关键词：粮食生产；利益补偿机制；粮食直补；粮食主产区
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0031-04
引言
我国自2002年逐渐建立起了以粮食直补为主体的粮食生产利益补偿机制，在保障国家粮食安全、增加农民收入等方面发挥了重要作用。但粮食生产利益补偿机制在实施过程中也出现了一些问题，引起了学术界的关注。较为一致的观点是，要保障国家粮食安全，就必须建立对粮食生产者和粮食主产区的补偿机制（万宝瑞，2004；朱泽，2004），这是保护和调动农民种粮积极性的关键（王雅鹏，2005）。一些学者从补偿目标、补偿方式、补偿范围、补偿资金来源等方面进行了政策设计（杜辉，2010；夏玉莲，2011）。庄荣盛（2013）通过我国城镇化过程汇总多方面的利益格局失衡分析，指出要维护农民利益，应当建立农民、企业与政府利益平衡机制。侯立军通过对制约主产区建设的经济因素进行分析，指出要建立投入和利益补偿机制，搞好粮食主产区建设。龙方、卜蓓等（2012）对粮食生产者的利益补偿进行了经济学分析。潘刚、李琪（2012）认为，解决粮食主产区经济普遍落后、农民受益偏低、基础设施建设落后等问题的关键在于完善我国的粮食主产区利益补偿机制。陈明星（2012）研究了粮食主产区的利益补偿效应评价体系，认为应当合理划分利益补偿阶段、动态调整利益补偿行为。杨建利、靳文学（2012）通过对粮食主产区和主销区的粮食生产情况透视，指出了合理的确定粮食主销区对粮食主产区的补偿额度。王有国（2013）从构建粮食安全保障基金等方面对黑龙江省粮食主产区利益补偿制度提出了建议。薄爱敬（2010）对我国的粮食补贴制度和机制进行了研究，并重点分析了各项政策积极作用和负向作用。田建民（2010）指出，我们必须从区域公平发展的视角构建我国的粮食安全长效机制。
上述成果具有很好的参考价值。需要指出的是，以往的研究多局限在研究粮食生产补偿的意义、原因上，更多的成果则围绕粮食补贴政策的效果和改进的方向来展开，对于粮食生产补偿政策的功能、补偿范围、补偿标准、补偿资金来源等多停留在定性研究层面，缺少深入的实证和定量研究，对补偿政策的运作模式和实现途径的研究不够深入。如何根据党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的要求，构建科学合理的粮食生产利益补偿机制，并提出相应的对策，是当前和今后一段时期亟待回答的重要问题。
一、当前粮食补贴政策存在的主要问题
（一）现有对粮食生产的支持水平总体上偏低
尽管近年来我国各级政府不断加大对粮食生产的补贴力度，但相对于发达国家来说，差距仍然较大。就“黄箱政策”来说，我国目前的财政农业补贴总量达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8、5%的水平。同时，由于各省粮食风险基金包干基数不一样，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植面积的差异，在不同省份间的补贴标准差距过大。与此同时，各种农业生产资料价格上涨的幅度远远高于农业补贴标准的增长幅度。化肥、种子、农药等生产资料的价格上涨较大程度地抵消了农资综合补贴的效果。在粮食收购价格不能大幅度提高和农业补贴标准相对较低且农业生产资料价格持续上涨的背景下，种粮农民通过获得农业补贴所得到的收益十分有限。
（二）农业补贴结构不尽合理
第一，临时性补贴多于经常性补贴。许多应对农产品短缺而推出的财政农业补贴是临时性的，缺乏长期性和稳定性。第二，补贴对新型农业经营主体的激励作用有限。在给新型农业经营主体特别是农民专业合作社补助资金的过程中，普遍存在“人情补贴“现象。第三，农机补贴的对象分散，但效率不高。因为农机补贴对种植规模没有要求，只要购买的农业机械在补贴范围以内就可以得到补贴，基本上形成了“家家得补贴，户户有农机“的情况。这种情况实际上不利于农业合作组织的工作。第四，对几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的补贴没有明确的地区与人群的区别。第五，对于农民培训的支出比例偏低，直接导致农村的人力资源匮乏，农业技术推广力度不足。
（三）农业补贴管理和监督不健全
主要体现在政府预算管理体制不完善，对农业补贴缺乏有效的协调和监管。实施农业补贴的权力分属于不同的部门管理，机构设置较为分散，农业资金的支出来源过多，出现了多头管理和交叉管理。农业补贴制度多以部门规章制度形式出现，缺乏必要的监督约束机制，降低了财政农业补贴的效率。粮食直补政策的落实普遍存在着监管不严的情况。一些地方出现了谎报、虚报面积，甚至许多已经租赁、征用、非法转手的非农用地也在堂而皇之地领取直补资金，形成资金流失和腐败。
（四）粮食主产区与主销区获得的补贴不平等
虽然中央政府的补贴政策向粮食主产区倾斜，但粮食主产区基本上位于经济不发达地区，财政能力有限，中央财政与省财政的补贴加在一起，粮食主产区农民得到的补贴远低于粮食主销区。粮食主产区没有以牺牲粮食和耕地为代价大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境。
综上所述，我国粮食生产补贴政策在支持力度、补贴结构、支持方式、监督管理等方面存在一些亟待解决的问题，当务之急是在认真总结我国十几年以来两次补贴政策实施经验和存在问题的基础上对粮食生产支持政策进行优化。
二、粮食生产利益补偿机制构建的目标定位
我们认为，粮食生产利益补偿是一个比粮食生产补贴更为宽泛的概念，应该包括以下几个方面。其一，对粮食生产者由于生产粮食而放弃其他效益更高的生产经营活动所带来的机会成本的补偿；其二，对于粮食生产者由于粮价下降所导致的销售粮食收入不能弥补成本所造成亏损的补偿；其三，为了改善粮食生产条件所需要增加的农田基本建设投入；其四，为改善粮食生产者所在的地区经济发展水平和社会福利所需要增加的公共产品投入。简言之，粮食生产利益补偿机制是指，为了激励粮食生产者及其所在地区的粮食生产积极性，通过调整中央政府、粮食主产区、粮食主销区、种粮农民、粮食消费者等相关利益者由于粮食生产活动、粮食流通活动和粮食消费活动所导致的经济利益关系，以补偿粮食生产活动产生的超过其经济利益的机会成本，并提高粮食主产区经济社会发展和生活福利水平的具有激励特征的制度。
（一）形成主产区粮食综合生产能力持续提升机制
在当前我国资源环境约束趋紧的背景下，如何加快转变粮食主产区的农业发展方式，确保粮食等重要农产品有效供给，是必须破解的首要问题。一段时间以来，关于我国粮食多了还是少了的问题又有一些争论。有人主张去库存就是减少国内粮食产能。我们认为，这是一个认识上的误区。我国粮食产量虽然实现了连年增长，但是粮食生产的基础并不牢固。农业去库存可以允许粮食产量在不同年份略有波动，但不能滑坡。必须通过“藏粮于地、藏粮于技”等重大措施，确保粮食综合生产能力的持续增长。粮食生产利益补偿机制的主要目标是增加粮食综合生产能力，建立促进粮食生产稳定增长的长效机制，为保障国家粮食安全奠定坚实的物质基础。
（二）形成种粮农民增收的长效推进机制
提升粮食综合生产能力的一个前提条件是确保农民的持续增收。由于长期以来形成的城乡分割的“二元结构”和种粮比较利益低等原因，粮食主产区粮农的收益不高，导致农民种粮积极性不高。在经济发展新常态的大背景下，如何促进种粮农民收入稳定较快增长，既是加快缩小城乡差距、确保如期实现全面小康的前提，也是提高粮食综合生产能力、保障国家粮食安全的题中应有之义。这就要求积极推进农业供给结构性改革，把增进粮食主产区农民福祉作为构建粮食生产支持机制的出发点和落脚点，用发展新理念破解粮食主产区经济社会发展的难题，走一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的农业现代化道路，使得广大粮农在为粮食安全做贡献的同时，不断提高自身的收入水平和生活质量，有更多的“获得感”。
（三）形成产粮大省社会福利和经济发展的增进机制
粮食生产利益补偿机制的构建应当摆脱单纯的“粮食增产”目标，按照“创新、开放、绿色、协调、共享”五大发展理念的要求，把增进产粮大省和产粮大县的社会福利、促进粮食主产区经济社会协调发展和全面建成小康社会，作为建立粮食生产支持机制的抓手。通过综合运用各种支持手段，加快形成城乡公共服务均等化的体制机制，使教育、医疗、养老、文化等公共服务资源更多地向粮食主产区的农村倾斜，积极推进财政资源在城乡和农业、农村两个方面的综合平衡、促进城乡融合和农村经济社会全面繁荣，让广大种粮农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，探索出一条粮食主产区新型工业化、新型城镇化、农业现代化与粮食安全双赢的发展道路。
三、粮食生产利益补偿机制的框架设计
我们认为，粮食生产利益机制的构建应从以往的以补贴为主，转向投入支持、市场调控、风险规避与补贴并重，形成一个较为完备的支持体系。一个完善的粮食生产利益补偿机制由四个方面构成，即粮食生产投入支持机制、粮食生产补贴支持机制、粮食市场调控支持机制、粮食生产风险支持机制。
（一）粮食生产投入支持项目
粮食生产投入支持项目包括粮食生产基础设施投入、粮食生产科技投入、粮食产业化支持投入等3个方面。
1、粮食生产基础设施投入。应将加强农业基础设施建设投入作为粮食生产投入支持的一个重要内容，在粮食主产区实施农业重点开发工程，增加一批粮食高产、高效改造工程项目。根据农业部2006年测算，如果1/3的中低产田（约4亿亩）耕地的基础能力能提高一个等级，可新增粮食生产能力800亿斤左右。首先，创新农业基础设施建设的投入方式，采取政府直接投资、政府引导和公办民助、以奖代补等多种方式，在对各种不同来源的资金进行整合的基础上，采用市场机制的办法推进工作。其次，建设项目的重点应集中在以下几个方面，即重大的引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干工程等。还应重视大中型灌区的续建配套与节水改造，加快推进现代灌区建设，加强小型农田水利基础设施建设。再次，实施粮食丰产科技工程，集中优势研究力量，加大粮食绿色增产项目的攻关力度。实施植物保护建设工程，开展农作物病虫害专业化统防统治。有关节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡等应实行与铁路等国家重大基础设施项目相同的政策。
2、粮食生产科技投入。农业科技投入属于“绿箱”政策。加大对粮食生产科技的财政支持力度是提高粮食综合生产能力的必然选择。首先，要增加农业科研经费投入，积极解决省级和市县级粮食生产科研经费不足问题。其次，加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研发和推广工作。重点支持粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究。再次，将新型农业科技与农业推广补贴结合起来，重点扶持发展科技含量高效果好的农业生产资料的推广和应用，放活农业科研机构和科研人员，形成绿色新型农业技术的推广普及网络。最后，设立农业科技创新基金，通过整合农业科研院所和高等院校的科技资源，长期支持农业科技攻关，建立统一协调、开放共享的农业实验场站系统。
3、粮食产业化支持投入。积极推进粮食生产的区域化布局，建立具有核心竞争力的优势粮食品种种植带；采取“公司+农户”、“订单农业”等多种形式，扶持龙头企业发展粮食产业化。财政部的《农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》提出，“从2016年开始，农业综合开发产业化经营项目将集中支持区域农业优势特色产业。”该项政策主要有三种扶持方式。其一，优先给实力较强、规模较大、示范带动作用显著的农业产业化龙头企业和农民合作社以贴息贷款；其二，优先给符合条件的家庭农场、农民合作社、专业大户、农民社会化服务组织等以财政补助；其三，鼓励和引导有条件的地区采取财政股权投资基金、贷款项目担保基金、贷款项目担保基金等方式。
（二）粮食流通支持项目
1、粮食仓储设施投入项目。完善县（市）级仓储、重要粮食物流节点项目，优化重要节点粮食物流基础设施布局，形成政府、企业、农民合作经济组织和社会共同参与建设的格局。提高储备粮管理信息化水平，加强智慧粮库建设。鉴于粮食主产区财力比较薄弱，加强对地方储备的支持，中央财政可对地方储备给与一定的补贴。
2、粮食加工支持项目。以科学规划为基础，培育一批粮深加工领军企业和知名品牌。重点做好以下两方面工作：其一，支持商业银行对大型粮食加工企业建设项目给予贷款贴息、资本金投资或投资补助，支持有条件的企业发展主食工业化生产。其二，对中小粮食加工企业的优惠政策，应参照部级农业产业化龙头企业给于适当支持。应多措并举，推进农业产业化示范基地建设和龙头企业转型升级。
3、粮食应急供应保障能力提升项目。加强粮食主产区粮食仓储、物流、市场等基础设施的科学规划、布局建设，在整合现有的粮食仓储设施资源的基础上，新建或扩建大型现代化粮食流通和仓储设施。利用互联网、物联网、大数据等技术，建立健全跨区域的粮食应急保障和服务信息管理平台，打造覆盖省、市、县的粮食应急保障网络和智能化服务系统。
（三）粮食主产区利益补偿项目
1、以农民作为受益对象的补贴。实行直接补贴政策的主要目标是保护农民种粮积极性，因此，必须锁定补贴对象，强化以农民为受益对象的农业补贴力度，使粮食直补资金主要通过粮食种植面积直接落实到农民手中。
2、以企业为受益对象的补贴。一是对粮食加工企业的补贴。粮食加工系微利经营，在价格干预时发生的原粮采购价高于成品粮折原粮后的销售价的价差，政府应适当给与补贴。二是对农业生产资料企业的补贴。在农资生产企业的原材料成本持续上升时，为了使农业生产资料价格总体上保持稳定，政府在必要时可采取临时的农资直补政策，对生产企业进行补贴或奖励。
3、以地方经济发展和公共社会福利为受益对象的补贴。积极推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。要发展粮食主产区农村科技、文化、教育、卫生、社会保障等公共事业，使粮食主产区农业转移人口在就业、住房、医疗、社会保障、教育等领域享有基本的公共服务，促进农民生活质量不断提高。对区域条件不适合发展粮食生产的农村，可通过农业支持保护补贴建设完善一批基础公共设施，如乡间道路硬化、稳定供水供电、修建文化广场、植树造林绿化等，改善农民生活环境，打造美丽乡村，发展乡村旅游经济，增加农民创收途径，让农民实实在在感受到生活质量的提高。
（四）粮食市场和金融支持项目
1、粮食最低收购价调控政策。在当前条件下，应对三大品种继续实施最低收购价制度或临时收储制度所具有的“价格调控”和“托底购销”功能及保护农业生产的作用是目标价格制度不具备的，如何处理好最低收购价合理定价问题和收购后农产品销售问题是关键。今后可采取以下三项措施：其一，改变最低收购价和临时收储价不降只升的价格确定方式；其二，鉴于不同地区条件差异大的实际，可采取分区确定价格的办法；其三，对于有些品种，在条件成熟的时候用目标价格制度取代最低收购价、临时收储政策，以减少价格支持政策对市场的扭曲影响。
2、农村金融与信贷政策。加大“三农”金融产品创新和重点领域信贷投入力度，建立健全农业信贷担保体系，健全省级农业信贷担保机构，采用多样化的贷款方式，构建高效的办贷机制。一是创新粮食规模经营信贷产品。以推进土地流转、发展农业适度规模经营、产粮大县生态环境建设等为导向，大力支持农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体发展。二是创新城镇化信贷产品。以推进产粮大县新型城镇化进程为导向，支持产粮大县水利、公路、电网、住房等基础设施建设。三是创新农业产业化信贷产品。针对农业产业化多元化的融资需求，开发全产业链融资产品，提升粮食产业链附加值。五是创新互联网金融产品。引导互联网金融、移动金融在粮食主产区规范发展，推进“互联网+现代农业”、应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级。四是创新改善民生信贷产品，支持产粮大县教育、就业、养老、医疗卫生项目建设。支持金融企业探索“互联网”模式，在农村开展电商服务、在线教育、在线医疗服务等，通过互联网全方位整合村镇银行、自助银行、社区银行的功能，打通金融服务“最后一公里”，有效解决粮食主产区农民的金融、电商、物流、教育、医疗、社保等热点需求。五是推广政府和社会资本合作（PPP）模式，开展农村产权抵押融资试点，实施扶贫小额信用贷款推广贫困村互助资金项目合作模式。
（五）粮食风险规避机制
1、粮食风险基金制度。中央应增加粮食主产省的粮食风险基金规模，加快取消粮食主产区风险基金配套，更好地帮助粮食主产区加强地方粮食储备体系建设。完善粮食风险基金管理和使用办法。
2、种粮环节的风险支持。推动农业保险向深度和广度发展，协助农户形成稳定的偿还能力，增强种粮农民对意外风险的抵抗能力。一是完善主要粮食作物生产的保险制度，将农业保险作为支持粮食生产的重要手段。中央财政将于2016年进一步提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米的农业保险保费补贴比例。在政策出台前，省级财政产粮大县三大粮食作物农业保险保费补贴比例已高于25%（现行补贴比例）的部分，中央财政承担高出部分的50%。如果省级财政进一步提高农业保险保费补贴比例，并相应降低产粮大县县级财政保费负担，中央财政还将承担产粮大县县级保费补贴降低部分的50%。上述政策实施之后，中央财政对农业保险保费的补贴比例，将由目前的中西部40%、东部35%，逐步提高到中西部47、5%、东部42、5% 。二是加强农村自然灾害应急体系建设。完善灾害性天气、地质地震灾害、森林火灾、农林有害生物重大动物疫病、环境污染等防灾应急预警体系。
3、储存环节的风险支持。从事粮食收购、加工、销售的企业必须承担粮油最低库存义务。最低库存义务的具体标准应由省级粮食行政管理部门提出，省级人民政府审批公布。
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关键词 粮食贸易 粮食安全 现状 对策 农业体系
一、引言
我国是一个粮食大国，现代农业产业技术体系由产业技术研发中心和综合试验站两个层级构成，是一项现代农业产业技术体系建设实施试点工作体系。2007年，农业部、财政部共同启动了现代农业产业技术体系建设，选择水稻、玉米、小麦、大豆、油菜、棉花、柑橘、苹果、生猪、奶牛10个产业开展技术体系建设试点，针对每个大宗农产品设立一个国家产业技术研发中心，并在主产区建立若干个国家产业技术综合试验站。国家统计局公布的数据显示，2015年全国粮食总产量62143、5万
吨，约12400亿斤，同比增长2、4%，连续3年稳定在1、2万亿斤以上，我国粮食产量历史性地实现“十二连增”。与此同时，我国粮食进口量也在持续增加。最新的海关数据统计显示，2015年全年粮食进口量为1、2477亿吨，约2500亿斤。按照进口粮占比计算，我国每约6斤粮食里就有1斤来自国外。近两年来，由于外部经济大环境变化较大，加上国内农业、粮食政策等调整频繁，大部分粮食品种价格出现了大幅波动，造成以从事粮食贸易为主的企业生存困难。一方面，是收储粮食后，迟迟等不到价格上涨的机会，只好赔钱出手；另一方面，是下游需求不振，企业把粮食销售出去后，货款难以收回，企业资金链中断，经营陷入困境。国际粮价的大幅下调，也对国内粮价造成了很大的冲击，2015年国内玉米和进口大豆的价格比2014年下降了40%，谷贱伤农，直接影响了农民的种粮积极性。目前，国内农业和粮食政策改革的大幕已经拉开，农业经营模式、粮食市场格局以及粮食贸易企业的经营思路都会发生变化，建议企业提前做好准备并迎接新的市场发展机遇。
二、当前我国粮食贸易发展现状
我国属于典型的内陆国家，幅员辽阔，自古以来就是粮食产出大国。随着经济与科技的不断发展，多年来我国的粮食产量都是稳中趋升的状态。但是我们的土地和水利资源却又是制约农业发展的两大因素，意味着短期内无法大幅增加粮食产量。与此同时，巨大的人口基数也对粮食产量有着基础的要求。“手中有粮，心中不慌”，从长期发展来看，粮食的供应与安全对于我国的国家安全具有重要的战略意义，我国的粮食虽然在增产增收，但是我们仍然还是一个粮食进口国，这显然威胁到了我国的国民安全和国家战略安全。如果我们国家粮食短缺，那势必会受制于人，在国际事务中处处处于被动状态，为了生存就会牺牲很多的国家利益。经济的发展，也使得人们一味地追求国外的粮食，从而导致局部进口大于出口的现状。按照联合国的标准，粮食自给率小于或等于95%认为安全保障水平较高，小于或等于90%是可以接受的安全水平。我国的粮食供给不足，需求存在一定的缺口，需要借助粮食贸易来弥补这一缺口。我国粮食自给率2004年比较低为94、71%，其余年份均高于95%。另外，我国粮食储备水平是比较高。近年来，我国农民人均口粮储备量大约为200公斤/年左右，此水平已是相当可观。现阶段我国的粮食储备水平已超过国际公认的粮食安全警戒线并保持相对的稳定。同时，我国计划生育政策做了重大调整，二胎的全面放开，势必带来了又一个生育高峰，人口增加速度会加快，因此粮食安全会变得更加重要。
三、粮食贸易发展的对策
（一）落实粮食贸易中对于粮食安全的考量
近年来，随着全球经济一体化的加强，很多人在享受到全球化带来的资源和产品时，却忽略了经济一体化下对本国产品带来的竞争和压力。粮食贸易也是一样的，经济一体化来临之后，外国廉价的粮食蜂拥而至，本国粮食业遭受重创，最严重的后果便是以后会过度依赖外国的粮食，而导致本国的战略安全和国家安全时刻被别人威胁着。所以在粮食贸易中，一定要注意粮食安全，把进口的比例严格控制在一定的范围内，合理优化本国粮食结构和品种，通过经济与科技的发展，降低粮食成本，增加竞争力。大豆放开进口十几年来，国外的转基因大豆已经把我国的本地优质非转基因大豆彻底摧毁，全国每年需求大豆7200万吨，而进口量就达到了6000万吨以上。现在玉米、小麦、稻谷等食用粮种国家采取了进口配额的控制，但是国内外粮价差距过大，导致走私粮食的事件时有发生。关键是转基因粮食对人类有无危害也没有明确研究结果，这会给我们的粮食食品安全造成很大的隐患，因此应该把粮食贸易与国家的粮食安全，食品安全结合起来。
（二）强化粮食贸易给国家农业结构转型带来的条件
粮食贸易促使国家农业结构的转型和升级。通过分析粮食贸易，可以了解现在国际市场对于粮食价格的走向观察，对于粮食品质的供需情况，便于国内在粮食出口上调整粮食品种和结构，积极降低粮食生产和运输成本，提高我国粮食贸易的竞争力。这就要求我们粮食贸易主管部门，通过分析与研究，促成我们国内农业结构的转型与升级。以国家粮食安全大局为重，搞活流通，期货、现货相结合，把握国际粮价的未来走势，适时采购。同时用贸易的手段来调整国家农业结构的转型升级。
四、结语
实践证明，在粮食贸易中，优化进口粮食的比例和品质，有利于我国粮食结构的升级和改革，针对我国粮食竞争品种少的情况，要制定相应的措施，进行品种和结构的调整，形成一定规模的出口贸易。同时通过降低粮食进口与出口的比例，要全面优化比例，做好调研工作，把进口粮食的依赖比例控制在合理的范围之内，以我国粮食安全发展为主，加强竞争，促进粮食贸易的不断发展。
（作者单位为山东省胶州市军队粮油供应站）
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粮食是国之根基,粮食宏观调控作为一种政府行为,其行为和成效必然会成为人们关注的重点。近年来,围绕是否应该进行粮食宏观调控、宏观调控的内涵目标、现状成效和问题、宏观调控的手段和评价、宏观调控的主客体利益博弈行为以及调控机制的优化和创新,学术界进行了深入的研究,并展开了广泛的讨论。
(1)粮食宏观调控的必要性。对于粮食宏观调控的必要性,王雅鹏(2005)从粮食产业的弱质性来表达粮食补贴的必要性,他认为“对粮食补贴是粮食的特殊弱质性决定的。在粮食供求领域,由于粮食的供给弹性大于需求弹性,需求弹性低且保持相对稳定使其供求难以平衡,表现为一系列弱质性特点。”程国强(2007)认为:“理论上,任何一种资源都可以实行市场的自由配置。但粮食比较特殊,是一种敏感性商品,具有价格传导的同步效应和放大效应,稍有闪失,可能引发市场的突发性波动。粮食问题若全部交给市场解决,可能风险较大,也不可行。”董运来,余建斌(2009)则对国外粮食宏观调控的经验进行了借鉴,认为,印度的粮食安全问题的做法,完全可以为解决我国的粮食安全问题提供经验借鉴和政策选择。王秀清(1999)认为,在技术水平已经达到一定限界,不能再依靠增加传统投入来提高土地生产率的背景下,必须设法依靠政策投入,促进农业规模经营。郑少锋(2002)、樊胜根(2010)通过对粮食生产进行研究,认为,应该通过政府宏观调控,建立完善的价格稳定机制,保障粮食安全。
粮食宏观调控是一个系统工程,该系统是否成功运行与相应的政策环境、调控手段和调控时机都有关系,并且系统中各不同的政策产生的作用是不同的,多个政策是否能形成调控的合力还是互相存在着一定的抵消作用?许多关于粮食宏观调控政策研究,只关注个别政策是否存在好的效果,而对于总体政策效果研究则不够(例如:周应恒,2009;何蒲明等,2010;王世海,2011;都是从单个粮食政策对粮食市场均衡或者农民收入提高等角度来进行的研究)。因此,本研究中将粮食宏观调控看成一个大的系统,对整个系统产生的政策效果进行评价,并对系统内部各经济主体行为进行分析,研究方法更为科学,得出的结论当然更加可靠。
国家为了稳定和发展粮食生产，保护农民种粮利益，从XX年起在部分粮食主产省实行粮食最低价收购政策，最低价粮拍卖随之产生。经过几年的实践证明，最低价粮收购政策对稳定和促进粮食生产，保护种粮农民利益，稳定粮食市场价格，保障国家粮食安全起了积极的作用。最低价粮拍卖为购粮客户提供了一个公开、公平、公正的交易平台。但是，最低价粮收购政策在执行过程中也存在一些问题，值得引起高度重视。
一、收购环节：收购质量难保证，收购费用较低。
托市收购（最低价收购）不同于一般的市场收购。托市收购是按照“有利于保护农民利益，有利于粮食安全储存，有利于监管，有利于粮食销售”的原则执行。有收购主体资格的企业在收购时必须公开收购价格，公开质量标准，不得压级压价，满足农民售余粮的要求，同时又要坚持质量标准。但近年随着托市政策的连续出台，农民的质量意识也逐渐淡薄，特别是联合收割机推广使用后，田间初步整晒，除杂基本上简化，给粮食管理工作增加了压力，带来了难度。
为方便农民售粮，XX年湖南大面积增加了委托收储库点和延伸库点，以益阳市为例，XX年收购库点比上年增加60%。托市粮作为临时性国家储备粮，有收购资格主体的企业，为了获得一笔可以维系企业生存的管理费用，在收购季节都想最大限度掌握粮源，从而对收购市场形成竞争态势。最低收购价预案启动后，稻谷最低收购价价格底数是固定的（1400元/吨），由于托市企业都敞开收购，掌握了粮源的个体粮商生意火爆，待价而沽，企业在收购环节实际支付的收购费用高于核定的50元/吨，无利润可谈。
二、储存环节：正常损耗无补贴，保管费用较低。
最低收购价收购的粮食，粮权是国家的，托市收购企业无粮食经营权和所有权。企业托市收购赚的是国家50元/吨的收购费用和70元/吨的保管费用。粮食入库后由中储粮系统和农发行联合检查，质量、数量合格后才能验收入库。为争取微薄的保管费用补贴，企业自上至下都是高度重视库存管理工作，基本上都是严格按照有关管理办法来履行存储合同，以确保储粮的数量真实、质量完好、储存安全。但是粮食在储存过程中的正常损耗如水分减量、保管自然损耗等，得不到额外补偿，全部由企业负担。
再者，临时存储的最低价粮由国家组织拍卖，承储企业难保管1年以上。由于保管费是按实际保管月份拨付的，剔除粮食保管过程中的正常损耗、人员工资后，国家给的保管费用已所剩无几了。
三、拍卖出库环节
最低价粮食的销售是由国家有关部门根据市场情况择机销售，实行公开拍卖，单位核算，盈利上缴中央财政，差价亏损由中央财政负担。中国储备粮管理总公司作为卖方，采取现场和网上同时竞价的方式，按照“公开、公平、公正”的原则组织竞价销售。在拍卖出库过程中主要存在以下两个问题：
1、货款回笼缓慢，承储企业利息包袱重。《最低收购价粮食竞价销售交易细则》中明确规定，承储库必须凭《出库单》无条件执行出库计划，且对出库费作了严格的界定，否则将承担相应的责任。所以各粮食承储企业在出库时，必须按合同规定的时间、质量、品种、数量交货。但由国家组织粮食拍卖后的贷款回笼十分缓慢，平均在3个月以后，给承贷企业（即托市收购企业）形成了较大的利息差，企业难以承受。
2、最低价粮竞价拍卖中没有完全反映市场价格。主要是部分非国有企业存在恶意抬价、操控竞拍价格行为，使竞拍成交价高于起拍价中拍。湖南省益阳市非国有粮食经营、加工企业非常活跃，其中兰溪粮食市场是全国着名的米市。据调查摸底，益阳市现有各类非国有粮食经营、加工企业304家，其中兰溪市场有141家，占全市非国有粮食经营企业的46%。
XX年实行最低价粮拍卖以来，益阳市累计拍卖成交粮食数量38、34万吨，其中早籼稻34万吨，中晚籼稻4、34万吨。全市参加拍卖的非国有粮食经营企业达60余家，其中兰溪个体户有近50家，占83%。拍卖成交的38、34万吨粮食，被兰溪个体户拍走的粮食有25万吨，占拍卖成交总量的65、2%。
有人反映，兰溪片区141家非国有粮食经营企业，他们三四个一伙，五六个一群结成了许多个经济利益共同体，在粮食竞价交易过程中互相抬价，抢夺粮源，致使成交价高于起拍价20元/吨以上，有的甚至高于起拍价90元/吨。同等条件下，益阳的粮食成交价要高出其他市（州）成交价30元/吨以上。由于成交价过高，粮食销售无利润可图，他们就想方设法找承储企业的岔子，使众多真正想拍卖粮食的大中型龙头加工企业“有苦难言”。
几点建议：
1、加强对最低收购价粮食的质量管理，明确损耗补偿标准
一是参照储备粮管理，推行最低收购价粮食的收购及代储资格认定工作。对不具备清粮设备、通风设备及保管条件的企业不认定其收购及代储资格，从源头上把关。
二是尽快制定相应的最低收购价粮食质量管理办法，健全制度，做到依法依规加强最低价粮食的质量管理。
三是建议在执行预案中明确最低收购价粮正常损耗标准和补偿办法，在粮食拍卖后给企业一次补偿到位。
2、建立和完善最低收购价粮多渠道销售机制
除现行集中统一拍卖，网上竞价拍卖销售方式外，建议国家开辟更多最低收购价粮畅通的销售渠道，并强化最低收购价粮销售措施。一是规定销区省储备粮的轮换等政策性用粮从产区最低价粮中调进。二是把储备轮换与最低价粮销售有机衔接起来，让适量的最低价粮转化为储备粮，以保持市场粮价不暴涨暴跌，在较为合理的价位上运行。
3、建立和完善最低价粮竞价交易协调机制
对有争议，有纠纷的交易及时进行协商处理，维护有序交易秩序。对那些恶意抬价，扰乱粮食市场的不法行为给予严厉打击。粮食反腐倡廉建设调查报告
粮食局企业工改调研报告
粮食安全及国有粮企改革情况调研报告
关于某县粮食生产情况的调研报告
粮食局办公室工作调研报告
粮食局信访工作调研报告
粮食产业化工作调研报告
对建立乡镇粮食直补基金制度的设想
搞好粮食生产 确保粮食安全的几点看法
粮食局发挥中心化验室职能调研报告
粮食质量和原粮卫生监测调研报告
粮食局打造绿色储粮工程调研报告
粮食局提升老干部工作调研报告
国内粮食安全预警监测模型分析
目前，国内对粮食安全预警监测研究已有了一定的成就。粮食安全预警监测系统是一个系统工程，它涉及到粮食生产、流通、消费、储备等各个环节，其指导思想就是在出现粮食不安全时，立即启动系统中相应的调控措施，确保粮食市场安全、社会稳定。当然，系统采取的措施应当是可操作的、有效的。因此，粮食安全预警系统是应对粮食不安全警报而建立的，用来消除、防范、抵御粮食不安全，实现粮食安全。本文分别以上海、河北、福建为例介绍。
（一）上海市粮食安全预警监测模型
上海是一个特大型的粮食消费城市，一个由市场检测、信息收集、数据分析、先兆预警等环节有序衔接的粮食安全预警监测体系在上海已经逐渐成型。这个预警监测模式的特点是能够即时应对粮食市场的供求波动。上海信息监测网络涵盖了九个大型粮食批发市场、五个粮油加工、销售骨干企业以及19个区县的粮食市场。其中有33个监测点，这些监控点按照每天每周每月的不同要求，将各自的进货量、销售量、价格等数据上报汇总。粮食预警监测体系就根据这些数据进行监测。
随着上海粮食流通市场的发展，监测点的数量和检测网络的规模都将不断的扩大。除此之外，上海还密切关注周边地区和粮食主产区、主销区的市场走势，以及国际农产品现货、期货的市场行情。业内人士认为，在广泛监测和信息收集的基础上，粮食预警监测体系将对粮食市场的供求情况进行分析。判断粮食市场的变化趋势，进而实现先兆预警，然后即时采取应对措施。
（二）河北省粮食安全预警监测模型
建国以来河北省的粮食生产得到了稳定的发展，1949年河北省粮食产量仅为469、5万吨，到1998年河北省粮食产量已经达到2917万吨，50年来增长了521、96%。特别是改革开放以来，河北省粮食生产进入了一个崭新的阶段，2007年河北粮食产量为2841、6万吨，与1978年相比河北省粮食年产量增长了68、3%，增加了1153万吨。但是河北省粮食增产速度时快时慢，有时甚至出现负的增长，由于种种原因河北省粮食产量在年度间的分布并不平均，而且还存在品种结构不合理，因而需要生产预警系统来对其进行监测和预警。目前，河北已经研究出粮食安全预警监测系统，它的特点是把经济波动理论、经济预警理论运用到粮食安全预警监测分析之中，并运用灰色分析、时间序列分析等计算手段，以及扩散指数法和预警灯图法对河北的粮食生产进行了实证和预警。这种模式的建立已经成为河北省研究粮食安全预警监测体系的一个重要成果。
（三）福建省粮食安全预警监测模型
为了确定粮食生产警情，福建省也建立了粮食安全预警监测系统。它的特点是研究福建省粮食总产量与影响因素之间的定量关系，以粮食产量作为被解释变量建立计量经济学方程。福建省对粮食生产一直持积极支持与鼓励的政策，但是福建省粮食生产尚不能满足社会的需要，所以影响粮食产量的主要因素是投入要素，而不是需求，故在方程中应选择主要投入要素作为影响粮食产量的主要变量，诸如农业劳动力x1、粮食作物播种面积x2、化肥使用量x3、农机动力x4等，用这4个变量作为解释变量（数据来源：福建省统计年鉴），建立方程，经参数估计和检验后发现，由于我国从事农业的劳动力充足，农业机械虽然在提高产量方面起了一定的作用，但并非关键的作用，因而农机劳动力在方程中并不显著。重新建立模型，计算结果如下：
模型1：ln（y）=o7340741n（x2）+0、186691n（x3/x2）+u
（0、056382）（0、10234）
（13、02）（1、824）
r2=0、99987，f=59234、33832，
se=0、07582，d、w=1、49310
模型2：in（y）=0、8065071n（x1）一0、1731421n（x2）+v
（0、108729）（0、089483）
（7、418）（1、935）
其中方程下方第1行为参数估计值的标准误差，第2行为对应参数的t的检验统计量值。r2为较正可决系数。模型1的参数估计值0、734074，0、18669分别为播种面积，每亩化肥使用量的产出弹性。即播种面积增加1％，产量增长0、734074%；每亩化肥使用量是这样的：播种面积增加1％，产量增长0、18669％。所以模型1通过经济意义的检验。类似地，模型2也通过经济意义的检验两个模型的方程和变量都很显著，拟合优度也都很高，接近于1。两个模型的随机干扰项都不存在一阶自相关。由于未采用截面数据作样本，且观察值全部为实物量单位，两个模型随机干扰项的异方差性可以避免。因而两个模型都是较理想模型。
（四）粮食安全预警监测体系相关研究
尽管国内的粮食安全预警监测系统是根据不同的省份来设计的。不过它们有这样一个共同的模式。这种共同的模式可归纳如下：粮食安全预警监测系统由信息网络、信息处理、信息、预警指标、发出预警信号等子系统构成。具体可以从以下几个方面说明：
信息网络，它能借助现代互联网工具将遍及全省的粮食信息网点相互连接，并有效且及时的将收集到的信息传递到预警系统进行处理。这种预警监测系统，对可能发生的问题早作防范，然后信息处理。信息模式的特点是将信息处理形成信息网络，加强对粮食市场监测，及时收集、分析监测省内粮食生产和，粮食安全预警系统根据信息处理结果，即时将这些信息定期提供给政府及有关部门，作为粮食行政管理和宏观调控的参考，采用适当的渠道定期向社会，使粮食生产者，经营者及时了解市场动态和有关政策法规，调整生产计划或经营策略，以期达到调节市场供求平衡目的。预警指标，建立灵敏、准确提供信息的粮食安全预警系统，进行粮食安全预警。需要选择科学、合理的预警指标，因为从这些指标中可以判断粮食安全与否，如粮食生产、需求、进出口、储备、粮食价格等方面的指标。所以要建立某省粮食安全预警监测系统就要根据该省粮食生产所面临的实际问题对系统进行设计。
国内粮食安全预警监测模式的启示
通过对以上三个省份的具体分析，以及对国内研究的归纳，我们可以看到任何一种粮食安全预警监测模式都有一定的局限性。因为都是根据各自省份的具体情况来设计的粮食安全预警监测系统。我们不能盲目的借鉴。但是可以借鉴别人好的经验。其中适用于湖南省的可归纳成如下几个方面：
粮食安全预警监测指标体系的设置是建立粮食安全预警监测系统的关键，国内对有关粮食安全的研究比较多，但对地区粮食安全预警的研究较少，分省尺度上的粮食安全预警监测不仅受国家整体水平上的粮食安全的制约还受各省具体粮食安全影响因素的影响，因此在设计湖南省粮食安全预警指标体系时考虑的警情指标较全国尺度要少,可以忽略国际粮食供需变化的影响，同时重点考虑涉及湖南地区本身的指标。
本文认为可以将预警指标设置如下：粮食亩产增长率，受灾面积增长率，播种面积增长率，食品工业产值增长率，人口增长率，化肥销量增长率，农药销量增长率，役畜拥有量增长率，农民与非农业居民人均消费水平比例增长率，财政支农资金增长率，有效灌溉面积增长率，农业商品率增长率，农业生产资料零售价格指数，粮食收购价格指数，粮食经济作物比价，农用机械动力增长率，化肥价格指数，另外，农资价格是一个重要指标，由于受农民本身货币购买能力的限制，农资涨价对农民的购买能力更是雪上加霜。所以监测好农资价格是影响农民投资积极性的关键因素。
充分利用网络技术，建立一套自动的预警监测系统。网络不仅可以提高预警监测的准确性还可以提高办事效率。利用统计信息和遥感估产信息动态分析区域粮食的年度和年内供求状况，对湖南省粮食供需总量和结构平衡进行预测和预警。这将为我省粮食宏观调控管理部门提供决策支持，为各粮食部门提供方便有用的信息参考发挥着重要作用。
湖南构建粮食安全预警监测模式的思路
从湖南粮食生产的实际出发，把经济理论、经济预警理论运用到湖南省粮食生产中，进行粮食生产的监测预警研究，根据监测、信息收集、数据分析、先兆预警等有序的环节建立湖南粮食安全预警监测系统，从粮食生产增长率的角度去发现湖南粮食生产中潜在的问题。
预警就是对事物发展的未来状态进行测度，预报不正常的时空范围和危害程度以及提出防范措施。粮食生产预警系统是为了防止粮食生产运行偏离正常发展轨道或可能出现危机而建立的报警系统。湖南是农业大省，自然条件优越，水稻产量居全国第一。但近些年其耕地面积呈下降趋势，2000年湖南耕地面积为507、98万顷，而到2003年耕地面积只有452、98万顷，平均下降13、75万顷/年，近年来，随着经济的发展，耕地面积少有回升，但是增长速度缓慢。
从湖南粮食生产的实际出发，运用预警的有关理论，进行粮食生产的监测预警研究，构建湖南省粮食生产监测预警系统。这种系统从逻辑上讲应包括这样几个阶段：明确警情，寻找警源，分析警兆并预报警度。这里，明确警情是大前提，是预警研究的基础，而寻找警源，分析警兆属于对警情的因素分析，预报警度则是预警的最终目标。湖南粮食生产监测预警是根据粮食生产所出现的严重偏离正常的状态，在未造成粮食生产灾害之前进行预测、预报及调控。湖南粮食安全监测预警模型就是依据宏观经济预警的逻辑过程，即确定警情，寻找警源，分析警兆，预报警度，并对湖南省进行粮食生产预警研究。通过探索建立湖南粮食安全预警监测系统，做到有备无患，加强对湖南省粮食市场供求形势的监测和预警分析，及时了解市场行情，准确把握市场动态，科学分析市场走势，确保湖南省粮食安全。对国民经济的持续、稳定和健康发展以及社会稳定都有重要的现实意义。
一、“十五”粮食科技工作取得显著成效
“十五”以绿色储粮技术、深加工综合利用技术为标志的科技进步，对保障国家粮食安全，促进粮食产业化发展起到了重要的支撑作用。粮食科技项目和经费投入显著增长，粮食科技项目经济社会效益显著提升，行业科技总体水平明显提高。由国家科技项目带动，一批自主开发、适合国情的先进、实用的储粮新技术，随着“十五”国家粮食基础设施建设，得到了全面推广和产业化应用，有效地提升了粮食储运技术现代化水平；粮油加工技术装备的引进消化吸收再创新，使我国粮油加工技术和装备水平迈上了一个新台阶，部分粮食深加工产品进入国际市场并参与竞争；以适应市场发展需求的粮油质量标准检测技术及计算机信息等技术得到广泛应用；以企业为主体，产学研相结合的发展模式，成为粮食技术创新的主流趋势。粮食科技体制改革取得了初步成效。
二、“十一五”粮食科技面临的国内外环境和重大需求
（一）国内外环境
“十一五”期间，科学技术和自主创新能力日益成为国家间竞争的焦点和决定性因素。随着WTO后过渡期的结束，我国粮食产业将置身于更加激烈的国际竞争之中，发达国家以控制核心技术为特征将继续保持优势地位，标准和知识产权构成的技术壁垒日益成为各国间贸易保护的重要手段。同期，随着国内人口、资源、环境压力的不断加大，特别是到2010年，我国人口将达到13、6亿，粮食供需紧平衡的状态将长期存在。因此，要抓住技术进步和经济全球化给我国粮食产业和技术发展带来的后发优势和跨越式发展的历史机遇，依靠科技进步，充分利用两个市场、两种资源，积极参与国际合作，在激烈的国际市场竞争中，提高我国粮食技术创新能力，加快高新技术产业化进程，以保障国家粮食安全，提高国家粮食宏观调控能力，增强我国粮食科技和产品的国际竞争力。
（二）重大科技需求
1、保障粮食安全，建立更加完善的粮食产后技术支撑体系。保证粮食的可供应数量是国家粮食安全的物质基础。随着粮食生产成本的不断提高，减少粮食产后流通过程中的损失，保持粮食储存、运输中品质，是提高粮食综合生产能力和粮食资源利用率的有效途径。“十一五”期间，要以满足市场需求和国家粮食宏观调控为目标，实现便捷、高效、安全的粮食流通方式，增强粮食应对突发事件的快速反应能力，满足粮油检测技术市场需求和维护公众食物质量安全，建立更加完善的粮食流通技术支撑体系。
2、为建设社会主义新农村，亟待改造传统的粮食流通技术。目前，集中分布在粮食产区的农村小型粮油加工企业，其加工质量差，效益低，资源浪费严重，能源消耗高出大型加工业企业约30%～50%；农村粮食产后收购、处理环节中，还存在着传统落后的晾晒、储存等方式；农户储粮的虫、霉、鼠害严重，在源头上影响粮食质量安全。因此，通过继续推广新型适用的农户储粮、农村干燥处理技术和设备，改造传统落后的粮食流通技术，建立农村粮食产后安全技术服务体系，进一步提高农村粮食流通与加工的技术水平。
3、为建设资源节约型、环境友好型社会，发展环保、安全、节约、高效的粮食流通技术。长期以来，我国粮食资源利用效率低，高成本、高消耗、高污染的增长方式阻碍了粮食流通产业的高效增长。“十一五”期间，推动以行业的技术进步带动粮食经济运行方式的转变，在粮食储藏、加工、物流等环节，积极采用环保、安全、节约、高效技术，研究开发适合粮食生产经营活动的各种新型技术，逐步淘汰落后的生产工艺、设备和技术，加强粮食综合利用和增值转化，发展循环经济，促进粮食流通产业走新型工业化道路。
4、以发展高技术带动产业结构优化升级，不断增加粮食加工产品的市场竞争力。“十一五”期间，面对国外资本、产品、成熟技术和过剩生产能力不断涌入的国际竞争压力，粮食科技发展方向也要适时调整，要将信息技术、生物（工程）技术、智能化技术等高技术抓紧引入粮食流通领域，不断带动粮食产业结构调整和产品优化升级，充分提高粮食产品附加值和延长产业链。通过应用高新技术，降低粮食加工、储藏、流通环节的生产成本，不断将高技术产品投入市场参与国际竞争。
三、“十一五”粮食科技发展的指导思想、发展目标和基本原则
（一）指导思想
以科学发展观为统领，以国家粮食安全和市场需求为导向，以支撑粮食流通产业可持续发展为重点，坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展指导方针，建立符合建设社会主义新农村和构建资源节约型、环境友好型社会要求的，安全、环保、节约和高效的粮食流通技术体系，促进粮食行业循环经济的发展。
（二）发展目标
按照《规划纲要》提出的我国科学技术发展的总体目标要求，为把我国建设成为创新型国家，到2020年，我国粮食科技发展的总体战略目标为：粮食科技自主创新能力显著增强，科技促进粮食流通产业发展和保障国家粮食安全的能力大幅度提高，粮食科技整体实力进入世界前列。
为实现上述总体目标，“十一五”期间，粮食科技要形成较完善的粮食流通技术支撑体系，粮食科技总体水平有较大提高；力争对粮食产后减损、绿色高效储运和深加工技术装备等重大技术瓶颈有所突破，在重点产品、重点工艺、重点技术、重点装备上实现关键技术创新；粮食储藏技术达到同期国际先进水平，粮食物流和加工技术装备得到优化升级，粮食质量标准检测技术不断完善，农村传统的粮食流通技术方式得到改造；建设一支结构合理、持续研发能力强的粮食基础科研队伍，完善粮食科技创新机制，形成以企业为主体、产学研相结合、科技资源共享、技术优势互补的粮食科技创新体系。
（三）基本原则
1、创新引领的原则——以科技创新引导技术发展方向，不断带动产业进步，促进粮食产业结构调整和产品优化升级，培育产业发展的经济增长点，通过扶持基于自主创新的知识产权和核心技术，鼓励原始创新、集成创新和消化吸收再创新。把创新作为促进粮食产业可持续发展的动力。
2、统筹协调的原则——坚持“有所为，有所不为”，统筹兼顾，协调发展。强调突出科技创新，同时兼顾技术普及；突出发展高新技术，同时兼顾常规技术的改造；强调关键技术攻关，同时兼顾重大成果的推广应用。全面提高粮食科技的整体现代化水平。
3、优化机制的原则——以体制创新和完善机制作为粮食科技创新体系建设的基础，积极探索和建立竞争、流动、开放的科技运行机制。优化人才队伍的学科结构和布局结构，逐步建立以市场配置为基础，政府投入引导社会各类资源相互补充的有效机制。
四、“十一五”粮食科技优先发展的领域和重点工作
按照发展目标和基本原则，提出“十一五”粮食科技优先发展的技术领域和重点工作。
（一）优先发展的技术领域
1、以生态理论为指导的绿色、高效、实用的仓储技术。促进储粮技术方式由传统向绿色生态型转变。以改善储藏环境、降低储藏成本、提高监管手段为主要技术取向。
2、以成套高技术设备和生物（工程）技术为重点的粮食深加工技术。通过生物技术、精细化工技术、智能化设备制造等高技术在粮油加工业应用，促进高效、节约、增值和清洁生产技术的发展。
3、以新型散粮装运方式为带动的高效快速的粮食物流技术。发展散粮物流技术、集装化装备、现代物流信息技术和标准化，构建高效、便捷、安全的粮食物流体系。
4、以应用基础研究和国产仪器为支撑的粮食质量快速检测技术。主要发展快速检测技术和仪器设备，加速粮食质量检测仪器的升级换代，促进检测技术及国产仪器迈上新的台阶。
5、以预警、监测为重点的粮食流通现代化的信息技术。主要是推进信息技术在粮食宏观调控及储藏、加工、物流、质量标准仪器、品质测报等领域的全面开发应用。
（二）重点工作
按照我国粮食科技工作的实际情况和粮食流通产业发展方向，“十一五”重点攻克一批重大关键共性技术和技术装备，结合国家科技计划的结构框架，从六个层面部署重点工作：
1、加快信息技术和生物技术在粮食流通领域的全面应用，带动和促进粮食科技向高技术领域的跨越式发展。重点开展“数字粮食流通”、信息采集、预警、预报、控制技术和基于3S技术的管理决策技术的研究开发，推进粮食流通电子商务的发展。在重点地区、重点方面实现粮食预警、监测和动态信息管理。
开展粮食生物工程高新技术研究与产业化，重点对生物技术在以粮食及其副产品（废弃物）为原料的生物质能源和生物材料方面的应用；对粮食在营养食品、造纸、医药、材料、化工、纺织、能源等方面的各类深加工技术和产品关键技术进行攻关及产业化示范，形成具有自主知识产权的粮食深加工、生物质材料、生物质能源新技术和机电一体化成套设备。
2、实施科技攻关，重点突破一批制约粮食流通发展的重大关键技术。集中行业优势力量，组织跨行业、跨部门的联合攻关。重点研发粮食快速检测仪器、监测应用技术和相关的传感器技术；以信息化带动高效便捷的粮食物流关键技术和装备，开发粮食散装化和集装化运输技术装备；开展生态环保储粮、生物防治、化学薰蒸药剂替代、低温储粮等关键技术的攻关；对高效利用、清洁生产、提高产品附加值、降低能耗，提高综合利用率和环境保护的酶技术、发酵技术、膜分离技术、超临界萃取、超微粉碎、质构重组及机电一体化等高技术进行攻关和产业化；继续组织开展“粮食丰产科技工程”，针对农村和粮食流通过程的产后减损增效技术开展研究和集成示范，形成一批具有自主知识产权的技术、产品和装备。
3、注重交叉学科和应用基础研究，培育粮食科技持续创新能力。组织开展粮食物质信息学与储存品质变化机理、谷物油脂化学及生物活性物质功能、转基因粮食食品检测等多方面应用基础研究，粮食行业公益性、基础性重点技术标准研究，把重大科学研究成果与粮食应用科学相结合，培育和发展粮食科技新兴学科、交叉学科，注重粮食科技的前瞻性，鼓励前沿技术领域的研究探索。
4、支持集成创新和引进消化吸收再创新，推动粮食传统产业的优化升级。通过技术集成创新、引进消化吸收再创新，逐步改造和淘汰粮油食品加工落后的生产技术和工艺。引进国外先进的粮食流通与加工重大关键技术与装备，要联合制造企业、高等院校、科研机构进行消化吸收再创新，限制盲目和重复引进。加强相关技术集成化创新。提高粮食技术产品的优化升级和产业的国际市场竞争力。
5、推广先进适用的技术和设备，改造传统落后的农村粮食产后流通技术方式。开展粮食流通先进、适用的新技术、新产品、新装备科技成果转化、推广应用和科学普及等工作，以粮食主产区的收纳库为依托，推广适用农户储粮的新型技术设备和农村粮食集中处理的干燥技术，通过储藏、物流、加工、信息及标准化等技术的集成，探索建立农村粮食产后存储、整理、干燥、加工、运输等集约化处理技术服务体系与示范。开展农村粮食产后安全保障关键技术集成与示范。
6、搭建粮食科技公共基础条件平台，为推动粮食科技创新活动提供支撑。重点组织开展粮食科学仪器、设备、技术标准、科学数据共享、科技信息公共服务平台与实验基地建设。加大粮食流通公益性、基础性技术标准研究，推进国家、行业标准和检测技术体系建设。加强基础研究和科技成果转化能力建设，在不同的粮食技术应用领域、不同的地区建立若干个国家工程技术（研究）中心、企业工程技术中心和国家（部门）重点实验室。
五、粮食行业科技创新体系建设
按照《规划纲要》提出的到2020年把我国建设成科技创新型国家的目标要求，为确保“十一五”粮食科技对产业发展的支撑，完成“十一五”粮食科技发展各项目标任务，需调动各方面积极性和广大科技人员的创造性，形成环境条件优良、机制运行良好、组织措施完善的国家粮食科技创新体系。
（一）粮食科技创新体系
按照粮食行业科技发展的体系框架，结合粮食行业的实际情况和发展要求，“十一五”着力从五个方面建立粮食科技创新体系。
1、完善粮食科技协调管理体系。全面指导行业科技发展方向，统筹、协调、管理行业科技资源，通过组织实施重大科技项目，推进粮食科学技术进步和技术创新。各级粮食行政主管部门通过管理协调，组织和引导社会科技资源向粮食行业配置，营造上下结合的政策环境。
2、建设以龙头企业和科技型企业为主体，产学研互动的技术创新体系。粮食龙头企业在粮食经济和产业发展中的重要作用，决定了其在粮食科技创新体系中的主体地位。“十一五”重点突出建立以企业为主体、产学研互动的机制，在企业形成吸引人才、创新技术的研发平台，不断培育企业竞争的后发优势。通过增强企业自身的人才集聚和研发能力，使企业成为创新人才和资金的主要投入者、科技成果转化的主体、新技术的创造者和产业发展先导技术的引领者。
转制科研院所是粮食行业科技创新体系的优良资源，是行业应用技术研发的主体力量。发挥以转制科研院所和大型粮食科技型企业为主体，市场经济为导向，建立粮食行业产学研相结合的创新机制，实现创新主体与经营主体最紧密的结合。促进企业与科研单位和高校之间的知识流动和技术转让。在以高新技术为先导，转变企业经济增长方式的同时，不断提高企业高技术产品的市场竞争能力和抗风险能力。
3、建设以公益科研机构和大学为主的科研创新体系。发挥社会公益科研机构和大学新科学创造和引领技术持续创新的作用。通过建立稳定的投入和激励机制，形成优良的科研环境，突出以人为本，把社会公益科研机构和大学建成粮食学科带头人才的主要培养基地，不断提高粮食科技的原始创新能力。吸引国内外高层研究人才，为粮食科学发展贡献聪明才智。
4、建设以地方粮食科研院所为主的区域科研创新体系。进一步突出省级粮食科研院所学科优势和服务特色。各级粮食科研机构、质量检测机构要加强对地区粮食经济和农村粮食产后的技术服务。联合农村技术推广体系，建立国家与区域农村粮食产后技术服务中心。不断推广先进、适用的粮食新技术，改变农村传统落后的粮食流通技术方式。通过成果转化和高技术产业化，为区域经济发展和产业结构调整，粮食主产区产业化，培育新的经济增长点给予技术支撑。通过加强国家与地方，以及地区间、部门（行业）间的科研人员交流和技术项目合作，发展和强化技术优势，不断提高市场竞争力。
5、建设中介机构有效参与的科技服务体系。“十一五”通过加强中介组织的社会化网络服务体系建设，发挥各级粮食行业协会、粮油学会联系各创新主体的桥梁纽带作用，为粮食科技发展，为企业技术创新不断提供信息指导和市场服务。加强与政府管理部门的沟通，通过网络化服务推广技术成果，使之成为创新体系的重要组成部分。
（二）粮食科技创新体系的建设重点
针对粮食行业发展长期存在的问题，“十一五”为建立“层次清晰、结构合理、运行高效、支撑有力”的粮食科技创新体系，要重点抓好以下工作。
1、加强粮食科技运行机制的建设。深化粮食科研院所体制改革，研究解决粮食科技创新体系中的结构性和机制性问题，在适应市场经济和科学自身发展规律的前提下，针对科研院所转制后仍存在传统体制的薄弱环节，加快建立既能够发挥市场配置科技资源，又能提高政府协调能力；既能激发创新主体的内在活力，又能实现体系协同发展的管理体制。大型粮食科技型企业，更要注重体制机制建设，形成稳定的技术研发经费投入，在不断创造企业效益的同时，注重发挥粮食科技优良资源在粮食产业和社会经济中的作用。
“十一五”积极引导社会科技资源参与粮食科技创新活动，鼓励跨部门、跨行业、跨领域的科技合作与竞争，鼓励人才流动，形成“竞争、协作、流动、开放”的运行机制，建立合理、有效的技术创新奖励制度，吸引社会优秀科技人才，推动粮食科技进步和创新。
2、抓好自主创新能力的建设。自主创新的核心技术和知识产权是我国粮食产业突破发达国家及其跨国公司技术垄断，获得国际贸易有利地位和保护国家粮食安全的战略基点。在借鉴国外先进技术同时，广泛学习和引入其他行业的先进技术成果，加强基础研究，发展交叉学科和前沿技术，以发展生物技术及应用作为突破口，在粮食储藏、加工等环节提高自主创新能力；以信息技术和先进制造等技术集成为核心，提高重大技术装备的自主创新能力。
3、加强基础条件及成果转化平台建设。“十一五”要体现为粮食科技创新成果和产业化等科技活动提供有效的转化平台。紧紧围绕国家粮食安全以及粮食重大产业化工程，如粮食流通通道建设、粮食深加工产业化工程示范、粮食安全储藏等的重大技术问题，在公益科研机构和大学组建国家粮食局重点开放实验室，并争取创建部级粮食重点实验室；以粮食科研机构为主组建部级粮食工程技术研究中心；在不同地区以优势技术领域、优势技术产品为重点组建国家粮食局（省级）粮食工程技术研究中心；以重点粮食产品和特色资源型产品为依托，在粮食主产区的大型龙头企业，建立部级粮食企业工程技术研发中心。加快重大科技成果工程化、集成化和产业化，构建支撑有力、机制灵活、分工明确、运行高效的粮食工程技术转化平台。
六、组织措施
为落实《规划纲要》的各项战略部署，确保粮食科技在“十一五”有较快的发展，各级粮食行政管理部门要充分认识新时期粮食科技对粮食产业化发展和全面建设小康社会的支撑作用，切实加强粮食科技的指导管理工作。为充分激发创新主体的创新活力，调动广大粮食科技工作者的积极性和创造性，把粮食科技创新体系建成政府部门引导，市场配置资源，发挥行业优势、吸引社会力量的协调互动开放式格局，要不断调整工作思路、组织方式和工作方法，形成有力的组织措施和政策保障。
（一）逐步改变粮食科技的管理方式
粮食科技管理部门要改变单纯的以项目支持和单项技术研发的科技管理模式，根据市场发展的需求，通过科学的安排项目和有效的管理方式，强化和引导粮食科技发展方向，将项目安排与基地建设和人才队伍培养结合起来。在科技攻关过程中，既要注意发挥行业优势，也要加强与其他行业及农村科技推广体系的联合。通过对重点技术领域的扶持，形成项目、基地、人才互相协调的科技发展新局面。积极研究探讨有利于引导和推动从跟踪模仿研发向自主创新研发转变的管理方式。
（二）加大对公益类科研院所的科研投入
在国家不断加大对公益基础研究投入的同时，公益类院所要继续完善管理和运行机制，逐步建立现代科研院所制度，探索以院所长基金等方式，建立对基础研究、交叉学科和前沿高技术研究的稳定投入和激励机制。把粮食应用基础研究与人才战略紧密联系起来，为公益类院所的发展创造一流的研发环境。
（三）积极争取对粮食科技的政策支持
各级粮食管理部门、各类粮食科研单位，要按照《国务院关于实施科技发展纲要若干配套政策的通知》（国发〔*6〕6号）的要求，积极组织和促进《规划纲要》及其配套政策的落实，积极争取各级财政、金融、税务等部门对粮食科研和高技术项目的优惠政策和资金投入，逐步增加省级粮食科研经费预算。各级粮食部门应积极争取粮食产后处理技术、设备享受同等农机的政策性补贴。
短期来看，2012年全球农产品价格上涨造成的播种面积增加，使得2013年国际粮价下调变成大概率事件。中国海关总署日前的数据显示：2012年中国粮食（包括谷物、大豆等）进口量同比增幅超过25％，占粮食总产量的比重接近14％。
国务院副总理回良玉近期为《求是》杂志撰文，指出导致这一趋势出现的长期性因素：目前中国农业呈现阶段性特征，突出表现为“双高”、“双紧”，即高成本、高风险；资源环境约束趋紧、青壮年劳动力紧缺。
高低之间，国内粮价洼地变得日益明显，粮食进口量的增加也因此可能成为常态。
按照中国加入世贸组织时的承诺，如国内外粮价差异消失，则中国不应继续为粮食贸易设限。
在坚持粮食较高自给率的前提之下，如何在不超过世贸组织规定范围内通过补贴等措施提高粮食主产区及农民的积极性，增加粮食产量、降低粮食价格，成为调控面临的难题。
形势所迫，相关政策的调整已提上议事日程。
据《财经》记者多方获得的权威消息显示：包括加大对粮食主产区补贴力度、进行目标价格改革在内的一系列政策措施，正在加速研究制定。
“今年可能在一系列制度问题上有所突破。”发改委一位相关官员向《财经》记者表示。
进口激增VS粮食自给
“如果按一个人一年吃800斤粮食来算，去年进口的粮食相当于养活了1、9亿中国人。这意味着，中国粮食自给率已跌破90％。”国务院发展研究中心（下称国研中心）副主任韩俊近日指出。
形成佐证的，是2012年中国粮食进口量激增的既定事实。
海关总署日前的数据显示：2012年中国包括谷物、薯类和大豆等在内的粮食进口量达8025万吨，进口额达421、4亿美元，同比增幅超过25％。以2012年中国全年粮食产量约5、9亿吨来计算，进口总量已占其粮食总产量的接近14％。
2012年中国粮食进口增加的主要动力之一，是国内外粮价价差缩小。以小麦和玉米为例，当年4月的国产批发价格分别为2780元/吨及2540元/吨，而国际同类产品的到港完税价格则分别比其便宜了300元及100元，价格严重倒挂。
这一趋势持续到去年10月。受此前美国大旱影响，国际农产品价格出现普涨，国内粮价才重新获得一定价格优势。
但短暂的价格优势，却将在2013年面临严峻挑战。
从国际粮食市场看，受去年全球粮价上涨因素影响，全球玉米和大豆种植面积纷纷刷新历史最高纪录。荷兰拉博银行的数据显示，今年美国玉米种植面积将增至9760万公顷的创纪录高位。
2月18日，全球另一个粮食主要出口国巴西也宣布：该国今年粮食产量预计达1、85亿吨，比去年增长11、3％，将再次创下“历史上的最高纪录”。
“大宗农产品价格的震荡将持续到2013年，预计将走出前高后低态势。”荷兰合作银行农业大宗商品市场研究部门近日的报告显示，2013年前六个月的供应紧缩将会推高价格，而产量上升会导致下半年价格下跌。
与之形成对比的，是在粮食生产成本大幅增加和政府托市调控政策支撑下，中国国内粮食价格持续保持高位运行。
财政部数据显示，为了扶持农民生产积极性，2012年中央财政用于农业的生产性支出及补贴支出合计约为7000亿元。按中国去年生产11791亿斤粮食计算，平均每生产1斤粮食，中央财政投入的生产性支出超过0、4元，而用于补贴方面的支出则为0、14元。
2013年中国还将继续实行最低收购价政策，并继续提高收购价水平：小麦（三等）最低收购价提高到每50公斤112元，同比提高10元；早籼稻（三等）、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别提高到每50公斤132元、135元和150元，同比分别提高12元、10元和10元。
从2005年起，最低收购价每年均会出现6％到10％的增幅。即便如此，对于农民来讲，仍然所获不多，因此其种粮的积极性一直处于不温不火的状态。
财政部农业司近日一项调查表明：2012年中国粮食主产区的小麦生产亩均成本达到781元，比上年增加12％，亩均收益409元，同比下降13％。很多地方甚至出现了“种两季粮食才能稍有盈利”的现象。
按照最低收购价计算成本利润率，水稻平均的成本利润率是30％－40％，小麦是20％。玉米按照临时收储价格计算，成本利润率大概只有10％。而油菜籽的成本利润率则更是只有1、7％。
面对如此形势，各方不无担忧。“若国内因农民丧失种粮意愿导致粮价涨得过高，将使国内面临更大的进口压力。而一旦玉米等主粮品种进口持续增加的潘多拉魔盒被打开，粮食市场调控将面临更加复杂的形势。”国研中心研究员程国强指出。
粮食调控“双刃剑”
面对2013年国际粮价可能大幅下滑、进口有望激增的情况，有人建议，应“以高补贴应对高成本，化解高风险，突破瓶颈制约”。
但业内人士认为，其可实施性非常有限。按照中国加入世贸组织时做出的承诺，中国对于农业的补贴，不得超过其当年农业生产总值的8、5％。在此范围内，为进行农业政策补贴的微量允许空间，如是则形成了农业补贴的“天花板”。
国研中心《中国粮食调控》一书计算，中国2010年农业总产值为62897亿元，其补贴微量允许空间为5346亿元。测算表明，目前中国粮油产品的价格支持，除稻谷、小麦还有一定空间外，其他已经逼近世贸组织允许进行补贴的上限。
即使是稻谷、小麦这两个品种中，微量允许空间也分别仅有323、89亿元和141、40亿元。一旦启动干预性收购，就有可能突破微量允许水平。
这意味着，今后中国基本没有通过大幅度提高最低收购价、临时收储价来提升国内农民种粮积极性的可能。寻求其他辅助手段，势成燃眉。
广义的中国粮食调控手段，主要包括价格支持、直接补贴、粮食储备、政策性粮食销售、粮食加工产业政策、粮食进出口调节、粮食市场行政干预等。
这套体系逐渐建立的起点是中国加入世贸组织，其加速发展则受益于2004年起中国开始实行的粮食市场化改革。自此之后，中国逐步开始对种粮农民给予直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等补贴，并开始对主要粮食产品稻谷和小麦实行最低收购价政策。
2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。以此为标志，中国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。
财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个特点，一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅度提高；四是农民负担大幅度减轻。
但结合实践经验来看，这套体系仍存在一系列亟须调整的地方。
首先，由于中国的农业补贴分散到每个农民身上的数量有限，已经出现了“中央当投入、农民当收入、地方当负担”现象。
以2011年三项粮食直补为例，其总额已占到了每亩耕地净利润的30％，在农民收入中，补贴收入已占到了总收入的8％。
其中矛盾在于：中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者则将这笔钱彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，并不用补贴购买农资和进行生产投入，粮食等农产品的生产成本因此并未得到降低。
农业部农村经济研究中心主任宋洪远指出，造成这一局面的主要原因是“良种补贴与良种脱钩，种粮补贴与粮食生产脱钩”。
因为补贴在全国范围内进行平均，粮食主产区并未因多产粮食而获得更多的额外补贴，故其积极性受到了相当大程度的影响。“我希望种粮食能够有尊严，但现在往往因为不出政绩，让人感觉不到这种尊严。”在最近一次农业会议上，东北一位主管粮食生产的副省长表示。
近两三年来，伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场政策化还出现了明显的负面溢出效应。
所谓粮食市场政策化，是指2004年粮食流通体制市场化改革以来，政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。
自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格，如此则向市场发出了强烈的托底信号，市场亦因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理也因此日益增强，售粮节奏出现明显变化。
一般而言，进入1月后，本应是农民集中售粮高峰期，由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底，农民预期玉米价格有上涨空间，因此持粮待涨、择机而售，售粮进展缓慢，导致市场供应不足，而加工企业抬价收购，又助长了农民惜售心理，因此形成了恶性循环。
此举“不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战”。国研中心研究员程国强称。
政策调整“在路上”
诸种因素倒逼之下，粮食调控政策调整已经到了关键期。《财经》记者获悉，2013年粮食调控等的改革步伐可能加速。
目前得到普遍认同的基本政策调整框架为：稳步增加总量，确保每年补贴增幅不低于财政收入增幅，农业补贴占农业增加值的比重应从目前的5％逐步提高到8％，将补贴空间用到最足；优化补贴结构，补贴品种、环节、生产对象；农业污染问题日益严峻，应考虑将治理污染纳入农业补贴的政策体系当中。
也有学者明确指出：粮价调控的根本着眼点应该是让中国的粮食生产具备核心竞争力。目前的一系列调控政策大多仅有临时性效果，缺乏明确的核心政策导向。
发改委相关官员向《财经》记者透露，为了缓解上述粮价调控中的难题，目前正在研究通过两项较有“突破性”进展的调控政策。
其一，为了鼓励主产区多生产粮食，多向外地调粮，主产区利益补偿机制正在研究制定之中。目前的政策框架设定为：既根据调出数量对调出地区进行补贴，也由销区对产区进行补偿。
“非议不少，但为了保证粮食安全，调整是一定要进行的。”上述官员称。
除此之外，另外一个有望于今年提上议事日程的，是进行粮食价格形成体制的调整。可能的方案之一，是建立目标价格制度，实施差价补贴，以此完善粮食等农产品的价格形成机制，保障农民的合理收益，提高其种粮积极性。
所谓目标价格制度，指的是国家或某一地区综合一定时期内种植成本的实际增长和农民的合理收益等因素，制定一种政策性参考价格。
以农业部农村经济研究中心提出的大豆目标价格补贴制度为例：如果市场价格低于目标价格，按两者的价差核定补贴额，由政府直接补贴给农民；如市场价格高于目标价格，则不启动。
这种补贴制度，是在粮食购销放开、价格由市场形成的前提下制定和展开的，不同于托市、临储等对市场进行直接价格干预的政府定价形式。
其好处为，目标价格通过直接补贴给农民，间接作用于市场，是对市场价格的间接调控，有利于避免市场价格信号的扭曲和失真。
但这项改革的难度并不小。“对目标价格进行补贴，涉及到一系列体制性变革”，相关研究人士指出。最困难的地方之一，在于目标价格如何确立。其次则是如何测算农民接受补贴的范围和强度。是按照面积、产量还是商品粮数量进行补贴，现在尚无定论。
不管以何种标准进行补贴，目前都存在着一定的技术难度。因为农民到底种植了多少耕地，产量到底是多少，均是一笔糊涂账。
一、粮食综合生产能力的内涵和衡量指标
粮食综合生产能力是指一定时期的一定地区，在一定的经济技术条件下，由各生产要素综合投入所形成，可以稳定地达到一定产量的粮食产出能力。粮食综合生产能力由投入和产出两方面的因素构成，由耕地、资本、劳力、科技、环境等要素的投入能力所决定，由年度的粮食总产量所表现。耕地、资本、劳力、科技、环境等要素每年能投入到粮食生产中去的质和量，就决定了粮食产出的质和量，即产出能力。粮食生产能力要变为实际产量，由国家政策和粮食供求关系等因素形成的粮食比较效益起到决定性的作用。粮食综合生产能力包括四方面内容：一是耕地保护能力。主要指能够保持有多少数量和质量的耕地用于粮食生产。二是政策支撑能力。包括政策措施的保障悄况，投入增加的状况，农民生产积极性得到有效保护的情况等。三是科技服务能力。包括农业科学研究水平和技术推广体系状况。四是抗灾能力。包括排灌设施条什、物质装备状况和粮食种子储备情况等。
粮食综合生产能力的衡量指标：一是耕地面积和粮食播种面积。农业部“十五”计划提出要稳定粮食生产能力，到2005年耕地面积不低于1、28亿公顷(19、2亿亩)。从历史经验和现实需要考虑，“十五”期间，年度粮食播种面积稳定在1、07亿公顷(16亿亩)左右。二是粮食单产。可综合反映粮食的产：出水平。2000年我国粮食单产为4261公斤／公顷(568斤／亩)，“十五”时期的亩均单产应高于这个水平。三是抗灾水平。可反映粮食生产基础设施状况和粮食生产的稳定程度。可用受灾面积‘孙览灾而积之差占受灾面积的比重表示。改革开放以来，我国的抗灾率一直在50％左右。
二、我国粮食综合生产能力的现状
改革开放以来，国家和农户对粮食生产的物质要素投人不断增加。化肥施用总量(按有效成分100％计算)由1978年的884万吨增加到2000年的4146万1吨，有效灌溉面积由1978年的6、74亿亩增加到2000年的8、08亿亩。主要粮食品种良种种植面积占播种面积的比例达到60—70％。国家财政用于农业基本建设支出由1978年51亿元增加到1999年357亿元(同期占财政支出的比重由4、6％下降为2、67％)。由于投入增加，生产条件改善，我国粮食综合生产能力不断提高。虽然粮食播种面积有所下降，但总产量由1978年的6000亿斤增长到1996年的10000亿斤。近几年来，农业和农村经济结构调整取得了显著的成效。同时，为稳定粮食生产，国家也采取了一系列措施。但1999年以来，粮食产量和面积出现连续下降。1999—2001年，全国粮食播种面积累计减少770、7万公顷(11561万亩)，年度分别比上年减少62、6万公顷(939万亩)、469、8万公顷(7047万亩)和238、3万公顷(3575万亩)。粮食总产量累计减少1193、2亿斤，年度分别比上年减少78、2亿斤、924、2亿斤和190、8亿斤。
近几年粮食面积和产量下降，是由多方面因素所造成的：
一是种粮比较效益下降，农民自主调减粮食面积。1996年以来，受粮价持续下跌和农资、机械和劳动力等粮食生产要素价格居高不下等因素的影响，农民实际出售粮食价格接近甚至低于成本，种粮效益明显下降。据湖北省农业部门测算，2000年粮食作物每亩成本纯收益率为1％，亩均税后收益为3、26元(其中水稻为0、09元)，不足柑桔(712元)、绿茶(436元)的1％。湖北省京山县有关部门测算，2001年度种植水稻亩纯收入约200元，较1996年下降150元左右，比种植沙梨、蔬菜等经济作物少300元左右。黑龙江、吉林、辽宁等粮食主产区及60％左右的纯农户人均纯收入连续两年出现负增长。
二是政策引导结构调整，调减粮食种植面积。据统计，2000年全国因结构调整主动调减粮食面积333万公顷(4995万亩)，占粮食播面减少总数的70％。近两年粮食主销区省份大幅度减少了粮食种植面积，粮食主产省份也调减了粮食面积。浙江省德清县粮食作物播种面积由1997年的553，5万亩，调减到2001年的175、5万亩，减幅为68、4％，其中，2001年调整农田发展多种经营面积184、5万亩，占农田总面积的59、2％。浙江全省2001年粮食播种面积2812、5万亩，比1997年减少1396、5万亩，减少幅度为33％。今年一些省区开始取消或部分取消保护价，通过粮食购销公司补贴收购部分粮食，但补贴面小。如湖北省今年给17个粮食主产县按每公斤补贴6分钱汀购3()亿斤优质粮，对其他县区不下达订购补贴任务，这些地区就相应地自主调减丁粮食种植。
三是实施退耕还林、还湖、还草，减少了耕地和粮食播种。近两年全国因生态建设退耕，调减部分粮食种植面积。湖北省粮食种植面积由80年代的7699，5万亩，减少刊现在的6000万亩，其中退耕399万亩(退耕还林还草319、5万亩，退耕还湖约79、5万亩)。据估计，全国因退耕减少粮食播种面积约100万公顷(1500万亩)。这项计划的实施，对农业的可持续发展和保护生态环境是有利的。四是农田基础设施老化，粮食生产抗灾能力低，因灾降低·了粮食生产能力。90年代以来，国家预算内农业资金投入总量有所增加，但投资比重没有提高。国家对农业的投资重点用于大江大河治理、生态环境建设，直接用于农田基本建设的投入明显偏少，农业基础设施滞后，田间排灌设施陈旧老化，农业抗灾能力脆弱，在一定程度上依然是“靠天吃饭”。1990—2000年间，全国平均每年受灾面积8。1亿亩，成灾面积3、9亿亩，成灾面积占受灾面积48％，抗灾率仅为52％，与80年代水平相比没有明显的提高，不如1978年的水平(57％)。2000年因灾损失粮食1300亿斤，比上年增加600亿斤。近几年粮食综合生产能力水平趋于下降。全国年度粮食播种面积由多年稳定在1、10—1、13亿公顷(16、5—17亿亩)，减少到警戒线1、07亿公顷(16亿亩)以下。2001年为1、06亿公顷(15、9亿亩)，2002年预计为1、05亿公顷(15、7亿亩)。粮食综合生产能力下降，有些因素是不可逆的，要恢复起来代价很大。例如耕地的减少，2000年耕地占用2349万亩(其中建设占用244、5万亩，生态退耕1144、5万亩，农业结构调整占用867万亩，灾毁耕地93万亩)，耕地补充436、5万亩(其中未利用土地开发276万亩，废弃地复垦99万亩，土地整理增加耕地63万亩)，占补相抵，2000年耕地实际减少1912、5万亩。从1999年以来的情况看，在粮食生产和流通完全市场化的情况下，粮食生产如果得不到合理的利润，粮农的生产积极性难以得到保护，投入粮食生产的各种要素会减少，粮食综合生产能力的保持和提高将受到严重的挑战。
三、粮食供求趋势预测
(一)粮食需求呈刚性增长
由于我国人口继续增加和粮食转化与深加工的进一步发展，对粮食的需求将早刚性增长。近年来学术界和有关部门对我国粮食消费需求的中长期预测很多，目前比较一致的看法是：
1、2005年的粮食需求总量为10620亿斤，其中直接消费量为4985亿斤，人均直接消费原粮369斤；饲料粮需求量4108亿斤，占粮食需求量的38、7％；加上工业用粮、种子用粮及损耗，人均需求量为786斤。
2、2015年的粮食需求量为11670亿斤，其中直接消费量为4503亿斤，人均直接消费原粮312斤；饲料粮需求量5545亿斤，占粮食需求量的47、5％；加上工业用粮、种子用粮和损耗等，人均需求量为804斤。
3、2030年的粮食需求量为13195亿斤，其中直接消费量为4160亿斤，人均直接消费原粮260斤；饲料粮需求量7244亿斤，占粮食需求量的54、9％；加工业用粮、种子用粮和损耗等，人均需求量为824斤。分品种来看，今后我国粮食消费需求增长主要来自饲料粮增长。据预测，从目前到2030年，稻谷需求略有上升，小麦需求持续上升，玉米需求大幅增长。玉米2005年需求量占粮食总量的比重为28、4％；2015年需求快速上升至31、9％；2030年需求量进一步上升至35、2％。
(二)未来粮食产需缺口较大
从上述需求和目前10000亿斤的粮食生产能力看，2005年、2015年、2030年我国粮食产需缺口分别为620亿斤、1671亿斤和3195亿斤。按照粮食最低自给率95％计算(粮食净进口控制在总产量的5％以内)，为实现产需基本平衡，粮食生产能力需要比目前分别提高约100亿斤、1100亿斤和2540亿斤，提高幅度分别为1％、11％和25％。这在目前的投入和科技水平下，困难和压力很大。从最近十几年的情况看，我国粮食单产提高幅度不大。1990—1994年5年粮食单产在533斤／亩左右，1995—2001年7年粮食单产在573斤／亩左右，1990—2001年12年单产提高幅度仅7、5％，年递增0、6％。在耕地和粮食播种面积保持稳定的情况下，要实现粮食产需平衡，粮食单产必须有相应的提高。
(三)影响提高粮食综合生产能力的主要因素
一是粮食比较效益低，农民种粮积极性下降。目前国家资源未能有效的补贴到农民，在粮食流通完全放开的情况下，如无有力的保护措施，不解决粮食的比较效益问题，农民种粮积极性将进一步下降。
二是耕地和水等资源紧张。我国耕地数量和水资源不足而且不断缩减，是阻碍粮食生产能力稳定和提高的一个重要因素。全国现有耕地面积为19、51亿亩左右，人均占有耕地仅1、59亩，为世界人均数3、75亩的42％。即使现有耕地总是稳定，随着人口增加，到2010年和2030年，人均耕地也将降至1、43亩和1、34亩。农业用水也严重紧缺。现阶段我国人均水资源量为2220立方米，约为世界平均的25%。预计到2030年，人口达到16亿时，在降水不减少的情况下，人均水资源将下降到1760立方米，接近国际公认的1700立方米的严重缺水警戒线。
三是农业基础设施薄弱，抵御灾害的能力不强。我国耕地有效灌溉面积小，干旱半干旱面积比重大。全国耕地中有灌溉设施水田和水浇地为7、91亿亩，仅占总耕地的39％。全国40％的耕地退化，30％左右的耕地不同程度地受水土流失危害。每年都不同程度地遭受干旱、洪涝、低温冷害、台风、早霜、冻害等多种自然灾害的袭击，给粮食生产造成较大的损失。
四是科技储备不足，农业技术推广体系不健全。由于体制不顺、科技与生产、科研与推广脱节、经费不足、机构重叠、力量分散、人才流失等问题仍很突出，农业生产尤其是粮食生产各类试验、示范等科研推广工作难以很好地开展，粮食生产领域科技储备不足，技术推广队伍不稳，粮食生产新技术、新品种、新模式更新推广速度较慢，直接制约着粮食生产科技水平的提高。
五是基本农田环境污染状况加剧，耕地的持续生产能力下降。由于工业和城市“三废”对基本农田的污染，造成耕地质量下降，直接影响粮食产量和质量。全国已有1000万公顷(1、5亿亩)农田遭受不同程度的污染，污水灌溉的农田面积已占灌溉总面积的7、3％，’且呈上升趋势。每年农业环境污染事故数千起，造成直接经济损失超亿元。由于地力下降、环境污染对粮食综合生产能力的直接影响，难以估计。
四、建议立足于人多地少的国情，要从长远战略考虑，采取有效措施，切实保护和提高粮食综合生产能力，使藏粮于库与藏粮于地有机结合，确保我国粮食安全。
(一)依法保护耕地和水资源，确保粮食和农业可持续发展
调查中发现，一些地方由于部门分割，制定的基本农田保护规划、土地利用规划、城市建设规划相互脱节，造成破坏粮田、滥占耕地的现象仍然比较突出。耕地和水足粮食生产的基本生产资料，要树立保护耕地和水资源就是保护粮食综合生产能力的观念，建立健全耕地等农业资源保护法制体系，依照《土地法》、《基本农田保护条例》、《水资源保护条例》等法律法规，严格保护耕地特别是基本农田和水资源，保持耕地数量的动态平衡，治理环境污染，不断提高耕地质量和水资源利用率。要切实保护农民的土地集体所有权和土地使用权，减少国家对耕地的低价征用和高价出让，避免对农民利益的损害。
(二)实施农业补贴，保护农民种粮积极性
加入世贸组织以后相当长的一段时间内，由于我国粮食产品成本高、品质较差，国际竞争力不强，逐步增加的粮食进口势必会冲击国内粮食市场，打击农民种粮积极性，影响粮食生产能力的稳定和提高。因此，我们应在WTO规则框架内，利用政府补贴弥补完全市场调节的缺陷，调节粮食风险基金的使用方向，实施对农业和农民的直接补贴，以增加农民收入，保护农民种粮积极性。
(三)加大科研攻关和技术推广力度
近些年来，粮食作物科研基础研究和应用研究薄弱，科技储备严重不足。种质资源创新与品种选育相对滞后，优质品种不多，专用品种不全。农民迫切需要的新品种、新技术、新器械仍比较缺乏。要树立储备科技就是储备生产能力的思想，加大粮食作物科技投资力度，集中资金，集中人才，大力开展粮食作物新品种、新技术、新器械的研究，力争在短期内有所突破。建立对良种和适用新技术推广的补贴制度，加强技术推广力度，确保粮食单产水平和产品质量不断提高，降低生产成本，提高粮食市场竞争力。
(四)加强粮食生产基础设施建设，提高粮食生产水平要充分利用WTO有关规则，特别是国内支持保护的“绿箱”政策，借鉴国际经验，加大对粮食生产的投资力度，加强基本农田没施和社会化服务体系建设，提高抗灾能力和土地生产力，直接保护和提高粮食综合生产能力。在粮食主产区选建500个优质商品粮基地县，加强农田灌排体系、农技推广服务体系、信息服务体系、农机服务体系和农业生态环境与农产品质量监督体系建设，在这些基地县，形成年产粮食5000—6000亿斤的生产能力，保证每年提供2000—2800亿斤商品粮。
(五)建立国家粮食预警体系，及时调控粮食市场版权所有
在粮食市场全面放开的情况下，为了防止粮食市场和价格大幅度波动，国家应建立粮食预警体系，确定粮食警戒线，进行指标监测。同时对粮食预警进行立法，确保粮食供应出现问题时能够及时发出警报，要求各级政府，采取紧急措施，发展粮食生产，保障粮食供应。