1、帮助学生了解和掌握开展公关策划的程序和要求。
2、训练学生掌握公关策划所需的市场调研能力、公关创意能力、活动方案设计能力、媒体沟通能力、费用预算能力、活动安排能力等。
3、锻炼学生撰写策划报告的写作能力与技巧。
本章实训任务是为某一社会组织机构做有关的公关活动策划。通过这一策划训练帮助学生了解、掌握公关策划的程序、方法和技巧;并要求学生能够运用“公关”有关原理,完成一份实训作业——为这一社会组织机构撰写一份“市场公关策划报告”。
第一节 《公关策划报告》撰写的步骤
公关策划要求策划人员在对企业内外公关环境予以准确、详细地调查和分析,并有效地运用公关策略,对特定时间内某项公关活动的行动目标、活动主题、实施方案及具体措施进行设计和规划。可见,一项完善的公关策划必须按一定的程序进行,一般可有如下步骤:
一、收集公关信息
开展公关调查,收集公关信息,这是策划的初始阶段,也是公关策划的基础。公关调查的内容有:
(一)社会组织机构自身调查
(二)社会组织机构自身的问题和机遇调查
(三)社会组织机构的目标公众调查
公众调查旨在确定企业面临的公众对企业的意见,态度及反映;消费者或用户对产品,服务的评价;特定公众对象的基本情况等。公众调查一般需要掌握五种资料:公众的类型和背景材料,认知资料,需求资料,态度资料和行为资料。
二、分析公关信息
对于收集到的各种市场资料,要进行系统整理,予以仔细分析。策划一个成功的市场公关活动要考虑许多因素,只有在全面了解企业有关“产品市场”、“竞争者”和“社会公众”情况基础上,才能够有效地组织策划和实施市场公关活动、 公关信息的分析是整个公关策划的依据。
三、策划公关目标
公关活动应该是有针对性的,所以,在开展公关活动时,首先应该明确它的目标,就是说,应确定通过此项活动的开展最后应取得什么效果。如果没有市场公关的具体目标,公关活动就变得盲目,常常花费了时间、财力和人力,最后达不到任何效果。
四、设计公关活动方案
公关目标一经确定,就要围绕目标拟定可供实施的公关活动方案,
这是公关策划的关键环节。公关活动的设计方案应包括以下这些问题:
1、 设计公关活动主题
2、 确定活动的时机和地点
3、 策划公关活动项目
4、 设计活动具体安排
5、 选择恰当的媒体宣传
五、编制公关预算
公关预算是指为了达到公关目标而实施公关活动方案所需的费用。预算根据公关活动方案设计的内容来框算的。费用框算不能只有一个笼统的总金额,要进行分解,计算出每一项活动的费用,除了列出总金额外,还要框算出各种宣传费用。
费用框算实际上与公关活动方案设计是有紧密联系的,绝对不能把两者割裂开来。在进行方案设计时,本身就要考虑到费用的支出。不顾成本的公关方案,其实已经违反了切实可行的基本原则。
六、公关活动方案的实施
这是公关策划的实质性阶段,这一阶段就是根据公关策划确定的目标,传播方式和活动方案,具体地组织实施,使计划变为现实,达到预定的公关目标、 公关活动方案一旦付诸实施,就会遇到许多有待进一步解决的问题。在公关活动方案实施过程中,社会观众必然会产生不同的反响,有些是预见到的,但有些则是意料之外的。当出现意外的反响,甚至是完全相反的结果时,市场公关人员应及时作出反应,采取有效措施,来掌握局势,保证公关目标的最终完成。
第二节 《公关策划报告》的格式
公关策划报告是公关策划构思的书面表现形式,是公关策划的文字化,是被他人所知、所接受,便以操作的依据。因此,“公关活动”技能的训练重点之一就是能使学生较规范地完成一份策划书的撰写。
一、公关策划报告的格式和要求
公关策划报告如同其他的营销策划报告的格式大致相同,一般说来,营销策划报告常见的格式,包括以下部分:
(一)封面
给一份营销策划报告配上一个美观的封面是绝对不能忽略的。有很多人认为营销策划书重在内容,而封面无关紧要,其实这种看法忽略了封面的形象效用。阅读者首先看到的是封面,因而封面能起到第一印象的强烈视觉效果,从而对策划内容的形象定位起到帮助。现在人们对于一本杂志或着作的封面设计的重视已不大会提出什么疑问;同样道理,营销策划书的封面也应好好策划一番。封面的设计原则是醒目、整洁,切忌花哨,至于字体、字号、颜色则应根据视觉效果具体考虑。
封面制作的要点如下:
(1)标出委托方。如果是受委托的营销策划,那么在策划书封面要把委托方的名称列出来,如:《××公司××策划书》。这里要注意的是不能出现错误,否则给策划者的不良影响将是致命的。
(2)取一个简明扼要的标题。题目的确定要准确而不累赘,使人一看就能明了。有时为了突出策划的主题或者表现策划的目的,可以加一个副标题或小标题。
(3)打上日期。日期应以正式提交日为准。不应随随便便。定一个日期,同时要用完整的年月日表示,如:1998 年12 月8 日。
(4)标明策划者。一般在封面的最下部位要标出策划者。策划者是公司的话,则列出企业全称。
(二)前言
前言的作用在于引起阅读者的注意和兴趣。也就是说当阅读者翻过封面以后,看了前言能使其产生急于看正文的强烈欲望。前言的文字不能过长,一般不要超过一页,字数可以控制在1000 字以内。其内容可以集中在以下几个方面。
首先,可以简单提一下接受营销策划委托的情况。如:某某公司接受某某公司的委托,就某年度的营业推
广计划进行具体策划接下来要重点叙述为什么要进行这样一个策划,即把此策划的重要性和必要性表达清楚,这样就能吸引阅读者进一步去阅读正文。如果这个目的达到了,那么前言的作用也就被充分发挥出来了。 最后部分可以就策划的概略情况,即策划的过程,及其策划实施后要达到的理想状态进行简要的说明。
(三)目录
目录的作用是使营销策划书的结构一目了然,同时也使阅读者能方便地查寻营销策划书的内容。因此,策划书中的目录最好不要省略。如果营销策划书的内容篇幅不是很多的话,目录可以和前言同列一页。
列目录时,唯一要注意的是:目录中的所标页数不能和实际的页数有出入,否则反而增加阅读者的麻烦,同时也有损策划书的形象。因此,尽管目录位于策划书中的前列,但实际的操作往往是等策划书全部完成后,再根据策划书的内容与页数来编写目录的。
(四)正文
正文部分是策划书的核心所在,在这里应阐明对市场环境和企业机会的分析,提出营销策略及行动方案,进行营销费用预算,制定方案实施的具体措施。
上述正文部分是策划书最主要的部分。在撰写这部分内容时,必须注意所写内容的“次序性”、“可行性”、“可操作性”、“创意性”。
(五)结束语
结束语在整个策划书中可有可无,它主要起到与前言的呼应作用,使策划书有一个圆满的结束,而不致使人感到太突然。结束语中再重复一下主要观点并突出要点是常见的。
(六)附录
附录的作用在于提供策划客观性的证明。因此,凡是有助于阅读者对策划内容的理解、信任的资料都可以考虑列入附录。但是,可列可不列的资料还是以不列为宜。这样可以更加突出重点。
作为附录的另一种形式是提供原始资料,如消费者问卷的样本、座谈会原始照片等图像资料等等。作为附录也要标明顺序、以便查找。
二、公关策划书的撰写技巧
公关策划书和一般的报告文章有所不同,它对可信性和可操作性以及说服力的要求特别高,因此,运用撰写技巧提高上述两个“性”一个“力”也就是策划书撰写的追求目标。
(一)寻找一定的理论依据
欲提高策划内容的可信性,并使阅读者接受,就要为策划者的观点寻找理论依据。事实证明,这是一个事半功倍的有效办法。但是,理论依据要有对应关系,纯粹的理论堆砌不仅不能提高可信性,反而会给人脱离实际的感觉。
(二)适当举例
这里的举例是指通过正反两方面的例子来证明自己的观点。在策划报告书中,加入适当的成功与失败的例子既能起调节结构功作用,又能增强说服力,真可谓一举两得。这里要指出的是,举例以多举成功的例子为宜,选择一些国外先进的经验与作法,以印证自己的观点是非常有效的。
(三)利用数字说明问题
策划报告书是一份指导企业实践的文件,其可靠程度如何是决策者首先要考虑的。报告书的内容不能留下查无凭据之隙,任何一个论点最好都有依据,而数字就是最好的依据。在报告书中利用各种绝对数和相对数来进行比较对照是绝对不可少的。要注意的是,各种数字最好都有出处以证明其可靠性。
(四)运用图表帮助理解
运用图表能有助于阅读者理解策划的内容,同时,图表还能提高页面的美观性。图表的主要优点在于有着强烈的直观效果,因此,用其进行比较分析、概括归纳、辅助说明等非常有效。图表的另一优点是能调节阅读者的情绪,从而有利于对策划书的深刻理解。
(五)合理利用版面安排
策划书的视觉效果的优劣在一定程度上影响着策划效果的发挥。有效利用版面安排也是策划书撰写的技巧之一。版面安排包括打印的字体、字的大小、字与字的空隙、行与行的间隔、黑体字的采用以及插图和颜色等等。如果整篇策划书的字体、字号完全一样,没有层次、主辅,那么这份策划书就会显得呆板,缺少生气。
总之,通过版面安排可以使重点突出、层次分明、严谨而不失活泼。应该说,随着文字处理的电脑化,这些工作是不难完成的。策划者可以先设计几种版面安排,通过比较分析,确定一种最好效果的设计,最后才正式打印。
(六)注意细节,消灭差错
这往往会被人忽视,但是对于策划报告书来说却是十分重要。可以想象得出,一份策划书中错字、漏字连续出现的话,阅读者怎么可能会对策划者抱有好的印象呢?因此,对打印好的策划书要反复仔细地检查,不允许有一个差错出现,特别是对于企业的名称、专业术语等更应仔细检查。如一些专门的英文单词,差错率往往是很高的,在检查时要特别予以注意。因为一旦出现英文字母的差错,阅读者往往会以为是撰写人本身的知识水平不高所致,这就影响了对策划内容的信任度。
另外,像一些细小的方面如纸张的好坏、打印的质量等等都会对策划书本身产生影响,所以也绝不能掉以轻心。一般情况下,应尽量选择质量高的纸张,用激光打印机打印。
第三节 《公关策划报告》撰写的内容
任何一项公关策划,只有通过公关策划书的内容才可以表现策划者的意图与观点,才能准确、完整地表现公关策划的具体内容。因此,把握好公关策划书的内容显得十分重要。公关策划书的内容一般可分为七个部分:
一、任务概述
交代公关策划的任务与要求,对本次公关活动的目标交代清楚。公关目标是一个组织公关活动所要达到的理想境地和标准。其具体内容包括:
1、提高社会组织机构知名度,树立社会组织机构的形象和信誉;
2、使社会组织机构与公众保持经常化的信息沟通与交流,设计并不断完善社会组织机构与公众进行信息沟通与交流的正常渠道;
3、积极开展社会组织机构内部的公关活动,强化凝聚力和向心力,为社会组织机构创造良好的内部人际关系;
4、为社会组织机构推销产品和服务进行公关活动,帮助组织提高产品及服务的市场占有率。
根据社会组织机构情况来确定本次策划的公关目标。该部分内容写作应注意“客观”、“简练”。
二、背景分析
策划一个成功的公关活动要考虑许多因素。只有在全面了解这家社会组织机构的背景,所处行业背景,竞争状况,公众信息及具体公关活动目的的基础上,能够有效地组织策划和实施市场公关活动。
根据特定公关活动背景资料,分析确定整个活动是非常重要的,这也是确定“公关主题”、“公关时间”、“公关活动范围”、“公关活动内容”的依据。本部分内容要求“准确”、“客观、”。
公关策划的背景分析可以从如下四个方面进行:
1、社会组织机构自身的分析
根据调查资料,分析社会组织机构有哪些特点?存在什么机遇和问题。
2、竞争者分析
根据调查资料,分析主要竞争对手争夺市场的营销策略,分析企业
自身的优劣势,从而确定企业的竞争策略。分析本次公关策划的重要性
在于应对激烈的市场竞争,促使营销目标的实现。
对竞争对手的分析要客观、准确。在了解竞争对手的同时,还要对
自身有一个清醒的认识,这样才能制定出有效的营销方案。只有详细列
出企业的机会与威胁、优势与劣势,才能发现企业目前存在的问题。也
唯有这样才能在后面的方案设计时,做到有的放矢,扬长避短,从而建
立起企业的比较竞争优势。
3、公众分析
根据调查资料,分析公众对企业极其产品的认可程度,对企业形象
的评价,对企业有何希望与要求。公众对企业的态度如何?能否支持企
业?这对企业的发展是至关重要的。这些分析是公关活动设计依据和前
提。这里提及的公众,是指对企业实现其
市场营销目标构成实际和潜在 影响的任何团体和个人。企业应与所有公众都建立良好的关系,以保证
企业的经营一路绿灯,一帆风顺、
三、设计公关活动主题
一部交响乐有主题,一部小说也有主题,公关活动如能有一个统率
整个活动的主题,使之成为联结所有公关活动项目的核心,无疑使方案
的实施成功了一半。因此,拟定具体工作计划时,最重要的是设计主题。
每一项公关活动都应确立鲜明的主题,以保证各项系列活动围绕主题展
开。主题的设计形式多种多样,可以是一个寓意鲜明的口号、警句;也
可以是一个简洁的陈述,还可以是一个特定突出的广告画面。
公关活动的主题设计是一项创意性很强的活动,又有相当操作难
度,是本项实训的重点之一,通过这种训练可以培养学生的创意能力。
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四、公关方案的设计与实施
公关主题一经确定,就要围绕主题设计可供实施的公关方案。设计
一个或系列的令人满意的实施方案。设计公关方案,应注意以下几个问
题:
1、选择公关活动的有利时机和地点
确定公关活动的有利时机和地点,不仅涉及公关活动的策略,而且
直接影响到公关活动的总体效果。因此,策划方案时,应预先考虑到影响
时机、地点的各种因素;选择最佳时机和地点。
2、设计具有鲜明个性的、行之有效的公关活动项目。有
(1)利用企业现有设施举行的活动项目。如工厂企业接待来厂参
观、学习等。
(2)以信息传播为中心内容的活动项目。主要包括新闻会、
记者招待会等。
(3)推销产品和服务的活动项目。主要形式有经常向各种出版机
构、报纸、杂志、电台、电视台选送有关产品和服务的新闻稿、宣
传文章和照片以及电子广告等。
(4)、在某些特殊日子举行的活动项目。如庆祝会、纪念活动等等。
五、媒介宣传。
公关活动是一种传播活动,它的目标的实现必须借助于相应的传播
媒介。选择的标准可以从以下四个方面考虑:一是考虑传播媒介的可信
性,公众在接受来自于这些传播媒介的信息时,不会对内容的真实性表
示怀疑;二是考虑传播媒介的权威性,公众可能会按媒介所提供的信息
引导行动;三是考虑公众的可接受性,选择的传播媒介要适合其接受对
象公众的习惯;四是考虑传播媒介的可用性,企业能够支付使用媒介所
花的费用、
六、具体活动日程安排
公关活动策划是一个详细、周密的过程,每个活动项目都应有具体
的时间安排。活动日程安排是公关活动得以顺利实施的必要保证。因此,
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在策划书中必须含有每个活动项目详尽的时间进度表,明确表示何时作
什么,由任何部门人负责,有什么具体要求。这样,可使整个策划活动
具有较强的可操作性,也便于以该活动进度为标准全程检查个活动项目
的实施情况。
七、公关费用预算
公关预算是从经济上保证公关活动的正常开展,严格监督和控管公
关活动按预定时间,以一定的费用来完成公关任务和目标。
编制公关预算的方法大致有如下两种:(1)“按销售额或总产值抽
成法”,即从企业的总销售额或总产值中,抽取一定的百分比作为公关
预算。
(2)“目标作业法”,即按照制定的公关目标和方案,把计划所需要的
各种费用项目详细列支,核定各单项活动和全年活动的预算。
公关活动的主要费用项目包括:
1、劳务工时报酬、 大量公共关系工作靠人去进行,其成本自然以公
关人员的工资,有关劳务报酬为主;
2、行政办公经费、办公用品,电话费,房租费,水电费,保险费等;
3、专业器材费用、 制作各种宣传品,纪念品,摄影设备和材料,工艺
美术器材,视听器材,展览设施和展品,交通及通讯设备;
4、公关广告费及各项宣传费用;
5、实际活动费用、 座谈会,招待会,宴会,参观,大型纪念活动或庆
典活动及其他接待应酬的开支;为公众免费提供的各种教育,培训和服
务项目;调查研究费用以及公关人员的日常旅游费,交际费等;
6、赞助费、 赞助社会文化,教育,体育和各种福利事业或慈善事业、
公关活动是一种预测性、灵活性较强的工作,因此公关预算应该保
首先一个问题是生育权是一项人权吗？这个问题好像不值一问，但是如果我们考察一下有关国际和国内法律文件对于生育权的确认情况，我们就会发现这确实是一个值得怀疑的问题。我们在《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》等几个最权威的国际人权文件中都找不到关于生育权的规定，在我国的《宪法》和其他国家的宪法中也很难找到有关生育权的表述。那么生育权还是一项人权吗？从常识出发这又好像是毫无疑问的，因为几乎每个人都在事实上都可以生儿育女，因此这项权利的享有几乎已经跟人有睡觉和穿衣的权利一样是自然而然、毋庸置疑的。那么为什么生育权并没有得到《世界人权》（即三个上述公约的总称）和各国宪法的确认呢？道理也似乎很简单，因为从人类历史上看，生育权并不像生命权、财产权、人身自由权那样受到了国家和社会强烈的干预[01]；即使是对生命权和财产权侵犯非常严重的，对于人之生育行为也采取了自由放任的政策。那么历史上各国政府为什么会对生育行为自由放任呢？原因有很多，例如因为可能人们在观念上认为人口越多越好，或者因为政府官员认为很难从对生育行为的干预中捞到什么好处，除此之外，干预生育行为的难度也是其中一个重要的原因。即使在拥有发达的避孕、引产、绝育等技术的今天，强制干预生育行为也仍然是一个困难重重的过程。既然过去国家和社会几乎不存在对生育自由的侵犯问题，生育问题在很长时间内也自然没有上升为需要极力主张的人权问题。 但是国际人权公约和各国宪法对生育权规定的缺位并不能否认生育权的人权属性，道理也很简单，就像美国宪法第九条修正案规定的那样，"本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利"。生育权就可以说是这样的自然权利，并且是比财产权、政治权等权利更"自然"的权利。
生育权作为一项自然权利，它成为一个令人关注的人权问题却还是非常晚近的事。上个世纪六、七十年代以后，面对人口过快增长的压力，许多国家，尤其是人口稠密的发展中国家纷纷采取了计划生育政策，从这个时候起，才出现了国家大范围干涉人的生育行为的现象，从此以后，这个在历史上曾经一直安享太平的权利就开始面临前所未有的挑战。"人口政策可能会将最隐私的个人行为置于政府的直接干预之下，从而使个人的自由与政府进行干预的权利相抗衡"。[02]许多国家为了限制个人生育而不惜采取诸如强制人工流产、强制绝育和强制放置宫内避孕器等强制性手段，这些对生育权限制措施的出现就使得生育权的保障问题也成为一个现实的人权问题。1968年的世界人权会议通过的《德黑兰宣言》首次开始关注生育权问题，它首次规定了"父母享有自由负责地决定子女人数及其出生时距的基本人权"；1974年联合国国际人口和发展大会通过的第XVI号决议也确认人口政策应该尊重"父母繁衍后代和自主、负责地决定其子女的人数和生育间隔的权利"。虽然我国直至实行计划生育政策二十多年后，才于2002年9月1日生效的《人口与计划生育法》中首次确认了公民的生育权，但是在这之前法律实际上也并没有否认生育权，只不过只是承认受到严格限制的生育权罢了，这种对生育权的限制就表现为：子女的人数和生育间隔完全由法律作出规定，父母并没有自主的权利。
生育权既然是一项人权，那么它是一项个人的权利还是合法夫妻双方共享的权利呢？《德黑兰宣言》认为生育权是父母的基本人权，1974年国际人口和发展大会通过的联合国第XVI号决议也只是确认父母的生育权，但是在同一次会议中通过的《世界人口行动计划》却规定，"所有夫妻和个人都有自由而负责地决定其子女人数和生育间隔以及获得做出这种决定所需要的信息、教育和方法的基本权利"，这个规定似乎又确认个人的生育权利，并且值得指出的是这些联合国文件都没有明确说明夫妻、父母和个人必须是合法婚姻中的父母双方和个人。不过这对不实行计划生育政策和那些宽容非婚生子的国家无关紧要，但是对于像中国这样严厉实行计划生育政策、观念又相对比较保守的国家就显得至关重要了。
根据中国的《婚姻法》，"无效或被撤销的婚姻，自始无效，当事人不具有夫妻的权利和义务。"如果生育权只能是合法婚姻夫妻双方的权利，那么很显然非法婚姻状态中的个人显然不具备生育的权利。二十多年来我国各个省份制定的计划生育条例正是根据这个思想制定的，几乎所有的生育权利和义务的主体都是"夫妻双方"而不是公民个人。在实践中，未登记结婚的个人或男女双方是不可能获得政府部门的生育许可的[03]，即使个人或双方生育的是第一胎子女。[04]这就是说，非婚生育在法律上完全是非法的，无论是同居的男女双方还是不同居的个人都不享有所谓的生育权[05]。但是2002年生效的《人口与计划生育法》对于生育权性质的认识上似乎发生了一些改变，该法第17条规定，"公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。"从这种一般性的表述中，我们似乎可以推论出生育权是每个"公民"个人都具有的权利了。尽管立法者不一定有这样的立法意图，[06]但是《吉林省人口与计划生育条例》中规定的独身女子生育权就是根据这种理解制定的。
该条例第30条第2款规定："达到法定婚龄决定终身不再结婚并无子女的妇女，可以采取合法的医学辅助生育技术手段生育一个子女。"这条法律破天荒的法律意义就在于，它首次在法律上确认了没有结婚的个人也在一定条件下可以享有生育权。但是它对现行计划生育法律体系的挑战也在于此。如果将生育权定位为是一个不依赖于婚姻状态为条件的独立的个人权利，那么就会出现一系列的权利推论：既然达到法定婚龄决定终身不再结婚并无子女的妇女可以凭借合法的医学辅助生育技术手段生育一个子女，那么有什么理由不允许这类妇女与男人（不管同居与否、有没有感情）生育一个子女呢？既然达到法定婚龄决定终身不再结婚并无子女的妇女可以生育一个子女，那么为什么具有同样情况的男人不能拥有相同的生育权呢？既然生育权是个人的权利，那么为什么那些达到法定婚龄、没有子女的未婚男女不能在一定条件下享有生育权呢？
尽管《吉林省人口与计划生育条例》对独身女子生育权的规定以及上述的一系列推论都会与原来的计划生育法律体系产生矛盾，但是《吉林省人口与计划生育条例》从确认个人生育权的角度来贯彻实施计划生育政策还是具有重大意义的。因为我国的计划生育政策和法律经常只是一味强调公民生育行为义务的一面，而对公民的生育权的保障考虑得还不够充分。尽管我国计划生育政策在实施上也已经越来越显示出一些人权的价值取向，例如，在生育权的保障方面，计划生育政策在区别对待农村与城市公民、汉族和少数民族公民的同时，对于一些特殊的人群给予额外的生育配额照顾，但是对于未婚公民的生育权却始终缺少应有的关注，而《吉林省人口与计划生育条例》关于独身女子生育权的规定无疑在这方面向前迈进了一步。虽然吉林省规定的"决定终身不再结婚"的条件显然不切实际，因为生育权的行使并不能限制结婚权的行使，但是它至少向人们表明法律对于一定条件下的未婚公民的生育权也应给予保障。
对于确认未婚公民生育权所引发的社会和伦理问题，人们提出了很多疑问和担心是完全可以理解，但是却并不足以构成法律否认这种生育权的理由。有一种意见认为法律如此明确规定独身女子的生育权就好像法律在鼓励"非婚生育"，因此是在冒道德风险。但是我们必须对法律上保障的公民合法权益与公民行为的道德性评价有所区别。就像我国《婚姻法》宣布"非婚生子女享有与婚生子女同等的权利"并不等于鼓励公民"非婚生子"，我国在娱乐场所推广使用安全套并不等于鼓励一样，法律保障独身女子的生育权，并不在于鼓励"非婚生育"，而在于一部分人的个人权利不至于因为有些公共政策的实行而受到不当损害。法律不能从道德的理想出发来设计法律的规范，而只能从实际存在的现实入手来实现对公民切身利益的关怀。从社会发展的趋势来看，单身男女的比例会越来越高，未婚同居，或者只同居不结婚的人越来越多，这是一个不以某些道德理想者的意志为转移的客观现实，难道法律要为了传统道德的威严永远宣称这些人的生育行为为非法吗？为什么法律不可以对符合特定条件，例如达到晚婚年龄、没有子女的人的生育行为给予一定程度的宽容呢？有人担心如果允许法律作如此规定会导致单亲家庭的大量出现，从而造成严重的社会问题。这种担心或许不是多余的，但是我要说的是，如果这种情况出现，那么对这种现象的防止也绝对不是法律的禁止所能奏效的，就像法律宣布未婚同居为"非法"并不能阻止未婚同居现象的日益普遍一样，这是一个现代经济、社会和观念变迁的结果，对这种趋势法律应该做的不是一味抵制而是予以积极回应。再说，法律允许符合特定条件未婚公民的生育行为并不等于说就会造成未婚生子现象的大量出现，因为毕竟对于生育这样的一个重大行为，除了法律外，人们不可能会无视经济、社会、伦理各个方面的巨大影响而草率行事，毕竟对于这些法律无能为力的社会压力，必须由当事人自己去承受。法律可以对公民许多不合习俗的行为表示宽容，但是生活却还要公民自己去继续。
法律对公民个人生育权保障的规定对于我国未来计划生育政策和法律的制定和执行都很有启示和指导意义：这说明计划生育政策并不仅仅只是一味地要求公民履行计划生育的义务，而且也应该充分保障公民的权利；在计划生育政策严厉的面孔下，它也应该日益显示出对公民生育权这种切身利益的人性化关怀。在中国的语境中，似乎只要一谈计划生育政策就只能谈公民对国家和社会的义务，而要求伸张权利就有反对计划生育之嫌。但是事实上，生育权本来就是公民固有的权利和自由，只有在生育权的行使有可能危害社会的整体利益时，国家才对生育权进行了必要的限制，但是无论如何，这绝对不是要否定公民的生育权。有人认为，生育权虽然是公民的自然权利，却仍不宜用法律明确规定独身女子的生育权。但问题是，在中国目前的情境下，如果不明确规定这一条，独身女子要么根本不可能获得生育指标，要么会因为所生的孩子属于"非婚生育"或"计划外生育"而受到处罚。因此吉林省地方立法对独身女子生育权的确认表面上好像只是对《人口和计划生育法》中关于"公民有生育的权利"这一条的具体化，但是实际上就实现对生育权的法律保障而言，它却迈出了决定性的一步，否则独身女子生育权的行使将遇到不可克服的行政障碍。
生育权问题也说明实施严厉计划生育政策的同时也必须保障公民的各种人权。我国在实施计划生育政策的很长一段时间，许多地方政府为了达到人口控制的目标简直不择手段，除了强制人工流产、强制绝育，还广泛采取扣留、没收、甚至恶意破坏公民财产，非法拘禁，乱罚款，对亲戚朋友大搞株连政策等手段，[07]并且计划生育政策在很长一段时间内成了法律的盲区，政府为了实施这个政策可以为所欲为，而不服从计划生育政策的公民却几乎不能获得任何法律救济。这些极端的措施和状况不仅严重侵犯了公民的人身权、财产权，而且还严重损害了中国计划生育政策在国际上的形象。虽然在中国巨大的人口压力和根深蒂固的传统观念背景下，政府在控制人口方面的困难是可想而知的，但是这并不表示政府在执行计划生育政策方面的行为就不应受法律控制，恰恰相反，正因为这样，在实施计划生育政策方面实行法治、保障人权才尤为迫切。
我国在计划生育政策的法治化方面虽然发展缓慢，但是已经显示出一些进展。2001年12月29日，我国制定了首部《人口和计划生育法》，该法最大的亮点在于首次确认了公民的生育权，明确了对未计划生育的行为征收"社会抚养费"，并且规定了公民的行政复议和权。但是令人遗憾的是，这部法律规范性非常差，它不仅使用了大量的政策性语言，而且对于计划生育政策实施过程中一些关键的内容仍然采取了鸵鸟政策：对于非婚公民的生育权问题未作规范，对于强制人工流产、强制绝育措施未予以禁止或作出规范；对于社会抚养费的征收标准也不作规定；对于现实生活中大量的株连政策也不予表态。如果严格按照法治中公权力"法不允许即禁止"的原则，那么像强制人工流产、强制绝育措施这种严重影响人身权利和生育权利的行为自然是非法的，但是在中国特殊的现实背景下，法律对这种措施的逃避态度只能为地方政府的各种任意行为提供法律漏洞。因此，从总体看，在使计划生育政策的法治化方面，我们还有很长一段路要走。
注释：
[01] 在纳粹德国时期，为了推行优生学政策曾经采用过强制绝育等实际上侵犯生育权的手段。
[02] [丹麦]卡塔琳娜·托马斯夫斯基：《人口政策中的人权问题》，毕小青译，中国社会出版社1998年版，第1页。
[03] 《北京市计划生育条例》第18条规定，第十八条："生育子女应当先取得生育指标；符合晚育条件的应当给予生育指标。"1999年这一条又修改为："育龄夫妻生育子女，实行《生育服务证》管理。"
[04] 根据《北京市计划生育条例》第33条和第37条的规定，对于非婚生育的，也要征收超计划生育社会抚育费并可以给予其他的经济限制和行政处罚。
[05] 根据法理学中权利能力和行为能力的理论，我们也可以解释为生育权与生具有，但是只有具备一定的条件（结婚并且取得生育许可）才可以行使生育权，这种不同的说法对于实际生活的影响几乎一样。
关键词公司合并 税务筹划 法律风险
一、公司合并中的税务筹划分析
(一)公司合并中税务筹划的涵义
关于公司合并中税务筹划的概念，目前还没有一个准确的定义，通过公司合并的动机和税务筹划的特点，笔者将其归纳为:在现行税收政策和税法的许可范围内，合并的双方公司，在合并时充分考虑税法赋予的优惠政策及相关因素，从税收的角度合理的进行事先安排和筹划，尽可能的节约纳税成本，减少税负，使得实现公司整体利益的最大化。
(二)公司合并中税务筹划的意义
1、合理的税务筹划有利于降低合并成本
公司的合并往往是为了追逐更大的经济利益，通过战略重组，优化企业结构，合理资源配置，以企业做大做强为目标。税收因素对合并起着重要影响，合理的税务筹划不仅能够使得合并双方减少对税收支出的担忧，同时还能有效地降低合并的成本，从而使公司获得最大的收益。
2、有助于公司合并后的税务规划，使公司长期受益
在合并过程中的税务筹划，不仅对合并中产生的税务负担有着积极的影响，对公司后期的税务规划也起着指导意义。在经济活动中，纳税义务具有一定的滞后性，而税务筹划是一种事前行为，企业可以依据税收法规对自身的纳税模式进行规划，从而合法地降低税收负担。合并后的企业可依据纳税模式纳税，长期享受低税负①。
二、公司合并中税务筹划的法律风险
在企业的运作过程中，收益和风险都是并存的，税务筹划在为企业带来节税收益的同时，也存在着很多风险。因此，企业需要正视这些风险，进而采取防范措施。
(一)政策风险
政策风险是对于我国的税收法律法规的误解或错误的使用所造成的。从立法角度上看，我国的法律法规都具有相对的稳定性，但无论哪一国家的税收法律法规都不是稳定不变的，而是不断发展，不断完善的。时间的推移，旧的政策代替新的政策，但是公司合并涉及的时间较长，所以使得税务筹划在未充分了解政策的情况下盲目的进行，政策的不定期性或时效性会给税务筹划带来风险。
(二)操作违规风险
我国的税收立法体制层次多，使得在某些法规上难以把握，就加大了税务筹划的难度，导致企业在合并时，没有充分考虑到各方面因素，而使得其在操作上违规。具体到纳税申报环节，就可能涉及到纳税申报违规的风险。
(三)经营风险
经营风险是企业随着市场的变化和根据企业战略管理的需求进行调整的过程中，由于经营情况的变动给纳税人税务筹划的方案带来的风险②。如果在合并时的税务筹划对公司以后的经营活动判断失误，就可能造成公司在合并后失去享受税收优惠政策的必要特征和条件，不仅不能减轻公司税负，还有可能加重税务负担，达不到税务筹划预期的效果。
(四)执法风险
执法风险主要是指纳税人税务筹划方案与税收执法机关的认定出现差异所造成的不确定性带来的风险③。税务筹划是合法的，但是其合法性需要税务行政执法部门的确认。在我国，税法对具体的税收事项留有一定的弹性空间，即在一定范围内税务机关拥有自由裁量权，再加上税务行政执法人员的素质参差不齐，这些都客观上为税收政策执行偏差提供了可能性。
三、公司合并税务筹划的风险防范
(一)充分了解税法规定，避免盲目进行纳税筹划
企业在进行合并时，决不能根据自身的想象，盲目进行纳税处理。而是要在专业人士的指导和筹划下，在充分了解税法相关规定的前提下，设计全面的合并方案。绝不能盲目进行纳税筹划，否则，本意是为了减少成本而采取的合并方式，反而会给企业带来不应有的损失④。
(二)综合全面的把握和运用税收法律法规
我国的税收法律法规是在不断完善发展的过程，这就要求企业及时把握最新的法律法规。全面把握税收政策，才能够更好的进行税务筹划。在实务操作中，比如:在减免税优惠方面，可以结合新修改的《企业所得税法》和《企业改组改制中若干所得税业务问题的暂行规定》。在面对几个同等条件的合并对象时，应该考虑各企业减免税优惠的具体情况。一是各企业现在享受的减免税优惠的种类和剩余期限，一是合并后企业的条件是否仍然符合减免税优惠的条件。再综合统筹考虑之后，从各企业中选择一个可以最大限度享受减免税优惠的企业加以合并⑤。
(三)注重企业整体利益，灵活税务筹划方案
企业合并追求的是价值最大化，整体利益的发展，税务筹划也应当从这一点出发，整体把握，不局限于个别税种，也不限于节税，灵活筹划多种方案，使合并后的企业在经营过程中实现利益最大化。综合全面的从企业的具体情况考虑，制定的方案要有灵活性的特点，以便在国家税收政策发生变动时可以随时调整，适时更新筹划内容，保证合并后企业的经营活动正常进行。确保税务筹划目标的实现。
(四)搞好企业与税收管理者之间的关系
在我国，税收执法部门的自由裁量权较大，因此，能否得到税收执法机关的认可，也是公司税务筹划方案能否顺利实施的一个重要环节。所以为了达到的预期收益，公司需要与当地的税务主管机关联系，处理好与税务机关的关系，及时获得最新的税收政策信息，适应当地的税收管理特点，对企业的税务筹划做出相应的调整，确保公司经营和税务筹划的顺利运行，降低风险，增加收益。
注释:
①尹丽、论企业并购中的税务筹划、西部财会、2007(4)、
内容提要: 经济与社会发展规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,它对我国经济与社会发展发挥了积极促进与指导作用。在推进规划体制改革过程中,为科学编制与实施规划,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式,明确政府规划行为的公定力,提高公众参与度,健全经济与社会发展规划法制,完善国家宏观调控体系。
我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》,每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》,各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。计划和规划在我国社会经济生活中占有重要地位,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民都发挥着巨大的影响力。然而,从目前计划和规划的制定、实施状况看,其权威性、稳定性、可操作性、可问责性和公众参与度等方面仍存在着诸多问题。因此,推进规划体制改革,加快规划法制建设,创造有利于经济社会发展的良好法治环境,[1]是深入贯彻落实科学发展观、完善国家宏观调控体系的客观需要。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题,从经济法理论层面作些探讨。
一、经济社会发展规划的概念与性质分析
(一)计划、规划的词义分析
根据《现代汉语词典》的解释,计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤;作为动词是指做计划。[2]规划和计划并无本质差别。根据《现代汉语词典》的解释,规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划,如制订规划,十年规划;作为动词是指做规划。[3]计划和规划在英语或法语中是同一个词(plan或programme),是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。人区别于动物的一个主要标志,就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划,这就是计划或规划。[4]有学者认为,规划既是对未来行动结果(目标)的预期,也是对实现其结果的行动的预先安排,还是针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。[5]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别,但在使用时还是有所区别。例如,现在年度计划正式文件仍称“国民经济和社会发展计划”,而原使用的“五年计划”改称为“国民经济与社会发展规划”。由此可见,规划是对未来比较全面、长远的发展计划,是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。综上理解,笔者认为,规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的,有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划。
(二)规划是人类社会管理与协调的需要
“凡事豫则立,不豫则废。”[6]儒家经典中蕴含着深邃的管理思想,影响深远。人类进入现代经济社会,各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标,这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合,需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。计划或规划在客观上反映了市场经济社会发展的自由与国家干预之间的冲突与协调。规划的功能在于能够适时而理性地将现实社会生活中可以利用的一切人力、物力与财力资源,事先安排或分配到预设的时间和空间内,以实现经济社会发展目标。我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中,彻底排斥和取消计划的企图和做法都是错误的。[7]“经济、社会发展有规划,这是社会主义的优越性之一。2009年11月,《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事,第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。”[8]
我国目前确立了以《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》为国家总体规划统领,以主体功能区规划为基础,以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑,各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[9]我国规划体系是层次分明、功能互补的三级三类规划管理体系。从行政层级看,现行规划体系包括部级、省(区、市)级、市县级规划。从对象和功能类别看,现行规划体系包括总体规划、区域规划和专项规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据,其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。[10]
编制和实施国民经济和社会发展五年规划,在我国已有60年的历史。特别是改革开放以来,根据社会主义市场经济体制的要求,我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革,使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。
(三)国民经济与社会发展规划纲要的性质分析
国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。它有时间延续性和空间限定性的特点。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。有的学者认为规划是宪法性法律文件;有的学者认为“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为《规划 》载体的《纲要》是法律性文件,具有法律约束力,但只是对政府具有约束力。”[11]还有的学者认为规划根本不是法律文件,没有法律约束力。也有专家认为,在一定意义上,规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[12]
国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何?笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[13](以下简称《规划纲要》)为分析对象进行探讨。
第一,《规划纲要》具有明显的国家政策性。从《规划纲要》编制和内容看,它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”,[14]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容,[15]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”。[16]但这种政策不是党的政策,而是国家的政策。因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草,经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后,就具有国家意志的属性,是国家的政策性文件,向社会公开。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同,但其已由党的政策转换为国家的政策了。
第二,《规划纲要》具有国家法律约束性。《规划纲要》明确指出:“本规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力。要举全国之力,集全民之智,实现未来五年宏伟发展蓝图。”[17]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务,明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务,是政府对人民群众的承诺。”[18]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施,明确了规划实施责任,提出了强化实施的具体方法。由此观之,《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。
第三,《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。它是政府履行经济管理与公共社会服务职责,实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。它是引导市场主体行为,促进经济持续平稳较快发展,推进中国特色社会主义事业的行动指南。它是全国各族人民共同的行动纲领。所以在社会规范属性上,把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件,或者以其具有法律效力为依据,而把它单纯当作法律规范性文件,都是不全面的。笔者认为,《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,[19]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。
二、发展规划与发展规划法的关系
为了加强规划法制建设,在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上,还必须明确发展规划法概念,以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。
为避免规划的主观随意性,保持规划统一和稳定性,在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依,有章可循。目前,国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题,在国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)的基础上,于2010年草拟了《发展规划法》。[20]笔者在本文写作之前,一般称“规划法”,不用“发展规划法”的概念。[21]现在看来用“发展规划法”更有针对性,更为确切。笔者认为,发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统,体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上,是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容,保障其实现的法律形式,因此,发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。
(一)发展规划法对经济社会发展规划制定和实施的保障
第一,发展规划法为规划的制定提供了程序保障。我国发展规划的制定要体现全民参与性,由于参与的社会力量复杂,涉及政治、经济、社会各个方面,只有运用发展规划法的制度和程序作保障,才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。一些地方政府和经济工作部门对国民经济和社会发展规划的编制和实施缺乏应有的重视,有的随心所欲地调整和更改规划,有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算,甚至有少数领导视规划为经济和社会发展的桎梏,规划刚刚出台就被束之高阁。实践证明,没有发展规划工作的法制化,就没有科学真实的规划编制,从而使发展规划的实施缺少必要的权威性和全程性的监督管理。[22]我国目前采用的是“三级三类”规划体系,覆盖范围广、牵涉主体多,在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。为了达到实现发展规划的全局意图,需要有强制约束力的发展规划法来指导和约束各方行为。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序,在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。从各类发展规划的审批主体来看,国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大,区域规划的审批主体是同级人民政府,专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。实践中,鉴于区域规划、跨区域规划和不同种类的专项规划审批主体的复杂性,更需要从法律上明确各审批主体的职责权限。
第二,发展规划法是规划实施的法律保障。发展规划实施是整个规划法律执行程序中的关键。在规划实施过程中,主体的多元化导致各方利益的多元化,若没有统一的具有强制力的法律规制,容易引起冲突和混乱。发展规划法能强化规划的法律约束力,保证规划实施的严肃性、连贯性,保障规划管理职权有效行使。法律明文规定各级规划一经制定,相关职能部门应自觉遵照规划要求执行,非经法定程序,不得擅自改变规划提出的指标和任务,如出现需要调整的情形,也必须依法定变更程序和方式有序进行,防止任意盲目调整而影响规划的执行。这样可以切实维护规划管理秩序,发挥发展规划的经济与社会管理功能。总之,运用发展规划法将规划的编制、审批、实施、评估行为纳入统一的法律规制轨道,将使规划实施得到国家强制力的保证。
第三,发展规划法是对违反规划行为进行问责的依据。发展规划从开始编制,就会触及一些地方政府、部门和利益集团等主体的利益,这些主体会想方设法推动一些项目进入规划,也会阻止一些项目进入规划,使规划成为某些地方、部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时,一些地方为了发展的需要,规划编制也成了重点公关的对象。在发展规划实施中也暴露出一些问题。譬如,某些地方政府或部门遇到就业压力、节能减排难度增大和房地产调控等等问题,而采取有选择性的规划执行,对有收益的、能带来好处的就坚决执行,反之能拖就拖、能了则了。[23]凡出现上述情形,违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中、弄虚作假,应当依法追究责任。但现实情况却是少有问责、追责。究其原因还是对违反规划行为进行问责缺乏法律依据或者问责机制不健全。因此,发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任,一方面有利于促进发展规划的有效实施,促使各级政府落实国家规划;另一方面又保证了规划的科学性和规划的严肃性。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为,使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序,是十分必要的。
(二)发展规划实践对完善发展规划法的促进
第一,发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。在我国实行经济和社会发展五年规划制度已有60年,编制了12个五年规划(计划),各级规划编制部门和规划工作者在不同的历史背景和体制条件下,从事编制和实施国民经济和社会发展五年规划工作,积累了不少有益经验和方法。例如,将规划指标区分为预期性和约束性两类,强化了规划的导向性和约束性;明确主体功能区的功能定位及发展方向,充实了规划在空间方面的内容;建立规划实施监督机制,完善规划实施中期评估制度,加强对规划实施的即时 监测,充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。
我国尚未制定《发展规划法》,与财政预算和金融方面的立法工作相比而言,发展规划工作立法严重滞后。编制和实施规划是政府的重要工作,应当纳入依法行政轨道。目前,各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案》很有代表性。提案指出,国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划,其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施,才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。为提高规划编制的规范性和透明度,应尽快出台《规划编制条例》,严格按照条例规定的程序编制规划。[24]
目前,在国民经济和社会发展规划的编制、审批、实施、监督等方面的实践工作遇到的程序问题较多,规划的各个环节都需要明确的法定程序。只有靠一系列民主、科学的程序,才能制定出完备而详实的规划,才能保证规划最大限度地体现多数人的意志,真正反映经济发展的规律,促进决策的正确性与规划的科学性。
第二,规划实践检验发展规划法的功效和作用。发展规划法规范政府的规划行为,对政府和企业的行为具有指引、导向作用。法律规范通过配置政府和企业在法律上的权责,设定政府和企业的行为方式,把社会主体的活动引入可调控的、有利于社会稳定的社会秩序之中。发展规划法是否实现了预设的法律效果,要通过规划目标是否实现来检验。发展规划法是否有效遏制了不执行或违反规划的行为,也需要通过规划最终目标的实现来印证。发展规划推动规划法的立法进程,有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。
三、发展规划法与发展规划政策的耦合
(一)对发展规划政策和发展规划法相耦合的理解
政策和法律是促进我国经济与社会发展的两大推动力。实践表明,我国的经济与社会发展规划纲要,将政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来,是发展规划政策和发展规划法相耦合的最好形式,是党领导经济工作和国家管理经济的成功经验。在加快经济发展方式转变,推进经济社会又好又快发展的进程中,应当着手进行规划体制改革,推进规划法治建设,进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。
“耦合”[25]有以下几层含义或特点:第一,表明有两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式并存;第二,并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用;第三,两者相互关联与依赖,通过相互作用或某种外在作用可使两者联合起来。“藉此推而广之,在社会科学领域中,我们也可以把两种社会现象通过某种条件,使二者有机结合起来发挥作用的客观事物,称之耦合。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活,亦是一种耦合现象。”[26]因此,发展规划法与发展规划政策的耦合,实际上强调的是二者相互独立、相互影响和相互依赖,共同作用于促进和保障经济社会的发展。
(二)发展规划政策的概念及特征
“政策,是指政党或者国家为完成其任务而制定的,体现制定者所代表的阶级的意志的,以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。”[27]笔者认为,发展规划政策是政党或者国家为达到一定时期的目标而制定的调整未来经济和社会发展战略、方针和措施以及各项工作部署安排的,以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础,涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。在市场经济体制下,我国发展规划政策是国家宏观调控的一种重要手段,更加突出其导向性,主要内容包括国民经济与社会发展的战略方针、目标任务和布局的规定,并且通过产业政策、财政政策、货币政策、价格政策等手段来达到目标。
发展规划政策作为一种宏观调控手段,具有以下特征:
第一,发展规划政策从其制定到实施过程都充分体现了执政党、国家和人民的意志。发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑,从其阶级性来分析,是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。在我国,发展规划政策包括由我国执政60多年的中国共产党制定的党的发展规划政策,它集中体现党的意志;由国务院及其各部委和各级地方政府制定的政府政策,经全国人民代表大会或人大常委会审议批准出台的反映和集中全国人民的意志和智慧的国家政策。所以,我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。
第二,发展规划政策是以科学发展观为指导思想,具有科学预测性。发展规划本身就具有对未来的导向性。一个规划是否合理取决于对过去和现实状况的分析以及对未来的正确认识。在我国,无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策,还是政府的发展规划政策,都以科学发展观为指导思想,基于对过去发展规划工作的总结,以及对今后经济社会发展趋势的分析,有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。从总体上看,这些发展规划政策具有科学预测性。
第三,发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益,具有平衡协调性。在市场经济体制下,发展规划政策是平衡与协调国家利益、社会利益和各市场主体之间利益诉求的产物。发展规划政策的平衡协调性使得规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动,既保证了全民参与性,又有利于规划的执行。公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一,通过发展规划政策的科学制定和实施,可以事先预防一些矛盾的激发,有利于社会的和谐。
第四,发展规划政策要顺应形势而与时俱进,具有相对灵活性。发展规划政策的制定和实施,不如法律的制定和修改程序严格,具有发展规划权的主管机关,可以适时对规划政策作出调整。随着目标任务的完成或改变,国家确定新的目标及相应的指导方针和措施,使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点,这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。
(三)发展规划法与发展规划政策耦合的基础
规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同,承担着各自的职能,发挥着各自不可替代的作用;同时,它们之间又相互依存、相互作用。因此,将二者有机结合起来共同发挥作用极为必要,也就是说,发展规划法与发展规划政策需要耦合,也可以耦合。在我国,两者的耦合有坚实的基础。
第一,发展规划法与发展规划政策都产生并服务于社会主义的经济基础和根本政治制度,体现了广大人民的意志和要求。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。党的发展规划政策通过人大和政府转换为国家和政府的政策。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力,制定包括发展规划法在内的法律,无论是发展规划法,还是发展规划政策都体现着全国人民的意志。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上,这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。
第二,发展规划法和发展规划政策都是在科学发展观指导下制定和实施的,二者的核心价值取向和追求的目标是一致的。发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[28]以科学 发展观为指导思想制定和实施的发展规划法和发展规划政策,以促进经济社会较好较快持续发展为目标,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求,更加符合核心价值取向和奋斗目标的预期。
第三,发展规划法与发展规划政策的调节功能各有优劣,需要互补。发展规划法与发展规划政策作为发展规划的两种规范表现形式和国家宏观调控的手段,存在许多共同点,但二者又存在调节功能的区别。例如,二者调整范围与方式上存在差异,政策一般比较灵活,有较大的伸缩性,而法律则相对稳定与确定,应变性弱。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下,发展规划政策起了很大的作用。“政策不仅可以起到拾遗补缺的作用,有时甚至能够直接发挥法律调整的作用。”[29]但政策这种社会调整手段,本身也具有一定的局限性。例如,规划政策缺少象法律规范那样的规范性、普遍性、公开性和国家强制性,不能像法律那样直接凭借国家强制力来保障实行,调控范围相对较小,执行力相对较弱;同时,规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。法律的权威性、稳定性和程序性等诸多特征,使得其不仅仅是落实政策的一种工具或手段。[30]所以,在建设我国发展规划法制体系的过程中,不能以规划政策代替发展规划法,也不能以发展规划法取代规划政策,而应该使二者在社会主义根本政治制度和基本经济制度基础上耦合起来。
第四,中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国各项事业的领导核心,在其长期执政过程中,形成了一系列稳定成熟的大政方针与政策,对我国社会经济的发展起到了指导和促进作用。党的发展规划政策是中国共产党根据我国经济发展不同阶段的国情制定的,具有连续性,同时也保障了规划政策在一定时期内的稳定性。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的,如《规划纲要》“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”。[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下,政府政策不稳定、不连续,是不可能达到政策与法律相耦合的。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用,实现耦合。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是中国特色社会主义制度和具体国情决定的。
(四)发展规划法与发展规划政策耦合的方式
基于对发展规划法和发展规划政策相耦合基础的分析,表明二者存在耦合的坚实基础。怎样进行耦合?二者耦合的方式是什么?笔者认为应当把握以下几点:
第一,明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。法与政策之间存在一定的紧张关系,灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。所以,首先应当确定的是发展规划的法律框架。目前,我国尚没有出台一部完整系统的规划法,法律中关于规划的相关规定散见于特定领域的部门法,如《城乡规划法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)和《海域使用管理法》等。当务之急,应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》,明确该法的适用范围,划清其与发展规划政策的界限,改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。
第二,注意发展规划法和发展规划政策的协调统一。面对复杂多样的的社会结构和社会关系,政策调控功能的局限性越来越突出,法律调节功能需要得到更大程度的发挥。因此,发展规划法和发展规划政策都要从整个国民经济协调发展和社会经济的总体效益出发,调整国民经济结构和产业,确保发展规划作用的充分发挥。在发展规划法和发展规划政策的创制环节,应当加强沟通和协调。发展规划政策尤其要发挥其协调性和灵活性作用,同时要尊重发展规划法所确定的规划主体的权力和程序规则,运用法律责任制度,保障总体规划、区域规划、专项规划等“三级三类”规划的有效执行与实现。
第三,增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。发展规划法作为一种法律规范,更加注重对发展规划关系的调整,包括对规划主体、规划程序、规划效力的规定。但在一定时期内,国民经济和社会发展的具体目标及其贯彻实施,不仅依赖发展规划法的保障,还需要通过适时的调整使规划不断地适应现实情况的变化。因此,当社会经济状况发生重大变化,规划政策急需进行调整时,发展规划法应启动特殊程序加以应对,协调二者的冲突。同时,规划的特殊程序也不能脱法操作。“规划不能随心所欲,因此我们常说:依法通过的规划本身,就具有法的效力。”[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施,树立发展规划法的权威;规划政策是规划法律的核心内容,在实施发展规划法的过程中,要注意规划政策因势变动的走向,在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则,使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾,使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合,达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。
第四,《规划纲要》是实现发展规划法和发展规划政策耦合的最佳表现形式。如前文所言,《规划纲要》既具有政策性,又具有法律约束性,是法与政策的耦合。这种耦合使得发展规划在法和政策的层面上实现了高度统一。《规划纲要》充分考虑了党的政策的指导性,是经过广泛的探讨和科学、充分的论证而制定的;同时,它是经全国人民代表大会审议通过的,具有法律约束力,因此在实施过程中将具有更强的执行力和公定力,更有利于规划目标的实现。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源,是建立在我国国情基础上,体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。
四、经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度
(一)发展规划行为公定力的分析
本文所称规划行为,即经济社会发展规划行为,是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。就其本质而言,规划行为是一种政府实施的行政行为,因此,它具备行政行为公定力的特征。行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉,他认为,关于行政行为,一般说来行政厅的组织完备,行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威,并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力,所以,其行为暂且被推定为合法,便是当然的事情了。[33]由此可见,公定力:请记住我站域名是指行政行为一经依法作出,即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力,未经法定程序变更或撤销前,任何公民和组织不得否认其行为的效力。同时,在行政复议和行政诉讼期间,没有法律特别规定,原则上不停止执行。[34]所以,规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力,使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前,任何机关、组织和公民都不得否认其效力,即使在行政复议或行政诉讼期间,没有法律的特别规定,原则上也不得停止执行。
在现实中,国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程,受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制,再加上相关公务人员个人素质和能力的影响,导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候,该规划行为是否还具有绝对的公定力,这就涉及到了关于规划行为公定力界限的问题。
目前对于这个问题的讨论,存在两种学说。其一,持“完全公定力说”的学者认为,国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。[35]也就是说,只有国家有权力确认所有规划的法律效力,确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行,其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。其二,持“有限公定力说”的学者认为,具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力,任何公民或组织为了维护自身的合法权益,在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下,可以拒绝履行而不被追究违法责任。[36]
根据规划行 为的特性,笔者认为采取“完全公定力说”更为妥当,原因如下:
首先,无论是规划的编制还是执行,都涉及到对公共利益与非公共利益的权衡。从维护整体利益的大局出发,需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发,通常和规划存在利益的冲突和矛盾。如果允许他们任意否定和违抗规划行为,必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上,不利于规划的贯彻实施。
其次,规划行为一般具有较强的专业性和复杂性,非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。因此一旦采用“有限公定力说”,容易导致部分公众错误地对规划进行无效认定的可能性,激起公众与规划行为相对抗,从而动摇规划执行所赖以存在的社会基础,扰乱正常的经济社会发展秩序。
最后,基于归责机制的考虑,“完全公定力说”在保证规划职能机关规划行为公定力的同时,也将规划编制和实施过程中的违法风险交由行政机关一并承担,从而使得公众免于承担相关责任。也就是说,在“完全公定力说”的基础上,公众不会因为按照错误的规划实施了相关行为而承担法律责任,也不存在基于错误的认识拒绝履行相应规划而妨碍公务的违法可能性。因此,按此种学说,公众基于规划行为的公定力而只承担较小的违法风险。
(二)提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施
对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为,其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在不断推进社会主义政治制度自我完善和发展进程中,如何提高人民群众在发展规划的制定和实施中的参与度,是至关重要的。因为只让公众积极参与对规划编制和实施,才能使公众了解和理解发展规划由来及真实内容,使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为,从根本上保证规划公定力。如何扩大和提高人民群众的参与度,笔者认为,有以下几点应当特别关注:
第一,由法律赋予人民群众有对规划制定和实施的知情权、参与权、监督权。应尽快出台《发展规划法》,对此作出规定。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下,要保障人民群众实现上述权利。
第二,丰富民主形式,保证规划制定中公众广泛参与的多种渠道。对涉及人民群众切身利益的规划内容,要尽可能采取社会公示和公众听证的制度;进一步健全规划咨询制度,扩大专家队伍,完善咨询方式,形成规范化的规划决策咨询机制,尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作,更要力争做到每个环节都公开;逐步公开专项或区域规划决策过程,避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”的情况。[37]
第三,加强对规划执行的社会监督。再好的发展规划也需要切实的执行,才能实现。加强社会监督检查是确保规划执行的保障之一。所以在加强人大监督、政协监督、上级政府或专门机关监督、内部监督的同时,也要充分发挥广大人民群众和舆论媒体的社会监督作用。
五、发展规划法与宏观调控法体系的完善
(一)促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治
加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。我国《宪法》第15条明确规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”完善宏观调控是为了保证国民经济全面、协调、健康与持续发展。要完善国家宏观调控体系,必须建立健全国民经济与社会发展规划(计划)制度、财政制度和金融监管与调控制度、价格制度等相互配合的宏观调控体系。同时,完善国家宏观调控体系又必须构建比较完备的国家宏观调控法律框架。因为宏观调控的政府行为需要规范,宏观调控的各类手段需要法律保障,宏观调控关系需要法律调整。无论是法治国家的理念还是经济法的理论,都要求国家实行宏观调控法治,只有这样,才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权,最大限度地实现宏观调控的预期目标。[38]但从目前宏观调控的立法状况看,宏观调控法治的任务还十分繁重与艰巨。我国在财政、金融等宏观调控专门立法方面制定了《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等一些法律,而作为确立宏观调控目标和总体要求的国民经济与社会发展规划方面仍然是无法可依。“总的来说,因袭计划传统,我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图,规划由权力机关通过以后,基本上回到脱法状态,到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据,缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调,以及救济和责任等要素,从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。”[39]因此,尽快制定《发展规划法》,使发展规划工作纳入法治轨道,“要使它变得如同法治国家的预算那般的‘实’。”[40]
(二)发展规划法在宏观调控法体系中的地位
在我国,宏观调控法是一个调整宏观调控关系的法律规范体系,这个体系包括发展规划法、预算法、中央银行法、价格法等法律及其相关法规。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段,所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。其主要表现为两方面:
第一,发展规划法在整个宏观调控法体系中,发挥着提纲挈领、统领全局的作用。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则,同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针,是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据,也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。
第二,发展规划法对其他宏观调控法起着协调、引导、监督作用。部级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案,只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动,才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。“规划通过对未来经济发展走势的全面分析和科学预测,提出经济发展的战略重点,指明其他宏观调控手段发挥作用的方向。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策,决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施,指导各类调控杠杆的运作。”[41]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时,也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。发展规划的编制、审批、实施、评估等环节必须用法律规范的形式明确下来,将各个环节活动都纳入法治的轨道,使得发展规划行为的全过程都处于公开有序的法治环境之中。依据发展规划法编制和通过的各类发展规划具有导向性、权威性和法律约束力,是各级政府运用财政、货币和价格等手段履行经济调节和社会管理职责的重要依据,指导财税、金融、投资、价格、汇率等各类调控杠杆步调一致,朝着国家经济与社会发展总体规划的目标与方向运作。
(三)制定发展规划法是完善宏观调控体系的需要
完善国家宏观调控体系,不能只满足于我们已经有了发展规划、财政、金融、价格和外汇等全部的调控手段,还必须提高其权威性、有效性和相互协调性,使“组合拳”出手更有力、更迅速。这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。
国家规划与财政政策、货币政策需要相互协调。在现代市场经济体制下,经济发展规划通常都是纲领性与指导性的,其主要作用在于为市场主体提供一种经济信息,引导企业作出符合国家规划的决策和行为,对市场主体并不具有直接的强制约束力。规划本身不等同于法律,但是发展规划的地位和作用却不容忽视。国民经济和社会发展规划明确的宏观调控目标和总体要求,是制定和调整财政政策和货币政策等的依据;同时国家规划的实现也要依靠财政、货币政策。换言之,发展规划是综合性的宏观调控,财政和货币等是单一性的宏观调控。发展规划中通常都指明了财政政策和货币政策的 方向。例如,规划提出某一时期的经济增长速度和各种指标,就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施;同样,金融、财政对资金的运用,必须以支持国民经济和社会发展为前提。这是发展规划和财政、货币等政策必须协调的依据。
要处理好宏观调控中的所存在的这些协调关系,就必须推进规划体制改革,加快规划法制建设,在总结我国实行经济社会发展规划制度60年的经验与教训的基础上,借鉴德国《经济稳定与增长促进法》、美国《充分就业和平衡增长法》、英国《财政稳定法》、欧盟《增长与稳定公约》等立法经验,加快制定一部包括确认我国发展规划管理体制和发展规划管理权限,确定发展规划体系和规划方式,确定编制、审批、执行和监督程序以及法律责任等为主要内容,与财政、金融、价格和就业等实体法相衔接的《发展规划法》,改变目前仍然循惯例从事规划活动的局面,使经济社会发展规划法治化。
结论
我国运用经济与社会发展规划管理和指导社会经济生活60年,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民的影响力是巨大的。应当认真深入研究规划现象,充分认识其存在的正当性。应当看到作为经济与社会发展规划载体的《规划纲要》和各种规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,对我国的经济与社会发展发挥了积极促进与规范指导作用。在推进规划体制改革过程中,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,为科学编制与实施规划,明确政府规划行为的公定力,保障公众参与发展规划的民利,为完善国家宏观调控体系,创造经济与社会发展规划法治环境,都需要加快制定一部适合我国国情的《发展规划法》。
注释:
[1]参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第61章“完善规划实施和评估机制”。
[2]参见中国社科院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005年版,第643页。
[3]参见注[2],第513页。
[4]参见史际春:《论规划的法治化》,载《新华文摘》2006年第21期。
[5]参见孙施文:《规划的本质意义及其困境》,载《城市规划汇刊》1999年第2期。
[6]《礼记·中庸》。
[7]参见孙学玉:《公共行政学》,社会科学文献出版社2007年版,第211页。
[8]史际春:《转变经济发展方式的法治保障》,载《社会科学家》2011年第8期。
[9]参见注[1],第62章“加强规划协调管理”。
[10]参见《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)。
[11]郝铁川:《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?》,载《学习与探索》2007年第2期。
[12]参见杨伟民:《规划体制改革的主要任务及方向》,载《中国经贸导刊》2004年第20期。
[13]指2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年
(2011-2015年)规划纲要》。
[14]参见注[1],引言。
[15]参见注[1],第4章“政策导向”。
[16]同注[4]。
[17]同注[1],第16篇“强化实施实现宏伟发展蓝图”。
[18]同注[1],第61章“完善规划实施和评估机制”。
[19]“两人并耕为耦”。两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象称为“耦合”。参见徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,封底页内容提要。
[20]参见《国家发改委对九三学社中央“关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案”的答复》,载人民网, 2012年2月28日访问。
[21]参见徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,第216页。
[22]参见肖向荣:《建议制定“规划法”》,载《宏观经济研究》2004年第4期。
[23]参见九三学社中央:《关于做好“十二五”规划制订与实施的提案》,载人民网, 2012年2月28日访问。
[24]参见注[23]。
[25]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005版,第1012页。
[26]徐孟洲:《论市场机制与宏观调控的经济法耦合》,载《法学家》1996年第2期。
[27]杨紫烜:《经济转型中的产业政策与产业法》,载吴弘主编:《转变经济发展方式与经济法》,立信出版社2010年版,第4
[28]参见注[5]
[29]张守文:《经济法理论的重构》,人民出版社2004年版,第133页。
[30]参见刘相伟、李学楼:《重新认识法与政策的关系》,载《理论学刊》1999年第5期。
[31]同注[1],引言。
[32]同注[4]。
[33]参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第381页。
[34]参见叶必丰:《论行政行为的公定力》,载《法学研究》1997年第5期。
[35]参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第240页。
[36]参见王天华:《行政行为公定力概念的源流》,载《当代法学》2010年第3期。
[37]参见注[23]。
[38]参见张守文主编:《经济法》,科学出版社2008年版,第110-117页。
[39]同注[4]。
[40]同注[4]。
[41]陈国川、杨成、尹明:《我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究》,载《北方经济》2003年第1期。
【参考文献】
{1}、史际春:《论规划的法治化》,载《新华文摘》2006年第21期。
{2}、郝铁川:《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?》,载《学习与探索》2007年第2期。
{3}、徐孟洲、伍涛:《论财政法与财政政策的耦合》,载《法学杂志》2011年第5期。
{4}、徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版。
{5}、张守文主编:《经济法》,科学出版社2008年版。
{6}、李昌麒主编:《中国改革发展成果分享法律机制研究》,人民出版社2011年版。
{7}、王晓晔、邱本主编:《经济法学的新发展》,中国社会科学出版社2008年版。
关键词：城市规划；公众参与；规划体系
中图分类号：TU984文献标识码：A
前言：城市规划是政府宏观调控的主要手段之一，具有“公共政策”属性的城市规划的实施需要公众的共同完成，随着生活水平的提高, 公众越来越重视生活的环境和质量, 关注自己的切身利益, 参与意识不断增强。在这种背景下,公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。，社会各方利益的平衡和保障呼唤全民的共同参与
一、我国的城市规划的公众参与现状
在计划经济体制下，我国“大政府、小社会”的管理模式使得公众根本不可能参与城市规划。1984 年开始的放权让利式的改革赋予了地方政府和企业更多的权力。然而，迄今为止，权力下放只仅仅在政府内部的不同层次、级别之间进行，公众还远没有享受到参与城市规划的权力。城市规划的公众参与仅仅局限于形式参与，或者可以说是“零参与”。
第一，城市规划公众参与的层面窄而且深度不够，中国目前的城市规划仅局限于规划前期的公众参与，对于规划的决策制定、规划实施以及后期规划实施反馈基本就已无公众参与可言。从公众参与的群体上考量，也仅局限于规划师以及专家学者等决策层面，而没有普及到广大基层群众。第二，公众参与缺乏法制保障，我国城市规划法规体系中公众参与的选择颇具随意性，没有明确的相关法律法规支撑。第三，公众参与的呼应性不强。缺乏对公众规划意识的培养和规划知识的教育，广大人民群众因为对城市规划的了解知之甚少，这直接导致了群众对于城市规划过程中的参与积极性低下。全凭兴趣去参与规划而不是凭责任感去参与。第四，公众参与规划的意识和技能薄弱，在城市规划领域，公众参与的技术水平较低，公众参与规划的要求仍停留在与自身小环境密切相关的事务上，而对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情。第五，规划信息的非可达性，规划信息的可达性是公众参与城市规划的基础和前提。公众首先必须具有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。然而，在我国，目前尚未有有关的法规条例规定哪些信息可以对公众公布，哪些信息必须对公众公布。这就导致了规划的相关信息无法被广大群众所了解
二、我国公众参与城市规划的迫切性
第一，公众参与规划是城市规划自身发展的要求计划经济体制下，城市规划是“国民经济的具体化和继续”，规划师充当着实施政府决策工具的角色。但和强有力的政治家相比，规划师无论从地位还是影响来说都要弱得多。在这种情况下，唯有借助公众的力量，才能阻止所谓“精英规划”在我国的城市中大行其道，才能真正实现城市规划为人民服务的目标，城市规划作为一门学科或管理手段才能获得真正的发展。第二，公众参与城市规划是我国民主化进程中重要组成部分社会主义国家人民享有的当家作主的权利为公众参与城市规划提供了制度保障。第三，公众参与是时间和空间发展的需要，随着时代的发展，人民对自身利益的要求越来越重视，公众参与显得极其重要，其次，以城市资源为处理对象的城市规划也必然需要公众参与。
三、国城市规划公众参与对策
城市规划是配置城市资源、协调社会利益、指导城市建设发展的公共政策。作为城市规划中的一个必要组成，市民的声音必然不能轻易地忽视。城市规划公众参与机制是涉及到市民参与主体、参与方式、法律保障等一系列问题。针对我国现存城市规划中的公众参与现状及存在问题, 通过借鉴欧美国家的相关经验, 提出如下对策
1、 建立公众参与城市规划的法律制度和由下而上的参与机制，在实际的法规条文上上确立公众参与的法律地位，只有在法律的实体性内容方面明确界定与城市规划相关主体的法律地位，公众参与才能获得法律保障，行使他们相应具体的权利和义务，公众参与要在法律法规机构等方面给予保障。另外可设立公众参与相关机构等。使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持, 代表各个阶层公众的价值观和利益, 参与政府规划决策、管理，使城市发展和城市规划公众参与结合起来。
2、普及规划知识,加强公众教育，拓宽公众参与的范围, 增加公众参与的深度，要注重多层次、多形式的规划宣传, 让城市广大群众了解城市规划; 其次在规划的各个过程中听取广大群众的意见，最后在规划实施的过程中要接受群众的监督。只有大众文化水平普遍提高, 参与兴趣与意识的不断增强,才能为公众参与的实现提供稳固的基础。
3、操作层面上加强规划师与公众团体的互动
规划师应该为市民服务，而不是为某个政府部门服务。目前国外的规划理论已经历了由理性主义规划到倡导型规划再到交往型规划的转变，其内核包括对“公共”意义的重新诠释。。在规划过程中，规划师不再扮演价值中立的专家角色，而是应同时扮演多种角色：市民参加交往过程的组织者和促成者，市民间意见冲突的调停者，为特定价值辩护的交涉者。规划师面向公众的角色更应像一个传播者和教育者。应加强与公众团体的互动。
四、结语
五、事实证明，只有通过公众参与城市规划，才能实现城市规划对社会公正追求的最高理想。结合国外公众参与的经验与理论，拓宽我国公众参与的广度是以科学发展观制订城市规划，构建和谐社会的必需。公众参与体现的是社会公平和城市进步。它需要规划人员、政府、开发者和公众各社会利益群体的共同协调和努力, 需要法律制度上的保证, 需要教育水平的普遍提高, 从而使城市规划和城市建设更好的为广大人民群众服务而非个别的利益群体。
参考文献
[1]陈佛富、论公众参与的城市规划制度[J] 、城市规划,2000,(7):54、
[2]田莉、美国公众参与城市规划对我国的启示[J] 、城市管理, 2003,(2):27、
关键词：税收策划；财务管理；企业利益最大化
策划是指人们为了达成某种特定的目标，借助一定的科学方法所进行的创造性构思及运作方案设计。凡有决策和计划的领域都有策划。南宋辛弃疾在《议练民兵守淮疏》中说：“事不前定不可以应猝，兵不预谋不可以制胜，”他把策划定义为做事之前的深思熟虑。
企业的税收策划是以企业发展的全局出发，为减轻企业的总体税收负担，增加企业的税后利润而做出的一种战略性的策划活动，它是现代企业财务战略的重要构成部分。税收策划是一项系统工程，贯穿于企业的设立到经营理财的全过程。税收策划是提升企业整体价值的重要途径，也是提高企业财务管理水平的重要动力。一个企业如果没有良好的税收策划就不能有效安排税收事宜，也谈不上有效的财务管理，更无法达到理想的企业财务目标，对于追求价值最大化的企业来说，如何在税法许可的情况下实现税负最低、最适宜，也就成为企业税收策划的重心所在。
税收筹划是指纳税人为了实现企业价值最大化或者股东权益最大化，在法律法规允许并鼓励的范围内，通过对融资、投资、经营活动等的事先筹划和安排，对多种纳税方案进行最优化选择的一系列行为。税收筹划是企业合理合法的行为，是国家法律所鼓励的，更是企业财务管理的一项重要内容。税收筹划的实质就是在国家法律法规允许的范围内，实现节税的目的。为实现企业利益的最大化，税收策划必须贯穿于企业运作的各个阶段。
1税收策划贯穿于企业机构的设置过程
《公司法》第十四条规定：“子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任；分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”企业设立分支机构，使其不具有法人资格。且不实行独立核算，则可由总公司汇总纳税，这样可以实现总公司调节盈亏，合理减轻企业的税负。
某汽车运输公司拥有汽车运输、汽车维修和站务几个业务部分。在企业组织机构重新设置过程中，一种方法是将汽车修理业务独立设置为子公司。由于子公司具有独立法人的资格，对集团公司中的汽车修理视为对外业务修理，在业务承接过程中要独立核算修理业务收入而向税务机关缴纳流转环节的增值税及附加税，而如果将其修理业务部分设置为分公司，由于分公司不具有法人资格，因此对集团公司的汽车修理视为对本企业的维护业务，不缴纳流通环节的增值税及附加税，可见，由于企业机构设置的差异将导致企业承受的税负有着明显的区别。
2税收策划贯穿于企业的经营行为
某汽车运输公司下属公交汽车客运公司和长途汽车客运公司两个子公司，依据税收政策，公交客运公司享受减免所得税的优惠，而长途汽车客运公司则要依据经营业绩缴纳所得税。随着业务的发展，长途汽车运输公司出现季节性的运输车辆短缺，而公交客运则有闲置的运输车辆，一种方法是长途公司直接向公交公司租借运输车辆并支付租金，另一种办法是由公交公司向长途公司租借线路经营权，扣除必要的手续费和站务设施费，经营利润留归公交公司。经过综合测算二种方法的预期收益率，选择公交公司收益较大的一种方法，享受所得税减免优惠，这样就整个公司来说减少了所得税支出。3税收策划贯穿于会计核算过程
某出租车公司的经营方式是实行车辆抵偿承包责任制，其经营模式是出租车价款由驾驶员实际承担，但出租车辆的经营权则属于出租公司，针对这种经营模式，在会计核算的方式上，一种是将驾驶员向公司交的管理费、向政府部门缴纳的客票附加费和养路费保险费等费用纳入收入核算，参照交通运输企业缴纳3％的营业税，由于营业税税基较大，因而出租车企业的负担也是比较重的。另一种核算方式是将驾驶员向出租公司缴纳的管理费作为劳务收入缴纳5％的营业税，而将驾驶员向政府缴纳的各种费用按代收代缴核算，虽然营业税率提高了，但税基变小了，因而总的税负反而减轻了，这样也可以为进一步减轻出租车行业整体费用负担留下一定的空间。
以上的税收策划虽然有一定的可取之处，但任何一项税收策划方案都具有两面性，随着某一项策划方案的实施，纳税人在获取部分减轻税负利益的同时，必然会为该方案的实施付出额外的费用及因选择该方案而放弃其他方案所损失的相应的机会收益。当新发生的费用和损失小于取得的利益时，该策划方案才是合理的，当费用和损失大于收益时，该方案是失败的。一项成功的税收策划必然是多种方案的优化选择，我们不能简单地认为税负最轻的方案就是最优的，一味追求税收负担的降低往往会导致纳税人总体利益的下降。因此，真正意义上的税收策划是一个企业不断走向成熟和理性的标志，是一个企业纳税意识不断增强的表现。
在税法规定的范围内，纳税人往往面临着税负不同的多种纳税方案的选择，纳税人往往可以避重就轻，选择低税负的纳税方案，企业税收策划就是合理地、最大限度地在法律允许的范围内减轻企业税收负担，税收策划的大门虽然对一切纳税人开启，但节税的机遇却并不等同，经济因素、税收因素、管理因素、策划技能等都从不同方面制约策划的利益，作为税收策划的主体，除了掌握各种经营管理的必备知识外，还必须充分了解税收制度可掌握科学有效的税收策划方法，以取得尽可能的节税利益。
税收筹划与逃税有着本质的不同，逃税是指纳税人通过采取虚报、谎报、隐瞒、伪造等各种非法欺诈手段，达到不缴纳或少缴纳税款目的的违法行为，逃税是明显的违法行为，因而不受法律法规保护。
[关键词] 城市规划决策问题途径
一、城市规划的概述
城市规划是一个以城市发展目标为依据并对城市的整体研究的综合过程，相关部门通过对城市土地使用进行预期安排，制定城市发展的行动纲领。城市规划建设活动不仅可以改造城市的空间布置，还可以科学地引导城市的发展方向。现代城市规划是社会容貌的改良运动，将城市生活理念、政府旨意以及工程技术有机结合起来。但是，目前对城市规划无论在是理论上还是实践上还没有一个统一的共识。当然，城市作为社会发展规律的一种客观现象，而其规划则是一种意识形态的表述，深入探究两者的相互关系，将有利于我们更加清晰地认识城市规划的精髓。
二、我国城市规划决策现状及存在问题
2、1我国城市规划决策现状
正因城市规划决策具有较强的政治性和公共性，为更深刻地认识我国规划决策存在的问题，现从决策环境、决策主体、决策过程三个角度对规划决策现状进行分析。
（1）决策环境
改革开放以来，我国建立了市场经济体制，市场经济体制的建立代替了以公有制为基础的高度集中的计划经济体制，经济体制的转轨适应了社会发展规律，极大的促进了我国社会各方面的发展与进步。体制改革以来，改变了投资主体单一的局面，形成了多元化、多层次的融资渠道，城市建设速度明显加快。这种投资主体的多元化带来了利益主体、决策主体的多元化，在对有限的自然、社会资源进行竞争的情况下，利益主体的多元化导致了各团体之间的利益冲突，城市发展的不定性也日益加强。全球化趋势的影响、城市化进程的高速发展更加剧了这种不确定性。这些新问题的出现对我国原有的城市规划决策体制提出了挑战。面对现代城市这样一个多系统、多层次的复杂综合体，城市规划决策也必须由计划经济体制下的单项控制向市场经济体制下的多元综合控制、协调转变，必须综合考虑社会、经济、政治、环境等一系列因素，以适应社会发展的需要。目前我国的政治体制改革特别是政府的行政体制改革还没有跟上时代前进的步伐，过去精英式的决策方式还没有太大的改观，这同时也是我国决策制度改革的一个重要突破口。
（2）决策主体
决策主体是做出决策的个体或个体的集合。在计划经济时代，城市规划决策主体基本上是单一的。单一的城市建设资金来源，单一的所有制，单一的规划建设目标，决定了单一的决策主体一行政机构和相应的行政官员。随着经济体制转变，城市建设资金渠道大为拓宽，导致了城市规划决策主体的多元化。简单的讲，城市规划决策主体来源于两个方面，即官方决策者和非官方的决策参与者。
在社会主义国家，公众是国家的主人，应该行使最主要的决策权，但实际上这一群体至今还没有太多表达意愿的机会，他们的力量非常薄弱。城市规划说到底是为百姓服务的，其根本目的是为了改善公众的生活、工作和居住环境，让公众尽可能多的享受城市基础设施和公共服务设施。公众利益是城市规划的根本目标，公众应是理所当然的决策主体。然而我国由于市民社会刚刚兴起，非政府组织和社区的力量还相当薄弱，加上公众自身的参与意识较差，公众参与的途径还不完善，缺乏法律法规和制度的保障，因此公众参与目前还仅仅流于形式没有实质性的进展。
（3）决策过程
作为地方国家机关，城市政府是城市的最高行政决策机构，是城市政治权利系统的核心部分。大量的城市规划决策活动是在政府的体制框架内完成的。在城市规划领域中，城市政府是城市规划的编制主体。市一级政府负责编制或审查城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划(由于这类规划量大面广、技术性强，故一般委托给城市规划行政主管部门)，负责涉及城市规划的重大问题和建设项目的决策。按照《中华人民共和国组织法》规定，城市政府实行行政首长负责制即市长负责制。
在市级城市规划决策系统中，市一级政府在城市规划决策中的作用不仅是原则性的，也是经常的、具体的和大量的。也就是说，在市一级城市规划决策中，市政府的作用是主体性的。由于市政府实行行政首长负责制――也就是市长负责制，则城市规划决策主体单一化就有了制度化基础。这为我国城市规划决策失误带来了许多隐患。
2、2 我国城市规划决策存在的问题
通过上文对决策环境、决策主体和过程的分析，可以看到目前我国城市规划决策的运作模式还是计划经济体制下的产物，在市场经济体制不断完善的今天，必然存在许多弊端。具体表现为以下几个方面：
（1）决策的中心化
受我国政治体制的影响，城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的审批最终决策权。政府作为唯一的代表全体社会成员的公共利益并合法地垄断了强制力的社会组织，是决策、进行公共选择的基本形式，以组织公共物品的“生产"和“供给”、向社会提供公共服务为其基本职能。但由于一些地方城市规划最终决策权力过于集中于政府个别领导，以及行政决策过程中常见的“一言堂’’现象，市民基本无法参与到城市规划决策当中去，市民意志更无从反映到城市规划决策中来。
（2）决策过程的非程序化
在城市规划决策过程中，精英决策(这里的精英主要是指掌握城市规划决策权的权力精英)的重要表现就是决策的非程序化。这是因为我国的决策模式是非常典型的权力精英决策模式，决策过程基本取决于权利精英的作用，特别是深受人格化权力结构的影响。人格化权力的特点是不大受制于程序的约束，领袖和重要的权力精英的行为方式和人格因素对决策的影响至关重要。这种人格化的精英决策大大加重了决策过程非程序性的方面。城市规划决策中主要有以下表现：
决策行为的短期性、非连续性
决策的主观随意性
决策缺乏有效监督
三、我国城市规划决策的优化途径
1）城市规划决策要处理好八个关系，即处理好市场和规划的关系、处理好发展和控制的关系、处理好发展环境和人居环境的关系、处理发展和资源环境约束的关系、处理好经济社会发展和文化发展的关系、处理好城市和乡村的关系、处理好中央和地方的关系、处理好政策和法制的关系。
2）完善政府的城市规划职能，向着程序化、透明化的方向发展。
3）构建城市规划决策法规制度体系。具体通过加强城市规划地方性法律规范的制订和完善、加强规划决策程序方面的立法等途径来构建。
4）健全城市规划决策监督制度。具体通过完善政府信息公开制度、城乡规划督察员制度等来构建有效的监督机制。
四、经济欠发达地区怎样做好城市规划
一是要提高规划的科学性和合理性。城市规划是否科学合理，是“成也领导，败也领导”。在规划上，各级领导一定要坚持以科学发展观为指导，克服规划和制定实施过程中不切实际、贪大求洋、求胜心切的思想，要把加速推进城市化进程的“积极性”和“科学性”结合起来，将积极进取的精神同科学的工作态度结合起来，增强从实际出发、科学规划的自觉性。
二是要提高城市规划科学决策水平。各级领导要尊重科学、尊重专家、尊重规律，实行严格的规划评审，不能让规划走过场、图形式，只有广纳百家之言、百家谏言，才能形成科学的规划方案。
三是要提高公众对规划的参与度。人民群众是规划实施成果的受益者，只有群众参与了规划，才会积极的实施规划，才会认真的监督规划的落实，才能为实施规划奠定坚实的群众基础和舆论基础。他们不能只有被动的接受规划，要相信群众的创造性和创新能力，规划方案要多形式、多渠道的公告于众，多经历几次上下的回合，发挥大家的聪明才智，真正使规划代表群众的心声，反映群众的期盼，维护、实现和发展群众利益。
四是要充分注重生态建设。如果只着眼于“经营城市”的商业理念，注定只能是个失败的规划，城市规划不能只强调经济的增长，更要注重城市的质量，尤其是要通过城市生态环境的打造，进一步优化生存环境，创造发展的条件，提高城市的综合实力和竞争力，这才是科学发展观的具体体现。
五是要统筹眼前和长远、地上和地下。在作城市规划时，既要着眼于眼前的发展，又要留足今后拓展的空间；既要考虑地上的规划，又要考虑地下空间的开发，因为地下开发不仅是人防战备的需要，也是拓展立体空间、节约平面空间、保护土地资源的有效举措。
六是要强化城市规划的严肃性和法规性。规划是集一定范围内众人之智的科研成果，并且要经过层层审查和审批。在规划实施的过程中，必须解决“长官意志是龙头”还是“规划是龙头”的问题，没有极其特殊的情况，没有经过严格的程序审批，不能任意改变，更不能因领导的更迭，任意调整，随意变更。
七是要突出地域特色、显现文化底蕴。越是有个性特色的城市，越有生命力和吸引力。城市个性特色必须鲜明，这一点不能忽视。每个城市由于地理位置、自然环境、经济状态、民俗风情等方面的差异，其城市个性特色也应当是不同的。因此，在城市规划中，最根本的一条就是要充分考虑自身区域特色和文化底蕴，靠文化塑造城市灵魂，靠特色打造城市名片，不能用一个模式来套，力戒“千城一面”。
总之，只有符合科学发展观的科学的城市规划，才能科学的指导城市建设，才能打造一个城市的竞争力，才能推动一个地方经济社会、生态环境全面协调可持续发展。
参考文献
关键词 人口政策 基本国策 计划生育法 生育权利与自由 可持续性发展
一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义
（一）制定《人口与计划生育法》的必要性
近些年来，随着主义市场体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规 1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：
1、计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展 2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。
2、实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。 3，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定 4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定， 5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。
3、全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善 6。
4、为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。
5、为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合” 7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。
（二）制定《人口与计划生育法》的意义
1998年，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大立法规划。1998年底，国家计划生育委员会成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿 8，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》） 9。这部法律是我国第一部以人口与计划生育工作为主要内容的基本法律，它首次以国家基本法律的形式确立了计划生育基本国策的法律地位 10，将具有特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，将国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施以法律的形式固定下来，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口与计划生育工作立法提供了法律依据。该法的颁布、实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要里程碑，对于加快人口与计划生育法制建设，全面提高人口与计划生育工作的管理服务水平，促进人口与经济社会协调发展持续发展必将产生重大而深远的。
该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规 11、地方性法规 12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的。
该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。
二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则
我国立法机关在以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：1、以邓小平建设有中国特色社会主义和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列论述为根本指导思想。2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量 13，提高人口素质 14，改善人口结构 15。3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。6、为地方立法提供法律依据。
人口与计划生育立法遵循的原则有：（1）公民权利义务相统一的原则。即，立法除了对公民实行计划生育的义务作出规定外，还要相应地对公民实行计划生育的合法权益作出规定。（2）全面履行法定职责的原则。即，要明确规定各级人民政府及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责，明确规定、事业单位、社会团体及社会各方面做好人口与计划生育的义务与相关法律责任，明确规定村（居）民委员会等自治组织依法做好计划生育工作的义务和责任。（3）法制统一的原则。即，人口与计划生育法要以宪法为依据，与社会主义市场经济法律、相关的行政、民事及其他法律相衔接，建立有效的社会监督机制和自我约束机制。（4）依法维权的原则。即，明确规定维护公民实行计划生育合法权益的方式、途径、责任以及对违法行为的追究。
三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点
《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节 16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康 17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。
《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：
（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。
（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。
（五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。
（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。
（七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。
四 立法为何规定人口发展规划的制定与实施
为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。
需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。
五、立法为何强调稳定现行生育政策
我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。
生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定现行生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持不变。2000年底中共中央、国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然现行生育政策已逐步被广大人民群众理解和接受，但是，目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。
稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善。实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。
六、立法对公民实行计划生育权利与义务的具体规定
本法对公民实行计划生育的义务主要做了以下规定：1公民有依法实行计划生育的义务；2夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任；3公民有按照法律法规规定的条件依法规范生育行为的义务；4公民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务；5公民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务；6违反法律法规规定条件生育子女的公民，有依法缴纳社会抚养费的义务；7法律法规规定的其他义务。
本法对公民实行计划生育的权利主要作了以下规定：1依法生育的权利；2实行计划生育男女平等的权利；3获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利；4获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利；5获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利；6获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会救助的权利和平等发展的权利；7公民有依法获得法律救济的权利 18。
为了实现好、维护好、发展好公民实行计划生育的合法权益，本法对各级政府、计划生育行政部门和计划生育技术服务机构维护公民合法权益的职责与义务做了具体规定。主要有：1依靠宣传教育、科学技术进步、提供综合服务，建立健全奖励和社会保障制度开展计划生育工作；2建立健全计划生育技术服务网络，建立有效的服务制度，提高服务水平，维护公民合法权益；3保障人口与计划生育事业发展的经费，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供基本项目的计划生育技术服务，对贫困地区、少数民族地区给予重点扶持；4各级政府及其工作人员在推行计划生育中必须严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益；5指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者的安全。
七、立法对计划生育管理与服务制度的具体规定
（一）明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。
（二）明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：1、机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；2、村民委员会、居民委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；3、社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。
（三）建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺育期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。
（四）建立计划生育技术服务和生殖保健服务制度。本法设专章规定建立健全计划生育技术服务网络并明确服务职责，政府应采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构应指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者安全等方面作出规定。
（五）明确规定实行征收社会抚养费制度。社会抚养费的性质属于对政府对社会公共事业投入进行补偿的行政性收费。设置社会抚养费的目的在于对资源的开发和使用予以调节，减轻人口对资源利用和环境保护的压力。建立征收社会抚养费制度，是对自觉实行计划生育的公民合法权益的维护。对不符合法律法规规定条件生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会增加公共投入的补偿，也是承担经济后果的一种法律责任。本法授权国务院依据本法制定社会抚养费征收管理办法，具体规定社会抚养费的征收范围、标准、征收体制、缴纳方式等，符合我国各地经济社会发展不平衡的实际。
（六）建立法律责任追究制度。为维护公民实行计划生育的合法权益，保障人口与计划生育工作的良好秩序，《人口与计划生育法》专门设置了法律责任章。法律责任追究的类别有：对国家机关及其工作人员不履行计划生育职责、侵犯公民合法权益行为的责任追究；对计划生育技术服务机构和工作人员以及违法开展计划生育手术人员的责任追究；对伪造、变造、买卖计划生育证明行为的责任追究；对违反本法规定的国家工作人员和其他人员，予以行政处分或纪律处分的规定；对不履行协助管理计划生育义务的单位、群众自治组织予以通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分的规定；对不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费和未在规定期限内足额缴纳社会抚养费行为的责任追究；对拒绝、阻碍计划生育工作人员依法执行公务行为的责任追究。注释:
1至今已有29个省、市、自治区人大或人大常委会制定了名称为《计划生育条例》的地方性法规，2个自治区政府（新疆、西藏自治区）制定了有关计划生育的地方政府规章。
2 1988年，世界环境与委员会首次提出可持续性发展的概念，它要求的发展既满足当代人的需要，又不对满足后代人的需要构成危害。1994年，开罗国际人口与发展大会通过的《行动纲领》提出：“可持续性发展作为确保当今和后世所有人公平享受福祉的手段，要求充分认识到和妥善处理人口、资源、环境和发展之间的相互关系，并使它们协调一致求得互动平衡。为了实现可持续性发展，使所有人民都享有较高的生活素质，各国应当减少和消除无法持续的生产和消费模式，并推行适当的政策，包括与人口有关的政策，以便满足当代的需要而又不后代满足自身需要的能力。”
3 根据我国《立法法》第7条、第8条、第9条的规定，凡是涉及公民基本权利和义务的规定，只能由全国人大或全国人大常委会制定的规定。
4我国在20世纪70年代末80年代初就将实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质确立为国家的一项基本国策。1978年《宪法》第53条首次明确规定“国家提倡和推行计划生育”。1982年，党的十二大报告提出“在我国和社会的发展中，人口始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。”1982年《宪法》第25条规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会的发展计划相适应。”第49条规定“夫妻双方有实行计划生育的义务。”此外《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条，《民族区域自治法》第44条，《婚姻法》第2条、第6条、第16条，《妇女权益保护法》第25条、26条、35条、42条、46条、47条、50条，《劳动法》第61条、62条、63条，《收养法》第3条、8条、19条，《母婴保健法》第4条、32条、33条、37条，《村民委员会组织法》第22条，《居民委员会组织法》第3条，《刑法》第280条、335条、336条、382条、384条、385条、387条、388条、397条、402条都涉及计划生育管理的相关事项。
5 同前注1
6 如坚持以“三为主”的工作方针，即以宣传为主、避孕为主、经常性工作为主开展人口与计划生育工作。
7 具体指“把计划生育工作与发展经济相结合，与帮助农民勤劳致富相结合，与建设文明幸福家庭相结合”。
8 据国家计划生育委员会政策法规司统计，在形成送审稿之前曾有过12次讨论稿。第一讨论稿的名称是《人口与幸福家庭发展法》，第二讨论稿的名称是《人口与家庭发展法》，第三讨论稿的名称是《人口与生育法》，自第四讨论稿开始，法律的名称就确定为《人口与计划生育法》。
9 这部法律将于2002年9月1日起施行。
10 该法第2条1款规定：我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。
11如《流动人口计划生育管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《母婴保健法实施管理办法》、《医疗机构管理条例》、《药品管理法实施办法》等
12同前注3。
13 这里的人口数量是指在一定区域内，反映某个时点人口总体规模的量的规定性。影响人口数量变化的因素有两个方面，一是人口的出生和死亡的变动，二是由人口迁出和迁入引起的迁移变动。
14 人口素质是指在一定区域内，反映某个时点人口总体的质的规定性，亦称人口质量。一般指人口总体的身体素质、文化素质及思想道德素质，它反映了人口总体认识和改造世界的条件和能力。
15所谓人口结构是指按照人口的自然、社会经济和生理等特征把人口划分成的各组成部分之间的比例关系，亦称人口构成。人口结构一般可归为三大类：自然结构、地域结构、社会结构。人口自然结构是根据人口的自然特征划分的，主要包括年龄结构和性别结构。人口地域结构是根据人口居住的地区而划分的，包括人口的城乡结构、人口的行政地区构成等。人口社会构成是按人口的社会标志和经济标志划分的，主要包括人口的阶级构成、民族构成、宗教构成、职业构成、部门构成、文化教育构成等。人口结构既是经济社会发展的结果，又在很大程度上影响经济社会的发展。
16 医学概念的生育调节，是指运用医学使具有生育能力的男女有计划地节制生育，或帮助无生育能力的男女使其生育，是生殖健康的核心之一。本法所称的生育调节，是指调整人类生育行为的经济、行政、法律、医学手段的总和。