图书馆法律是图书馆工作的基本依据和发展保障，完整的图书馆法律体系由一系列相辅相成、相互补充的法规组成，既包括了图书馆专门法，也包括了与图书馆相关的法律以及图书馆行业标准和规范[1]。2001年1月17日，我国台湾地区通过了期待已久的《图书馆法》。随后，台湾当局主管部门以《图书馆法》为依据制定了《公共图书馆设立及营运基准》《高级中学图书馆设立及营运基准》《职业学校图书馆设立及营运基准》等一系列相关配套法规，结合《著作权法》等法规的出台，台湾地区图书馆法制化、标准化体系逐渐形成。本文对台湾地区图书馆法律体系进行分析和研究，以期为我国大陆图书馆法制化建设提供参考。
1台湾地区图书馆立法过程
作为中国图书馆事业的重要组成部分，台湾地区图书馆法制化建设在台湾“图书馆学会”、图书馆界学者、教育部门及“行政院”的积极推动下快速发展，先后经历了起步阶段、快速发展阶段、丰富完善阶段及成熟健全阶段。
11 起步阶段（20世纪50年代）
1949年，国民党政府割据台湾之后开始将加强台湾地区图书馆事业发展的目标提上议事日程，并且制定了一些图书馆相关法规政策，规范图书馆各项事项[2]19。如台湾教育部门分别于1951年和1953年公布《公共?D书馆规程》和《社会教育法》，明确了图书馆的社会性质和管辖部门，对公共图书馆的开馆条件、办馆宗旨、机构设置以及人员组成和经费划分等事务进行规定，为公共图书馆的建设和运营提供范式指导。这两项法规的颁布，不仅为台湾地区图书馆事业的建设提供准则性的规范，而且还拉开台湾地区图书馆法制化和标准化建设的序幕，为台湾地区图书馆法律体系的发展提供一个良好的开端[3]。
12 快速发展阶段（20世纪60年代到70年代）
随着经济政治和文化等各项制度的建立和完善，台湾地区经济在20世纪60年代起飞，为台湾地区的图书馆事业发展注入优厚的财政支持。在台湾“图书馆学会”的积极推动下，台湾地区图书馆法制化建设在60年代进入一个快速发展的阶段[4]。特别是在70年代，在文化建设政策的影响下，为了保证兴建和扩充一定数量图书馆的计划得以顺利实施，台湾当局和“图书馆学会”陆续颁布和修改了一系列与图书馆事业发展相关的法规标准，积极推动了台湾地区图书馆法律体系的建设[5]。在这段时间颁布的图书馆法规及标准有《台湾省县市立图书馆加强业务实施要点》《公共图书馆标准》《大学图书馆标准》《中学图书馆标准》《图书馆建筑设备标准》《“国立中央图书馆”善本图书申请影印及摄制管理办法》《县市文化中心图书馆设计注意事项》和《台湾省各县（市）立图书馆组织规程》等。此外，在1966年台湾“图书馆学会”第十四届年会上，第一次明确提出要效仿西方制定一部台湾地区的图书馆法，并在1973年的常务理事会上聘请当时的台湾大学图书馆馆长杨日然教授组织成立图书馆“立法委员会”，负责图书馆法的起草工作[6]。
13 丰富完善阶段（20世纪80年代）
进入20世纪80年代，图书馆建设的基本制度框架在70年代已经基本形成。因此，台湾当局开始关注中小学图书馆建设，出台一些中小学图书馆运营标准，为中小学图书馆的机构设置、藏书设计、设备采购以及经费使用提供指导。如《小学图书馆设备标准》（1981年）、《高级中学图书馆设备标准》（1985年）以及《中学图书资料设备标准》（1987年）等。在图书馆法的制定和颁布上，《图书馆法草案》于1987年完成，并且送交到教育主管部门审议。此外，在图书馆界的积极努力之下，台湾当局开始意识到制定一部图书馆法的重要性，于1989年成立了“图书馆事业委员会”，制定《教育部门图书馆事业委员会实施要点》，明确规定了该委员会的重要工作是研究和制定图书馆法及各项标准规范，为台湾地区图书馆法的制定和颁布提供政策保障[2]21。
14 成熟健全阶段（20世纪90年代以来）
在这一阶段，台湾地区图书馆法律体系的建设取得较大的成果，表现在图书馆法的通过和相关配套法规的制定和成熟上。1990年7月，台湾“图书馆学会”成立了图书馆草案审议小组，在沈宝环教授的组织下，对1987年完成的《图书馆法草案》进行研讨和修改。1992年2月，经过“教育部门图书馆事业委员会”讨论修改后，《图书馆法（草案）》获得通过，后经过多次讨论与修改，于1999年5月经“行政院”审查通过后报转“立法院”审议[2]22。2001年1月，台湾地区“立法院”正式通过《图书馆法》，并于1月17日公布实施。随后，根据这部母法，台湾地区图书馆立法的后续行动开始启动。如教育部门以《图书馆法》为基准，在2002年对不同类型的图书馆颁布了设立及应用基准草案，详细规定了不同类型图书馆的职能、服务、组织设置、藏书建设以及人员配置等内容[7]。同年12月，“教育部”还制定了一系列图书信息相关技术规范，颁布了《中国机读编目格式》《文献分析机读格式》《资料数字化与命名原则规范》以及《数字图书馆分散检索协议》等行政规章[8]。此外，一些地方还根据《图书馆法》的内容相应地制定或者修改了本地区图书馆事业管理规程，如《台北市立图书馆组织规程》和《高雄市立图书馆组织规程》。在此基础上，结合行业协会订立的图书馆管理规程办法以及《著作权法》等法规的出台，台湾地区图书馆法律体系逐渐形成。
2台湾地区图书馆法律体系特点
经过多年的建设和发展，台湾地区形成了以《图书馆法》为母法，各类型图书馆运营基准和标准规范为辅助的图书馆法律体系。综合而言，台湾地区图书馆法律体系具有类型多样、条文表述灵活、强调用户权利以及注重内部结构建设等特点。
21 类型多样，内容体系完备
我国台湾地区图书馆法律体系的构成包括四个方面：一是图书馆专门法，即2001年颁布的《图书馆法》，它是图书馆事业的基本大法；二是与图书馆相关的应用法，如教育法、著作权法和知识产权法等；三是图书馆事业相关的行业标准和基准规范，如各地区图书馆组织章程和各类型图书馆设立及应用基准；四是与图书馆有关的条约及协定等，如各图书馆之间的馆际互借条约[9]。从这些法规的名称中可以看出，现行的图书馆相关法律法规名称既有“法”，也有“规程”“规定”“办法”“事项”“标准”“基准”等，涉及的类型达到十种以上。此外，在这些法规中，既有适用于所有类型图书馆的行业标准，也有专门针对各个类型图书馆的管理办法，既有适用于全台湾地区的图书馆准则，也有仅适用于台湾某个地区的图书馆管理规定，还有适用于图书馆各个工作环节的技术规范，整个法律体系内容完善、类型多样。
22 定性与定量的条文表述灵活运用
在法规的表述方面，台湾地区图书馆法律体系注重定量与定性表述相结合，运用更加灵活多样的表达对条文进行阐述，以此增加条文的可操作性和易理解性。对于一些能够量化的指标（如馆舍面积、馆藏数量、人均图书拥有量以及图书馆密度等），法规采用明确的定量表述，为图书馆的运营提供明确的参考数值。对于无法量化只能做出原则性规定的指标，各法规则采用定性的方法，为图书馆各项事业指明基本方向。例如《公共图书馆设立及运营基准》规定，市图书馆馆员数量根据读者数量而定，每五千名读者设置专任图书馆员一名，人口总数不超过五十万的县图书馆至少设图书馆员十五人，人口总数在五十万到一百万之间的县图书馆设图书馆员二十人，人口?数超过一百万的县图书馆图书馆员不得低于二十五人。在图书馆的性质和服务内容上，《公共图书馆设立及运营基准》规定，图书馆要以免费开放为原则，从读者需求出发，为各类读者提供参考咨询、信息检索、文献传递以及特殊读者服务等，为图书馆的社会定位和服务设计作出原则性规定。
23 对图书馆内部结构建设给予很大关注
台湾地区图书馆法律体系注重图书馆内部结构建设，对图书馆的部门设置、职责范围、人事制度和管理机制等内容进行了明确并且详细的规定，保证图书馆各项工作稳定持续的发展。首先，台湾地区图书馆法律体系关注图书馆组织部门设置，通过立法的形式明确各部门之间的职权范围，确保图书馆管理的有效性和科学性。如《图书馆相关组织法规》中指出，图书馆下设图书馆事业发展组、馆藏发展及书目管理组、知识服务组、特藏文献组、数位知识系统组、国际合作组、秘书室、人事室、政风室和主计室，各部门分工合作并且相互配合，明确自身的职责范围，避免互相牵制和责权冲突。其次，台湾地区图书馆法律体系对图书馆人事制度给予详细地规定。如《图书馆法》中规定，公立图书馆人员依据公务人员的聘用方法任用，在必要情况下还可依据教育人员任用条例聘用。《大学图书馆设立及营运基准》对图书馆员的任职条件进行严格限定，除了要通过公务人员考试选拔，还需要具有图书情报学专业学位，并且具有相关工作经验。此外，各法规还对图书馆员的编制数量进行了严格的规定，避免出现“尾大不掉”的现象，如《高雄市立图书馆编制表》对每个职称的图书馆员数量进行了规定[10]。
24 强调用户权利，体现人文关怀
强调用户权利，体现人文关怀是台湾地区图书馆法律体系的一大特色，也是其理念先进的表现之一。无论是在图书馆位置的选择上，还是图书馆的服务时间、服务内容、服务对象和读者权限的规定上，均体现了台湾地区图书馆法律体系的以平等服务的原则和以读者为中心的人文关怀。《图书馆法》规定，各类型图书馆应在保护著作权的基础上为服务对象提供平等、自由、适时并且方便地利用信息的权利。这项规定在《高级中学图书馆设立及运营基准》《公共图书馆设立及运营基准》《大学图书馆设立及营运基准》以及《专科学校图书馆设立及营运基准》等法规中均有体现。此外，台湾地区图书馆法律体系还特别关注弱势群体的信息权利，倡导“全民服务”和“公平服务”，力求每一位用户都能够享受到图书馆服务。如《公共图书馆设立及运营基准》规定，公共图书馆要对儿童、老年人、残疾人、边远地区人员以及监禁者等给予特殊的关注，保障各类型读者利用图书馆的权利[11]。
3台湾地区图书馆法律体系建设对其他地区的启示
我国台湾地区图书馆法律体系是在官方和民间的共同推动下得以形成的。其完备的内容体系、详简得当的条文表述以及所体现出的人文关怀为我国大陆图书馆法律体系的构建提供借鉴和参考。
31 明确立法目的，为图书馆发展提供法律保障
台湾地区图书馆法律法规产生于台湾地区几十年来图书馆事业发展的自身需求，是图书馆在不断的实践中总结出的标准体系。因此，我国大陆图书馆相关法规的制定要从自身的需求出发，明确立法目的，为图书馆有效地开展各项工作提供完备的法律保障。此外，由于我国每个地区地理特征、经济发展状况以及社会发展水平等都存在着很大的差别，各个地区在制定本地区的图书馆管理章程是要从自身的实际出发，切合本地区的需求，制定出符合本地区图书馆事业水平的地方图书馆法规。
32 立法体现前瞻性，适时调整和修订法律体系
图书馆法律体系是确立图书馆社会地位、保证图书馆发展方向、明确图书馆主体责权以及保障用户权利和义务的指导性规定，是图书馆各项工作的行动范本和评价标准。台湾地区《图书馆法》的修订及颁布经历了三十余年，期间经过了大量的修改和调整，保证《图书馆法》能够与时俱进。因此，我国大陆在构建图书馆法律体系时要注重立法的前瞻性，及时地根据社会的需求和图书馆的发展水平调整和修订法律体系，保证图书馆相关法律的先进性。另外，标准和法规的制定是在一个实践中发现问题、不断调整完善、循序渐进的过程[12]。对于一些定量的条文，随着经济社会和用户需求的变化，早前制定的指标已经无法满足图书馆发展的现状，图书馆法律体系要在合理预计未来发展的情况下适时修改和调整相关条款，保证图书馆法规条款的适应性和可指导性。
33 条文表述详简得当，突出可操作性
图书馆法律体系中的法规标准从宏观和微观的角度对图书馆的运行机制、服务对象、服务内容、经费预算、人员编制、社会地位、绩效评估等方面进行了详细并且具体的规定，是图书馆建设和管理工作中需要具体遵照执行的条文和细则。因此，各法规制度的条文表述应该详简得当，做到全面具体，突出条文的可操作性。首先，对于一些具体的指标，条文的表述要以定量为主，用具体的指标给予图书馆工作指导。对于一些无法用数值衡量的指标，条文表述要用定性的方法，从宏观的角度予以定性描述，避免出现模棱两可和模糊不清的情况。其次，条文规定要结合本地区图书馆发展的具体情况，既不能故步自封、畏手畏尾，也不能好大喜功、好高骛远，在保证前瞻性的同时突出可操作性，充分发挥法律法规对图书馆事业的指导作用。
34 充分发挥行业学会的作用
各级图书馆学会是图书馆界交流图情研究成果、进行图情业务研讨的重要平台，在推动当地图书馆事业发展和图书馆研究上起到了重要的作用。台湾图书馆法律体系的形成与图书馆学会的努力是分不开的。自1953年成立以来，台湾“图书馆学会”就致力于制定各类型图书馆服务标准，为各类型图书馆的业务开展提供参考。1966年，台湾“图书馆学会”在第十四届年会上第一次提出要制定一部台湾地区图书馆法，拉开了制定图书馆法的序幕。《大学图书馆标准》《图书馆建筑设备标准》《专科学校图书馆标准》以及《图书馆法（草案）》等重要法规都是在该学会的积极推动和参与下产生的。台湾“图书馆学会”经过多年的发展已经聚集了一大批具有较高学术造诣和丰富工作经验的专家学者，我国大陆要充分发挥图书馆学会的作用，调动图书情报界专家学者的积极性和创造性，推动我国大陆图书馆法律体系的建设和完善。
关键词：汉语拼音 拼写 规则
《汉语拼音方案》颁布50多年来，被广泛应用于社会生活的诸多领域，作为我国人名、地名拼写的国家和国际标准，提高了我国人名、地名拼写的标准化程度。
1988年7月，国家教委、语委联合实施《汉语拼音正词法基本规则》，1996年1月，此规则由国家技术监督局批准为国家标准（GB16159-1996）。从此，汉语拼写由原来的按音节拼写改为分词连写，汉语拼音的应用逐渐走上了规范化的轨道。2012年实施的《汉语拼音正词法基本规则》（修订版），使汉语拼音在社会生活中的应用更加科学合理且取得了一定的成效。但是，现实仍不容乐观。北京大学苏培成先生指出：“（《汉语拼音正词法基本规则》）推行的情况并不是十分理想。……在城市的各种公示牌、广告牌上看到的汉语拼音，有的是一长串字母连在一起，没有分词；有的是一个音节一个音节地全部分开，像汉字一样。”[1]
经过实地调查，我们发现徐州地区仍存在大量的汉语拼音应用不规范现象。
一、汉语拼音应用现状
在对徐州地区汉语拼音使用情况作了大量的调查统计后，得出的结论让人担忧：汉语拼音应用正确率仅为23%，77%都存在着这样或那样的问题，不规范现象十分严重。
（一）出版物、商标、单位标牌中的不规范拼写
主要是分写和连写。分写指汉语拼音按音节拼写，连写则是拼音字母一连到底形成长龙式的拼写。这是两种典型的不规范拼写法。《汉语拼音正词法基本规则》（1988）及修订本（2012）、《关于企业、商店的牌匾、商品包装、广告等正确使用汉字和汉语拼音的若干规定》（1987）以及《中文书刊名称汉语拼音拼写法》（1992）等都明确要求分词连写。我们在调查中发现，分写式和连写式相当普遍，约占不规范书写的半数以上。如：
1、分写
（1）书籍：《幼儿教师口语》（马宏主编，北京师范大学出版社，2011）拼写成YOU ER JIAO SHI KOU YU（应为YOUER JIAOSHI KOUYU）
（2）报头：《沛县日报》拼写成PEI XIAN RI BAO（应为PEI XIAN RIBAO）
（3）单位标牌：“沛县水利局”拼写成PEI XIAN SHUI LI JU（应为PEI XIAN SHUILI JU）
（4）商标：“康奈”拼写成KANG NAI（应为KANGNAI）
2、连写
（5）书籍封面：《安徒生童话》（安徒生著，龚心珑等改写，江苏少年儿童出版社，2007）拼写成ANTUSHENGTONGHUA（应为ANTUSHENG TONGHUA）
（6）单位标牌：“江苏省沛县实验小学”拼写成JIANGSUSHENGPEIXIANSHIYANXIAOXUE（应为JIANGSU SHENG PEI XIAN SHIYAN XIAOXUE）
（7）期刊封面：《中国校外教育》（北京市中国儿童中心主办）拼写成ZHONGGUOXIAOWAIJIAOYU（应为ZHONGGUO XIAOWAI JIAOYU）
（二）人名中的不规范拼写
早在1976年，中国文字改革委员会就公布了《中国人名汉语拼音字母拼写法》，对人名的拼音书写作了规定；1988年的《汉语拼音正词法基本规则》又重申了姓名拼写法，规定“汉语人名按姓和名分写，姓和名开头字母大写”。2011年10月31日，《中国人名汉语拼音字母拼写规则》（以下简称《人名拼写规则》），2012年2月1日实施，它是《中国人名汉语拼音字母拼写法》（1976）的继承和细化，是《汉语拼音正词法基本规则》的下位规范文件，对《汉语拼音正词法基本规则》6、2、1条“人名拼写”做了详细阐释。《人名拼写规则》5、1、1条规定：“正式的汉语人名由姓和名两个部分组成。姓和名分写，姓在前，名在后，姓名之间用空格分开。复姓连写。姓和名开头字母大写。”5、1、3条规定：“笔名、字（或号）、艺名、法名、代称、技名、帝王名号等，按正式人名写法处理。”人名拼写应严格执行上述文件规定。但在对已知期刊封面及商标中人名的调查中，仍发现许多拼写不规范的情况，主要是分连写和大小写问题，这也正是《汉语拼音正词法基本规则》的要点。
1、分连写
（1）姓和名按音节分写
（8）俞兆林（内衣）拼写成YU ZHAO LIN（应为“YU ZHAOLIN”）
（2）姓和名连写
（9）《教学革命――蔡林森与先学后教》（蔡林森著，首都师范大学出版社，2010）JIAOXUE GEMING CAILINSEN YU XIANXUE HOUJIAO（“蔡林森”应拼为“CAI LINSEN”）
2、大小写兼分连写
（10）《的故事》（石仲泉、陈登才主编，中国党史出版社，1998）拼写成Mozedong De ushi（应拼为“Mo Zedong de Gushi”）
（11）《鲁迅散文杂文》（鲁迅著，内蒙古文化出版社，2011）拼写成Luxun Sanwen Zawen（“鲁迅”应拼为“Lu Xun”）
（12）《朱自清散文精选》（朱自清著，人民文学出版社，2003）拼写成Zhu Zi Qing San Wei Jing Xuan（应为“Zhu Ziqing Snwen Jingxun”，“Wei”音节拼写错误，应为“Wen”）
3、威妥玛式等就拼法仍然存在
（13）“郑明明（化妆品）”拼写成ZHENG MING MING（应为“ZHENG MINGMING”）
（三）地名中的不规范拼写
地名的拼写要遵循国家有关规定。1984年，中国地名委员会等部门颁发《中国地名汉语拼音字母拼写规则（汉语部分）》，是拼写地名的具体法规。1987年，中国地名委员会、城乡环境保护部和国家语委《关于地名标志不得采用“威妥玛”等旧拼法和外文的通知》，对地名的罗马字母拼写作了具体规定和指示。1999年，国家质量技术监督局了《地名标识城乡标准》，对地名标志上的地名用汉语拼音字母拼写，作了强制性规定。1988年，《汉语拼音正词法基本规则》除重申以上规定外，还规定了非汉语地名的拼写法，使地名的拼写规范更加完善。
《中国地名汉语拼音字母拼写规则（汉语部分）》明确规定：地名中的第一个字母大写，分段书写的，每段第一个字母大写，其余字母小写。特殊情况可全部大写。
这些规则至今已施行了几十年，然而在我们的调查中，仍发现不少问题，除分写现象比较普遍外，还有以下几种：
1、各音节分写，忽视大小写
（14）淮海东路拼写成Huai hai dong lu（应为“Huáihǎi Dōnlù”）
（15）大一班拼写成da yi bn（应为“Dà 1 Bān”）
（16）洪学巷拼写成Hong Xue Xiang（应为“Hónxué Xiàn馈保
（17）富庶街拼写成Fu Shu Jie（应为“Fùshù Jiē”）
2、中英文混杂
（18）杨山路拼写成Yngshn Rd（应为“Yángshān Lù”）
（19）徐州市淮海西路中心小学拼写成Xuzhou Huaihai West Road Central Primary School（应为Xúzhōu Shì Huáihǎi Xīlù Zhōnxīn Xiǎoxué，漏拼了“市”）
（20）新华书店拼写成XINHUA BOOKSTORE（应为“XINHUA SHUDIAN”）
中英文混杂现象不仅违反了我国关于“地名标识不得采用外文”的规定，也违反了联合国关于“单一罗马化”的规定，更让这些道路失去了其独有的民族历史文化特色。
3、同一个地名标识出现两种不同的拼写
（21）富庶街：Fu Shu Jie，Fu shu jie
（22）洞山路：DONGSHAN LU，DONG SHAN LU
（四）大小写混杂，漏用隔音符号等拼写错误
在我们所调查的汉语拼音书写中，还有大小写混杂、漏用隔音符号、移行错误等情况。如：
（23）利郎（洋服）LILAnG（应为Lìlán溃、华裕（饮水机）HuAyu（Huáyù）、杜安（西服）DuAn（应为Dù'ān）、《尼尔斯骑鹅旅行记》（塞尔玛・拉格洛夫著，李瑾雯改编，21世纪出版社，2009）Niersi Qie Lüxing Ji（应为Ni'ersi Qi'e Lüxing Ji）。
巨能钙（JUNENGAI）的“能”应该是“NENG”、女人屋（NVRENWU）的“女”应该是“N?”）、休闲服饰（Xiouxin Fushi）的“休”应该是“Xiu”。
以上不规范现象表明，汉语拼音应用中存在的问题十分严重，对这些问题进行整改势在必行。
二、汉语拼音应用乱象的理论分析及应对策略
此次调查结果表明，徐州市及沛县等地社会用字中汉语拼音的应用存在着严重的混乱现象。究其原因，首先，相关部门对《汉语拼音方案》和《汉语拼音正词法基本规则》宣传力度不够、规范意识不强，以致于人们在应用时随心所欲，各行其道。其次，《汉语拼音正词法基本规则》在小学语文教学中的缺失：“从小学开始普及正词法是分词连写发展的关键。”“遗憾的是，在小学语文教学这个汉语拼音应用的重要基础领域，一直没有遵守《汉语拼音正词法基本规则》这个国家标准，甚至错误地把‘一会儿’两个音节根据3个汉字拼写成了3个音节。”[2]第三，对汉语拼音用途的广泛性缺乏认识。汉字是最重要的辅交际工具，而汉语拼音只是为汉字注音和推广普通话的工具。这造成了人们主观上重视汉字，忽视拼音的现状。《汉语拼音正词法基本规则》实施以后，汉语拼音进一步发展成为记写汉语的工具，并因此具有了更加广泛的作用。但社会上大多数人仍将它的功能局限在注音和推普上，为了设计的美观而任意拼写，忽视了汉语拼音作为记写汉语的工具这一重要用途。《国家通用语言文字法》规定以《汉语拼音方案》作为拼写和注音工具。《汉语拼音方案》是中国人名、地名和汉语文献罗马字母拼写法的统一规范，并适用于汉字不便或不能使用的领域。《汉语拼音正词法基本规则》正体现了《汉语拼音方案》作为拼写工具的重要作用，应该不折不扣地执行。
为了扭转拼写法的混乱局面，针对造成汉语拼音不规范应用的原因，我们提出如下建议：
（一）政府相关部门要高度重视汉语拼音的应用现状，充分发挥主导作用，通过完善立法确保《汉语拼音正词法基本规则》及相关规定的顺利实施。
（二）以学校教育为主阵地，除大力加强《汉语拼音方案》的教学外，还要进一步增加《汉语拼音正词法基本规则》的教学内容。学者彭泽润也大力呼吁：“今后要从教育出发，特别应当从小学语文课本抓起，改变目前不执行正词法的现状，坚决执行国家标准《汉语拼音正词法基本规则》，使他们从小养成新的书写习惯，这样才能逐渐推广到全社会。”[2]如果忽视了学校这个主阵地，《汉语拼音正词法基本规则》的宣传、学习、执行、应用将大打折扣，不规范使用汉语拼音的各种乱象将难以根治。
（三）制定相关行业和从业人员准入制度，从法律层面对相关行业机构设立及标牌制作专业人员执业等进行规范管理，可制订相关规定，如：专业人员须具备与《汉语拼音方案》和《汉语拼音正词法基本规则》相关的法律知识和专业知识，并通过执业考试，获得执业资格；机构成立时，组成人员中必须有一定数量的具备相关执业资格的专业人员。用制度的力量把好最后一道关。
（四）相关部门（公安、工商、语委等）应加强联合执法和检查监督力度，严格按照国家法律法规和规范标准要求，逐步纠正汉语拼音拼写的不规范现象。对拒不改正者可采取强制措施，使汉语拼音使用规范化工作真正落到实处。
参考文献：
[1]苏培成、当代中国的语文改革和语文规范[M]、北京：商务印书
馆，2010、
[2]彭泽润，马文婷、中国汉语书写方式改革回顾和展望――汉语
论文摘要:人类社会已进入信息社会，知识迅速地转化为社会生产力，并对社会发展产生了重要作用。图书馆作为知识积累的集散地，是理性的人类最能获得社会知识和信息之所在。然而图书馆构造制度中的无序状态，使人类不能充分地运用已有的藏书使自身获得知识的养料。因此，图书馆法律应当予以准确定位、并予以专门研究，使其具有法律体系的结构特点。
人类社会已进人21世纪，新的世纪是信息时代，信息资源已日益成为经济发展不可或缺的基本要素，文献、信息、知识在经济和社会生活中的地位和作用，比以往任时候都更加显著。图书馆作为知识的集散地和后工业社会信息服务系统的组成部分，在知识和信息社会里其重要性亦日渐增强。
1、知识社会的立法者
人类究其本质而言，纯粹是“运动的物体”，而且人本身并没有一种内在的自我约束的终极自然原则。人类的独特特征是创造了语言，它是“由名称或称号及其连接构成的，因此，人们用语言记录下他们的思想，当思想成为过去时用语言加以回忆，用语言互相宣布自己的思想，以便相互为用和交谈”，知识就形成了。语言这个因素在人类社会的建构和人类知识的积累中是决定性的，“没有它，人类之间就不会有国家、社会、契约及和平的存在，像狮子、熊和狼之间没有这一切一样”，而且就不会有文明社会的知识和信息。
语言使人们能够用符号表示事件和关系，从而积累知识的内核。而事件和关系用选用的名称进行标示，从而排列出思维和知识的序列。人们将思维的序列转变成词语的序列，后者被用来在计算逻辑中将科学发展为一种“推理的学问”，既而构成一种催生文明社会的知识。就此意义而言，知识源于以反映被命名的事物和关系的方式对符号的依赖和这些符号的相互联系。知识生成人类的理性，而理性源于语言。因此，“直到他们学会使用语言”，儿童才学会推理，推理的过程即是知识的初始形成过程。
人类的行为通过各种传达知识的途径，并基于运用人类的推理能力对有关替代方式的结果进行评估并使其扩展于思维之中。同时，人类在进行自愿行为时，基于知识的其他计算形式与反映人类感情、情绪或激情的内部指示物相关。而这些内部指示物是辨别人类的善和恶的初始基础。因此，人类在社会中针对知识的审慎选择包含两套计算:首先，是关涉替代性事物结果的计算;其次，是对与偏好有关的替代性事物的权衡。这样，人类在社会中的选择包含了推测、慎虑和遴选。
然而，“人不仅仅是运动中的物体”。人在审慎地选择着什么—尽管这不是它们的重要特性。他们最重要的特性在于这样一个事实:他们作为理性的生灵，具有某种学习的欲望。他们也是在某种程度上受理性支配的动物，能够思考自然和社会的某些现象与自身生存条件的关系问题，人类要解决生存中的进化，就必须通过某种途径把握自然与社会的关系，从而把社会事实构造成某种与自身相关的认识。
构成事实的最终基质是实体。实体有其特性和关系，但它们自身不是特性和关系。人类可以通过实体所属的类间接地认识它们的特性。因为实体终究是具有或表现出某种特质的。有些实体是物质实体。物质是物质本体的“质料和凝性”。“物质本体”是由物质及其广延组成的，这两者都是非常神秘的。我们无法真正理解“物质是如何传递”运动的，也无法真正地理解物质是怎样聚合和分裂的。但是确实存在着物质实体。也存在着精神实体。尽管我们不知道是否存在着没有本体的精神实体，但是我们确实知道某些特性因时、因人而异，另一些特性则可以通过较为客观的方式来确定。因此，只有知识才能把人驯服。
同时，人既能学习也会犯错误。人心的官能，包括感觉、知觉、判断、欲望、意愿、记忆和想象等未得到很好的理解。这些都不是属于“伟大的自然王国”。人的感觉能力的不完善性，遮蔽了自然的完整性。当我们认识事物时，模糊现象既来自用以观察的器官，也来自事物自身，因此，我们一定会看出，必须进一步节制我们对人智慧力量的期望和信赖。语言是“人们相互传达思想的媒介”，是人类知性不完善性的另一个根源。“没有一种语言是如此丰富，以致能为每一种复杂的思想提供词汇和成语，或者如此确切，以致不会包括许多含糊表达不同思想的词汇和成语。”因此，人类认识事物时，客体的不确定性，知觉和思想的不完善性，语言工具表达和沟通观念的不适当性，都会导致人类知识和知性的不完善性。而克服人类知识的非完善性的路径在于:知识的累积和储存。我们主动学习，也可以主动教育。这种学习包括范围广泛的知识学习和行为学习。因为，人没有任何与生俱来的思想。既然如此，人类社会在很大程度上就是由人在社会中可以获得的那种知识来塑造的，人类政府只有在掌握充足信息的条件下才能获得成功，机会取决于一个人知道些什么。
通常认为所有以上事实都是不证自明的。颇有意味的是，1774年美国大陆会议采取的第一个行动就是保障在费城图书馆的借阅特权。在1787年，国会的宪法起草者们也做了同样的事情，而且，在1789年，他们真的会聚在纽约图书馆的阅览室。1800年，美国国会图书馆成立，它在美国的宪法和法律实践中占据了惊人的一席之地。
1、1图书馆立法者的内在品性
从知识论的观点而言，图书馆立法者应注意到在提出法律之前，认真研究和理解普遍的知识和社会精神的必要性。这仅仅是因为人们在处理这些事情之前不可能得到绝对而又普遍原则的指导。图书馆法律的基本价值应完全体现在它们与构成一个民族的普遍法理精神、道德和习惯的那些原则的关系之中，并通过演化的新关系结构得以对其立法指导。正如梭伦在被问及他给雅典人所立之法是否是最好的法律时所做的回答:“我给他们制定了他们所能接受的最好的法律。”这是一个美丽的词句，是一切立法者都要悉心体会的。
图书馆立法者在立法时不能仅仅限于复制社会类型，如果是这样的话，似乎图书馆法律的功能只是合法地复制社会文化现实。立法者是真正的规则创制者，通过图书馆立法，他们应根据一种完美地适应于社会类型的模式真正地塑造和组织信息社会。从这个意义上而言，图书馆立法者所从事的实际上是理性化的工作，而受到法律规范的公民所享有的自由来自于法律和现实之间的理性和辩证的互动过程。这一辩证过程的结果意味着一项事业的变化和进步。
由于图书馆立法具有公共性和社会性特点，因此，图书馆立法者不是一个拥有强权的人，相反，立法者应是一个有知识、懂科学、具有公益精神的人，甚至具有一定内在的品性。他的任务在于，提供图书馆相关立法的可供选择性的方案和社会所能接受的法律，并得到社会大多数人的认同，有利于社会中人的自身进化和补充。
1、2图书馆立法者的相对独立性
由于图书馆立法的特殊性，这就要求立法者应具有一定的知识，并具有科学性的内在品性，因此，为了实现立法的科学性这一目标，立法者应与权力保持一定的距离;用卢梭的话来说，也就是与政府、执法官和者保持一定的距离。这是因为，立法者所要制定法律的特殊性和所要履行职责的是一种独特的、超然的职能，与人类的支配权毫无共同之处。由于这种特殊的原因，控制人的人不应该制定具有社会性的法律;控制法律的人不应当控制人;否则，受其情感支配的法律便会经常地贯彻他的不公正行为;他将永远无法避免以其一己之私损害其事业的神圣性。正是由于他们所肩负的职责具有艰巨性和重要性，参与图书馆立法的立法者应成为国家中受到高度尊重的特殊人。
1、3图书馆立法者的现实认知
作为立法者，当试图通过立法的途径描述活生生的现实时，无视其“看到”概念工具能够使他们理解世界。任何人工制品的逻辑在很大程度上应该根据它想要成为什么去理解。关于它“将来某一天可能变成”什么的猜想，为检验设计如何能够影响行为和效绩提供了基础。
立法所存在的问题在于如何建设规范结构和程序，从而引导作为行为者的个人，赋予纸面之词的符号化概念以力量和效力，规范相互之间的关系。但是，在想要什么以及什么可能发生形成中肯的认识，对于维持综合有序关系是必要的。
作为立法者，应当注意其事实的特殊性，立法中的言辞并不具有现实性。如果言辞是自我确定的、自我应用的和自我实施的，我们就可以设想一个由言辞规范的世界，立法就成为不必要。然而立法的目的在于赋予纸面之词以效力。
用所有的规范性的东西来描述活生生的现实，具有一种可能性。但是，如果立法者没有有关想要成为什么的知识，没有有关可能发生什么的猜想，人类认知能力似乎还不足以有效地描述社会生活中的活生生的现实。因此，立法者只有在充分了解规则如何把社会事实构造成制度性的事实时，他们才能理解这些活生生的现实。
我们通常把游戏规则作为理解法律规则的潜在事例。当我们制定游戏规则时，游戏规则的基础是对于两个问题的理解，即游戏要变成什么，游戏中会出现什么样的玩法。
因此，知识社会的立法者在对图书馆立法时，只能把法律的结构和程序，或者人类现实的其他方面，理解为制度性事实。因为只有制度性事实的存在，规则才能构造人类社会的关系。规则界定可以采取行为的范围和限度。
2我国图书馆立法的基本问题研究
图书馆作为社会文化事业发展的重要组成部分，涉及到社会的方方面面。为了有效地管理和规制图书馆的行为，向公众提供完善的服务，在整体上满足公众的需求，必须制定图书馆专门法及其他配套法律法规。那么图书馆法究竟应处于何种地位?其性质是怎样的呢?
2、1图书馆法的性质
有的学者提出，图书馆作为社会文化事业的重要组成部门，其行为受多方面因素的影响，而且对社会各方面起着重要的作用。因此，认为图书馆法“应以宪法为根本，以民法为母体”，提出“从图书馆法制建设的内容上看，它与民法、行政诉讼法、刑法等关系较为密切。
在日本的整个法律体系中，图书馆专门法从整体而言应属于教育法体系，是教育法的一个分支。其直接的证据在于，目前在日本起着图书馆“基本法”作用的《图书馆法》开宗明义指出:“本法依据教育法的精神，对有关图书馆设置、运营的必要事项加以规定。”《学校图书馆法》也是由《教育基本法》和《学校教育法》所派生而来。日本的《教育基本法》将教育分为学校教育、社会教育、政治教育、宗教教育四大类，其中国家或地方政府实施社会教育的基本方法之一，就是设置图书馆、博物馆、公民馆等设施。《社会教育法》还规定，图书馆是“社会教育机构”;《关于地方教育行政组织及运营的法律》规定，图书馆属于地方政府依法设立的“教育机关”。在日本现行管理体制下，各级政府的教育委员会，代表政府管理同级图书馆。因此，在日本现形的法律体系中，图书馆是教育机构之一。
在我国，图书馆法究竟属于什么性质呢?这是处于争论之中的。有的学者认为，日本把图书馆定位“社会教育机构”，并由此将图书馆法全盘地纳人教育法体系，这是淡化了图书馆的“文化”品性，在世界各国的图书馆法中实属罕见。而有的学者指出，把图书馆定义为“社会教育机构”是我国教育法和高等教育法、义务教育法等规定所确定的，在我国目前未有专门图书馆法的情况下，把图书馆纳人教育法中，有利于防止图书馆行为调整的混乱及图书馆行为调整的片面化。笔者认为，把图书馆定位于“社会教育机构”，由教育机关管理，这是否是图书馆本质的正确规定是大有疑问的。如果把图书馆定位于社会教育机构，把图书馆法定位于教育法，这不仅对我国公共图书馆的财政、人事等将产生不利影响，而且也不利于图书馆事业的发展，同时也导致了法律的片面性。其理由在于，图书馆所从事的是人类的精神文化工作，不仅具有教育功能，而且具有传递信息、传播文化、保存遗产等多种功能;人们利用图书馆的权利，也不仅仅是享有受教育的权利的体现，还包括公民对整个人类精神文化成果传播、继承、创造、发展多种自由权在内。所以，在我国，图书馆法不仅具有教育法的基本性质，而且具有文化法的基本性质，是教育法和文化法的有机结合的一门法律。
2、2制定图书馆法的基准—现代图书馆理念
现代图书馆法的主旋律是明确现代图书馆新理念，这不仅因为现代图书馆已经成为国家整体法治的重要基础，而且体现了图书馆法治化的旺盛的生命力。那么现代图书馆的理念在图书馆法中是如何体现的呢?
首先是图书馆的服务性。“图书馆服务”的观念源于西方。自从17世纪德国图书馆学家G、 W、若德提出图书馆不应只为特权阶层服务，而应“向一切愿意来图书馆学习的人开放”的观点以后，到20世纪初，美英等国家的图书馆服务已经发展到了农村图书馆、流动图书馆、邮寄外借的层次。美国图书馆学家M、杜威也提出了“任何图书馆都应该向读者提供资料、解答咨询”的观点。在西方，图书馆的服务性已成为普遍的理念。1948年日本制定的图书馆专门法对“图书馆服务”的法律界定已经上升到该法的最突出地位，标志着日本图书馆界已经通过法律确认的方式，建立了全新的现代图书馆服务理念。我国未有专门的图书馆法，但是图书馆服务的理念应该体现在我们为人民服务的理念中。因此，笔者认为，在中国未来的图书馆法中，应该把图书馆服务的理念放在突出地位。
其次是图书馆的民主性。图书馆的民主性是建立在现代民主社会“在民”理论基础上的。保障所有民众的认知自由，保障所有民众获得必要情报资料的自由，是民主社会的必备条件。现代社会图书馆就是肩负着保障民众认知自由责任的机构，这是图书馆民主性的根本体现。而图书馆的民主性还体现在图书馆自身的运营方式、管理机制层面上。即图书馆作为一个保障公民认知自由的民主性机构，其自身的运营与管理必须体现民主化的要求。在图书馆法律中应明确规定图书馆的民主管理制度，图书馆的设置、增改、年度计划制定、日常活动决策都必须体现公众的原则等等。
再次是图书馆的免费制。图书馆的免费制是与图书馆的民主性联系在一起的。开发民智，普及知识与情报，是社会自身应承担的责任。从这个意义上而言，图书馆的性质与实施义务教育的学校一样，它是公民为了获得正确履行社会义务、生活义务必需的情报资料而委托图书馆来提供必要的服务。作为委托者，公民通过纳税的形式支付图书馆运营的必需费用，因此图书馆面向公民提供服务，实际上是履行回应公民委托的义务，提供服务应该是免费的。
最后是图书馆员的专业化。图书馆的根本任务是提供图书馆服务，从事图书馆服务的人员可称之为图书馆员。因此，图书馆员必须了解读者，了解资料，必须能够把读者和资料联系起来，这就决定了图书馆员的工作是一种必须掌握相应的专业知识和专门技能的专业性工作。为了确保图书馆员的专业性，一些国家早在19世纪就建立了图书馆员专业职务考核制度、图书馆专业职务职级制度，后来演化为现代图书馆的一项基本制度。
总之，有关各国图书馆所确定的现代图书馆理念，体现了现代法治的基本理念，为我国即将制定的中国图书馆法和图书馆相关法规提供了理性基础和研究素材。
3我国制定图书馆法的体系结构
联合国教科文组织在有关世界宣言的文件中指出:“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只有靠立法才能获得”。IFLA也曾经强调过:“每个国家都应制定图书馆法”。
3、1图书馆立法的法律定位
在法学界，一般将所有的法律分为程序法和实体法两种。程序法是为保障司法工作有法可依，司法判决、裁决有章可循，司法程序有步骤可言;实体法则是有法律宗旨和目的，有相应的权利和义务规范，有法律后果与法律责任等。从这个意义上讲，图书馆法是保障图书馆事业顺利发展的工具，是保护图书馆的合法权益，规范图书馆行为准则的一种实体法。
就立法而言，图书馆法应属于民法范畴还是行政法范畴，要看它所调整的财产和人身的关系。民法调整的财产和人身关系的前提是“平等主体之间”，而在法学理论中，把调整“不平等主体之间”的法律关系归属于行政法之中，行政法最明显的一个特征就是主体之间的隶属关系。现阶段图书馆立法定位的研究中，大多数学者认为图书馆立法主要调整图书馆与读者的关系，应属于民法范畴。也有学者认为，图书馆法既调整图书馆与读者这对平等主体之间的法律关系，又调整图书馆与政府这对不平等主体之间的法律关系。这就说明，图书馆法既带有民法的特征，也带有行政法的特征，所以说图书馆法不是它们的派生物，它同民法的内涵有原则的不同，也不属于行政法的范畴，而是具有民法和行政法的双重属性。图书馆法既保护国家利益，也保护个人或个体利益，它不属于公法，也不属于私法，而属于社会法，即公法与私法结合的法。因此，学术界对图书馆立法定位的问题仍不明确，有待界内人士与法律学者更进一步的界定与商榷。
3、2加强图书馆立法专项研究
图书馆法是图书馆事业发展的基本法，地方政府和各系统图书馆还要依据图书馆法制定相应的图书馆行政法规和实施细则，形成一套完整、科学的图书馆法律体系。图书馆法作为一项国家立法必须建立在对图书馆事业发展规律的科学研究的基础上。因此，必须组织法律学和图书馆界的专家就图书馆立法的各项问题进行专门、系统地研究。这种研究不仅应当注意图书馆法本身的一些基本问题，如图书馆法的调整对象、调整方法、基本原则;图书馆的性质、地位、社会职能;图书馆管理体制、组织机构;图书馆人员编制、人员结构;图书馆资源建设与布局;图书馆服务方式与标准;图书馆建筑与设备;图书馆经费来源;图书馆协作;图书馆网络建设与资源共享;法律责任等。地方政府和各系统图书馆还要依据图书馆法制定相应的图书馆行政法规和实施细则，形成一套完整、科学的图书馆法律体系。另外，还需要加强图书馆法的配套法规及相关法律的研究。其配套法规，如关于各类型图书馆的法规;关于图书馆专门问题的法规，如图书馆服务法、图书馆协作规则、图书馆文献标准化规则等;关于地方性图书馆法规等。与其相关的法律，主要有教育法，版权法，档案法，文物保护法，信息资源保护法等。应当研究图书馆法与这些法律、法规之间的协调、冲突等问题。
3、3我国图书馆立法的结构和体系
关键词：中日比较；会计制度
一、两国的会计环境
对中日两国会计制度进行研究，首先要考虑的就是两国的会计环境。不同的会计环境产生不同的会计制度，这也是当今世界为什么会产生千差万别的会计制度的原因。
一国（或一地域）会计制度的特征和它的历史展开，因环境不同而显现出多样性，也可以说，会计制度是环境的产物。因此，各国制度化了的会计，也就是说会计制度的特征是由它的环境关系加以说明的。笔者认为，在社会学的观点来看，会计制度类型化的研究，可从政治、经济、法律及社会和文化4个要因开始。
（一）中国的会计环境对会计制度的影响
1、政治环境对会计制度的影响。在我国，会计与会计制度必须为社会主义建设服务。会计基准是以政府为主导制定的，会计制度的规模也是如此。政治安定性直接影响会计制度的制定与实施。
2、经济环境对会计制度的影响。我国经济经历了一个从社会主义计划经济到社会主义市场经济的转轨过程，总的来看，我国的会计及会计制度重视的是国家的经济管理。从具体的产业经济环境来看，一般地讲，国家会通过产业政策和会计政策确定不同时期鼓励发展的产业，允许发展的产业，限制发展的产业和禁止发展的产业，这样的产业政策和会计政策基本上确定了各产业的发展前景，这可以成为企业经营战略、谋求经营机会的重要依据。
3、法律环境对会计制度的影响。会计制度的规制可分为成文法国家和习惯法的国家，中国属于成文法的国家。会计制度是以法的规制确定。依法的制定、修改和废除而对会计制度进行修定。随着经济的不断发展，原来的直接的行政手段的作用空间会越来越小，取而代之的是经济手段和法律手段的作用会越来越大。
4、社会和文化的环境对会计制度的影响。对会计制度的影响有直接的、间接的等多种形式。从目前情况看，受过高等教育的会计专门人才较发达国家来说还是算少的，这样就制约了我国会计的发展。会计的专门教育受到重视，会计制度也就发达。另外，从传统文化的角度来看，我国是一个注重个人权威，轻视制度作用的国家，这种文化氛围对会计制度的制定和执行有着直接不良影响。要通过改革和发展。逐步形成重视制度作用的文化氛围，在这样的环境中，会计制度能够被科学、合理地设计出来，并且能够得以实行。
（二）日本的会计环境对会计制度的影响
1、政治环境对会计制度的影响。日本属于资本主义的政治体制，会计和会计制度的资讯性很突出。政府和民间的关系对会计制度有着直接的、全面的影响。日本会计团体的规模较大，对社会的影响力也很强。政府在制定有关会计法规和制度时，也不得不重视和采纳这些民间团体的意见和建议。有些民间团体的著名人士还直接参与政府的有关法律法规的制定和修订工作。政治环境相对安定为会计制度提供了一个较好环境。
2、经济环境对会计制度的影响。日本的经济属于资本主义经济，会计和会计政策重视的是资本提供者如股东和债权者。股份制企业形态的增加，固定资产会计和资本会计就显得必要。急剧的通货膨胀、经济的国际发展，通货膨胀会计和外币兑换会计就显得必要。因此，日本的会计和会计制度是随着经济环境的不断变化而变化的。
3、法律环境对会计制度的影响。日本的会计是法规主义，属于立法会计，会计制度也是要根据有关法规制定的。就会计制度而言，成文法国家具有僵硬性，而习惯法国家具有弹力性。由于会计发展的规制形态不同，直接影响到会计和税务的关系，成文法国家的会计和税务是一体的，习惯法国家的会计和税务是分离的。由于日本是成文法国家，深受法规制的影响，政治、经济及其他各方面的主要行为，全受法的制约，减少了很多人为的行政的干扰，这也是它经济发展的原因之一。
4、社会和文化环境对会计制度的影响。日本是一个经济发达的国家，同时又是一个比较尊重传统文化的国家，非常重视文化基础教育，普及9年义务教育，文盲率为零。就业的一个最基本的条件是必须要经过9年义务教育，否则任何企业都不会接受。由于重视国民教育，日本的教育水平高，伴随经济的发展，会计的专门教育受到重视，会计制度也就发展。另一方面，日本虽然尊重传统文化，但不排斥学习国外的先进知识，特别是经济管理方面，从明治维新开始受西方的影响，1945年以德国和其他欧洲诸国为模式进行经济体制改革，第二次世界大战后，主要是向以美国模式的方向转换，这种尊重文化教育和不断向外学习的方法也是日本经济发展的另一个因素。
二、两国的会计制度
（一）中国的会计制度
1、中国的会计法律体系的构成。谈到我国的会计制度，就不能不谈到我国的会计法律体系及相关法律。我国的会计法律体系从建国以来，经历了一个从无到有、从简单到完善的过程。特别是改革开放以来，建立和健全了多种法律，其中会计法律体系的建立尤为突出。1985年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了新中国第一部《会计法》（1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作了修正，1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《会计法》作了修正）。1993年“两则”（会计准则、财务通则）、“两制”（财务制度、会计制度）的颁布执行，使会计工作从法律制度上初步完成了“转轨”工作；1998年第一批具体会计准则的出台和逐步实施，从总体上勾列出了我国会计法律体系的层次。即第一层次为《会计法》；第二层次为《会计准则》和《具体会计准则》；第三层次为各种财务会计制度。下面就这三个层次的法律体系的关系作简要说明：
（1）《会计法》的颁布是以我国最高立法机关（全国人民代表大会常务委员会）的名义出台的。地位作用以及权威性，远远高于规章制度等，在会计法律体系中起统驭作用。财务会计工作作为经济工作的一部分，在经济活动过程中的地位和作用是其他工作所无法替代的。其工作的内容和以信息方式反映的结果，涉及到各方面的经济利益关系，从而触及到社会关系、责任性强，敏感度高，因而必须有一部专门的法律从目的、职能、过程、方法、结果、责任关系等方面较全面的加以规范，使之有法可依、有法必依。《会计法》的颁布和实施体现了社会发展过程中的必然趋势，也反映了市场经济条件下，以法制为行为规范基础的必然要求。
（2）《会计准则》的作用是充分反映和细化《会计法》的行为规范和方法规范，它们的关系是纲与目的关系，《会计法》是纲，《会计准则》是目。
我国自80年代初期开始对会计准则问题进行介绍和研究，财政部会计事务管理司于1988年10月成立了会计准则课题组，1987年中国会计学会成立了“会计基本理论与会计准则研究组”，该组在1989年1月举办了第一次会计准则专题研讨会。财政部会计准则课题组于1991年11月提出了基本准则（草案），在全国广泛征求意见，经过反复论证，于1992年11月30日财政部正式了《企业会计准则》共10章66条，从1993年7月1日正式实施。随后又组织专门人员了聘请国内外专家，进行具体会计准则的研究和制定工作。财政部会计司从1995年5月1日起印发了三辑《具体会计准则》（征求意见稿），拟订了30项具体会计准则。从具体会计准则规范的业务内容看，大致可归纳为三类：一类是涉及会计要素具体业务准则，如存货、固定资产、应付项目、所有者权益、收入等具体会计准则；一类是涉及财务报告的会计准则，如资产负债表、损益表、现金流量表等；一类是特殊业务的会计准则，如期货、银行基本业务准则等。
我国的《会计准则》与《具体会计准则》的层次结构关系，按目前学术界的观点，会计准则分为两个层次，即把会计准则分为一般（基本）会计准则和具体（应用）会计准则。一般会计准则是进行会计工作必须遵循的最基本的原则性要求；具体准则是在一般会计准则的指导下，进行会计具体业务处理的标准的规范。我国1993年7月1日实施的《企业会计准则》属于一般（基本）会计准则。现在的30项会计准则（征求意见稿），属于具体准则的层次。
（3）财务会计制度，它是我国财政部在《会计法》和《会计准则》基础上颁布的，其目的是确保会计工作和会计资料的真实性和完整性。对于会计制度的管理，中国一直是采用政府的统一管理方式。也就是说，财政部按照会计法和会计准则的要求，制定统一的会计制度，各中央主管部门基于财政部的统一会计制度，根据本部门的业务特征，制定本部门的具体会计制度，或者与财政部通力合作制定各中央主管部门的统一会计制度。不管是财政部的全国统一的会计制度，还是中央各主管部门的统一会计制度，都包含有会计活动的指导方针和会计的一般原则、各种具体的会计业务的处理程序和帐簿处理手续及方法。各部门的各业种的统一会计制度更是具体和详细。
财务会计制度在会计法和会计准则未颁布前，实际起到了我国的会计法规的作用。财务会计制度作为近似于行业操作执行手册的指南，在新中国几十年的财务会计工作中曾经发挥过无法替代的作用，并早已为广大财务会计工作者熟知，并乐于接受，它对不同会计主体的会计核算方法、核算程序、正误标准和信息结果的载体格式等内容规定详细、具体、全面、统一。它的颁布全面提高并促进了财务会计的总体核算和管理水平，更便于人们理解感知会计法和会计准则的内容。
2、与会计法律体系相关的法律。
（1）税法。会计具体核算很多内容都要牵涉到有关税务的问题。我国的税法同会计法一样，是由全国最高立法机关颁布的。我国税法的全称是《中华人民共和国税收征收管理法》，1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正。颁布此法的目的是为了加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益。与之配套的还有《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》，它是1993年8月4日，由中华人民共和国国务院令第123号的。税法与会计制度的关系是什么呢？依照税法第十三条规定：“从事生产、经营的纳税人的财务、会计制度或者财务、会计处理方法，应当报税务机关备案”。“从事生产、经营的纳税人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法与国务院或者国务院财政、税收主管部门有关税收的规定抵触的，依照国务院或国务院财政、税收主管部门有关税收的规定计算纳税”。由此可见，会计制度的规定必须与税法保持一致，如不一致最终以税法为准进行调整。
（2）证券法。改革开放以来，我国先后在深圳和上海设立了两家证券交易所，一度出现混乱无序状态，直到1993年4月22日《股票发行与交易管理暂时条例》，由国务院令第112号，我国的证券管理才得以有法可依，它的颁布是为了适应发展社会主义市场经济的需要，建立和发展全国统一、高效的股票市场，保护投资者的合法权益和社会公共利益，促进国民经济的发展。为了更好地对证券市场进行管理，我国先后颁布了《禁止证券欺诈行为暂行办法》（1993年9月2日）和《证券市场禁入暂行规定》（1997年3月3日）等法规。1998年12月29日新中国第一部《证券法》（九届人大常委会第六次会议通过）。我国的证券法规与会计制度有何关系呢？我国申请上市的股份公司必须按照会计法律和会计制度的有关规定，出具详细、可靠、真实的会计资料，并按证券法的第十二条规定，聘请会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等专业性机构，对其资信、资产、财务状况进行审定、评估和有关事项出具法律意见书后，按隶属关系报地方政府或中央企业主管部门提出公开发行股票的申请。
（二）日本的会计制度
1、日本的会计法律体系的构成。日本的会计法律体系历来比较健全和完善，目前，日本的企业会计法律有三种：（1）商法；（2）证券交易法；（3）税法。此外，还有一种是不受法律条例规范的“企业会计原则”。
2、商法。日本没有专门的《会计法》，其会计法的内容包含在商法之中，商法是以保护消费者为目的的欧洲大陆法系商法为母法，于1899年制定的，这以后，经过多次修改，特别是1962年的修改，将股东保护的意思写进去了。商法，是与商事有关的一般法，是以商人（企业）交易活动的顺利化（圆满化），利益调整等为目的的，这以后又经过多次修正，直至现在仍在进行。
受商法的会计规定，1963年设计出了“股份制企业借贷对照表及损益计算书的有关规则”（计算书类规则），1982年又经修订并变更名称为“股份制企业的借贷对照表、损益计算书、营业报告书及附属明细书的有关规则”。计算书类规则确定了计算书类作成的形式，商法评价等有关实体规定补充说明机能。这个按规定作成的计算书类（借贷对照表、损益计算书、营业报告书、利益分配方案、附属明细书）必须经过注册会计师的审查和审查部门的审查（指资本金5亿日元以上，负债总额200亿日元以上的股份制企业。其他企业的计算书类，必须由法定的审查官的审查，这个审查官必须是经过注册的会计师和审查部门的成员）。然后，这些计算书类经过审计证明后，决算日后3个月以内定期召开的董事会上提出，要得到董事会的承认。
3、证券交易法。日本的证券交易法是以美国的“证券法”（1933年）和“证券交易法”（1934年）为母法，于1948年制定的。这是以一般投资者的保护为目的加上有价证券的发行市场和流通市场的规制，保障有价证券发行、流通的公正、顺利而制定的。
证券交易法的规制，分为有价证券的发行市场规制和流通市场的规制。发行市场的主要规制是发行价额和卖出价额的总额为5亿日元以上的有价证券的募集和发行的企业，必须要作成“有价证券申报书”报财政部部长（大藏大臣）和证券交易所等，还要作成“计划书”提出。流通市场的规制包括“有价证券报告书”和“半期报告书”作成提交。证券交易法与会计有关的第193条规定“根据这个法律提出的借贷对照表、损益计算书以及其他的与财务计算有关的书类，必须按照财政部部长承认的一般的公正妥当的财政部规定的用语、式样及填报方法来填报”。受这个规定的制约，1950年“财务诸表的用语、式样及作成与法的有关规则”（财务诸表规则）由财政部令规定下来。
4、税法（法人税法）。日本现在的税制起源于1949年。1958年时，税制进行修改，这之后，每年都要对法人税法进行修改，特别是1965年时全部进行了修正，直至今日还在继续。
股份制企业属于普通法人，其纳税申告书，根据董事会确定的计算书类（商法的规定为基准作成的计算书类）进行计算，也就是说，根据董事会承认的“当期纯利润”，然后按法人税法特别的规定进行加算和减算，得出“所得金额”，这又称为“确定决算基准”或“确定决算主义”，以这个为基础提出“确定申告书”的报告书。确定申告书，原则上来说，在决算日后2个月之内（大企业3个月以内）向税务署提出，交纳法人税。确定申告书记载这个年度的所得金额、法人税额，它的添付书类有借贷对照表、损益计算书、损益金额分配表、借贷对照表和损益计算书所属的会计科目明细书及来自资本公积金的增减明细书作成的财务表添付。
5、企业会计原则。前面对日本的有关会计法律制度作了概述，但这个会计制度不是自体完结的法律体系，对于它的解释的会计规范是很有必要的，那么，这个代表就是“企业会计原则”。企业会计原则，在1949年时，由现在的“企业会计审议会”的前身企业会计制度对策调查会设计制定。这个企业会计原则设定的目的和要约，总结以下几点：
（1）为企业会计制度的改善统一方面而设定。
（2）企业会计的实务中的惯例，发展的东西作一般的公正妥当的承认并作出归纳。
（3）基于证券交易法的财务诸表审计的基础。
（4）商法、税法等规定的企业会计诸表法令的制定，改正时必须尊重的原则。对照表原则由3部分构成，在这里面企业会计原则注解是对这个原则的重要项目的解释与说明。然后，根据这些原则，进行损益计算书、借贷对照表、财务诸表附属明细表和利益分配计算书的财务诸表的计算填制。企业会计原则于1945年、1963年、1974年和1982年进行了修改。
会计原则对于日本的会计制度有很重要的影响作用，而且这种影响作用现在还仍然继续存在。会计原则与前述法律的关系：
1、会计原则与商法的关系。基于商法第32条第2项起解释指针的作用。商法计算规定扩大防止的作用和商法计算规定的修正转机的作用等等。在这之中，尤其最初的角色重要。商法就商人而言，商业账簿的作成，然后记载价额等的决定，会计账簿的种类、内容、财产的金额等的具体的决定方法、折旧方法等还没有明确的规定，这方面的补充，商法在1974年作了修正。“商业账簿的作成时有关规定的解释、公正的会计惯例斟酌”（第32条第2项）的规定（斟酌规定）设定。这个“公正的会计惯例”的代表，就是企业会计原则。
2、企业会计原则与证券交易法的关系。企业会计原则是财务诸表规则等各关系规则的基础，加上各规则的补充说明的作用，还有各规则的制定、改正方面的先导作用，就此而言，前者的作用更为重要，前面讲述了根据证券交易法作成的财务诸表，必须要按财务诸表和财务诸表规则使用要领填制，就这个使用要领规定的事项而言，是“一般的公正妥当和承认企业会计的惯例”，这个“会计的惯例”就是企业会计原则。
3、企业会计原则与法人税法的关系。企业会计原则起法人税计算规定的补齐的作用，计算规定扩大化防止的作用和法人税计算规定的制定、修改方面的先导作用。
三、两国的会计制度的比较
（一）管理体制的不同
中国的会计法规体系和会计制度是由国家最高立法机构颁布与实施的，如《会计法》、《证券法》、《税法》；还有财政部颁布的财务会计制度。中国一直是采用政府统一管理方式，也就是说，财政部按照会计法的要求制定统一的会计制度，这其中包含有会计活动的指导方针和会计的一般原则，各种的具体的会计业务的处理程序和账务处理手续及方法，中国企业必须按照统一的会计制度进行会计业务处理。这就是会计制度的统一管理的根本特征。
日本没有全国统一的会计制度，就全体而言，日本的宏观的会计制度的管理是以一般的会计原则的指导为重点，是有指导性的，虽然他们也制定了一些会计业务处理的程序和手续，没有要求企业强制执行这些程序和手续，只是具备有指导性的特征。但并不是企业可以为所欲为，因为日本还有法务省管理的《商法》和《税法》及大藏省（财政部）所管理的《证券交易法》。企业在进行会计核算时，必须要遵守这些法律。日本宏观会计制度管理多元化的特征表现在：
1、企业会计原则。贯彻与协调会计处理基准，不像法律一样要求企业必须强制执行，但它是一切企业的会计处理必须遵守的社会的规范。反映股东、债权者、劳动者、税务当局和政府等的会计活动的共同要求。
2、商法的计算规定。包括股份制企业作成的全部会计报告书的种类、公告、承认书、资本金，财产的估计准则、设立费和开办费等的递延、利益基金和资本基金的积累和使用、利用分配等的规定的提出。商法是国家和政府的意志的反映，商法的计算规定是政府对会计活动管理要求的反映。
3、按照商法制定计算书类的规则，明确会计报告的具体的作成方法的规则与规定，董事会提出的会计报告书必须根据这个规定来填报。反映了股东对会计业务的处理要求。
4、按照证券交易法制定会计报告书的规则，有上市股票和证券的企业，在向财政部和证券交易所提出会计报告书时，必须遵照这个规则。因而，这个会计报告规则反映了财政部或证券交易管理部对会计业务的管理要求。
5、税法的规定。有对财政收入、公正的课税和相关连的所得税的计算方法的统一的确定规定，反映了税务当局对会计业务管理的要求。
（二）经济体制的不同
中国是社会主义国家，实行公有制。很长时间一直实行社会主义计划经济，现在逐步向社会主义市场经济转换，但在国民经济中起栋梁作用的还是国有大型企业，这些企业是国家所有的代表者，各方面的会计活动要求都是国家的意志的集中表现，在这方面，以国家为代表制定了统一的会计制度。日本是资本主义国家，实行私有制和市场经济。政府、企业、股东、债权者、税务当局和市场管理者对会计控制都持有各自的立场，因而会计制度的制定也具有多元化的特征。日本实行市场经济，宏观管理利用的情报主要是通过市场收集。但是国家对企业的会计情报的收集、加工、处理，没有统一的要求和明细的规定，企业有较大的融通性。
（三）财务组织的体制不同
日本企业内部的财务组织体制是企业的厂长直接指导，以董事会为主体构成下的财务委员会形式。中国企业财务组织体制是总经理的经营责任制下的总经理管理，财务管理的担当者的职责、权限、利益等方面都存在明显的差异。前者是从企业取得的独立的会计机构，直接参与企业的意思决定。后者的机构设置，工作人员配置、职责权限，在职人员的设置等和企业会计一样，属于企业的机能部分，只是向企业的意思决定部门提供财务情报。
（四）财务利益分配体制不同
日本的企业已经程序化的利润分配，比较单纯，从税金的上交，法定公积金的提取，股东股利分配政策的实行，利益分配的实行到利益留存为止，都非常程序化。中国的国有企业的财务利益分配比较复杂，涉及国家、企业、劳动者个人等各方面的利益的正确处理。
（五）审计体制的不同
中国的审计制度起步较晚，已经出现注册会计师考试和会计师事务所，国家也颁布了《注册会计师法》和《中国注册会计师独立审计准则》，但是我国的注册会计师考试实行的是一次考试五门课程通过为原则。相对日本来说过于简单，直接影响注册会计师的素质。因此，目前我国的会计事务所的工作质量不高，有些不是以工作质量为主，而是以业务量为主，有的甚至与被审计对象一起作弊，这样就直接违反了审计职业道德，这是我们国家必须要引起高度重视的一个问题。我国的内部审计制度也设立了，但发挥的作用不理想。
日本的审计实行“三者审查”制度，也就是说注册会计师、审计官员和内部审计制度三者审查。注册会计师以1948年6月公布的《注册会计师法》为基础，按照1949年创立的全国注册会计师协会规定的职责道德规范和企业会计审议会制定的审计基准开展工作。其职业范围主要是《证券交易法》为基础作成的财务报告的审计，《商法》规定大企业的外部审讲。日本的注册会计师的业务资格，要经过三次考试，第一次的预备考试之后，进入第二次考试；第二次的考试合格者，称之为候补公认注册会计师；第三次考试合格后，方可取得注册会计师的称号。但是，要有前提条件，也就是说，候补者必须要有三年的审计业务的经验之后方可参加第三次考试。审计官是对社长的业务执行审计的人。大企业，大多设有专门的职能部门，对社长的职务执行合法性和职责的审查。内部审计，主要是审计企业会计和各种业务的合理性、合法性。大企业，大体设有内部审计机构和配备有审计官（外资企业一般是由招聘的具有公认注册会计师资格的人担任，而其他的企业则是由具有各种业务经验的人担当此项工作）。对于子公司或有关连公司，一般由总公司派遣内部审计官，执行审计职能。
参考文献：
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[4]阎德玉。会计准则讲解与操作[M]、北京：中国财政经济出版社，1997、
在韩国的法律体系中，宪法占有最高法律地位，为体现宪法理念，以经过国会决议由总统颁布的法律为中心，根据宪法理念和法律的立法宗旨，为了有效地施行法律，其委托事项和执行相关的必要事项作为行政立法由总统令、总理令、部门令加以规定;。对于地方性事务，地方自治团体依据宪法的自治立法权，在法令的范围内制定自治法规。从而，韩国形成了由宪法、法律、总统令、总理令、部门令、地方条例或规则构成的法律体系。
韩国图书馆法律体系与韩国的法律体系一脉相承，由法律、总统令、部门令以及条例四部分构成。在韩国图书馆法律体系中，图书馆法;是基本法，位于图书馆法律体系的第一层，以法律的形式颁布；第二层是以总统令形式颁布的图书馆法实施令;；第三层是由国家主管图书馆的政府部门以部门令的形式颁布的图书馆法实施规则;；第四层是由道、市、郡、区颁布的图书馆条例;或图书馆规则;。
2 韩国《图书馆法》的修订概况
在19632006年期间，韩国先后颁布了五部图书馆法。即：1963年的《图书馆法》（法律第1424号）、1987年的《图书馆法》（法律第3927号）、1991年的《图书馆振兴法》（法律第4352号）、1994年的《图书馆及读书振兴法》（法律第4746号）以及2006年的《图书馆法》（法律第8029号）。2006年的《图书馆法》实施后，截至2012年底，韩国分别于2006年12月20日、2009年3月25日、2011年4月5日以及2012年2月17日对其部分内容先后修订了四次。2012年2月17日修正的《图书馆法》（法律第11310号）于2012年8月18日实施。
2012年修正的《图书馆法》（法律第11310号）共9章48条，由正文和附则构成。第一章总则，第二章图书馆政策的制定及推进体制，第三章国立中央图书馆，第四章地区代表图书馆，第四章之二公共图书馆，第五章大学图书馆，第六章学校图书馆，第七章专业图书馆，第八章消除知识信息差距，第九章补则。
为了实施图书馆法，韩国还制定了与之相应的实施令和实施规则。1965年3月26日至2012年8月17日，韩国先后31次以总统令的形式颁布了图书馆法实施令;，中央政府图书馆主管部门先后15次以部令的形式颁布了图书馆法实施规则;。韩国现行的《图书馆法实施令》（总统令第24035号）和《图书馆法实施规则》（文化体育观光部令第126号）分别修订于2012年8月13日和2012年8月17日。
3 现行《图书馆法》的主要内容
韩国的《图书馆法》是一部覆盖各类型图书馆的基本法，立法目的在于广泛收集、保存国内外图书资料，并最大限度地灵活使用，;以促进国民文化的发展，为国民享受稳定的图书馆服务奠定基础，并用法律规范使图书馆得到国家政策的支持;。
韩国现行的《图书馆法》修订了2006年《图书馆法》（法律第8029号）的部分内容。现从以下几个方面阐述韩国2012年《图书馆法》（法律第11310号）的主要内容：
3、1 设置图书馆信息政策委员会与图书馆信息政策规划团
韩国的《图书馆法》是推动韩国图书馆事业发展最有力的组织保障措施。为了制定、审议、调整图书馆的主要政策，韩国在总统属下设图书馆信息政策委员会。该委员会是总统的咨询机构，其主要职责为：制定全国图书馆发展综合规划；建立保障图书馆运营的相关制度；规划和促进国家与地方图书馆运营体系的建立；制定、审议、调整图书馆运营评价标准；缩小图书馆服务差距，促进全国图书馆均衡发展；规划图书馆专业人才的培养；其他与图书馆发展相关的政策制定。;
图书馆信息政策委员会由30人组成，其中委员长1人，副委员长1人。委员长由总统委任，副委员长由文化体育观光部部长担任。为了支持图书馆信息政策委员会的运营，韩国在文化体育观光部设图书馆信息政策规划团。
3、2 制定图书馆发展综合规划和年度实施计划
论文关键词 公证主体 公证程序 公证内容 公证书格式
公证书是公证活动的载体,是公证效力和作用的集中体现,如何出具有效的公证书是各国公证立法与实践的首要任务。在我国,公证书指的是由公证机构对当事人申请公证的事项,经过审查核实,认为符合公证受理条件,按照法定程序制作的,具有特殊法律效力的证明文书,用以保护自然人、法人或者其他组织身份上、财产上的合法权利和利益。公证机构出具的公证书是否有效,关键在于公证书是否符合法律、法规的强制性规定,是否违反了有关的禁止性规定,结合我国的公证立法和实践,笔者认为一份有效的公证书应当满足以下几个条件。
一、公证主体适格
我国的公证书是由受公证机构指派的公证员具体承办,再以公证机构的名义出具的,因此我国的公证文书必须同时具备公证员个人的签名(或签名章)和公证处的公章。公证主体适格应同时满足公证机构和公证员双重主体的要求。
(一)公证员具备任职资格
在我国,一名适格的公证员必须持有执业证书,并且在公证机构履行职务。我国对公证员规定了较高的执业准入门槛,要求从业人员必须通过国家司法考试,这就使得公证员与法官、检察官、律师具有同等的法律专业水平,实现公证员的专业化和高素质。构实习一年以上的人员。此外,《公证法》和司法部《公证员执业管理办法》对公证从业人员的法律执业经历也做了特殊规定,确保公证员拥有较丰富的公证实践经验和社会阅历。满足上述公证员任职资格的人员在提出申请后,经公证机构推荐,由所在地的司法行政部门报省级人民政府司法行政部门审核同意后,报请国务院司法行政部门任命,并由省级人民政府司法行政部门颁发公证员执业证书。只有取得公证员执业资格的公证员才能出具公证书,并在公证书上署名。
(二)公证机构具有管辖权
由于我国的公证员只有在某一公证机构中才能从事公证活动,因此公证机构的管辖范围就成了公证机构出证资格的限制条件,成为判断公证机构是否适格的因素之一。
首先,公证事项必须属于公证机构的业务范围。《公证法》在第11条非穷尽式地列举了我国公证机构的可以办理的公证事项,包括但不限于:合同、继承、委托、声明、赠与、遗嘱、财产分割、招标投标、拍卖、婚姻状况、亲属关系、收养关系、出生、生存、死亡、身份、经历、学历、学位、职务、职称、有无违法犯罪记录、公司章程、保全证据、文书上的签名、印鉴、日期,文书的副本、影印本与原本相符。如果是法律、行政法规规定的必须公证事项,则当事人必须向公证机构申请办理公证,如外国人在我国收养子女、资助出国留学协议等。随着我国社会、经济的发展,公证的业务范围将日益扩大,同时法律、法规的变化也会导致某些公证事项的增减变动,因此公证的业务活动范围始终处于动态发展中。
其次,当事人申请的公证事项属于公证机构的地域管辖范围。我国为了贯彻便民原则,提高公证机构的工作效率,避免公证机构之间的不正当竞争,对公证机构之间受理公证业务的地域范围进行了划分,设立了公证执业区域制度。根据《公证法》第25条的规定,当事人申请办理公证的,可以向住所地、经常居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出,但涉及不动产的公证,应当向不动产所在地的公证机构提出。
(三)满足回避原则
公证机构是国家的专门证明机构,行使的是法律赋予的证明权,为了确保公证员处理公证事务时能够客观公正,大陆法系国家立法中一般都规定了公证员回避的原则。《公证法》在第23条规定:“公证员不得为本人及近亲属办理公证或者办理与本人及近亲属有利害关系的公证。”如果所办理的公证事项的结果会对自己或前述近亲属的利益产生影响的,也应当回避。
二、出证程序合法
程序正义是实质正义的保证,公证本身就是为保证实体法正确实施的程序性法律制度。只有严格遵守公证程序,才能够保证公证机构正确执行国家法律,依法行使公证职权,确保公证文书的真实性、合法性,从而保障公证当事人的合法权益。公证机构违反法定程序进行的证明活动不具有公证的效力。因此,一份有效的公证书必定是经过了法定的公证程序,充分保障了当事人程序性权利的公证活动成果。
我国对公证的办证程序非常重视,不仅在《公证法》中专章规定了“公证程序”,而且司法部还专门制定了《公证程序规则》,努力使办证程序做到客观、公正,最大限度地维护当事人在程序方面的合法权益。应当注意到的是,上述法律和部门规章主要规定了公证机构在办理各类公证事项时所必须遵守和执行的一般性程序,对某些特殊的公证事项如现场监督、遗嘱、保全证据和出具执行证书等还有特别规定,在办理这些特殊事项时必须严格遵守。下面仅从公证程序的一般规定入手论述出具公证书的程序性有效要件。
(一)申请与受理环节
公证程序的启动必须由当事人申请开始,不存在公证机构或公证员依职权启动的情形。申请主体为向公证机构提出办理公证请求的自然人、法人或其他组织,必须具备两个条件:一是具有相应的民事权利能力和行为能力,根据《公证程序规则》第10条的规定:“无民事行为能力人或者限制民事行为能力人申办公证,应当由其监护人。法人申办公证,应当由其法定代表人代表。其他组织申办公证,应当由其负责人代表。”二是当事人与该公证事项有法律上的利害关系,即申请人与申请公证的事项有法律上的实体权利义务关系,申请人因此享有独立的公证请求权。
申请公证的事项必须是当事人之间无争议的事项,这是法定的公证受理条件之一。由于我国公证制度的定位是一种非诉讼法律制度,宗旨在于预防纠纷,减少诉讼,因此公证活动多数发生在纠纷发生前,不以解决争讼为目的。如果当事人之间或者当事人与其他利害关系人之间对公证事项有争议的,只能通过其他法律途径加以解决,公证机构不予受理。
申请人既可以自己亲自向公证机构提出公证申请,也可以委托他人代为申办。但法律、法规对几类涉及人身关系的重要公证事项要求只能由申请人本人亲自申办,这几类事项是:遗嘱、遗赠抚养协议、赠与、认领亲子、收养关系、解除收养、生存状况、 委托、声明、保证。由于这几类公证关系当事人的切身利益,只有申请人亲自在公证员面前作出意思表示,公证员才能确认事实的存在和当事人的真实意愿,对这几类公证事项,若申请人没有亲自申请,公证机构不会启动公证程序。
有效的公证申请必须是向有管辖权的公证机构提出的,符合公证业务范围和执业区域的要求,前文已做阐释,这里不再赘述。申请人提出公证申请后,若公证机构接受申请,同意给予办证,说明公证机构受理了此项申请,此后才能具体实施办理公证的活动,因此受理是公证机构公证行为开始的标志,是公证程序的必经环节。
(二)审查环节公证机构受理当事人的公证申请后,要对当事人申请公证的事项及所提供的证明材料从法律和事实两方面审核其是否真实、合法,因此审查环节是公证程序的核心环节,是公证机构公证职能的集中体现。
我国对公证事项审查的内容非常宽泛,主要有以下几项:(1)申请公证的事项是否真实、合法,是否违背社会公德,是否属于专业技术鉴定、评估事项;(2)当事人的人数、身份、申请办理该项公证的资格、相应的权利和民事行为能力;(3)当事人的意思表示是否真实;(4)申请公证的文书的内容是否完备,含义是否清晰,文字是否准确,签名、印鉴是否齐全;(5)当事人提供的证明材料是否真实、合法、充分。其中的任何一项如果没有审查清楚,都可能造成公证书有错误,直至最终被撤销。
(三)出证环节公证机构经审查,认为申请提供的证明材料真实、合法、充分,申请公证的事项真实、合法的,就应当向当事人出具公证书。出具公证书是公证机构活动的结果,是受理、审查等公证程序工作的归宿,是公证程序中最重要的环节。
《公证程序规则》详细列举了各项公证的出证条件,第36条规定对民事法律行为的公证应满足:(1)当事人具有从事该行为的资格和相应的民事行为能力;(2)当事人的意思表示真实;(3)该行为的内容和形式合法,不违背社会公德。第37条规定对有法律意义的事实或者文书的公证,应符合下列条件:(1)该事实或者文书与当事人有利害关系;(2)事实或者文书真实无误;(3)事实或者文书的内容和形式合法,不违背社会公德。第38条还特别指出文书上的签名、印鉴、日期的公证,其签名、印鉴、日期应当准确、属实;文书的副本、影印本等文书的公证,其文本内容应当与原本相符。这些都为公证员审查公证事项、出具公证书提供了重要依据,也是判断公证书有效性的指标。
出证程序本身也有一套程序规则,首先由承办公证员在完成公证事项的审查后,根据公证事项的类别、内容、查明的事实和所依据的法律法规,按照司法部要求的格式草拟公证书,再由公证机构负责人或其指定的公证员进行审批,最后要按照司法部规定的格式制作公证书,完成后将公证书发送给当事人或其人。办证期限(一般)为受理之日起15个工作日。
三、公证书实体内容真实、合法公证书的内容记载了公证证明的对象,体现着公证的基本原则,公证书的有效性主要体现在公证书的实体内容上。
(一)公证对象属于法定范围公证虽然在我国社会中的作用越来越大,但公证并非无所不包。我国公证的内容主要有以下几种:
1、民事法律行为我国的《民法通则》将民事法律行为定位为公民或法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。它是一种民事性质的行为,是民事主体基于自由意志,在平等基础上为调整彼此之间的财产关系和人身关系而实施的行为,最终产生私法上的法律效果。因此公证活动不能证明具有强制性的刑事行为或者体现隶属关系的行政行为。目前,公证证明的民事法律行为主要包括三类,既有立遗嘱、委托、声明等单方法律行为,也有订立各类合同、协议的双方法律行为,还有如股东会决议这类需要多个当事人意思表示一致才能发生法律效力的多方法律行为。
2、有法律意义的事实法律事实是指法律规定的能够引起法律关系产生、变更或消灭的客观现象。公证主要证明两类事实,一类是不以人的意志为转移的法律事件,典型的如人的出生、死亡、各种不可抗力引起的自然灾害或意外事件,另一类是其他在法律上有一定影响的事实,如亲属关系、婚姻状况、学历、经历、有无违法犯罪记录等。因此某些虽然能在平等主体之间引起民事关系变动的客观事实由于法无明文规定而被排除在公证的证明范围之外,如同居行为等。
3、有法律意义的文书这类文书涵盖了书面法律行为以外所有的在法律上具有特定意义或作用的文书、证书、文字材料。公证在这方面的证明作用主要体现在:证明文书的内容属实,证明文书上的签名、印鉴属实、证明文书的签署地点和日期,证明文书的副本、复印本、节本、译本等与原本相符,证明译文与原文相符。
(二)公证内容符合公证基本原则公证基本原则既体现着公证的意旨,又指导着公证实践活动,具有基础性的地位,公证机构办理公证业务时必须遵循这些基本准则。
1、真实性真实性要求公证的证明对象必须是客观存在的,并且事实与公证证明的内容相符。对虚构的事实、待证的事实、不真实的事实,或者没有任何证据支持的事实,都是不能加以公证证明的,否则就是对真实原则的违背。真实性是公证的灵魂,失去真实性的公证书只能是废纸一张。
在办理公证过程中,公证员不仅要对当事人身份的真实性、意思表示的真实性及在文书上的签名、盖章的行为的真实性进行审查,还要对当事人所提交的材料和陈述的内容的真实性进行审查。由于公证员要对审查结果承担法律责任,因此公证书中的任何表述都必须是审查后确认真实的结果。
2、合法性公证内容方面的合法性应理解为公证证明的民事法律行为、有法律意义的事实和文书的内容、形式及取得方式符合国家法律、法规、规章的规定,不违反有关政策和社会公德。由于公证制度是一项预防性的司法证明制度,其具有保障国家法律得到正确实施、维护社会秩序稳定、保护当事人合法权益、预防纠纷、减少诉讼的目的,因此审查公证内容的合法性就成为公证的一项重要职能。公证书的内容不得违反法律、法规、规章的强制性规定和民法的基本原则。
四、公证书格式规范公证书是公证活动的直观体现,是公证机构和公证当事人权利、义务的载体,因此公证书必须满足公证法律、法规对形式的要求,如要贯彻一事一证的原则,使用我国通用的文字,发往域外和港澳台地区使用的公证书要用带有防伪措施的公证专用纸。
《公证程序规则》第42条对公证书的格式作了概括性规定:“公证书应当按照司法部规定的格式制作。公证书包括以下主要内容:(1)公证书编号;(2)当事人及其人的基本情况;(3)公证证词;(4)承办公证员的签名(签名章)、公证机构印章;(5)出具日期。”根据公证证词的不同,公证书格式可以大致地分成定式格式和要素式格式两种。我国正进行着从定式化公证书格式向定式格式与要素式格式相结合的公证文书改革,公证书格式日趋规范。对仍施行定式公证书的公证事项,只有严格按照司法部要求的固定格式和语言制作的公证书才是合格的公证书。
关键词：行政；明确性原则；适用；确立
我国目前正在研究制定专门的行政程序法典。2002年9月，北京大学公法研究中心了《行政程序法（试拟稿）》，并组织了专门研讨会。2003年3月，已有全国人大代表[1]向全国人民代表大会正式提交了制定《中华人民共和国行政程序法》的议案。2003年12月18日十届全国人大常委会公布的立法规划亦将行政程序法列入了第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之列。在此背景下，研究德国、日本和我国台湾地区已经在行政程序法典中确立的行政明确性原则，考察其渊源与涵义、理论依据、主要价值和适用范围，同时检讨我国行政明确性之现状，尝试回答我国行政程序法应否确立行政明确性原则的问题，无疑具有一定理论价值和实践意义。
一、行政明确性原则之渊源与涵义
所谓明确，即明白、确定，英语中的clear、definite和德文中的Klarheit、Bestimmtheit即表达此意。行政明确性原则即是指行政行为的内容应明白确定，行政机关作成的行政处分、行政指导及行政契约等，只有在其内容具有充分明确性，效力才会受到肯定，否则，会构成无效或撤销的原因。
从实证法上考察，行政明确性原则作为一个行政法一般原则最早产生于德国，其影响主要及于日本和我国台湾地区。德国1976年联邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37条第一款规定：“行政行为的内容必须充分明确。”德国学者认为，“行政行为的表述必须如此明白，以致相对人可以准确无误地理解行政机关想要什么，而这一点反过来以行政机关自己作出无疑义的决定为条件。”[2]日本1993年《行政程序法》第1条第一款规定：“本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益。”该款主旨在确立行政公正、公开原则，但从该条对透明性的解释看，可以说也包含了行政明确性原则的基本精神。我国台湾地区1999年《行政程序法》第五条也规定：“行政行为之内容应明确。”台湾学者也指出：“在一个法治国家，要求行政行为具有明确性、可预见性、可测量性，以维持法律秩序的安定性，就行政法规的立法而言，行政行为的明确性及预测可能性，要求行政法规应尽可能明确，以便人民可以毫无疑问的理解；什么是被允许，什么是被禁止的，行政机关可以对人民采取什么措施。”[3]但应当指出的是，在其他国家的行政程序法或者单行行政法律中，有关行政行为明确性原则的内容也是普遍存在的，只不过它们没有将其作为法律基本原则来规定。[4]
从理论上来说，行政明确性原则是公法上明确性原则的组成部分。所谓明确性原则是指法律、法规及其它行政行为，内容必须明确，涉及人民权利义务事项时，须有清楚之界线及范围，使人民有所预见与遵循；明确性原则乃宪法层次之原则，其效力不限于行政行为范围，而包括法律及法规命令[5]、公法上的明确性原则主要渊源于大陆法系的罪刑法定主义所派生的明确性原则[6]，又被称为不明确即无效原则（void-for-vaguenessdoctrine）。根据该原则，虽然罪刑是法定的，但其内容如不明确，就无法防止刑罚权的滥用，罪刑法定主义保障公民自由的目的也就无法实现。罪刑法定原则对宪法、行政法的影响主要表现在税收法定原则、处罚法定原则等方面，两者均包含了法律明确性的要求，比如宪法学上的“税收法定原则”要求税法对征收内容规定应明确，处罚法定原则则要求只有在法律明文规定的情况下，公民违法才可予以处罚，即“法无明文规定不得罚”。可以说明确性原则经历了一个从要求刑法明确到要求法律明确再到要求立法行为、行政行为、司法行为等一切公法行为均应明确的发展过程。比如在德国，明确性原则已经成为一个宪法层次的公法原则，要求无论是法律、下位法规范乃至个别行政与司法决定，均必须足够明确。[7]
那么，何为行政明确性原则所要求之明确性呢？德国学者认为，行政行为要达到明确性原则之要求须具备以下要素：[8]
（一）可了解性
行政行为的方式、内容，必须使公民或国家机关能了解其意义。
（二）可预见性
行政行为的方式、内容的明确性须使公民得以预见行政机关会采取什么措施以及自己行为的后果。
（三）可审查性
行政行为是否达到明确性原则的要求，最后必须有接受司法审查的可能，只有如此，人民权益才能加以保障。
值得补充的是，判断一个行政行为明确与否的标准是人们能否理解以及不同的人对此的理解能否基本一致。如果一个行政行为之意思表示让人们没法理解或者理解很不一致，那么该决定就是不明确的，反之，就是明确。根据现代哲学解释学的理论，一个人的理解活动受到他已有的知识和经验（即所谓的“前理解”）的影响。因此，对于任何一个作为理解对象的文本，具有相同或相近的知识和经验背景的人们之间更容易具有一致或相近的理解，行政行为也不例外。一个行政行为到底明确与否，不同知识和经验背景的人很容易具有不同的判断。行政明确性原则要求的明确性应是指行政行为应能够使具有通常判断能力的人们获得一致理解，最低限度在一个法律或相关的职业共同体内，不同的人可以通过一个合理的交流过程根据常识和专业知识对同一行政行为得出相对一致的理解，也即行政行为之意思表示“能经由适当组成之机构依其专业知识及社会通念加以认定及判断”。[9]
二、行政明确性原则的理论依据
我国台湾学者认为，法治国原则及民主国原则为公法上明确性原则之依据[10]、而行政明确性原则的理论依据，笔者认为，则主要在基本人权原则、法的安定性原则与法律明确性原则。
（一）基本人权原则
人权是指作为一个人所应该享有的权利。虽然在人权源起于何时问题上，学者们有所谓人权是人类社会发展到一定阶级的产物，是在法律之后产生的，或者认为人权是随着人类的生产而产生的等不同论断，但人权口号由17、18世纪西方资产阶级启蒙思想家最先提出这一点上，则认识基本一致。在奴隶社会和封建社会，不仅国家政权建立在“君权神授”基础之上，而且还公开推行等级特权和不平等。17、18世纪的西方资产阶级启蒙思想家提出了“天
赋人权”学说，强调人人生而享有自由、平等、追求幸福的权利。在启蒙思想家提出的天赋人权学说和人权口号的指导下，资产阶级开始进行了争取人权的斗争。在资产阶级革命过程中以及革命胜利后，人权口号逐渐被政治宣言和宪法确认为基本原则。
行政明确性原则要求为行政相对人设定权利和义务的行政行为，其权利和义务的内容本身应当明确、具体，这一方面可以使行政相对人容易了解自己的权利和义务，进而知所应对进退[11]，另一方面也方便行政相对人有针对性地提出司法救济。[12]此外，更重要的是，对行政行为明确性的要求可以防止行政权力的滥用。这对于保障人身自由、生存权和财产权等基本人权发挥着一定作用。因此，从宪法中的基本人权原则可以推论出行政明确性原则之要求。
（二）法的安定性原则与法律明确性原则
法的安定性可能包括两层含义：其一是指“藉由法达成之安定”，其二是“关于法本身之安定”。法的安定性原则，一般是指关于法本身之安定的原则。不少学者认为，法的安定性是法律追求的终极价值之一。[13]
法本身的安定性包含法律稳定性的要求，但不应等同于法律的稳定性。德国学者认为，“法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。……形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护原则。法律的溯及力必须予以限制，公民对法律的信赖必须予以保护，行政行为的内容必须明确肯定。”[14]
可见，行政行为的明确性要求与法律明确性原则在精神上是一致的，都是为了贯彻法的安定性价值。如果没有法律的明确性，行政行为必定缺乏可预见性，而行政行为如果缺乏明确性，也必定使法律明确性原则追求的法的安定性价值落空。行政行为明确性的要求，正是由于行政行为往往是在个案中适用一般法律规范的过程，具有将一般法律规范在个案中具体化的功能。因此可以说行政明确性原则是法律明确性原则在法律实施阶段的延伸。
综上所述，确立行政明确性原则既是在行政领域对宪法基本人权原则的落实，也是在行政领域对法的安定性原则与法律明确性原则的贯彻。但是随着该原则的适用领域的扩大和重要性的凸显，它已经日益成长为一个独立的行政法的一般原则之一。如我国台湾地区从德国引进行政明确性原则后，该原则日益受到重视，并在1999年的行政程序法中明文确立。在欧洲，随着欧洲一体化的进程，明确性原则也已经逐渐成为欧盟法律中的原则之一。[15]
三、行政明确性原则的主要价值
（一）行政不明确的弊端
在谈行政明确性原则的价值之前，有必要先对行政各主要领域中行政不明确的弊端作个简要分析。
1、在所有广义的行政行为之中，数行政立法不明确可能造成的危害最大，其主要体现有以下几方面：首先，对相对人而言，行政立法不明确使相对人对自己行为会带来的法律后果的可预见性大大降低，从而也降低了法律上的安全感，在许多方面常常无所适从。行政立法不明确有时使判断行为的合法性变得困难，也是社会纠纷的一大源泉。其次，对行政机关而言，行政立法不明确会造成行政活动中法律适用上的困难，使行政的效率降低，成本加大，还会增加依法行政的难度。行政立法不明确也会给行政机关滥用权力、违法行政大开方便之门，同时也给其他国家机关监督行政机关依法行政增加了难度。最后，对法律本身而言，行政立法的不明确会破坏法律体系内部应有的协调一致，损害国家法律应有的权威，同时也会削弱人们对法律的信赖和信仰。而国家法律有权威，人们信赖和信仰法律正是法治的基础。
2、狭义的行政行为（行政处分）不明确会导致当事人因难以知悉国家所课与义务和给予权利的内容而无所适从，破坏法的安定性价值的实现，比如行政机关未规定拆迁时间、地点的强制拆迁决定或征收对象不明确的土地征收裁定等。行政行为不明确有时还会给当事人造成不必要的危险和损害，比如行政机关所为的不明确的交通指示等。此外，有时候不明确的行政行为是行政机关的表现，比如故意不采用书面形式、不说明处理的事实根据和法律依据等。
3、行政指导不明确不仅会使行政指导的目的落空，还会导致相对人因为错误理解而遭受损害。因为行政指导的对象经常是人数众多的甚至不特定的行政相对人，所以比起个别行政决定的不明确而言，行政指导不明确的危害往往更大。
4、行政合同不明确的弊端，台湾学者认为，在于容易导致行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。[16]
（二）行政明确性原则的主要价值
现代法理学将法律的要素简化为概念、规则与原则，其中原则是比规则更高层次的概念，具有比规则更高的概括性和稳定性，指导规则的制定和实施。原则之所以比规则具有更高层次，可以指导规则的制定和实施，是因为原则比规则更直接、更集中地体现了法律关注的基本价值。法律关注的价值是比法律原则更高位的概念，具有比原则更高的抽象性和稳定性。而任何法律关注的价值又对应于个人和社会的基本需要之满足，或者说，根植于人性之中[17]、一般认为，为现代法律所关注的基本价值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承载这些基本价值实现的方式，便是确立一系列体现和调和这些价值的行为规则。为了预防规则的流变导致规则对这些基本价值的背离，各国又通过确立法治原则、民主原则、人权原则等能更直接体现这些价值的法律原则来保持法律制度在价值追求上的稳定性和连续性。
上述行政不明确所导致的弊端种种，概括而言就是损害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人类基本价值。而行政明确性原则之所以被确立为一个行政法的一般原则，也正是因为其承载了这些法律所要促进的主要价值。
1、行政明确性原则的安全价值
行政明确性原则最首要的功能就是通过确保法的安定性贯彻法律的安全价值。行政明确性原则的贯彻使得公民对自己行为的界限和后果以及行政机关的行为具有预测可能性，从而具有安全感。
2、行政明确性原则的自由价值
行政明确性原则要求一切行政行为都具有明确性，一定程度上有利于防止行政权力的滥用，保护公民的基本权利。而一切权利归根结底都是人的自由，保护权利就是促进自由价值的实现。
3、行政明确性原则的其他价值
安全和自由是行政明确性原则承载的主要的价值，此外，行政明确性原则也有助于法律公正和效率价值的实现。从经济分析的角度出发，行政不明确尤其是行政立法的不明确常常使人们选择自己行为的风险加大，即成本增加。不仅如此，行政立法的不明确还会导致行政机关对合法行为的处罚，这既是不公正的，也是无效率的。[18]
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四、行政明确性原则的适用范围
法律原则比法律规则在内容上更具抽象性、在适用范围上更具一般性，从而具有指导相关规则实施以及补充成文法之局限性的功能，行政明确性原则亦不例外。德国1976年《联邦行政程序法》第37条第一款规定的“行政行为的内容必须充分明确”仅适用于该法第三章所指的“行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的对外直接产生法律效果的命令、决定或其他措施”[19]，即狭义的“行政行为”。但行政明确性原则作为行政法的一般性原则，已经广泛适用于行政法各领域之中。因原则于各行政领域适用时必须进一步具体化，故于不同的行政领域有不同的适用要求。现将行政明确性原则于各主要行政领域的适用要求和后果分述如下：
（一）制定法规命令和行政规则
行政明确性要求行政机关制定法规命令应符合明确性原则的要求。因为行政立法具有立法和行政双重属性，所以行政立法应符合明确性既是法律明确性原则的当然要求，也是行政明确性原则的题中之义。
具体说来行政立法需符合下列要件：
1、形式要件
一切法规命令审议通过后都应在政府公报上公布，否则不能生效。
2、实质要件
我国台湾学者认为，明确性原则要求“法规内容之构成、法律效果、生效日期、适用顺序为明确之规定”。[20]至于要明确到何种程度才算合乎明确性原则的要求，一般认为应具备前文所述的可了解性、可预见性及可审查性，“使人民知悉何者当为，何者不当为，行政机关得采取何种措施，且使法院对于依据此法规所作成之国家行为，有从事司法审查之可能”。[21]
法规命令依据其类型之不同，明确性程度的要求也是不同的。
（1）根据国家采取的手段为干涉行为或给付行为有所不同。[22]
授权行政机关依据法规命令可以采取干涉手段来达成目的时，其明确性程度之要求应比授权行政机关采取给付行为的法律为高。
（2）根据法规命令所涉及的权利不同。
涉及人民基本权利的法规命令应比只涉及一般性权利的法规命令更为明确，其中又数有关捐税和处罚方面的法规命令明确性要求最高。
（3）根据法规命令所规范的对象不同。
法规命令明确性的要求根据其所规范的对象，尤其是主要利害关系人的认识水平不同而有所不同。
此外，行政机关制定行政法规、行政规章以外的行政规则（行政规范）也应遵循行政明确性原则。
一般认为，行政机关所制定的法规命令或行政规则不符合明确性原则的要求，程序上未经公布的，不能生效，内容上严重不明确的，构违宪，有权机关可以撤销或者宣布无效。
（二）行政授权
这里的行政授权是指行政主体（授权人）在法律、法规许可条件下，通过法定的程序和形式，将自己行政职权的全部或部分转让给有关组织（被授权人），后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。它不同于行政委托和行政职权的设定。[23]
行政明确性原则要求行政授权本身的目的、内容和范围明确和被授权者的行为符合授权范围。行政授权违反明确性原则的，构成违法，得撤销；被授权机关的行为违反授权命令所明确的授权内容、目的和范围的，无效或可撤销。
（三）行政行为（行政处分）
这里所称的行政行为是指狭义上的行政行为，为行政主体依据公法实施的针对特定事项直接产生法律效果的单方行为，大致相当于我国台湾地区所称的行政处分和大陆所称的具体行政行为。行政明确性原则对狭义上的行政行为的要求就是其内容要充分明确，具体说来：
1、原则上负担性行政行为的内容明确性程度应比受益性行政行为高[24]、
2、要式行政行为比非要式行政行为的明确性要求更高。如我国台湾1999年《行政程序法》第96条规定：“行政处分以书面为之者，应记载下列事项：一、处分相对人之姓名、出生年月日、性别、身分证统一号码、住居所或其它足资辨别特征；如系法人或其它设有管理人或代表人之团体，其名称、事务所或营业所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性别、身分证统一号码、住居所。二、主旨、事实、理由及其法令依据。三、有附款者，附款之内容。四、处分机关及其首长署名、盖章，该机关有人或受任人者，须同时于其下签名。但以自动机器作成之大量行政处分，得不经署名，以盖章为之。五、发文字号及年、月、日。六、表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。……。”
3、在行政行为的形式上，文书主义优先于口头主义。如我国台湾1999年《行政程序法》第95条规定：行政处分除法规另有要式之规定者外，得以书面、言词或其它方式为之。以书面以外方式所为之行政处分，其相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面时，处分机关不得拒绝。台湾学者认为，此条文强制行政机关提供书面文书之精神，“亦为明确性原则之另一表现形态”[25]、日本《行政程序法》没有规定行政处分是否必须以文书作出，行政处分采取何种形式依据个别作用法的规定而定，但从行政决定应明确化的要求出发，日本学者认为，在个别法解释运用时，应要求文书主义优先[26]、
德国学者认为符合明确性原则是行政行为的合法要件之一。[27]我国台湾学者亦认为行政处分的内容具明确性是行政处分实质合法要件之一，如命相对人应为“必要之改正措施”而未指明如何改正，即有违背明确性要求的嫌疑。[28]
一般来说，行政行为内容不明确的，相对人可申请撤销。若行政行为内容不明确达到重大明显的程度，则该行为无效。如德国1976年《联邦行政程序法》第44条第2款规定如果行政行为是“以书面方式作出，但没有注明作出机关”或者“通过颁发证书作出，但没有遵守法定形式规定”的，绝对无效[29]、我国台湾1999年《行政程序法》第111条也规定：“行政处分有下列各款情形之一者，无效：一、不能由书面处分中得知处分机关者。二、应以证书方式作成而未给予证书者。……。”
（四）行政指导
尽管行政指导通常不具有法律强制力，但如果其内容不明确，不仅使指导目的不能实现，也会使相对人遭受损害。因此，行政指导也应受行政明确性原则规范。如日本1994年《行政程序法》第35条第一项规定：“行政指导实施者必须向其相对人明确说明有关行政指导的宗旨、内容和负责人。”该法不仅规定了行政指导明确性的原则，并且，“鉴于行政指导的多样性，虽然没有一律采用文书主义，但以相对人的要求为要件，规定了文书交付的义务，以此试图保证明确性的原则”。[30]我
国台湾《行政程序法》第167条也规定：“行政机关对相对人为行政指导时，应明示行政指导之目的、内容及负责指导者等事项。前项明示，得以书面、言词或其他方式为之。如相对人请求交付文书时，除行政上有特别困难外，应以书面为之。”
对于不明确的行政指导，相对人可以拒绝。造成损害的，得依据信赖保护原则请求适当赔偿。
（五）行政合同
行政合同的内容应明确，既根据合同双方的权利义务应该明确，以防止行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。
一般而言，契约内容不明确首先应依据解释契约之方法加以确定。但是，如果行政合同严重违反明确性原则，则可导致下列法律后果[31]：
（一）不成立。如国行政合同不明确的程度达到不具备基本的成立要件的，该合同不成立。
（二）无效。如果行政合同不符合行政目的，可以导致无效。
五、我国行政程序法应否确立行政明确性原则
行政明确性原则在我国还是一张陌生面孔，总体而言，理论上尚少研究，实务上尚少应用。但我国无疑存在较严重的行政行为不明确的问题，比如行政行为该采用书面形式而不采用，以及行政决定书长期以来内容简单，说理性差，有的甚至未记载当事人姓名、所查明的事实、处理依据和理由说明等必备事项。我国实证法中体现行政明确性要求的内容也十分少见，只在我国晚近制定的一些单行行政法律中，才有所改进。如我国1996年通过的《行政处罚法》规定：执法人员当场作出行政处罚的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章（第34条第二款）。行政机关依照一般程序给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章（第39条）。但是行政处罚之外的其他行政行为的明确性问题，却尚有待于在制定行政程序法时专门加以规定。
由北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组集体起草的《行政程序法（试拟稿）》[32]主张：行政决定应当以书面方式作出，但法律另有规定或情况紧急的，可以采用口头或者其他方式作出；行政机关以口头方式作出行政决定，当事人请求交付相关行政决定文书的，行政机关应当在10日内交付（第99条）。当场制作的行政决定书应当载明当事人的基本情况、认定的事实，以及作出决定的依据、时间、地点、行政机关的名称，并由执法人员签名或者盖章（第97条）。依一般程序制作的行政决定书应当载明以下内容：（一）当事人的姓名、性别、年龄、住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）行政机关充分而确定的意思表示；（三）决定所根据的主要事实和证据；（四）决定所依据的法律、法规、规章和行政规范；（五）作出决定的行政机关签章及经办人员签名；（六）作出决定的日期；（七）当事人不服行政决定的救济途径及期限；（八）法律规定的其他内容（第100条）。实施行政指导，应当采用书面形式，并载明指导对象、时间和地点；也可以采用口头或其他形式。但当事人要求书面形式的，行政机关不得拒绝（第159条）。上述内容体现了行政明确性原则对行政决定和行政指导的基本要求，如能为我国行政程序法接受无疑是一大进步，有利于对行政行为的明确性加强规范。
但是，笔者认为，我国行政程序法借鉴德国和台湾的经验，在总则中扼要规定“行政行为的内容应充分明确”以提纲挈领，在分则中再规定各类行政行为的明确性要求以具体落实，更为稳妥可行。首先，从要求上而言，行政明确性原则对行政行为的要求不仅包括行政决定应否采书面形式以及具体载明必备事项，还包括从表达效果而言，行政行为应该是行政主体十分明确的意思表示。其次，从适用范围而言，行政明确性原则除适用于行政决定（行政处分）外，还广泛适用于行政规则的制定、行政授权、行政指导、行政合同等领域。最后，从明确性原则的功能而言，行政明确性原则不仅具有指导具体法律规则的实施之功能，更重要的是还具有克服行政程序法等成文法局限性（如不周延性等）之功能。因此，我国在即将制定的行政程序法中明文确立行政明确性原则，并在行政和司法中实际适用行政明确性原则，必能使我国行政程序法更好地发挥控制行政权力，保障公民权利的功能。
注释：
[1]提案人为我国著名行政法学家应松年教授等。
[2]（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第239页。
[3]陈清秀：“行政法的法源”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153-154页。
[4]参见章剑生著：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年8月第1版，第140页。
[5]参见陈清秀：“行政法的法源”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第153页；以及城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第422页。
[6]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第422-426页。
[7]参见陈爱娥：《如何明确适用“法律明确性原则”？》，载《月旦法学》（台湾）2002年9月，总第88期。
[8]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第437页。
[9]参见台湾大法官会议释字第四三二号、五四五号解释以及陈怡如：《释宪实务有关基本权形式审查基准之观察》，载《法律评论杂志》（台湾）2003年3月刊。
[10]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第428页。
[11]参见许宗力：“行政处分”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696页。
[12]参见章剑生著：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年8月第1版，第140页。
[13]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第273页。
[14]（德）毛雷尔著，高家伟
译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第106页。
[15]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第422页。
[16]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則》，三民书局，1997年7月第1版，第445页。
[17]（美）博登海默著，邓正来译：《法理学法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第Ⅵ页。
[18]（美）理查德·波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社，1997年第1版，第709页。
[19]参见（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第182页。
[20]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第439页。
[21]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第439页。
[22]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第439页。
[23]参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，2003年第2版，第168-175页。
[24]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第444页。
[25]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原則（二）》，三民书局，1997年7月第1版，第444页。
[26]参见（日）盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第210页。
[27]参见（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第229-240页。
[28]参见许宗力：“行政处分”，翁岳生编《行政法》，法制出版社，2002年9月第1版，第696页。
[29]参见（德）毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版，第252页。
[30]参见（日）盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版，第224页。
针对我国图书馆立法过程中的问题，借鉴外国图书馆立法的成功经验，概括总结出有益的启示，提出一些应该重视的方面，包括：我国图书馆法应该先立法然后再不断修订完善；颁布法律的同时应公布实施细则；立法应具有前瞻性和指导性；应该有图书馆学家参与立法；创立图书馆法律体系必须得到政府的重视、支持和积极参与；社会相关机构应积极参与图书馆立法；应该用立法保障图书馆的经费来源；图书馆法应该是一个完善的法律法规体系；图书馆法应凸显可操作性，避免流于形式。
【关键词】
法律 法规 图书馆法 比较法 图书馆学 图书馆
从世界范围来看，目前见诸资料的较早的图书馆法当属美国1845年颁布的纽约州图书馆法，这是世界上第一部图书馆法。至今世界上已有80多个国家先后颁布了250多部图书馆法。比较法从来都是法学研究中的重要方法，对于中外图书馆法律法规进行比较研究，必然会从中得到有益的启示。从我国目前正在制定的《公共图书馆法（送审稿）》来看，对外国图书馆法的借鉴还是很有限的。研究外国图书馆法的历史与现状，对于我国的图书馆立法工作具有重大的借鉴意义，对于我国图书馆学理论研究以及图书馆事业的发展也具有十分重要的现实意义。由于我国还没有一部全国性的图书馆法，主要依靠图书馆法规进行调节，《公共图书馆法》还处于立法的过程中，因此与外国图书馆法的比较应该涵盖图书馆法规的比较 [1]6，[2]8。
中国与外国图书馆法律法规比较研究。
1、1美国图书馆法
1848年，美国马萨诸塞州和波士顿通过了地方性公共图书馆法案；1849年新罕布什尔州颁布公共图书馆法。该法授予州内各市镇征图书馆税（直接税） 来建立与维持公共图书馆，并制订了公共图书馆行政制度 [3]72。
1877年制定图书馆法的州达到20个，现在已遍布全美各州。以加州、犹他州和新泽西州最具代表性，内容全面且经常更新。迄今美国已形成包括联邦法、州法，专门法、相关法在内的完备的图书馆法律体系。美国是世界上图书馆法制建设最完善的国家之一。美国图书馆事业的高度发展离不开其完善的法律支持 [3]71，[4]104。
中国涵盖藏书楼的广义的图书馆虽然已经存在了几千年，但是近代图书馆直到19世纪末至20世纪初才出现，晚于西方。正式的图书馆法规是20世纪初产生的。1910年清廷颁布《京师及各省图书馆通行章程》。1915年民国教育部颁布《通俗图书馆规程》和《图书馆规程》。解放后，1981年颁布《高等学校图书馆工作条例》，2002年修订后更名为《普通高等学校图书馆规程》。1982年颁布《省（ 自治区、市）图书馆工作条例》。1996年至今许多省市自治区颁布了地方性的公共图书馆法规，其中包括《上海市公共图书馆管理办法》、《内蒙古自治区公共图书馆条例》、《湖北省公共图书馆管理条例》、《北京市图书馆条例》和《河南省公共图书馆管理办法》等。2009年《公共图书馆法》被列入全国人大“十一五”重点立法项目，文化部已经启动立法的相关工作 [5]，[6]，[2]9。
美国1956 年颁布全国性的《图书馆服务法》，为解决城市与农村图书馆服务不平等问题，促进乡村地区的图书馆服务制定了相关的具体措施，主要包括： 1957-1964年，联邦政府每年提供 750 万美元的补助金，促进各州对人口少于 1 万人的乡村开展图书馆建设。该法颁布以前，财产税的千分之一是公共图书馆经费的固定来源，公共图书馆没有获得联邦政府的资助，普遍面临经费不够、设施的绝对数与其活动严重不足的问题，特别是农村等人口稀少的地区税收数额少，教育和图书馆事业更加落后。该法的实施促进了农村与城市平等享受图书馆服务，使实施公共图书馆服务的州将服务范围扩大到未实施或未充分实施图书馆服务的乡村地区 [3]72。
1964年美国颁布了《图书馆服务与建设法》，包括服务、建设、馆际合作和读者服务工作 4 个部分。该法对图书馆进行了重新定位，强调参考咨询的重要性。
1931年美国制定了《国会图书馆法》，1956年制定了《公共图书馆服务和建设法》和《国家医学图书馆法》，1987年制定《国家农业图书馆法》，2003年制定《博物馆和图书馆服务法》。
除了专门的图书馆法之外，美国的其他法典中也包含与图书馆相关的法律，如《版权法》对于图书馆复制行为和呈缴本制度均有所规定，其第407条规定：向国会图书馆缴送出版物作为著作权登记的依据，通过著作权登记对缴送进行间接补偿。此外，《政府出版物法》有关于存储图书馆的条例，《高等教育法》中有关于图书馆资源和人员培训的规定，等等 [7-8] 。
美国对于图书馆复制行为的规定非常具体，我国的规定则不够具体难以操作。关于呈缴本制度，虽然我国法律已有规定，但执行情况并不乐观。尤其是地方性法规要求出版机构向地方公共图书馆缴送本的数量太多，造成逆反心理和抵制作为，以至于有法也难以履行。
对图书馆从业人员的要求方面，《公共图书馆法（送审稿）》第38条对图书馆员的准入制度只有模糊的表述：“公共图书馆应配备与职能相适应的工作人员”，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能，国家对特定岗位工作人员有职业资格要求的，从其规定”。什么是“相适应的工作人员”、“相应的专业知识与技能”？如此抽象、模糊的规定，根本无法作为具体操作的指导和依据。反观美国各州的图书馆法，则都明确规定了图书馆工作人员的资质认定，这一方面有利于提升图书馆从业人员的素质，进而提高图书馆服务的整体水平；另一方面，为一个领域的行业准入设立门槛，可以有效减少混杂人员的进入，净化行业从业人员并建立良好的共同体认同感”[1]6。
《美国图书馆服务与技术法案》（2003 年修订）专门规定其专项基金为“示范基金”或“种子基金”，赋予落后地区、贫困人口、老年人等特殊群体或落后地区的项目以资金的优先使用权，以引导图书馆建设的公益性政策倾斜。在这一方面，我国《公共图书馆法（送审稿）》并没有涉及[1]6。
在图书馆经费方面，美国图书馆法明确规定每个财政年度各州都会得到不少于 68 万美元的图书馆经费[9]43。我国由于没有正式的图书馆法，图书馆经费来源靠法规和政策规定。一般由政府财政拨款，但没有规定具体的比例或数量，根据情况灵活执行。1987年我国《普通高等学校图书馆规程》规定：“文献资料购置费占全校教育事业费的5%左右”。实际执行中各高校掌握的比例各不相同。但是，大多数都达不到5%，一般在3%或4%左右。
在美国，图书馆法是教育法体系的一个组成部分。同时，《中小学教育法》、《高等教育法》等教育法中有大量关于图书馆工作和事业的内容 [3]73。这一点应该引起我们的注意，我国也应该重视图书馆法与教育法的联系，在制定和修改教育法时应该注意有关图书馆的内容。
谢玲指出：“我国目前尚无一部由国家立法机构按法定程序制定、具有法律约束力的图书馆法，在一定程度上影响了我国图书馆事业的健康发展。我国图书馆事业存在经费不足、读者权益定位模糊、图书馆专业人员岗位资格认证制度不完善、图书馆事业发展不均衡等诸多弊端，制定一部适合我国国情的图书馆法已经显得刻不容缓”[4]106。
1、2英国图书馆法
英国颁布的图书馆法有：《苏格兰公共图书馆巩固法》（1887）、《图书馆侵犯法》（1898）、《苏格兰国家图书馆法》（1925）、《公共图书馆法》（1947）、《苏格兰公共图书馆法》（1955）、《公共图书馆与博物馆法》（1964）、《大英图书馆法》（1972）、《北爱尔兰教育与图书馆法》（1986）、《公共图书馆调查规则》（1992）、《法定存储图书馆法》（2003）、《公共图书馆服务标准》（2007）、《北爱尔兰图书馆法》（2008） [10] 。
英国的图书馆立法比我们早，也比我们完善。从以上他们立法的历程可以看出政府和社会的重视。这与他们的文化传统有关，他们有著名的英美法系，习惯以判例作为判案的标准，习惯以法律规范他们的行为，所以，图书馆法也是不可或缺的。而我国则不一样，长期的封建社会形成了人治的习惯，行政长官同时也是司法官。“中华法系”当中相对来说只有刑法比较完善。近代以来，特别是建国以后和改革开放以后，中国的法律制度逐步完善，依法治国正在成为我们的基本国策。然而，图书馆法尚属于所谓的“小法”，被置于相对不重要的位置，以至于形成了目前的现状。
1、3日本图书馆法
日本于 1899 年颁布《图书馆令》，1906年和1933年两次修订。1906年颁布《图书馆规程》。1947年颁布《国会图书馆法》。1950年颁布《图书馆法》，并且公布了《图书馆法实施规则》（这是一部规范公共图书馆的法律）。1953年颁布《学校图书馆法》 [11] 。战后颁布的这三部法律是图书馆专门法律，习惯上称作“图书馆三法”。它们是国家立法，只有原则性的规定。有关行政部门制定了法规与规章制度与之配套，包括“施行令”、“施行规则”和通知、 决定、告示、训令等。这些配套的规章制度在1995年已达到50件左右。图书馆及相关的行业协会制定的与之配套的标准或规范达220件以上。这些标准和规范号称“准法律”，是图书馆法律体系的组成部分。其他的法律法规比较重要的适用到图书馆的达80件之多，例如《著作权法》等。另外在具体内容中有关于图书馆的规定的法律法规达100件左右。图书馆“誓约”与“自律规范”是日本图书馆法律体系的基本内容之一，譬如《图书馆自由宣言》和《图书馆员伦理纲领》。日本缔约或参加的国际条约、协定、宣言等也是图书馆法律体系的组成部分 [12]623。
刘宝华指出：“综观日本图书馆界的成功经验，图书馆服务无处不渗透着法律的有力支持”[13]27。与日本相比，我国缺乏国家立法机构制定和颁布的图书馆专门法律，实施规则、细则就更谈不上了。换言之，我国主要是依靠一些法规和政策管理图书馆事业。当然，与图书馆有关的法律法规也有不少，且也有了一些“宣言”之类的誓约或自律规范，此外缔结或参加了一些相关的国际条约、协定、宣言等。但关键还是我们应该加快图书馆立法的进程，尽快建立起图书馆法律体系。
日本是一个实行行政主导体制的国家，把图书馆视为社会教育设施，并将图书馆专门法纳入了教育法体系。图书馆专门法与单行法和有关规章制度的配套衔接，形成了日本图书馆法律体系的特色 [14]66。把图书馆作为社会教育机构并把图书馆法纳入教育法体系的做法值得我们借鉴，因为这样有助于我们有效地实施人才强国战略。
日本《图书馆法》的颁布和多次修订，不断完善了图书馆事业的法治环境，对于日本的经济社会发展和最终成为发达国家发挥了重要的促进作用。相比之下，由于我们没有图书馆法的保驾护航，图书馆事业的发展相对于社会其他方面显得缓慢，而图书馆对于社会经济文化的贡献也受到了一定的局限。
二战以后日本文化受到了美国文化的巨大影响，日本的法律体系也按照美国的要求进行了彻底的改造――不仅颁布了和平宪法，而且在美国占领军的要求下作为教育改革的一部分对图书馆进行了改革，修改了原有的图书馆法，使图书馆不仅仅具有图书收藏、借阅，获取知识的功能，还应是广泛传播信息的场所和地区学习的据点，使终身学习的理念深深植根于图书馆活动的土壤中[14]65。日本的用户可以在自己家附近的图书馆预约到从村级一直到部级图书馆的书刊资料（包括文献远程复印传真等）[13]28。
我国由于公共图书馆的数量有限，受图书馆藏书数量、图书馆工作人员编制和图书馆经费均显不足，图书馆难以担当全民终身学习的重任。现有的公共图书馆虽然已经恪尽职守，但相对于市民的阅读需求仍显得捉襟见肘。以上网为例，发达国家的公共图书馆担负起了满足市民上网需求的责任（市民可以在图书馆上网查资料、阅读甚至娱乐），而我国市民要满足上网需求，则需要在自己家里安装宽带，或在工作单位上网，否则就得通过网吧上网。我国城市星罗棋布的网吧就已经说明了问题。
日本《图书馆法》、《学校图书馆法》规定了司书、候补司书资格制度以及与之配套的的一系列规章细则。规定图书馆的工作人员应该是具有专业资格的图书馆员 [12]624。相比之下，我国的图书馆员准入制度还没有法律规定。现行政策主要是考虑应聘者的学历、学位及所学专业等。
1、4俄罗斯图书馆法
俄罗斯于1994年颁布《图书馆事业法》。从20世纪90年代起至今，84个俄联邦主体均颁布了各自的图书馆法律法规。1997年颁布《关于在莫斯科州组建图书馆的一些规定》，2004年予以修订。2006年颁布《关于莫斯科州居民的公共图书馆服务》。
2008年俄罗斯颁布的第131号联邦法规《俄罗斯联邦地方自治组织的一般原则》，有关于图书馆的内容：规定居民点、市区和地区三级图书馆为居民提供服务。地方政府有权独立解决图书馆管理的诸多问题，包括人事任免、拨款等事项。
2008年经过修订的《图书馆事业法》规定：“为保存俄罗斯图书馆馆藏文献并向用户提供使用，国家图书馆可对如下文献进行数字化复制：陈旧、破损、有瑕疵的文献，借阅流通时可能导致损坏和丢失的孤本、善本、手稿等珍贵文献，有科学和教育意义与价值的文献”。此规定率先在图书馆立法中加入著作权的元素，使国家图书馆拥有对部分特殊馆藏文献进行数字化的权利，在一定程度上部分解决了数字图书馆著作权问题 [15]11。
在历史上俄罗斯就拥有完善的书目体系，公民有藏书的习惯，国家领导人有重视图书馆事业的习惯。列宁对于图书馆的论述至今尚有伟大的现实意义。在这样的背景下，他们拥有完善的图书馆法律体系是一件很正常的事情。随着中国小康社会的建成、公民收入的翻番、藏书量的增长，图书馆事业必将取得长足的发展，与之相适应的图书馆法律体系也必将逐步建立和完善。
1、5韩国图书馆法
韩国于1963年颁布《图书馆法》，1987年进行了全面的修订。1991年更名为《图书馆振兴法》，1994年更名为《图书馆及读书振兴法》。2006年又恢复原名称《图书馆法》 [16]96，[17]47。
韩国不仅有以全国各级各类图书馆为调整对象的综合性的图书馆法，也有针对某一类型图书馆的法律，如《学校图书馆振兴法》、《国会图书馆法》等等。据李炳穆调查，韩国与图书馆有关的法律大约有200多部，约占全国法律总数的5% [18]7。
韩国图书馆法规定公立公共图书馆、私立公共图书馆以及图书馆协会可获得国家或地方自治团体的财政补助，这一点值得我们借鉴。笔者只听说我国有公立公共图书馆，私立公共图书馆尚未听说过（即使有，大概也就是一个公共图书室）。我国的公立公共图书馆靠的是政府的财政拨款，未见有获得地方自治团体的财政补助，其根源是我们没有这样的立法，没有法律依据。当然，归根结底是国情不同。不过，我国的图书馆学会存在着拉企业赞助搞学术活动的情况，同样受到现有法律的保护。
正在征求意见的《中华人民共和国公共图书馆法（草案送审稿）》规定了其调整对象不包括民办图书馆，即将私立公共图书馆排除在外。王子舟等学者已经提出了反对意见。期待着正式颁布的公共图书馆法等能够涵盖私立公共图书馆 [1]3-4。
韩国相关法律规定，公共图书馆必须配备具有相关资格的司书职员和司书教师。司书职员根据图书馆隶属机构级别的不同分别具备国家公务员和地方公务员身份[19]29。司书分为一级、二级正司书和准司书等[18]8。而我国公共图书馆工作人员属于事业编制，不具备公务员身份。国外图书馆法中都对馆员资格有明确规定，而我国目前担任图书馆馆长的人员中有很多并不具有图书馆学、情报学专业教育背景，这给图书馆管理、馆藏建设等方面带来了一些问题[9]44。我国《公共图书馆法》将会包括图书馆馆员任职资格的规定，具体内容值得期待。
韩国2006年颁布的《图书馆法》规定：“违反第20条第2项规定者，应缴纳资料定价（其资料为非卖品时为该资料的原价）10倍的滞纳金”。“第2项规定期限内未提出异议，未缴纳滞纳金时，依据国税滞纳处分征收” 。该法第20条第2项规定：“除第1项规定的公共机关外，个人或团体发行或制作的资料，从发行或制作之日起 3 0 日内呈缴给国立中央图书馆。发行或制作修订增补版也如此”[18]14，16，17。其他国家类似的规定有：1997年南非政府颁布了《法定缴存法》，规定出版商需要在文献出版后14天内呈缴文献和提供文献相关信息。如违反上述规定，可处以不超过2万兰特的罚金并责令出版商在30日内补缴文献。如出版商30日后仍未补缴，可根据情况向出版商提起民事诉讼（第2-4条，第9-10条） [20]101。我国由于没有这样的法律规定，那些违反国家呈缴法令不向国家图书馆呈缴图书资料的出版社，也就没有受到缴纳滞纳金或罚金的处罚，也得不到民事诉讼的追究。
2007年12月31日颁布了第20506号总统令即《图书馆法实施令》，第19条规定了公共图书馆的使用费：“《图书馆法》第33条规定的公共图书馆收取使用费范围如下：①数据库利用手续费；②个人研究室、会议室等的利用手续费；③资料复制费；④讲习、教育手续费；⑤图书馆入馆费（限于私立公共图书馆）”[18]19。
目前由于我国公共图书馆法尚未颁布，对于收费项目还无法明确限定。但是，通行的做法是资料复制是收费的，房屋出租也是收费的。公共图书馆也举办一些收费的学历班、培训班。根据笔者2012年11月的调查，河南省图书馆订购国内常用的十几种数据库全部提供读者免费使用，郑州市图书馆订购中国知网和维普两种数据库提供读者免费使用，不收取任何费用。重庆图书馆大多数数据库也是免费使用的，少部分收取一定的费用。
1、6丹麦图书馆法
丹麦于1920年通过《公共图书馆法》，1964年修订为《图书馆法》。2000年颁布《图书馆服务法》，该法将网络服务确定为公共图书馆的基本业务，将复合图书馆定位为其在信息社会中的主要形态。该法设有专章详细规定了过期罚款和损毁文献的赔偿。丹麦政府图书馆以及政府资助的图书馆都规定对用户逾期不归还资料进行罚款，每份借阅资料的罚款不得超过 5 丹麦克朗；如果逾期超过 7 天，罚款可升至 25 丹麦克朗；如果逾期 30 天以上，罚款可升至 50 丹麦克朗等。该法对图书馆服务和付费服务进行了区分，这对其他国家有一定的借鉴作用 [21]1，[22]，[17]46，[9]41、43。我国图书馆的通行做法是在借书超期时按日适量罚款，借书丢失时按原价赔偿或加倍赔偿。与国外相比，我国图书馆有关资料的滞纳金以及相关罚款都较轻 [9]44。
1、7新西兰图书馆法
新西兰非常重视口述历史记录。《新西兰国家图书馆法》条款 10（1）指出：“口述历史记录指的是以任何形式的信息录制设备所记录的个人回忆录、回想录等及以此种形式产生的信息记录”。该法规定，任何个人（包括部长、国家图书馆馆长、普通职员及公民等）或机构（包括政府机关、、公司、学校等）都有义务向国家图书馆提交口述历史记录、资料的义务。并且，新西兰提倡、鼓励个人向国家图书馆提交口述历史记录。
该法条款 10（2）指出：“如果口述历史记录以个人形式在这样的条件下（如以获取信息为条件）提交给国家图书馆；条件用书面的形式记录下来，那么馆长、王室或其机构必须遵守这些条件”。也就是说，可以用口述历史记录换取享受图书馆的服务。
新西兰国家图书馆的口述历史中心至今已收录有 10 000 件口述历史文献记录，内容涉及新西兰社会、文化、社区、政治、历史，时间跨度为从 19 世纪末期到现在 [23] 。
我国汕头大学图书馆特藏部率先开展口述历史资源采集开发工作，并取得一定的成效，目前已建立起口述历史数据库 [24] 。
1、8印度图书馆法
截至2009年，印度29个邦和6个联邦属地只有16个颁布了自己的公共图书馆法。与我国一样至今没有一部全国性的图书馆法。印度于1945年颁布《科尔哈普公共图书馆法》，1948年颁布《马德拉斯公共图书馆法》，重点保障服务体系，并设立了图书馆税。该法规定在财产税和房屋税的基础上收取3%的图书馆税。之后颁布的《安得拉邦图书馆法》规定，由本地政府从房产税和土地税中抽出8%作为图书馆税。《西孟加拉邦公共图书馆法》没有规定图书馆税，而是由本地政府每年支付一定的经费 [17]48-49。我国没有图书馆税的法律规定，而是采取政府拨款的方式。
印度有个邦图书馆法（The Tamil Nadu Public Library Act）规定，图书馆闭馆期间逗留的读者会受到 5 卢比的罚款，对警告后不予理睬者，罚款金额可升至 50 卢比[9]43。我国没有类似的规定。
几点启示 。
2、1先立法然后再不断修订完善
美国、丹麦、韩国、日本等国家都是在颁布图书馆法之后，不断地对其进行修改和完善 [17]49。韩国《图书馆法》从1963年颁布开始，截至2008年4月1日已修改13次。如果再加上实施令和实施细则的修改，总数达到了40多次 [18]21。韩国《图书馆法》修订过程中注重获得阶段性实效，不刻意追求法理上的完美，并且根据需求不断加以调整。日本图书馆法自1950年（昭和25）颁布后，先后进行过17次修订。美国的州图书馆法基本上是两年修订一次，使其不断发展和完善。这很值得我们借鉴。因为一步到位的图书馆法不说难度的大小，实际上也是不可能的 [25]85，[9]41 ，[26]97，[14]64。
2、2颁布法律的同时公布实施细则
韩国是在《图书馆法》颁布之后由总统实施令，然后再由文教部实施规则。这样有利于法律的实行，不至于有《法不依》 [17]48。
2、3立法具有前瞻性和指导性
丹麦2000年颁布的《图书馆服务法》是信息时代的产物，要求图书馆建设网络复合图书馆，加强网络电子资源服务，具有前瞻性和指导性。
在先进文化理念的统帅下，制定出具有超前意识的法律条文，将会促进图书馆事业的发展和繁荣。相反，如果法律不具备前瞻性和指导性，就不可能推动图书馆事业的发展，甚至还会阻碍其发展，成为桎梏。一些长期困扰图书馆事业发展的问题得不到根本解决，就会使广大业界同仁和读者失望。
针对《公共图书馆法（送审稿）》，白杨指出：“总体而言，送审稿的内容多为原则性规定，弹性大，可操作性不强。这导致其具体贯彻实施需要依赖于行政部门的法规、规章和最高法院的司法解释，如此可能造成各级单位根据自己情况制定的下位法不统一，阻碍公共图书馆系统的协调建设”[1]6。
2、4图书馆学家参与立法
印度图书馆学家阮冈纳赞积极参与图书馆立法工作，起草立法文献20件，对于印度各个邦的图书馆法的立法工作起到了积极的作用 [17]49。
2、5创立图书馆法律体系必须得到国家与政府的重视、支持和积极参与
美国、丹麦、韩国、印度等国家的图书馆法的颁布和实施，都是政府积极支持和参与的[17]50。我国图书馆法的颁布与实施也离不开政府的坚决支持和积极参与。美国一直很重视图书馆事业。美国图书馆法的发展与完善是与美国政府的支持和推动密不可分的[26]98。
希望国家和政府能够更加重视我国的图书馆事业，把图书馆法的制定与颁布放在一个特别重要的位置上。我国《公共图书馆法》的制定与颁布才是我国图书馆法律体系建设的第一步，接下来应该制定和颁布全国性的涵盖各种图书馆类型的《图书馆法》。然后，还应该制定和颁布《国家图书馆法》、《高校图书馆法》、《学校图书馆法》等，并且要制定和颁布与之配套的实施细则和司法解释。
2、6社会相关机构积极参与
美国、丹麦、韩国、印度等国家的图书馆学会、协会和图书馆委员会在图书馆法的立法、实施和逐步完善的过程中都起到了决定性的作用 [17]50。我国存在着各级图书馆学会和高校图书馆工作委员会，理应对于我国的图书馆法立法工作做出贡献。但是，我国现阶段并没有图书馆委员会这样的组织机构，这是我们的习惯和文化传统造成的，也不便于照搬外国的这一模式。我们应该摸索出适合我国国情的管理模式，解决图书馆法的立法、实施和完善的问题。
2、7用立法保障图书馆的经费来源
美国图书馆法规定了图书馆的经费由联邦政府拨付，并且规定了拨款额度和拨款方式。印度多数邦的图书馆法规定了图书馆税，以解决图书馆的经费问题[17]50。根据我国的传统习惯，应该通过立法规定图书馆的经费由政府财政拨款解决，并且明确规定拨款额度和拨款方式。
2、8我们需要建立的图书馆法应该是一个完善的法律法规体系
美国在100多年的图书馆立法历程中，共制定和颁布了 100 多种与图书馆相关的法律法规。图书馆是一项社会公益性事业，涉及到社会生活的各个方面，单靠一部图书馆专门法不能解决所有问题，我们所要建立的是以图书馆专门法为核心，其他相关法律法规为辅助的完备和系统的体系。只有建立了由图书馆基本法律、行政法规、各地方图书馆法规、规章组成的有机整体，我国图书馆法律体系才可算是一个科学完备的系统，才能为我国图书馆事业起到真正的促进作用[4]106-107。
2、9图书馆法应凸显可操作性，避免流于形式
李国新指出：“业界同仁对《公共图书馆法》的期望值很高，希望通过立法能使一些长期困扰事业发展的问题得到根本解决，但是现实的体制、政策、发展环境决定了现阶段立法所能解决的问题是有限的。目前立法工作的整体思路是：条文原则化，以建立基本制度、确立解决问题的基本原则为目标；具体问题主要通过未来制定法律实施细则或行政主管部门依法制定规章、政策来解决”[27]2。
如果只有原则化的条文、只建立基本制度和解决问题的基本原则，不解决具体问题，这样的法律形同虚设，不具备可操作性，还没有出台就已经失败了。实施细则在一定程度上能够强化法律的可操作性，但是，不能完全依赖实施细则，而放弃法律本身应该负起的责任。把具体问题推给行政主管部门依靠政策来解决，就使立法的意义大打折扣，甚至完全失去了立法的意义。立法权高于行政权，就对行政权起到指导、监督、制衡的作用。所以，我们需要的图书馆法，不仅要有原则性的规定，同时也要有具体的规定。譬如刑法，它不仅规定了杀人者偿命的原则，还规定了故意杀人和过失杀人所要承担的刑事责任，要不要执行死刑，有期徒刑应该判处多少年以上或以下等具体规范。也不是下放给实施细则去规定。