,潜在的影响可能往往比明显的影响要严重一些。
我国曾经对乡镇企业污染环境状况进行过两次官方调查,即“全国乡镇工业主要污染行业污染源调查”。第一次调查于1989年开始进行,由农业部、国家环境保护局、国家统计局联合组织。调查以1989年为基准年,并于1992年8月获得最终结果。王键民(1993)等学者根据上述调查资料得出这样的预测结果,即2000年全国污染与生态破坏的环境经济损失中约有近一半来自于乡镇企业。第二次调查于1996年初开始实施,以1995年为基准年,由农业部、财政部、国家环保局、国家统计局联合组织,1997年底进行结果汇总,主要调查结果如下:(1)在工业废气方面脆弱性,1995年,全国乡镇工业烟尘排放量849、5万吨,占全国工业排放总量的50、3%;工业粉尘排放量 1325、3万吨,占全国工业排放总量的67、5%;二氧化硫排放量 441、1万吨,占当年全国工业二氧化硫排放总量的23、9%。同1989年调查结果相比,烟尘排放量增加了56%,工业粉尘排放量增加了18、2%,二氧化硫排放量增加了23%。(2)在工业废水方面,1995年,全国乡镇工业废水排放量为59、1亿吨,占当年全国工业废水排放总量的21、0%,废水中化学需氧量排放量为6113万吨,占全国工业化学需氧量排放总量的44、3%。同1989年调查结果相比,工业废水排放量增加了12、1%;化学需氧量增加了24、6%。(3)在固体废物方面,1995年,全国乡镇工业固体废物排放量1、8亿吨,占全国工业固体废物排放总量的88、7%;全国乡镇工业固体废物产生量3、8亿吨,占当年全国工业固体废物产生总量的37、3%。同1989年乡镇工业污染源调查结果相比,工业固体废物排放量增加了55、2%,工业固体废物产生量增加了39、6%(刘凌波,2008)。调查结果证实,“八五”期间,全国乡镇工业污染物的排放量迅速增长,主要污染物在全国工业污染物排放总量中的比重加大,已成为环境保护的突出问题和影响人体健康的重要因素中国学术。根据1997年的调查资料,王键民、蒋庭松2000年在《中国乡镇企业污染控制环境经济政策研究》一书中,认为在2000年前后,乡镇企业“三废”的排放量及某些污染物质有可能接近达到,甚至超过国有企业,只是时间长短问题,排放量城乡工业倒置的可能性仍然严重存在。
上述调查结果表明:“八五”期间脆弱性,全国乡镇工业污染物的排放量迅速增长,主要污染物在全国工业污染物排放总量中的比重加大,已成为环境保护的突出问题和影响人体健康的重要因素。根据1997年的调查资料,王键民、蒋庭松2000年在《中国乡镇企业污染控制环境经济政策研究》一书中,认为在2000年前后,乡镇企业“三废”的排放量及某些污染物质有可能接近达到,甚至超过国有企业,只是时间长短问题,排放量城乡工业倒置的可能性仍然严重存在。
2000年之后,我国在每年的《中国环境状况公报》和《全国环境统计公报》中取消了“乡镇企业”这一统计类别,使得近几年的乡镇企业污染数据不再可以得到。从此,学者们对于乡镇工业污染现状的研究,大多缺乏可靠的、明确的资料,只能依据大致的估计或者实地的考察来进行研究。但学者们(张玉林,2003)的估计基本一致,即近年来乡镇工业化学需氧量、粉尘和固体废物排放量占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过50%。2006年温家宝总理主持国家环保总局和国家统计局(2006)进行联合调查所的《中国绿色国民经济核算研究报告》的数据也显示:2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元,其中乡镇工业污染损失值超过50%,乡镇工业已经成为我国环境污染的重要主体。这与前二次的调查结论基本一致(刘凌波,2008)。
二、乡镇企业造成环境污染的原因分析
在乡镇工业污染问题的成因方面,许多学者进行了深入的研究。王健民和蒋庭松(2000年)在《中国乡镇工业污染控制环境经济政策研究》中指出要从乡镇工业自身的特点、农村环境容量及农村环境管理三个方面分析产生乡镇工业污染环境的原因。芮黎明(2001)认为乡镇企业污染物排放及其对环境影响大小依次排列为:废水、废气、固体废弃 物。而乡镇企业污染环境的原因除了对环境状况认识不足;环境保护意识不高,认为经济发展必然以环境为代价,只有在钱袋够丰满时,才可能回过头来考虑环境问题,以及企业排污控制力不够之外,还存在环境保护与经济发展协同进行存在目标定位偏失和战略脱节,环境保护经济发展主体利益上存在冲突,以及环境保护与经济发展之间存在内在规律限
制等问题,而这些问题也都是造成环境污染的重要原因。王淑平(2003)则认为来自社区的非正式监管(公众的环境参与意识、参与成本)乏力客观上助长了乡镇工业的污染行为,乡镇工业自身的缺陷(布局分散、过分依赖乡镇政府)导致在环境保护上客观投入和主观愿望不足,另外他还认为在我国,政府一直是推动环境保护的最重要主体,但目前乡镇企业导致污染加剧的趋势却也是与政府分不开的,矛盾突出地表现在两个方面: 一是地方社区政府的地方保护主义行为。二是管理方式上单纯偏重于行政性强制手段,而缺乏适宜的诱导政策。汪中华(2006)把乡镇工业环境问题归结为主体因素脆弱性,即企业资质差、政府不作为、社会默许。郝飞麟、沈明卫(2007)在《农村乡镇企业发展中环境污染的成因分析与对策》一文中看到了大型企业和城市企业污染转嫁对乡镇工业环境问题的影响,认为乡镇工业环境污染主要有三个原因,一是作坊式生产企业布局缺乏合理规划和有效行政管理;二是中、大型污染企业治污费用转嫁;三是地方政府注重经济发展,对环境治理缺乏足够的重视。
然而造成乡镇企业污染环境的原因有很多,除了上面一些学者指出的原因以外,还有下面一些原因也是应该值得我们注意的。
1、乡镇企业地理环境的自身脆弱性
在我国,大多数的乡镇企业都是在农村产生和发展,农村地域虽然辽阔,但是其生态环境是低层次的自然生态循环系统,因而表现出极大的脆弱性,这种脆弱性使得农村地区对乡镇企业的三废等污染物的吸纳能力极弱,这些三废等污染物对耕地、森林、水等的破坏是非常明显的,据测算,由于植被、森林的破坏和乡镇工业“三废”排放的日益加剧,我国水土流失面积每年正以58、19万公顷的速度扩大。流失的土壤带走了大量生态植物生长所必需的氮、磷、钾等养分。黄河、长江1年流失氮、磷、钾4400万吨,超过我国化肥1年的施用量。
2、相关利益者的不作为
当前一些地方政府为了追求GDP的快速增长,对一些技术落后,污染严重的乡镇企业采取了地方保护主义,这些地方政府注重经济发展,对环境治理缺乏足够的重视,对乡镇企业产生的环境污染问题纵容、默许、不作为。一些乡镇企业自身为了节约成本,提高利润,而漠视其产生的环境污染,他们不愿意改进技术,更不愿意在环境治理上面花费成本。一些在乡镇企业工作的员工及其亲属为了能够得到工作,获取收入对所在乡镇企业产生的环境污染问题采取容忍的态度,其环保意识不高。
3、乡镇企业的环境产权不明晰
环境产权是指行为主体对某一环境资源具有的所有、使用、占有、处分以及收益等各种权利的集合。拥有一种环境资源的产权就是拥有这种资源使用的决策权和收益权,因此,环境产权涉及到一系列影响资源利用的权利,完备的产权应该包括关于资源利用的所有权利。
环境产权中的“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见脆弱性,环境产权既包括了自然环境产权,又包括了人工环境产权,具有整体性、公共性、稀缺性、广泛性等特征。
当前我国乡镇企业并没有明确的环境产权,在这种情况下,乡镇企业就有了使用环境资源的自由而不需要付费,因为既然乡镇企业不用承担他们所引发的负外部效应产生的全部成本,他们必将过度地从事这类活动;同时由于没有产权,乡镇企业也就失去了对其所在区域的环境资源进行投资的动力,因为既然得不到带来正外部效应的环境投入的全部收益,他必将尽可能少地从事这类活动。因此,造成的结果是,能够产生正外部性的环境资源(如树木草坪、环境基础设施等)会出现供给不足,而接纳负外部性的环境资源(如大气、水体、土壤等)则会被过度污染。
总之乡镇企业发展中产生的环境问题,有其特殊的原因。深入分析这些原因,有助于我们进一步了解乡镇工业环境污染的治理现状,找到污染治理对策的突破口,从而为从根本上解决乡镇工业环境污染问题打下坚实的基础。
三、解决乡镇企业污染环境的对策
Abstract:This article unifies the foundation state-level Shengtai County's goal request, elaborated the current Chunan County ecology resources superiority in with the strategic choice, has analyzed the prominent question which and the difficulty meets in the ecological building, to soon achieve Shengtai County's foundation goal and the Chun'an economic society is also good quickly develops, ecological building's practice mechanism must consummate, dynamics must enlarge、
关键词：生态资源生态问题实践机制
Key words:Ecology resources ecology question practice mechanism
作者简介：徐长生男汉族 浙江省淳安县人 讲师 现在淳安县委党校 研究方向为基层政府行政管理
注：此文系2008年度杭州市委党校批准结题课题并获得优秀课题奖。
一、优良的生态环境是淳安可持续发展的核心竞争力
由于建设新安江水电站，使淳安和遂安两座千年古城、五大集镇、30万亩良田及绝大部分基础设施被水库淹没，29万人移居他乡，淳安由建库前的甲等县、富裕县变成建库后的贫困县。经历了十年倒退、十年徘徊、十年恢复、十年发展的曲折历程，经历了因湖而贫、因湖而名、因湖而兴的历史。经过多年的努力，经济社会等各项事业取得了明显的成绩和有了快速的发展，但目前淳安县仍是浙江省25个经济欠发达县之一。自千岛湖形成以来，淳安县就拥有一级的环境空气质量和Ⅰ～Ⅱ类的千岛湖水质，生态环境优良。如今千岛湖被世人誉为“天下第一秀水”，是部级风景名胜区和全国旅游强县。县域内有森林、溪流与水库等多种生态系统，物种资源非常丰富，显示出优良的生物多样性，为生态县建设奠定了良好的生态环境基础。特别是享誉世界的千岛湖，如今已成为淳安的响亮品牌和发展依托，资源优势与后发优势日益显现。未来的千岛湖，是以湖兴县的基础，是生态立县的基础，是旅游强县的基础，是淳安发展的核心竟争力。近年来，在全县人民的艰苦努力下，生态立县带来了硕果，生态经济日益壮大，以千岛湖优良生态环境为依托的生态经济逐渐成为淳安经济的主导。2007年全县国内生产总值达67、4亿元，人均国内生产总值由2002年的9210元增加到17100元，农民人均纯收入由2002年的3215元增加到4816元。全县旅游经济总收入由2002年的7、2亿元增加到19、3亿元。生态环境持续改善：千岛湖水质保护成效显著，总体保持在国家I～II类水质标准，全县环境空气质量达到一级标准，全年空气环境质量为优良的天数达到98%，生态人居更加舒适。以生态公益林建设为重点的生态林业建设工作持续开展，全县森林覆盖率达到73、9%。2008年初浙江省委书记超洪祝在淳安视察工作时指出:“千岛湖是淳安的宝贝，是浙江的宝贝，也是中国的宝贝”。未来千岛湖必将成为淳安最具时代的战略资源，最为突出的比较优势，最为宝贵的核心竞争力。因此，保护千岛湖的良好生态，保护全县的良好生态，是淳安义不容辞的责任，也是淳安发展的希望所在。
二、当前生态建设中存在的突出问题
一是发展与保护难度加大。淳安的经济发展尚处于工业化初期，经济总量偏小，结构性、体制性、素质性问题尚未得到根本解决，第一产业比重较大，第二产业基础薄弱、规模小，与杭州地区周边县市的差距日益扩大，经济增长方式仍以粗放型为主。尽管淳安在生态县建设上有不少独特优势，国家和省市对我们加快生态县建设也寄予了厚望，但淳安经济欠发达的特殊县情，在客观上也给生态县建设带来很大难度。淳安地处山区，土地资源十分缺乏，人均耕地仅为0、035公顷，人多地少的矛盾，加剧了水土流失，对千岛湖水生生态系统造成威胁。不仅如此，淳安的工业基础设施、城乡建设等用地也十分紧缺，缺少发展空间。全县局部地区生态环境比较脆弱，洪旱灾害、地质灾害频繁，县域范围内林业植被质量不高，针叶林比重大，阔叶林、混交林比重轻，中幼未成熟林比重大，成熟林比重小，水土保持及水源涵养等生态功能相对较弱。目前千岛湖周边以及岛屿上的森林植被以先锋植物群落马尾松林为主导，树种单一，林相单调，难以形成稳定的森林生态系统，不仅景观异值性差，而且影响生物多样性，不利于松毛虫天敌的繁殖，导致森林病虫害频发。全县矿产资源点多面广规模小，资源的开采工艺简单、设备落后，对生态环境造成了一定的影响。此外，由上游安徽入湖水量占总入湖水量的一半以上，千岛湖水质受安徽来水水质的影响较大，水体保护任务艰巨。
二是生态建设资金投入不足。资金投入严重不足，集镇和村庄的环境基础设施如生活污水处理和生活垃圾无害化处理工程难以实施，环境优美乡镇建设任务很难如期完成，已成为影响生态县建设的重要因素。按照部级生态县考核要求，全县80%的乡镇要达到环境优美乡镇考核标准，按此计算，我县在2012年应有18个乡镇通过环境优美乡镇考核验收，而到目前我县环境优美乡镇达标的只有5个，按此进展，要按时达到部级生态县标准，则每年至少要创建环境优美乡镇4个。经调查分析，我县创建环境优美乡镇的关键环节是要解决乡镇所在地的生活污水处理和生活垃圾无害化处理问题，目前除千岛湖镇、枫树岭镇、威坪镇、姜家镇的生活污水处理设施建成投入使用和千岛湖镇、临岐镇、威坪镇、姜家镇、石林镇、文昌镇、梓桐镇、中洲镇的垃圾中转站建成投入运行外，还有19个集镇需要新建或扩建污水处理设施，15个乡镇需要新建垃圾中转站，经测算，需要投入资金在1亿元人民币左右，其中生活污水处理设施建设7000万元，垃圾中转站3000万元，而这些资金虽然上级将有部分补助投入，但以我县现有财力，在短时间内筹集如此巨额资金进行投入是十分困难的。
三是创建体制机制不完善。生态县建设内容涉及方方面面，需要全县各部门各乡镇的共同参与，更需要政策机制的保障。目前县级成立了创建生态县工作领导小组，县委县政府主要负责人亲自挂帅，设有专人负责的工作办公室，但许多职能部门和重点乡镇，对生态创建工作还没有引起足够的重视和关注，普遍存在着无机构、无人员、无经费现象。同时部门联动机制、生态县建设联系制度、以绿色GDP为基调的干部考核评价体系都尚未建立。另外生态乡镇建设奖励政策以及重点工程资金补助政策尚未完善，千岛湖环境保护的投入机制不够健全，仅靠淳安一县投入，难以保护承担长远保护千岛湖的艰苦任务。自水库形成以来，我县严格贯彻环境保护政策和产业导向，在为下游提供I～II类优良水质的同时，也在某种程度上限制了自身发展，而区域间的生态补偿制度的政策力度不够，影响了千岛湖保护的持续投入。
四是乡镇政府和企业创建氛围不浓。乡镇政府和企业的高度重视和扎实有效的工作是生态县创建工作如期实现的关键。但在具体工作中，有少数乡镇和企业对生态县建设工作认识有片面化的趋向，还没有将其当作根本性任务来抓，对工作中出现的问题，不能正确对待和从自身找原因，而是强调客观理由。在领导中，仍有不少同志对生态建设存在“说说重要，做做次要”的现象；在社会群众中，对自身参与环保工作与生态建设工作的义务和责任认识程度低；在企业领导中，受“利益最大化”动机的驱使，有的企业污染治理设施因缺乏有效的维护保养，污染物不能确保达标排放等。
三、创建生态县实践机制的几点思考
生态建设是一项系统工程，牵涉到政治、经济、文化、社会等方方面面，关系到淳安未来的科学发展、可持续发展。为深入推进生态县建设，确保2012年力争2010年实现生态县目标，就如何推进生态县建设在实践机制上有重点地作几点思考和分析。
（一）扎实推进“以湖兴县”战略，着力完善经济发展的动力机制。发展是硬道理，对于欠发达的淳安来说，经济总量小，人均收入低，基础设施落后是必须面对的实现问题，解决一切问题要靠发展。目前在生态建设中，最突出的问题是缺乏地方公共财力，只有不断的加快发展，才能快续地增加地方公共财力。而在特殊的千岛湖与经济欠发达的基本县情下，如何加快发展是我们必须面对的重大课题，面对淳安的实际和未来的发展趋势，必须在科学发展观的指导下又好又快地发展，换言之，就是要在保护中加快发展，在加快发展中强化保护，实现发展和保护的双赢，坚持走“生态立县，生态经济强县，全面实现人与自然和谐发展”的特色发展之路。改革开放以来，淳安的发展战略不断深化，从“一种养二加工三服务”到“无工不富、无农不稳、无商不活”，从“强农重工兴旅活商”到“一体两翼三支撑”，从生态立县、开放兴县、基础强县到全面实施千岛湖“品牌发展战略”。在不断总结经验的基础上，根据新形势新要求，县第十二次党代会全面确立了“以湖兴县”的发展定位，“以湖兴县”的具体内涵是：大力实施环境立县、旅游强县、工业富县、文化名县、新型城镇化和新农村建设战略，全力把淳安打造成休闲度假胜地、中国水业基地、生态宜居福地、都市农业园地、文明和谐境地。这些战略和目标中，包涵着科学发展观，统筹着人和自然的和谐发展。淳安近几年在“以湖兴县”定位的指导下，生态农业、生态工业、生态旅游、生态住居、生态环境和生态文化等等方面取得的快速发展，实践证明这个战略定位和战略目标是正确的，是一条符合淳安特点的又好又快的发展道路。这条道路是加快发展之路，也是生态建设之路，更是一条双赢之路。
（二）强化基层目标责任，着力完善部门乡镇干部考核机制。从几年来创建工作的实际情况，难点和困难在基层政府和各职能部门。根据《淳安生态县建设实施意见》，要确定今后五年生态县建设重点工作任务，明确各乡镇部门在生态县建设过程中的职责。一是落实生态县建设年度目标责任考核。各乡镇部门对本辖区本部门的生态建设负责，实行党政一把手亲自抓，负总责。在2008年前“一主两副”等重点乡镇 逐步建立环保机构，配备专职环境保护工作人员，2010年前所有乡镇配备专职环境保护工作人员具体负责，做到责任、措施和投入“三到位”，建立部门权责明确、分工协作的机制，将建设生态县目标完成情况列入乡镇部门和干部的政绩考核内容；二是全面进行生态乡镇建设。生态乡镇建设是生态县建设工作的基础和细胞工程。要按照先易后难，分步实施，逐年推进的原则，制定生态乡镇创建推进计划，到2012年力争80%的乡镇达到环境优美乡镇标准。围绕这一目标。一要把生态乡镇建设与落实年度生态建设与环境保护目标责任书相结合，推动生态县建设顺利实施。二要把生态乡镇建设与新农村建设相结合，推动我县早日实现“以湖兴县、融入都市”的战略目标。三要把实施生态乡镇建设与做好考核迎检准备工作相结合，推动生态乡镇建设早出成效，多出成果。在此基础上，按照创建市级、省级生态乡镇、全国环境优美乡镇所提出的20%、30%、40%的生态村比例要求建设一批生态村。四要深化清洁乡村工程。扎实推进新农村建设的“五整治、一提高”工程，控制工农业污染，全面推进农村改水、改厕和沼气工程，努力提高村镇饮用水卫生合格率、卫生厕所普及率和清洁能源综合利用率。五要尽快出台激励政策和扶持政策。尽快建立切合实际的激励政策，重点扶持和鼓励生态乡镇建设。对乡镇污水处理和生活垃圾收集处置工程予以政策扶持，并给予项目投资的补助。对年度完成各级生态乡镇创建任务并通过命名的除上级部门奖励外，再给予配套奖励，并在生态建设工作中成绩突出的乡镇和个人给予宣传表彰和重点奖励。
（三）加大各方筹资力度，着力完善财力投入机制。资金筹集难度大，重点项目难以实施，一直困扰着生态县建设的推进。由于资金不到位，集镇和村庄的环保基础设施如生活污水处理和生活垃圾无害化处理设施不能配套，生态乡镇建设推进缓慢；由于缺乏资金，下山脱贫、安置脱贫致富工作很难实施，贫困人口比例很难达到生态县建设要求。生态县建设是一项系统工程，任务艰巨，投资额大，单纯依靠财政投入，远远不能满足需要。必须多渠道、多层次、多方位和产业化的筹资新路子。根据“政府宏观调控与社会共同参与的方针”，开展动员全社会力量，实行政府、集体、个人三方面结合政策，鼓励多方投资，提高资金利用率，尽可能将生态建设各项工程项目按照市场进行运作，吸引社会力量与资金来参与实施，以确保生态县建设中重点项目按计划实施。一是将生态县建设的重点工程有侧重地纳入到国家及生态省、生态市建设的重点工程中去，充分利用省市政策，通过各种途径积极争取生态补偿利益最大化，争取国家、生态省、生态市建设进程中重点工程的部分专项资金。二是按照建立公共财政的要求确实保证环境保护和生态建设所需经费，不断增加投入，建立生态县建设专项资金，增加千岛湖保护基金的筹集额，争取全县生态建设和环境保护投入占GDP的比重逐步达到3、5%以上，用于千岛湖水环境保护和生态县重点项目建设。三是广开市场门路对生态工业、生态农业等工程项目，主要依靠项目资金的投入，辅以国家政策性贷款资金扶持；在环境污染物防治上，依据“谁污染谁治理”的原则，并辅以环保专项贷款；在城镇乡村环境综合整治上，坚持“谁污染谁负担，谁投资谁受益”的原则，采取单位与公众参与相结合的方法，并辅以城镇维护建设费和基础建设配套费补助；在生态旅游和生态资源开发保护上，一律按照“谁开发谁保护”的原则，全面征收排污费和资源补偿金并通过地方财政上级部门补助解决；四是拓展市场合作资金，采取多种形式，充分利用民间、个人、组织的资金参与到生态县建设中来，达到互惠互利的目的。五是加大生态补偿力度，按照“谁收益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”原则，建立生态破坏限期恢复制度，加大上下游的生态补偿力度和上级政府生态补偿力度
（四）广泛宣传教育，着力完善生态文化普及机制。生态建设涉及到千家万户，要使生态建设长期坚持下去，生态文化必须在广大群众中得到普及，把生态建设转化为每个人在日常生活中的自觉行动，形成全民共建，全民共享的良好氛围。政府要继续加强生态县建设的宣传教育，坚持以正确的舆论为导向，切实抓好电视、报纸、广播、网络等媒体的公益宣传和正面专题报道；坚持以“多绿”创建为载体，夯实创绿系列基础；坚持以推动生态建设志愿者队伍活动规范化、正常化为抓手，提高生态县建设的社会化进程；充分利用中小学义务教育和各级党校的各类干部培训，提高各阶层群众的生态建设知识素养。当前工作的重点要放在乡镇农村，要通过多种手段，结合新农村建设，大力开展乡风文明教育，真正把生态文化、生态价值和生态文明观念根植于广大村民。通过宣传教育，切实增强社会各界的环境意识和生态意识，真正把县委县政府建设生态县的决策，转化为各级各部门和全社会的自觉行动，为生态县建设提供坚实的思想保障和群众基础。
参考文献：
[1]2005年――2008年淳安县委县政府有关文件和领导讲话资料
[2]2005年――2008年淳安县环境保护局有关文件和总结资料