在这方面,重点需要开展的研究课题大体上有三类。第一类课题是海洋环境特征对各类污染物作用的机理和规律研究,第二类课题是海洋工程设施防灾、抗灾和减灾研究,第三类课题是海洋工程及海洋环境工程与海洋环境的相互作用吸防治措施与对策。
一、海洋环境特征
对各类污染物的作用机理和规律研究以海洋流体动力对各类污染物迁移、扩散、转化规律的研究为基础,考虑各种自然环境因素(浪、流、风、光、温度、湿度)、物理因素(扩散、挥发、沉降、吸附、释放)、化学因素、生物因素的作用,揭示污染物在海洋复杂条件下的运动及演变规律,并建立海洋水质预测预报模型。此外,近年来,在我国沿海海域,赤潮频发严重。因此,除了加强赤潮的监测和预报外,也应加强在建立赤潮生长机理和发展规律方面的研究工作。
此项研究应通过现场观测、物理模型实验和数学模拟研究相结合的方法来进行。由于现场观测工作耗资巨大,且受到许多客观条件的限制,所获得的数据往往有许多综合因素的共同作用,很难将其中的单因素影响分离出来,因此,往往只能用它来作为对某一水质预测预报模型进行检验其可行性和精度的一个实例。
用数学模拟方法来建立海洋水质预测预报模型是一个较为有效的方法。目前,在这方面国内外已有不少水质预测预报模型,这些水质预测预报模型大体上都基于以下几方面的模型:水流数学模型;波浪数学模型;液流相互作用模型;近海海域污染物迁移转化数学模型。
在水流数学模型研究方面,对于较大范围的海域,通常可采用深度平均的潮流教学模型,对于紊动影响不显着的海域,可不考虑湍流影响,而对于湍流效应显着的区域,如排污口近区,则应考虑湍流效应。此外,采用坐标变换,可建立一种能够考虑复杂地形和套流效应的三维潮流数学模型,这样才能够较好地重现实际海域的三维潮流特征。在较小范围的水域,水流数学模型可以以N-S方程和通用的k-(湍流模型为基础,针对水温和盐度分层流的流动特性,考虑浮力对紊动的影响,建立用于模拟同时存在温度和盐度梯度这一类密度分层流的k-(单流体数学模型。也可以基于多流体模型的基本概念,分别对两相本身的湍流输运规律以及相间相互作用规律进行模拟,建立两相湍浮力分层流的双流体数学模型。
在波浪数学模型研究方面,可应用BI—CGSTAB法求解由椭圆型缓坡方程离散得到的代数方程组,以提高求解效率。从水波发展方程出发,可导出一种用于大区域波浪变形问题的数学模型。通过引入弱非线性波色散关系,可使双曲型缓坡方程能够有效地考虑波浪的非线性效应。对高阶Boussinesq方程的进一步研究,可使方程的色激性从入水到深水都达到很高精度,并提高方程的非线性精度,可以更精确的计算较深水域波浪的非线性特征。
针对带自由表面的波浪场问题,通过把能有效模拟自由面形态的N—S方程和波能平衡方程的结合,可导出一个能考虑破波能量损失的抛物型缓坡疗程,用这个方程可模拟规则波和不规则波破碎引起的波高变化。建立沿岸流数学模型,可模拟海岸上波高变化和破碎波波高、波浪增减水和沿岸流。
在波流相互作用模型的研究方面,对于弱流情形,可采用一种考虑流影响的修正的合流缓坡模型;对于强流情形,可采用在Botssinesq方程中考虑流影响的模型。可以将辐射应力的计算公式与抛物型缓坡方程中的待求变量联系起来,建立一种辐射应力计算的新方法,用该方法可对较大区域均匀斜坡地形上的波浪辐射应力进行数值模拟。
在近海海域污染物迁移转化数学模型研究方面,基于N一S方程所建立的深度平均的二维应力一通量代数全场模型,可对非对称潮流作用下的侧向岸边排放问题过分数值模拟。以研究近海海域污染物迁移转化的三维预报系统作为目标,在分析近海环境中各种物理、化学和生物现象的基础上,针对近海海域水污染的特点,从三维湍流模型出发,在动量方程中引入表面风应力、底部切应力以及柯氏力的作用;在输运方程中引入反映物理、化学、生物等作用的源、汇项,可建立一个统一考虑物理、化学和生物等过程综合作用的近海海域污染物迁移转化的三维预报模型,它可为环境评价、水质规划、污染控制以及水域排污工程设计等提供重要的科学依据;同时对确定水域环境容量,从而制定水域环境保护策略,也具有十分重要的理论价值和应用前景。
应该指出,在海洋水质预测预报模型研究方面,数学模拟无疑是一种十分有效的手段,但不论是何种数学模型,其模型中所需的必要参数和边界条件的处理是研究水质模型的技术关键,直接影响到水质模型的科学性和预测能力。而这些必要的数据是无法从数学模型本身来取得的,有些可以通过现场观测来得到,但其中一些最基本的卷数是要通过基本机理的研究才能得到,在这方面物理模型实验研究将是一个有效的手段。
能模拟海洋动力因素的先进实验设备,现代化的量测仪器和测试系统是开展物理模型实验研究的必备条件。进一步完善PIV和LIF的浓度场、速度场同步测量系统,可研究非破碎波浪、破碎波浪及波流相互作用下水流的垂直结构,获得流场中水质点速度的空间分布和时间过程;并同步获得波浪及波流相互作用下浓度场的空间及时间变化过程,可用以分析定量污染物团在波浪及波流相互作用下扩散的基本特征和扩散系数。
二、海洋灾害的精确预报及海洋工程设施防灾、抗灾和减灾的研究海洋灾害主要包括风暴潮、海浪、海冰、海啸、赤潮及海岸侵蚀等。
90年代以来,我国海洋灾害所造成的损失每年达上百亿元人民币,是世界上海洋灾害最严重的国家之一。海洋工程结构的投资费用很高,一旦发生破坏,将会造成重大的人员伤亡和巨额财产损失(如1969年渤海冰推倒“海二井”平台,1989年风暴潮损失超6亿元,1991年DB29销管船在南海通台风翻沉等)。当前我国海洋能源开发与海洋空间利用的绝大部分活动是在近海和极浅海海域。为了保证在这些海域所建造的工程设施能够安全服役免遭破坏,面临的首要问题是弄清这一海域中严酷和复杂多变的环境因素。我国东临西北太平洋,每年出现的台风数目占全球的38%,其中对我国可能造成灾害的台风每年有7—8个。每当台风在我国登陆或接近我国沿海通过时,都会在沿岸局部地区产生风暴潮,形成风暴潮灾害。在我国北方海域(渤海和北黄海),冬季由于受寒潮影响,沿岸地区每年都有结冰现象,结冰严重的年份则出现冰害。若对这些海洋灾害估计不足将会带来巨大的损失。渤海重叠冰与堆积冰的形成,不但可给结构物以强大的冰压力,而且由于冰激引起的振动作用,也会给海洋平台的使用和安全带来巨大的损害。而冰区溢油的迁移规律及预防和清理技术,至今尚未进行过深入的研究。对近岸大面积冰排和海上浮冰,在波浪、潮汐作用下都会引起海冰的断裂,断裂后冰块的尺度直接影响其对结构物的作用。在渤海海域建造的海洋平台,为了抵抗冰害,往往建成正、倒锥体的结构型式,冰排对锥体结构的冰荷载及与其的动力相互作用,也是目前尚未解决的课题。在海冰力学的研究中,除进行理论分析和数值模拟外,实验研究也是一个重要的手段。在实验研究中,模型冰可采用冻结模型冰和非冻结模型冰来进行,它们各有其优缺点,发展这两种技术是海冰力学研究中的一个课题。
我国是一个多地震的国家,海域中时有地震发生。强烈的地震将有可能是海上工程设施的主要破坏荷载。如果一旦在地震中结构物(海洋平台、钻井船、人工岛、输油及输气管道等)发生破坏,除其直接经济损失极大外,其次生灾害——火灾、环境污染等的后果也不堪设想。
近年环太平洋地区地震的频度和强度都在上升,造成重大灾害。大型海上工程在地震作用下的安全性,特别是抗震防灾的基本原理和减震技术措施需要认真研究。海域中的大型海上水工建筑物在地震作用下的响应和振动破坏机理更有待深入研究。日本阪神地震记录资料表明,地震及由此引发的巨浪共同作用对水中和岸边建筑物造成的破坏十分严重。水工建筑物的这类破坏机理,至今国内外对此都很少研究,且由于试验条件的限制,国内外对此方面的试验研究工作开展极少。这是海上水工建筑物抗震研究中的一个新领域。
以下的一些研究内容将是为解决海洋工程设施抗震措施中的关键技术所必需考虑的,如近海环境地震危险性分析,设计地震动参数和频谱特性,强震海底多维地震动及其空间分布规律,地震波传播特性及地震动输入机理;海域中大型海上水工建筑物在地震作用下,考虑周围水介质影响的结构振动破坏机理、振动控制、地震动时颇联合分析模型和输入机制、非线性动力分析和动力破坏试验;核电站海域工程建筑物抗地震性能,海洋采油平台及地下输油管线与地基土动力相互作用,码头及护岸建筑物地震稳定性;海域中水工建筑物的性能设计和地震设防标准等。
【关键词】海洋灾害；风暴潮；海冰；历史回顾
青岛市地处欧亚大陆和太平洋海陆交汇带，是海洋灾害多发区域之一，通常可以造成严重影响的海洋灾害则主要是风暴潮及海冰灾害。历史上青岛地区就多次发生风暴潮和海冰灾害，以下是详细状况。
一、青岛地区历史上的风暴潮灾害
历史文献中对发生在青岛风暴潮的记录不甚全面。20世纪80年代以前见于记载的青岛严重台风风暴潮灾害主要包括：《胶州志》记载“唐龙朔三年（663年）大风雨，海溢（啸）”；《增修胶州志》记载“唐开元十一年（72年）大风雨，海溢”；《增修胶州志》记载“明成化七年秋闰九月（1471年）海溢”；《明史》记载“明万历二十三年（1594年）胶州大饥，海水溢，禾稼一空”；《胶州志》记载：“康熙十年（1661年）大雨，海溢，漂损庐社，禾稼尽淹，且冲压田地250余顷”；《胶州志》记载“清嘉庆二十年秋（1807年）大风害稼，海水溢”。《青岛百科全书》记载，1939年8月22日一9月2日，青岛发生了一次近百年来最强的特强台风风暴潮灾害，此次台风瞬间最大风速40、3m/秒，风速在20m/秒以上长达25小时，1天最大降雨量93、3mm。正值农历八月初大潮，在其影响下酿成了天文大潮和台风增水叠加，水位约达6m，并伴有巨大波，使青岛沿海及至山东沿海遭受严重损失。《青岛观象台资料集（第一册）》记载“海岸崩溃，沉没船只，淹没农田，西镇低洼住宅区尽成泽国，房屋倒塌，死伤人命，灾情极其惨重，绝世少见”。发生在1949年的4906台风，青岛沿海浊浪排空，冲毁堤岸，毁坏船只，损失严重；4908台风过程中，海浪较大，市区低洼岸边和船只（渔船）有损失；金沙滩处水漫农田纵深约500m，村舍被淹若干，有人淹死。此外，发生在50年代的5116台风和5622台风，都形成了一定规模的潮灾，造成农田和村舍淹没。
二、青岛地区历史上的海冰灾害
青岛沿海很少发生大规模海水结冰，每年冬季胶州湾都会出现不同程度的结冰现，，但相对渤海的辽东湾！渤海湾和莱州湾的冰情要轻的多。只有在最寒冷的季节里，一些河流入海口周边及胶州湾西部、北部和东北部的滩涂及2m等深线之间，可形成10-20cm的固定冰”冰冻面积一般不大、持续时间比较短暂，通常不会造成严重危害。胶州湾12月至翌年2月中旬为结冰期，1月下旬至2月上旬为盛冰期。
青岛历史上也曾出现比较严重的冰情，并对港口及其他海上经济活动造成一定影响有历史记载的是1917年、1919年、1934年、1936年、1942年！1947年、1980年和2010年。1917年1月3-15日，由于冬季极寒，青岛大港内外全部结冰，胶州湾封冻9/10，港口外积冰厚达1m多，最薄为12、5cm，船舰严重受阻。1919年2月1日，四方区沿海开始结冰，2日青岛小港内外结冰，至4日港口封冻。1934年1月10日，四方区沿海结冰；至l月25日，胶州湾内几乎全部结冰。1936年1月1日起，四方区沿岸结冰区域逐渐增大，至5日，青岛大港入口处及湾内发现浮冰；1月18日大港的东部和南部结冰，至19日，整个大港湾内再度结冰；1月25日，大港入口处冰封，船舶不能正常进出。1942年1月19日至2月12日，胶州湾沿岸结冰，四方、沧口、大港一带尤甚。1947年2月15日，湾内结冰面积扩大至团岛西岸，四方、沧口、阴岛一带全部结冰，18日湾内冰情继续加重。1948年l月28日，大港沿岸结冰，29日在前海栈桥一带出现流冰。1980年2月，胶州湾沿岸海域结冰，浮冰割断航道上的灯标和海带养殖缆绳上的玻璃球体（浮标），甚至造成小型船只出海困难。2010年1月，青岛发生近四十年罕见的海冰灾害。由于持续低温，全市沿岸潮间带及浅海海域基本结冰，沿岸大部分参鲍养殖池结冰，部分海湾也出现结冰现象。
三、其他海洋灾害
由于其他的海洋灾害在历史文献里面记载较少甚至空白，且有一些海洋灾害是在建国后才出现的（例如：近几年的赤潮灾害），所以此处不详细论述。
参考文献
[1] 青岛市晚史志办、青岛年鉴[M]、青岛年鉴社，2009、
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[4] 李培顺，袁本坤，刘清容等、胶州湾及邻近海域防风暴潮灾害规划报[R]、青岛：国家海洋局北海预报中心，2007、
关键词：灾荒 救灾措施 防治成效
河北灾荒史的研究始于20世纪20年代，1927年12月《科学》杂志发表竺可桢的《直隶地理的环境和水灾》一文，开河北灾荒研究之先河。1934年，《河北月刊》第1卷第12期，第2卷第5、6、8、9、10期连载石玉璞、林荣的《河北水利史概要》，对河北的河流、水利等状况作了概要性介绍。此后，虽有相关文章发表，但大多是从自然科学的角度出发进行的考察研究。进入80年代以后，随着社会史研究的兴起，灾荒史研究逐渐受到重视，并相继出版了一批综合性、专门性的论著。河北灾荒史研究也取得了一定成绩，研究内容涉及灾情概述、灾荒的成因、社会危害及防治等方面。其中，关于灾荒防治方面的论文有：池子华、李红英的《晚清直隶灾荒及减灾措施的探讨》（《清史研究》2001年第2期），张水良的《华北抗日根据地的生产救灾斗争》（《历史教学》1982年第12期），李金铮的《晋察冀边区1939年的救灾渡荒工作》（《抗日战争研究》1994年第4期），郭贵儒、陈东生的《建国初期河北省救灾度荒工作述论》（《河北师范大学学报》2002年第25卷第2期）等。本文拟对民国时期河北灾荒防治及成效进行一些分析，不妥之处，请方家指正。
一、灾荒概述
民国时期河北是全国重灾省份之一。大灾相连、小灾不断，是这段时期灾况的真实写照。为了对38年间河北灾情有个直观认识，笔者通过对有关资料的整理、统计，列表如下：
民国时期河北历年受灾县数统计表
灾别|水灾——|旱灾——|蝗灾——|总灾——
年份|受灾县数|受灾县数|受灾县数|受灾县数
1912|36州县|——|——|38
1913|15|——|——|15
1914|13|——|6|19
1915|5|——|9|14
1916|——|——|5|5
1917|105|——|1|105
1918|5|——|2|7
1919|3|——|2|5
1920|——|103|4|103
1921|10|1|1|12
1922|40余|——|3|44
1923|5|——|2|46
1924|74|2|——|74
1925|25|——|1|26
1926|27|1|——|30
1927|1|——|——|8
1928|21|45|26|92
1929|83|30|90余|117
1930|70余|6|38|96
1931|23|5|82|95
1932|45|——|23|73
1933|30|几遍全省|85|——
1934|43|40余|26|80
1935|62|34|——|80
1936|3|6|——|9
1937|11|——|——|11
1938|16|——|——|16
1939|104|——|——|104
1940|——|——|2|2
1941|——|——|——|——
1942|4|5|——|9
1943|30余|67|——|67
1944|4|——|23|27
1945|3|——|——|7
1946|17|——|——|17
1947|——|56|——|60
1948|——|13|——|——
1949|44|——|60|——
资料来源：李文海等：《近代中国灾荒纪年》，湖南教育出版社1990年版；夏明方：《民国时期自然灾害与乡村社会》，中华书局出版2000年版，第371页—383页附录（1912—1948）年间各省区历年受灾县数统计；《申报》（1912—1949）；河北省地方志编纂委员会编：《河北省志·大事记》，河北大学出版社1992年版；李文海等：《近代中国灾荒纪年续编》，湖南教育出版社1993年版；张长荣：《河北的蝗虫》，河北科学技术出版社1991年版；《中国方志丛书·华北地方》中各地方县志；河北省地方志编纂委员会：《河北市县概况》，1987年版。说明：总灾：包括水、旱、蝗、风、雹、地震等各种自然灾害的受灾县数，一县一年遭受几种自然灾害的按一县次计算。
通过此表，可以看出河北灾情的如下特点：
1、无年不灾，多灾并发。38年中，除1941年没有灾情记载外，几乎无年不灾，且许多年份多灾并发，有的是不同地区遭受不同的灾害，有的地区则是春季遭旱、蝗灾，夏季遭水灾。如1929年河北灾情几遍全省，水、旱、蝗灾多灾并发。6月，河北旱象已成，蝗蝻迭起，发生蝗虫者至90余县，持续时间长达4个月之久（6—9月），旱蝗之后，继以大水，南部各县以旱蝗为重，东北各县以水灾为重，7—8月，河北数次暴雨，山洪暴发，各河均告泛滥，如永定河、大清河、滹沱河、南北运河、潴龙河、子牙河、滦河、减河、唐河、箭杆河及黄河等[1] 。
1933年，河北水旱蝗等灾多灾并发，旱灾几遍全境，而尤以蝗灾水灾为最重。全省85县大蝗成灾，被害农作物面积达2452487亩，损失1249909银元。蝗灾之外，夏秋之季，大雨连绵，南运、北运、永定、大清、滹沱、子牙、蓟运各河并各支流，决口多者达六、七十处，水灾达22县[2] 。
1935年，河北省诸灾并发，自春徂夏，旱魃肆虐，风暴为灾，入夏后，大部分地区均转旱为涝，黄河、永定河、北运河、滹沱河等相继溃决，全省被水旱风雹灾者共计80余县，灾民128万余人[3] 。
2、以水、旱、蝗三灾为主。38年间，共发生水灾年份33年次，旱灾18年次，蝗灾22年次。遭受水灾的县份累计达到913个，遭旱灾县份498个，蝗灾409个。这一结果表明，水灾的危害程度远远超过了旱灾和蝗灾，成为对河北危害最大的灾种。它打破了传统的“南涝北旱”的说法，成为民国时期河北农业灾害的一个特点。
3、灾害发生的频率越来越高，波及范围越来越广。民国时期虽然时间短暂，仅38年，但灾害的发展同以往相比，呈现出愈演愈烈的态势。民国38年间，河北共发生特大灾害年和大灾害年19个年份，平均每2年发生一次，其中特大灾害年13个年份，平均每3年发生一次，这与晚清直隶平均每2、4年发生一次大灾害，每6、4年发生一次特大自然灾害相比 ，灾害的发生频率显然越来越高。另外，遭灾范围之广亦是中国历史上少有的，38年间，河北共计约有1640多个县份遭受一种或几种自然灾害的侵袭，平均每年43个县份遭灾，也就是说，河北每年大约有三分之一的县份在遭受着各种自然灾害的侵袭，灾害的严重程度由此可见一斑。
由灾荒引发的一系列社会问题是众所周知的：一是农村经济的遭劫造成社会总体经济的下滑，国民经济深受影响。二是粮价的飞涨造成经济秩序的混乱。三是大量的灾民涌向城市，造成社会秩序的混乱，四是土匪的涌现严重危害着社会的安定。面对灾荒引发的一系列社会问题，任何政府都不可能视而不见，都会采取各种措施进行救济，但是由于各届政府的重视程度不同和受经济政治等客观条件限制，灾荒的救治效果往往会大相径庭。这从河北灾荒防治中可以窥见豹斑。
二、灾荒的防治
民国时期虽时间短暂，但政权更迭频繁，不同政权下的荒政有所不同。以下就北洋政府、南京国民政府的荒政分别加以论述。
（一）北洋政府时期（1912—1927）的荒政
所谓荒政，是指统治阶级为防止或挽救自然灾害和救助灾荒以稳定其政权而采取的政策、办法等措施。北洋政府统治早期，对荒政并不重视，而是把主要精力、财力放在争权夺利、巩固自身统治上。但频繁的灾荒降临，尤其是1920年华北五省大旱灾以后，大批灾民涌向城市或其他非灾区，不仅给社会造成极度混乱，而且对中央政府形成巨大压力。北洋政府迫于形势，相继设置了一些机构，并采取相应措施减灾、救灾。
1、机构的设置 主要是防灾和救灾机构的设置。北洋政府设置的防灾机构是全国防灾委员会。1921年5月13日制定《全国防灾委员会章程》，规定此机构附设于内务部，以讨论受灾原因，筹设防灾方法，消弥各省区灾歉之发生为宗旨[5] 。主要的救灾机构是筹议赈灾临时委员会和内务部下附设的赈务处。筹议赈灾临时委员会成立于1920年，1920年9月14日，国务院公布《筹议赈灾临时委员会章程》规定由内务、财政、农商、交通四部合组该决策机关，以专司筹议临时救灾及善后各事宜。1921年10月29日，为统一赈务行政起见，北洋政府又以教令形式颁布《赈务处暂行条例》，规定由赈务处综理各灾区赈济及善后事宜。至此，北洋政权下的防灾、救灾机构形式上已经具备。
2、政策、措施的制定 首先是救灾经费的筹集问题。财政为办事之母，为筹措经费以保证政策的贯彻执行，1920年9月，北洋政府规定：赈款除由中央拨款外，还由各省、县筹集及有关方面募捐，募捐事宜由各省军民长官及现职官吏、省议会议员、各县地方绅商及各省地方同乡官商、慈善团体等分别负责，并将所募款项，汇交各该处银行、商号存放，同时规定，募集除现钱外，粮食、衣件亦分别收集[6] 。另外，北洋政府还采用发行公债的办法来筹款。1920年11月，政府颁布《赈灾公债条例》，决定发行公债400万元，年利率7厘，每年上半年5月31日和下半年11月30日各付息一次[7] 。由此可见，北洋政府的筹款方式是多样化的。为保证赈款的有效利用，1920年9月29日，内部拟订《办赈惩奖暂行条例》，其中规定：经办人员，如侵蚀赈款，情弊讯实，即处死刑或无期徒刑，情节最轻者亦须处一等有期徒刑，不在减轻[8] 。10月11日，赈灾条例公布，加侵赈款五百元以上者处死刑一条[9] 。
北洋政府时期的荒政主要以治标为主，治标的主要方式为急赈、工赈、平粜、蠲缓、借贷等传统方式。第一急赈： 1917年直隶水灾，天津督军曹锟预备大锅三十口，每日蒸作馒首，警察处长亦预备大锅八口，合计每日蒸馒首二万斤，散给被水灾民[10] 。1920年华北五省旱灾后，北京政府命内务、财政两部会同各该省长迅筹款项，赶办急赈，8月26日，保定、大名、津海道所属各县亢旱成灾，灾情为40年来所未见，北京政府令拨款银20000元救济[11] 。10月7日，又饬财政部迅筹40万，办京畿灾民粥厂，栖流所及棉衣[12] 。1922年7月，徐水大雨，田禾淹没无算，县府呈请急赈，准提拨县仓谷款3000元，旋奉发帑150元，散放急赈[13] 。第二工赈：1918年春，省属捐款若干，以工代赈，将刘公堤全行修复完好[14] 。1921年2月26日，北京政府交通部在石家庄设沧石工程处，以工代赈，招募灾民开工筑路[15] 。第三平粜：1920年旱灾，曹锟在天津省署邀请顺直省议会议长等讨论赈济灾民事宜，会议议决：创办直隶义赈会，以便统筹全省救济事宜，除募款放赈外，并设一直隶平粜总局。曹特筹款二百万元，以百万举办急赈，以百万办理平粜，平粜专令各县士绅出头接洽，一防胥吏舞弊，一防奸商居奇[16] 。第四蠲缓：1917年京直淫雨为灾，为救济灾民，政府蠲缓租税、发帑、抚恤等[17] 。1920年威县大旱，“威属灾情十分者蠲免十分之七，九分者蠲免十分之六，七分者蠲免十分之二，其蠲剩银两照例缓至民国十年秋后启征，分作三年或两年，带征应征九年差徭比照田赋蠲缓数目，亦分别蠲缓[18] 。” 1924年柏乡县大水成灾，政府发款赈济，并查被灾村庄，分别减免地丁银[19] 。第五借贷：善后救济工作至关重要，为了使灾民在灾后能及时恢复生产，省长曹锐又拟在粜赈外，设一因利局，贷借债款与灾民，充耕种费，以济粜赈之穷。具体办法系由直隶省银行发行二百万银元之铜券，分令各县设立分局，由各县知事监督办理[20] 。
总之，北洋政府的救灾工作从灾时急赈到灾后帮助灾民恢复重建，从机构、制度上虽渐趋完备，但在执行过程中，由于中央政府重视不够，地方官吏乘灾舞弊，再加上财政困难、战争频起，很多政策措施难以实行。
（二）南京国民政府时期（1928—1949）的荒政
南京国民政府时期的荒政同北洋政府时期相比，无论在重视程度、防灾救灾措施以及救灾款的筹集等方面都有很大的进步和提高。
南京政府的主要救灾机构是1929年初成立的赈灾委员会，它直接隶属于行政院，主要办理各灾区赈灾事宜。1930年1月，改为赈务委员会，各被灾省份成立相应组织——赈务处，由省政府、省党部和民众团体共同组成。此外，针对某些遭灾省份的具体情况，还相应建立一些地方性、临时性的救灾机构，以具体负责该区的救灾工作。
南京政府在荒政上的重大成就主要体现在它积极的防灾举措上，具体体现在：(1) 注意防灾工程建设，主要指水文站的设置。1935年，华北水利委员会以各河汛期将至，为防危险，特沿各河岸设水文站。设站地点，在宛平县设站芦沟桥，防汛永定河；在永清县设站双营镇，防汛永定河；在通县设站县城内，防汛北运河与温榆河；在献县设站张家桥，防汛滹沱河与子牙河；定县设站防汛新唐河、老唐河；青县设站马厂，防汛南运河；新乐县设站防汛沙河[21] 。水文站的设置，使国民政府的防灾工作大大向前迈进了一步。（2）注重水利事业的发展，包括水利部门的建立和水利工程设施的建设。国民政府在1927年成立时，水利行政组织比较混乱，防洪是交通部的责任，为发电目的的水利工程则是全国建设委员会的责任，如此分散的责任分配制，不利于水利事业的发展，所以，1933年全国经济委员会成立后，政府就着手在三个等级统一水利行政：全国经济委员会为中央级水利行政机构，省建设厅指挥各省水利工作，县政府负责各县水利工作，省、县政府受全国经济委员会指导。此外，在四个重要区域，各设一水利委员会，即华北水利委员会，黄河水利委员会，长江水利委员会和淮河水利委员会。这些委员会受全国经济委员会监督领导，具体负责防洪的治标、治本工作[22] 。水利工程设施作为人类抵御水、旱灾害的盾牌，受到国民政府的重视。在河北，国民政府以治理海河、永定河、滹沱河为中心，在上游以防止水土流失为主，在中游建水库调节流量，防洪和蓄水灌溉两用，下游则裁湾疏浚，增加排泄和便于通航。较大的工程有海河的建闸裁湾、疏浚和修堤工程，永定河的堵口培修旧堤、裁湾和建闸工程，滹沱河的灌溉工程等[23] 。1931年，设工程局，专司海河河底的挖沙工作[24] 。1933年，国民政府兴办滹沱河灌溉工程，在平山县黄壁庄筑堰引水，灌溉灵寿、正定、行唐、新乐、获鹿等县耕地38万亩[25] 。1935年，滹沱河仁寿渠筑成，费款40万，是为冀省唯一巨工程[26] 。另外，在河北的掘井灌溉工程也取得了很大成就。（3）救灾经费的筹措。1930年10月，南京政府公布《救灾准备金法》，规定：中央政府每年由经常预算收入总额内支出1%为救灾准备金，省政府每年由经常预算收入总额内支出2%为省救灾准备金，在遇到非常灾害为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助，不足时再以中央救灾准备金补助。同时，财政部还酌征烟酒、奢侈品为水灾附加税，以增加救灾经费[27] 。（4）注重积谷备荒。积谷备荒作为有效的防灾方式历来受到当政者的重视。但在北洋时期，由于军阀混战，污吏侵蚀，仓政废弛。南京政府时期，开始重新恢复仓储制度，经多年筹备，到1931年，各省开始有了积谷之举，其种类有国立储备仓，省立储备仓，县仓，区仓，乡仓等。其经费来源：县仓、乡仓按规定派收、募捐外，还以旧有仓储资产，公团存款，县行政部分罚款，乡社公款等筹集之[28] 。
南京政府在积极防灾的同时，对救灾工作也很重视。1939年，冀日军决堤放水，被淹区域达1/3，国民政府特派专员携款20万元，前往该处，从事流离灾民之赈济[29] 。至1940年5月份，中央救济冀省水灾，先后拨赈款共270万元[30] 。1947年，河北发生水旱虫灾，先后共得赈款47亿元[31] 。赈款虽然不能消除灾荒，但在一定程度上缓解了当地的灾情。
灾后能否及时恢复生产是关系到国计民生的大事，为了扶助灾民在灾后能够及时恢复生产，国民政府于急赈、工赈之外，又增办农赈。起初是在受灾省份设一农赈局，再设一农赈委员会监督襄助。农赈局根据各县灾况，在每县或数县设一农赈办事处，设县农赈委员会监督襄助，后来将农赈实际工作委托给中国华洋义赈救灾总会代办。农赈的目的在于积极帮助灾民复兴灾后农业，主要工作是接济农事资金，指导农业方法，推行农村合作。一切设施由农赈处计划办理。农赈处为节约现金和便利灾农起见，大多以赊放粮食、农具、耕牛、种籽、肥料等为主[32] 。
总之，南京政府时期的荒政在防灾、救灾及灾后重建等方面都有了很大进步，在一些方面甚至有创造性的发展，如建水文站进行灾害预测，注意引进西方先进技术进行水利建设，通过法律形式规定救灾准备金的筹集等。
转贴于 三、成效分析
通过上述分析可以看出，各届政府都采取了一定措施救荒，但灾荒并没因此而得到有效控制。原因主要有两点：
（一）政局动荡、战乱不断、经济落后、民力衰竭等客观因素制约了荒政效果。
1、民国时期政局动荡、政权更迭频繁是其主要特点之一，政权的不稳定性阻碍了政策措施贯彻执行的连续性。一届政府的措施还没来得及运行，已被新的政策所代替，所以，多空文，少行动成为这段时期特有的政治现象。另外、军阀割据，各自为政也阻碍了措施的全面有效执行。
2、战争不断是民国时期的又一显著特点。 民国38年间，正是我国内忧外患交困之时，军阀混战、国共之争、日本侵华等战事一方面使灾荒更加严重，另一方面严重影响了荒政成效。如1920年，华北五省大旱，直隶受灾最重，百姓饥寒交迫，苦不堪言。不想7月14日爆发的直皖战争更是把他们推入死亡的深渊：成片庄稼被践踏，田中遍挖战壕而遭到彻底破坏，大军过境，米面柴草和蔬菜均由各地供应，使人民仅有的一点糊口粮也被掠得精光[33] 。
1926年，从1月初开始，直、豫、陕一带形成奉直“修好”对抗国民军的交战局面，京兆所属二十余县无不惨罹锋镝，成为战场。攻守往来少者二三次，甚者至十余次。村无完村，城无完堡，双方相持几及半载，战线前后方圆数百里，居民均食粮断绝，饿死自杀所在皆是，其未死者，均以槐树叶、山菜捣烂充饥[34] 。
日本入侵中国后，河北更是成为兵火交接之地。日本侵略者实行烧光、杀光、抢光三光政策，“铁蹄所至顿成废墟”。1943年1月4日《新华日报》中有这样一段记载：“爰自九月十二日起，敌寇集中万余兵力，在德石路南（宫）、枣南、故城、成武等地区，进行了两个星期的残酷清剿，无论牲畜、粮食、衣服、物资，甚至破铜烂铁，均被掠夺一空，不能带走者被放火焚烧。”
可见，战争是加重河北灾荒的罪魁。一场战争就是一场浩劫，大片良田变为焦土，房屋化为废墟，大批劳动力流亡或死于非命，人民被洗劫一空，农村生产力遭到严重破坏。正如时论所评：“近年来军阀构乱，匪患不除，以致人民元气大丧，实为造成灾荒的最大原因[35] 。”
战事的接连不断使得荒政难以实行。战争耗去国家和地方财政收入的大部分经费，北洋军阀和南京国民政府统治时期，每年军费和债务费占去其财政支出的70%以上，地方政府的军费支出亦占半数以上，庞大的军费开支造成国家和地方当局减灾能力的大大削弱。“旧直隶在民国十四年前，每年收支不敷，负债已达1680万元，自十三年冬，军费骤兴，军费由五六百万增至一千余万，财政更形窘迫[36] 。”由于经费不足，水利事业废弛，政府的救灾功能丧失殆尽。
另外、战争摧毁原有水利设施、中断救灾举措、焚毁大片森林，使社会和自然条件更加恶劣，严重影响了救灾效果。
3、经济落后、民力衰竭。民国时期，自给自足的小农经济仍占主导地位，农民所用工具仍是传统的犁、锄等，落后的经济基础和耕作方式使百姓生活非常穷困，丰年仅得温饱，稍遇天灾人祸，就会受冻饿之苦。“任何一个国家，当其生产能力仅能维持人民生命时，那么，任何一个坏年成的物质不足都是致命的。”（马尔萨斯）生活的贫困是人民的自救能力非常薄弱。政府的些许救济只能是杯水车薪。
（二）各届政府对荒政重视程度的不同也直接影响了救灾成效。
北洋政府无心荒政。政府及各地军阀忙于争权夺利，巩固自身政权，对待灾荒以应付、敷衍为主，以不引起社会大乱为幸事。至于底层百姓的死活，恐怕不是他们所关心的。表现在：（1）不重水利和灾荒预防。一日本农学博士横井时敏曾谈到，“与农事至有关系之治水一事，未尝设法，致水旱之灾，无岁蔑有，尤政府所万不能辞其咎者也。至于农作物之病虫驱逐等事，更未尝知其研究，一遇螟蝗等灾，束手无策[37] 。” 不仅如此，“政府于国家要职专以位置私人，对于全国水利，漠不关怀，即谓全国水利局总裁，副总裁者，乃久委诸一毫无工程学识，以一官自荣之庸才[38] 。” （2）漠视民命，救灾以敷衍塞责为主，北洋政府灾前不知预防，灾荒发生后，又不知救济。1917年直隶水灾，在津埠有灾民约10余万人，官厅收容的约4万余人，还不到一半，至于广大的农村地区，灾民的状况也就可想而知了[39] 。 1920年，华北五省大旱，灾区之广，灾民之众，灾情之烈举世震惊。而“中国当局对于三千万人生死关头之灾荒，竟然漠然视之，并不努力救济，但引虚文行事，而政府中人之奢侈逸乐，依然如故。由于政府的救灾不力，许多灾民因得不到救济而冻饿而死，直隶顺德府109300居民中，有31286人冻饿而死，拥有50万人口的定州在是年冬季的3个星期内，每星期平均饿死110人，且有增加之势[40] 。（3） 侵占挪用水利经费及赈款。为了打仗还债，水利经费本已一减再减，少得可怜。但就连这点有关民生的水利经费也难用于是处。“运河沿岸各县治运亩捐，大多为各县当局所挪用，既有少数解省之款，又被省府当局挪冲急用，以致治河工款，反告向隅[41] 。” 更可恨的是，政府竟剥取赈款以充军费，全不顾灾民之疾苦，在1920年旱灾赈款中，日人借款500万元定名用于赈济一途，其中200万竟不知下落[42] 。”（4） 地方官僚乘灾舞弊，玩忽职守。灾荒发生后，某些人利欲熏心，不顾灾民死活，以权谋私，侵吞赈款。1920年大旱灾后，邯郸商会会长王琴堂乘灾舞弊，盘剥黎民。束鹿县知事亦借灾图利[43] 。直系首领曹锟亦侵吞赈款300余万元[44] 。原本有限的赈款，经过大小官吏的层层剥皮，真正惠及百姓的已寥寥无几。另外，一些官吏玩忽职守，也使赈灾效果大打折扣。如邯郸、成安、邢台等各县知事“办理振务，仍以平常处理政务之敷衍手段出之，籍曰不舞弊，而因循玩忽，已误事不少[45] ”。
面对如此政治，难怪时人发出如此感叹：“彼苍苍者，制造灾祸之天然机械也，军阀官僚，制造灾祸之巧匠也[46] 。”
南京国民政府对于荒政相对来说比较重视，不仅制定了较完备的防灾、救灾政策，而且较为注重灾害预防，如建水文站进行灾害预测，加强基础水利建设，治理河流，修建水渠、水库等。但在实际操作过程中，由于各种因素的影响和制约，效果并不如人意。
国民政府以战事为第一要务，军务费、债务费占了财政支出的绝大部分，1927年—1930年，每年财政赤字累计达47110万元[47] 。 在这种财政状况下，很难保证救灾工作的实际成效。有时政府虽有心救治灾荒，但大多因为经费不足而不了了之。“格于财政，一切治标治本之计划，未见实行[48] 。”
吏治的腐败也阻碍了荒政的有效执行。政局动荡，各种腐败现象层出不穷，变本加厉。乘灾舞弊，侵吞救灾物资，官民勾结，谋求私利。1935年，河北建设厅长亲自对此进行调查，结果发现，治河积弊变本加厉，骇人听闻，除机关的侵吞工款，沿河居民的把持河工，以治河为终生职业，官民勾结，但愿年年决口，大家发财[49] 。在如此官僚体制下，荒政的成效也就可想而知了。
以上通过对各届政府的荒政及其防治成效的对比分析可以看出，政局动乱，战事不断，经济困难，民力衰竭等客观因素固然是制约荒政成效的基本因素，但各届政府对荒政的态度如何，是积极防治，还是消极应付，是以人民为重，还是漠视民生，亦是影响荒政成效的重要因素。所以，要想很好的克服灾荒，首先要重视灾荒，关注民生。其次，要保持社会的稳定，经济的快速发展，以增强国家和人民的抗灾能力。只有这样，灾荒才会有望得到有效控制。
Review about Calamity of HeBei Provience and Its Relief Effectiveness in Republican Era
Abstract: The calamity of HeBei provience was more serious during the period of the republican era than its previous ages、 there was calamity almost every year， sometimes more than one kind of calamity happened in a year and its harmed area was wider than before 、 The main kinds of calamity were flood， drought and plague of locusts、 Among them the flood was even more critical、 Facing the serious calamity， all governments took relief policy to control it， but the relief effectiveness was quite different owing to their different attitude toward it、 Besides， the turbulent political situation， the frequent war， the backward economy and the poverty of people also restrict the relief effectiveness、
【关键词】海洋灾害；海洋灾害类型；特点及影响；防灾减灾措施
21世纪是海洋的世纪，在享受海洋为我们提供的丰富资源的同时，必须重视海洋灾害对沿海地区社会经济可持续发展的潜在威胁。我国是一个海洋大国，也是世界上受海洋灾害影响比较大的国家之一，每年都会有多种海洋灾害发生，造成了相当严重的人员伤亡和经济损失。随着国家对海洋经济的重视度日益提高，海洋经济发展迅速，但是，海洋灾害已严重的制约了我国海洋经济社会的持续稳定健康发展。因此，我们需要对海洋灾害加强研究，来降低其发生的机率，减少海洋灾害造成的损失。文章以明清时期广东潮阳县为例，对其频发的海洋灾害进行相关研究，以期对当前应对海洋灾害有所启示。
一、海洋灾害及其类型
海洋灾害，是指人类社会发展过程中，发生在海域和滨海地区，由于海洋自然环境异常变化、海水剧烈运动，且变化和运动超过人类适应能力而发生的人员伤亡和财产损失的事件和现象。海洋灾害类型繁多，按照其发生的原因，可分为：海洋环境、海洋地质和海洋生物灾害等。按照其属性，可分为自然海洋灾害和人为海洋灾害。广东是我国的海洋大省和海洋灾害较重的省份之一。海洋灾害对省内经济发展和人民生命财产造成了严重损失。比较频发的海洋灾害有风暴潮、海浪、赤潮、溢油、海水入侵等。本文主要以广东省潮阳县为例，对本地区的海洋灾害以小见大进行相关研究。
潮阳县的海洋灾害自古以来就有资料记载，“元神宗万历四十六年秋八月大飓海啸风中带火。”“熹宗天启十三年秋八月海溢地屡震。”“万历四十六年戊午秋八月初三日午时狂飓海溢大雨倾坏屋舍淹没人物，飓风之害从所未有。” “清圣祖仁皇帝康熙三十五年秋七月十六日飓作海溢禾稼多伤，米贵民饥。”“高宗纯皇帝乾隆二十三年九月二十八日飓风海溢。三十五年秋八月二十八日飓风海溢，沿江稻田淹没。三十八年秋八月二十九日飓风海溢。”“仁宗睿皇帝嘉庆五年秋九月海溢。”由古史资料显示，潮阳县海洋灾害主要以海溢（古史中频繁出现的“海溢”是指海洋灾害中的风暴潮、海啸、巨浪洪灾等）为主。而随着海洋经济的发展，沿海人口大幅增长，人为海洋灾害日益严重，如赤潮、溢油、海水入侵等。下面就潮阳县（今汕头市潮阳区、潮南区）几种常见的海洋灾害加以研究。
（一）风暴潮灾害
风暴潮是发生在海洋沿岸的一种自然灾害，是由于热带气旋、温带气旋以及冷锋的强风作用和气压的骤变引起的水面异常升降现象。风暴潮灾害是古史中记载最多的“海溢”现象。例如，“世祖章皇帝顺治七年秋八月二十五夜飓风，九月十一夜又飓；九年夏五月十四日飓风，九月初二日复飓。”“高宗纯皇帝乾隆二十三年九月二十八日飓风海溢。三十五年秋八月二十八日飓风海溢，沿江稻田淹没。三十八年秋八月二十九日飓风海溢。”风暴潮的破坏作用特别强烈，若与天文大潮同时发生，会挟狂风恶浪，以排山倒海之势猛扑海岸或溯江河而上，使滨海地区潮水暴涨，冲毁海堤，吞噬码头、工厂，淹没耕地、村庄，造成特别严重的人员伤亡和财产损失。广东潮阳县是风暴潮受灾比较严重的地区，其主要是由于强热带气旋的袭击所致，影响时间从五月一直持续到十一月，七月至九月是频发时段。
（二）海啸灾害
海啸，是一种具有强大破坏力的海浪，由于大规模海水水下骚动产生一系列巨大波浪向前推进，将沿海地带淹没的灾害。海啸形成的原因主要有：海底地震、海下山崩或宇宙天体的影响（彗星入海）。其中海底地震最主要的成因，当地震在深海海底或者海洋附近发生时，地壳运动造成海底板块变形，出现滑移，海水大量逆流，开始大规模运动，形成海啸。广东潮阳县发生海啸灾害古史中也有记载：“元神宗万历四十六年秋八月大飓海啸风中带火。”因为古人对海啸成因的认识不足，所以常常将其等同于一般的水溢、水灾。
（三）“洪潮”海溢灾害
除了风暴潮和海啸灾害以外，还有一类就是由于连日大雨引起水位上涨而引发的海溢灾害，这类灾害可称之为“洪潮”海溢灾害。这种灾害成因简单，但由于其易发性和广泛性，常常会引发不止一处的江、河、湖、海群发洪灾，并且相互影响，相互作用，使受灾范围和受灾人数扩大化。洪潮灾害在古史中的数目较多，影响也颇为严重。
二、海洋灾害的特点及影响
广东潮阳县海洋灾害种类多、发生频率高、破坏性大；海洋灾害的年际变化比较小，时间比较集中（主要发生在夏秋季节）；海洋灾害造成的损失急剧增长，严重影响了周边地区经济社会的发展。
（一）海洋灾害对农业的影响
农业活动对自然气象条件具有较强的依赖性。广东省潮阳县位于东南沿海，是海洋灾害频发的区域。当发生海洋灾害时，大量海水会外溢，破坏周围的农田，对农业的生产及发展会造成极大的损害。
海洋灾害对农业的破坏性影响史料有记载：“元神宗万历四十六年戊午秋八月初三日午时狂飓海溢大雨倾坏屋舍淹没人物，飓风之害从所未有。”“清圣祖仁皇帝康熙三十五年秋七月十六日飓作海溢禾稼多伤，米贵民饥。”“高宗纯皇帝乾隆三十五年秋八月二十八日飓风海溢，沿江稻田淹没。”由此可见，海洋灾害对农业的破坏性影响十分巨大。
（二）海洋灾害对渔业的影响
绝大多数的水产养殖都是在露天的自然环境下进行的，海洋渔业是对自然力依赖很强的弱质性产业，极易受到外部环境的影响，对灾害的承受能力很弱，在重大海洋灾害侵袭时，生产很不稳定。
海洋灾害给渔业带来的主要损失有：渔船船员人身伤亡；直接财产损失（一类是渔船在灾害中损毁。另一类养殖设施破坏、水产品流失而形成的经济损失，主要表现在海水网箱养殖和滩涂养殖上。）；后续污染损失，比如灾害造成的水质破坏，造成养殖鱼类、贝类死亡，腐烂后将会造成进一步的水底污染，很难恢复再生产，对周围人民的健康生活也形成一定的威胁。
三、应对海洋灾害的策略
近年来，我国沿海地区海洋灾害爆发的频率逐渐上升，所造成的损失日趋增大。通过对广东潮阳县海洋灾害的研究，使我们意识到防灾减灾工作重要性。应对海洋灾害，我们应以史为鉴，需要从以下几个方面做出努力：
（一）进一步完善海洋灾害的预报系统，扩大海洋灾害监测的范围，运用科学技术（海洋气象科学、计算机科学和电子信息技术），做好海洋灾害各项目的分析和研究，充分做好灾害防御工作。
（二）进一步巩固海岸带防护工程的建设，在海洋灾害贫乏的沿海区域做好分洪分潮工程、护岸工程的建设，修建防潮海堤、海塘等，以避免海洋灾害发生时冲毁堤坝，破坏农业和渔业的发展。
（三）加强和完善海岸带综合管理体制，减少人为海洋灾害的发生。制定海洋总体规划，科学合理地开发利用海洋。加强海洋环境保护工作，减少海洋污染。加强对湿地和滩涂的生态环境保护，培育建设滩涂草场，确保生态平衡。
（四）要做好防灾减灾的宣传工作，多渠道提高人民的防灾减灾意识。利用报刊、电视、网络等媒体，普及海洋灾害知识，让民众了解防灾减灾的一些基本措施，通过培训，掌握防灾减灾的一些基本技能；另外，对于相关部门的领导干部应加强决策训练，提高他们应对海洋灾害的指挥能力和反应调度能力。
四、结语
我国是海洋大国，海洋在带来优越的自然环境和资源条件的同时，也使我国成为世界上受海洋灾害影响最为严重的国家之一。通过对明清时期广东潮阳县海洋灾害的研究，启示我们在应对海洋灾害时应积极地采取措施防灾减灾，减轻海洋灾害给我国造成的损失，共同努力将其变成一片和平宁静希望之海。
参考文献
[1] 赵领娣，王小华、海洋灾害及海洋收入的经济学研究[M]、北京：经济科学出版社，2007，31、
[2] 清光绪十年《潮阳县志》卷十三，灾祥第180―186页、
[3] 乾隆《潮州府志》卷十一，灾祥第三九零页、
[4] 中国国家海洋局、中国海洋灾害公报（1990-2004）、
（1、广东海洋大学海洋经济管理学院，广东 湛江 524088；2、广东海洋大学海洋经济与管理研究中心，广东 湛江 524025）
摘要：海洋生态安全对于海洋经济持续、健康、稳定发展具有重要作用。人类不合理的开发、利用海洋资源，使海洋生态系统不断遭到破坏，制约海洋经济的可持续发展。在海洋经济飞速发展的今天，我国海洋生态安全总体形势严峻，本文在分析影响海洋生态安全因素的基础上，从加强海洋生态道德建设、加强海洋环境监测、建立防灾减灾体系、国际协作等七个方面提出加强海洋生态保护、保障海洋生态系统健康稳定发展的对策。
关键词 ：海洋生态安全；影响因素；对策
1海洋生态安全的内涵及特征
海洋生态安全对于一国国家安全具有十分重要的作用。早在20世纪70年代，美国环保局就在报告中指出，“不管从每年的开支情况来看，还是从海上力量，至少在70年代，美国的海洋规划基本上一直与本国国家利益联系在一起”，“国家安全利益在制定国家海洋政策和规划时发挥了关键性作用”[1]。
1、1海洋生态安全的定义
关于海洋生态安全的研究，我国学者对海洋生态安全的概念给予了不同的表达与理解，但是多集中在狭义概念上。
丁德文从安全角度认为海洋生态安全是与人类的生活及生产活动相关的海洋生态环境及海洋资源处于良好的状况或不遭受不可恢复的破坏[2]。
张素君认为，海洋生态安全是指海洋环境及其海洋生物所组成的海洋生命系统处于不受或少受破坏与威胁的一种状态，海洋生态系统内部及人类与海洋整个生态系统之间保持正常的功能与结构。海洋生态安全包括海洋生物安全、海洋环境安全及海洋生态系统的安全[3]。
张珞平认为，海洋生态安全即“海洋环境安全”，它要求人类更多地关注海洋生态系统将来的健康和风险，在对海洋环境产生负效应之前就制定政策、采取行动，而不是海洋污染或被动的海洋环境保护，它是海洋环境的可持续发展观[4]。
综上所述，笔者认为海洋生态安全是由海洋生物及海洋环境组成的海洋生态系统结构稳定、功能正常的一种健康状态。
1、2海洋生态安全的特征
一个地区海域的整体安全要由海洋经济安全、海洋社会安全、海洋文化安全、海洋政治安全、海洋军事安全、海洋科技安全、海洋生态安全等要素相互联系、相互影响。海洋政治安全、海洋军事安全、海洋科技安全和海洋经济安全、海洋社会安全等是致力于海洋生态安全的良好环境，海洋生态安全是其他方面安全的载体。海洋生态安全与其他方面的安全具有明显的不同特点。第一，全球性。全球海洋总面积为3、6亿平方km2，约占地球总面积的71％。地球从某种意义上来说是一个巨大的水球。因此，海洋生态安全是全球性的问题。第二，长期性。海洋生态安全的维护是一个极其复杂的过程，政府及相关部门、社会公众必须给予长期的关注和重视。第三，代际性。海洋生态安全的“效益”和海洋生态危机或治理海洋生态危机成本会在“代际”间转移[5]。第四，滞后性。海洋灾害不可预测，带来损失巨大，影响了海洋生态安全的及时维护。第五，不可逆性。在生态方面，一个生态系统最大供应能力等于其生态系统承载能力，超过生态系统承载能力可能导致不利的结果，打破生态平衡[6]。一旦海洋生态系统的有序性和稳定性被打破，往往造成不可预料且不可逆的后果。
2海洋生态安全存在的主要问题及影响因素分析
2、1我国海洋生态安全总体形势与存在的主要问题
现代海洋科学开发技术及海洋资源利用技术不断进步，海洋活动迅速壮大，但海洋经济在展现蓬勃发展势头的同时，也带来了一系列的资源与环境问题。就海区而言，渤海沿岸污染较严重，东海和黄海次之，南海污染较轻[7]。总之，中国海洋生态环境状况不容乐观。海洋生态安全存在的问题有：
2、1、1近海生态系统退化海洋生态系统多种多样，典型的海洋生态系统有红树林、滨海湿地、珊瑚礁等，其生态作用巨大，维系着我国海洋经济发展所需的多项资源。我国的滨海湿地和河口面积大约为500万hm2，是极其重要的两大海洋生态系统。20世纪90年代以来，我国滨海湿地每年正在以2万多hm2的速度锐减，潮间带湿地累计丧失57%。目前，黄海南部、东海沿岸湿地生态服务功能已下降30%～90%，主要的河口生态系统大多处于亚健康甚至不健康的状态。
2、1、2海洋沙漠化目前，世界石油消费量的60%是通过海上运输到达消费地的。由于运输不当或油船失事及海上开采石油泄漏等原因，每年流入海洋的石油重达100万吨。此外，还有大量工业生产过程中产生的废油排入海洋。一些科学家估计，每年倾注到海洋的废油达200万～1 000万吨，这些石油和废油在海面上形成一种油膜，产生“海洋沙漠化效应”。
2、1、3海洋生物多样性锐减在海洋经济飞速发展的同时，我国海洋生物多样性保护面临着前所未有的压力。我国海洋生物群落的结构趋于简单，海洋生物多样性指数及海洋生物均一性指数均处于较低水平。近20多年来，渤海潮间带生物、鱼类种类多样性、底栖贝类等明显降低。海洋鱼类种类减少、鱼类产量下降，渔民捕获物正在朝小型化、低值化、低龄化方向发展。中华白海豚、文昌鱼等珍稀濒危生物的数量也急剧下降。
2、1、4海平面上升科学家研究发现，1993年以来，全球海平面平均每年上升3 mm，而且这一趋势还在不断加剧[8]。据《2013年中国海平面公报》显示，近30多年来，我国沿海海平面呈波动上升趋势，年均上升速率为2、9 mm，高于全球平均水平[9]。伴随着海平面的持续上升，海水入侵、风暴潮等海洋生态环境问题越来越突出[10]。
2、2影响海洋生态安全体系的主要因素分析
2、2、1自然因素
2、2、1、1海洋灾害频繁自然灾害具有突发性、不可抗拒性、关联性的特点，目前人类还无法阻止自然灾害的发生。海洋生态环境复杂，给自然灾害的治理更带来了巨大的困难。我国沿海地区风暴潮、海啸、地震、台风等的发生频繁，因此而遭受的经济损失占各类自然灾害总经济损失约10%，可以说海洋灾害在很大程度上影响着我国海洋生态安全。据国家海洋局的《2013年中国海洋灾害公报》报导，2013年，各类海洋灾害造成直接经济损失163、48亿元，死亡（含失踪）121人。从历年的海洋灾害公报和海洋统计年鉴等资料来看，我国主要海洋灾害的主要特征，如下表1所示[11]。
2、2、1、2气候变化全球性海平面升降，主要与气候变化有关。气候变冷，冰盖扩展，液态水较多变为固态水，海水也因受冷而体积缩小，导致海平面下降；气候变暖，冰盖消融，固态水较多变为液态水，海水也因热而体积膨胀，引起海平面上升[12]。
2、2、2人为因素
2、2、2、1海洋环境污染严重据联合国环境规划署调查：海洋环境污染已成为威胁人类生存的十大环境祸患之一。海洋环境污染包括固体垃圾污染、有机物污染、石油污染、放射性污染、有毒化学物质污染等。海洋环境污染造成海洋环境恶化，威胁海洋生物生存，造成海洋生态系统极不稳定。其中，大面积的石油泄漏严重威胁着海洋生物多样性[13]。
2、2、2、2过度捕捞科学技术的飞速发展及人类对海洋科学技术的大量使用，使得渔民捕鱼的速度大大超过海洋的天然补给能力，造成鱼类种群、鱼类数量大量减少，甚至面临灭绝的威胁。目前，我国每年鱼类总量减少1%。
2、2、2、3外来水生生物入侵外来水生生物入侵与土著生物争夺有限的生存繁育空间，不仅影响土著生物的生存，还威胁着海洋环境安全。外来入侵的水生生物往往孤立于新驻地生物链之外，没有竞争天敌，可以迅速发展成为新驻地的优势种群，造成新驻地生态系统不同程度的破坏，如福寿螺、凤眼莲等。同时，外来水生生物入侵还可能造成转基因生物风险，严重影响海洋生物多样性[14]。20世纪90年代年起，我国不慎从台湾等虾病流行海域引进了带病毒的苗种，导致对虾病害大规模流行，造成土著物种遗传污染[15]。
2、2、2、4人口趋海移动人口趋海移动造成海洋环境压力，威胁海洋生态安全。沿海地区优越的自然条件，更适合人类居住生存及发展经济。调查表明：离海岸100公里的沿海区域挤着全球60%的人口。在人口过千万的16个大城市中，有13个是沿海城市，每天大约有3 600人在向沿海地区移动。由此可见，人口趋海移动已经成为一个全球性的问题。大量人口趋海移动必然造成沿海地区生存空间不足、沿海地区海洋环境污染加重及其他海洋生态环境问题[16]。
2、2、3制度因素
2、2、3、1法律制度保障我国海洋生态安全最主要的是《海洋环境保护法》，但是严峻的海洋生态状况表明：《海洋环境保护法》这一基本法在保护海洋环境方面存在诸多不足。如在防治海洋渔业污染方面迟迟未出台具体规定；在法律主体规定方面欠缺科研机构的设置规定，对行政管理协调规定不力；在法律制度方面未建立资源有偿使用制度、循环利用制度、生态恢复制度、许可证制度等共有制度；在法律责任方面未健全责任体系[17]。
2、2、3、2组织管理制度目前我国实行分散型海洋生态管理体制。各部门间职责分散，相互之间难以协调，这给我国海洋生态保护政策执行及实施带来了很大的障碍[18]。
2、2、3、3财政支持当前，我国海洋环境保护和海洋生态治理财政支持不足，缺乏相关资金投入，造成相关海洋生态科技治理技术滞后，严重影响我国海洋环境质量[19]。
2、2、4技术因素改革开放30多年来，我国对海洋环境保护投入基础性研究，取得了初步的科技进步，这对我国保护海洋环境、发展海洋经济起到了巨大的推动作用。海洋水域生态环境是我国发展海洋经济的命脉，但是由于对海洋环境保护的基础性科学研究长期投入不足，使得海洋经济发展与海洋环境保护压力存在相当大的差距，许多问题已严重制约我国海洋经济的持续、稳定发展。我国海洋环境保护技术缺陷主要体现在以下两个方面：第一，海洋环境保护基础性研究薄弱；第二，许多严重制约我国海洋经济发展的关键性环境保护技术问题长期得不到解决。
3加强海洋生态保护的对策建议
针对近年来不合理地开发利用海洋资源，导致的种种海洋生态环境问题，我们应该从以下几个方面对海洋资源进行管理，对海洋环境污染、海洋生态系统退化加以维护及治理，以实现海洋产业结构优化，促进海洋经济可持续发展。
3、1加强海洋生态道德建设
海洋经济的持续、健康发展有赖于协调人与海洋之间的关系。长期以来，人们只重视海洋渔业、海洋油气、海洋交通运输业、滨海旅游业等的发展，不顾海洋天然补给力，将人类与海洋对立起来，严重阻碍了海洋经济的可持续发展。鉴于此，人类必须改变传统的思维模式，淡化人类主体意识，变征服海洋为人与海洋协调共存发展，自觉按照海洋生态规律调整人类开发行为，加强海洋生态道德建设，让人们在尊重海洋、保护海洋的前提下发展海洋经济。
3、2加大海洋环保资金投入
防止海洋环境污染和海洋生态系统破坏是一项公益事业，而海洋环境保护工作也需要大量的资金来支持，因此，各个沿海地区政府应该因地制宜，将海洋环境保护经费纳入政府预算，以政府拨款为主，建立海洋环境保护专项资金，同时建立灵活筹集机制，开辟其他筹资渠道。此外，沿海地区政府还可以积极争取海洋油污染防备基金、全球环境基金、世界银行或亚洲开发银行的援助。
3、3完善海洋资源与海洋环境功能区划
3、3、1加强海洋生态区划为进一步增强沿海地区海洋生态的宏观管理，国家海洋局及各级地方性海洋管理部门应该在主体功能区划及海洋功能区划的基础上划定海洋功能区，在海洋生态保护方面实施分区和分类的调控措施，确定不同海洋生态区域主导作用、海洋环境质量目标及海洋生态保护措施，实现以生态功能和环境容量为基础构建的海洋生态安全新格局。
3、3、2加强海洋生态保护区建设根据海洋调查及海洋生态监测结果，各级海洋管理部门应该有目标、有计划、有重点的选择海洋自然保护区，保护红树林、滨海湿地、珊瑚礁、河口等海洋生态系统，加快构筑管理完善、类型齐全、规模适度的海洋保护区新布局。同时建立总体规划，完善规章制度，做好海洋保护区巡护及执法，规范海洋开发项目，推进海洋保护区的升级。
3、4加强海洋环境监测
各级沿海地区政府应该在提高海洋开发整体效益的前提下，加强海洋管理基础建设及海洋保护区基础建设，特别是建设海洋环境监测系统，建立海洋生态监控区，开展高时空、高频率的海洋生态监测，及时掌控海洋生态环境的变化情况，调整、控制海洋资源开发强度，保证海洋生态系统天然补给力及自然修复功能。严格按照相关技术标准和规范布设站位，适当加密，对入海排污口监测要增加频次，扩大覆盖面；对入海排污口开展普查，对渤海、黄海、东海、南海的入海排污口要有重点监测站，定时定点监测，及早发现海洋灾害，有效做好海洋防灾减灾，积极开展海洋灾害预测、预报工作；对主要河流入海口实施实时在线自动监测。
3、5建立海洋防灾减灾体系
我国海洋灾害具有发生频繁、破坏性大、不可预测等特点，因此加强海洋防灾减灾工作对保护海洋生态安全具有重要作用。国家要加强海洋防灾减灾工作必须加大防灾减灾工程的建设，在整个海洋防灾减灾工作体系中，观测是基础，预报是手段，减灾是目的，是整个工作的落脚点，健全海洋防灾减灾救灾业务体系尤其重要。构建海洋防灾减灾救灾业务体系，具体应该做到以下几点：第一，实施灾前工程防御；第二，强化应灾预警响应；第三，推动灾中调查统计；第四，参与救灾体系建设；第五，开展灾后损失评估[20]。
3、6加强法治建设
3、6、1修订有关法律
3、6、1、1修订宪法将海洋环境保护、海洋资源开发等内容加入《宪法》修订中，充实海洋资源开发利用及海洋环境保护相关内容。
3、6、1、2修订《刑法》加强海洋生态安全犯罪的处罚力度，补充海洋生态安全犯罪的具体内容、量刑标准。
3、6、1、3修订《环境保护基本法》和《海洋环境保护法》明确海洋生态保护的具体概念、目的、方法、原则、制度等相关内容，对海洋生态保护的方针政策、体制、机制、制度提出统一化、规范性的要求[21]。
3、6、2完善各种单项资源与环境保护法第一，通过法律实施细则、法规等形式进一步明确和细分《渔业法》、《海洋法》、《矿产资源法》、《税法》中与海洋生态保护相关的规定；第二，加快海岸带管理立法。明确海岸带的定义、范围、海岸带开发利用及保护的基本原则和制度、海岸带综合管理机制等方面的内容，尽快出台海岸带管理相关的法律；第三，加快我国海洋生物多样性保护方面的立法。生物多样性安全必须被视为一个整体元素的生态安全[22]。我国的海洋生物多样性保护立法，应该对建立海洋生物多样性保护制度、制定中国海洋生物多样性评价标准和保护规范、建立海洋自然保护区、建立海洋自然保留区等方面加以规范。
3、7加强国际协作
开发和保护海洋需要协调各沿海国家关系、加强国际合作，维护海洋生态安全应当从全人类共同安全的高度出发，建立国际间有关海洋生态安全与冲突的预防机制；互相交换有益国家海洋生态安全的情报与信息。加强国际间海洋资源开发利用合作，引进国外先进技术、争取国际资金，防治、监控影响全球海洋生态安全的污染源。在不侵犯国家主权的原则下，协调好各个国家对重要海洋资源开发利用，促进海洋资源利用合理化、有序性及适度性，防止过度开发海洋资源对海洋生态系统造成新的重大破坏。
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2004年12月26日发生的印度洋特大地震海啸灾害先后殃及10余个国家，死亡约30万人，造成140多亿美元的财产损失，成为继1970年孟加拉热带风暴、1976年7月中国唐山大地震之后，30年来世界第三大自然灾害，受到世界各国的广泛关注。海啸灾难发生后，国际社会开展了史无前例的紧急人道主义救援行动，共承诺援助资金已达40多亿美元，表现出空前团结和人道主义精神。
印度洋晦啸带来的巨大灾难，向世界再次敲响警钟，呼唤进一步加强国际合作，尽快建立全球特大灾害预警应急体系，有效地预防和应对跨国家、跨地区的重大自然灾害，降低灾害带来的损失。
二、海啸灾难的演变过程
（一）地震引发海啸灾难的防范意识匮乏，让灾难变为现实
2004年12月26日早8时，在印尼苏门答腊岛西北部海域，大洋深处突发强烈地震，使几乎整个苏门答腊岛，马来半岛都震颤起来。在海边休闲、劳作的人们惊奇地瞪大了眼睛。谁也没想到，一场灾难就要降临。当海啸降临时，人们同样无以应对。斯里兰卡的一名灾民说，当时他们刚干完早晨的活，正在休息。不知不觉间，海水逼近了他们的房子，随后又很快退去，一切都都很平静。村民们从没有见过这种情况，都感到莫名其妙。然而没过多久，海浪又咆哮着扑来，把成年大象大小的石头卷了起来，还将成吨的海鱼抛到岸上。几分钟后，海面又趋于平静。很多渔民跑去看自己的渔船，有的人则在海滩上抓鱼。就在此时，更大的海浪冲了过来，“房屋眨眼间变成了垃圾”。
印度内政部负责人说，从印尼苏门答腊岛附近发生强烈地震到海啸抵达印度海岸，需要一个半小时的时间。如果在这段时间内政府能够通知人们海潮可能抵达的地区，很多生命就可以获救。
印尼官员坦白说，他们根本不知道大地震会引发海啸，也不知道这种自然灾害到底有多恐怖。
据泰国《国家报》消息，泰国气象部曾有45分钟时间对苏门答腊岛附近的地震进行分析并决定是否发出海啸警告，但担心如果发出警报而未发生海啸可能影响国内旅游业、因而没有发出。一名泰国气象局官员称，印度洋地区已经数十年没有发生海啸，因此他们不愿意发出海啸警告。事实上，就在地震发生的30个小时前，一份包含14条减小海啸危害措施的报告就张贴在泰国气象部门。报告明确指出，在海达曼海发生海下地震后，泰国气象部应当立即准备应对海啸。但由于担心影响旅游业瞒报了警告。
斯里兰卡负责灾后救援工作的一位高级官员说，斯里兰卡没能认真对待地震预警警告，应对破坏性海啸来袭的准备工作也没有做好。“我们一直很自满。人们—直在地震和海啸的警报，我们自己也捕捉到了地壳的数次震动，但很明显，我们对此并没有给予足够的重视。”
（二）预警机制缺失，信息沟通不力，使灾难不断升级
地震的震波猛烈地撞击着海水，并迅速形成一圈圈的惊涛骇浪，向远处狂奔而去——一场可怕的大海啸形成了。
向东、东南方向涌去的巨浪首先袭击了苏门答腊岛。
上午9时前后，袭击了马来西亚和泰国的一些地方。
9时30分左右疯狂登陆斯里兰卡、马尔代夫和印度东南沿海地区。
遭受地震和海啸袭击的印度洋沿岸各国官员事后承认，他们没能在苏门答腊岛附近海域发生9级地震后及时向国民发出海啸预警，若非如此，定将挽救成千上万人的生命。
印尼气象和地质部门的一位官员承认，该国在监控灾害性天气工作一直存在薄弱之处。他说：“很不幸，我们没有能预警海啸来袭的设备。这些设备都太贵了，我们没有钱来买。”
泰国官员称，该国没有在受海啸袭击的泰南部地区西部海岸部署海浪监控传感器，因此当地民众和游客无法得知海啸预警。《曼谷邮报》援引泰国气象厅前预报专家他玛萨罗·史密斯的话说，虽然地震很难预测，但地震引发的海啸却具有可预测性。气象局有一个小时的时间紧急预报，从而疏散人群，但他们没有做到。气象厅官员说由于缺乏卫星技术，气象厅无法实时预报。
目前国际社会建立的海啸预警机制主要针对的是太平洋沿岸国家，在印度洋沿岸却没有一个海啸预警中心。26日发生的强烈地震虽然被地震台网测到，但是由于有关地区没有海啸波监测装置，根本无法及时发现海啸和确定海啸的运行方向，因而也无法及时预警。由于经常受到海啸的威胁，日本特别注意对海啸的研究，有严密的预警机制。一般认为，如果这次是日本遭遇海啸，伤亡会大大减少。因为地震引起的海啸，一定是发生在地震之后，并需要一段时间传播，即使这些波浪的运动速度很快，一般也要一个小时才能传到几百千米（公里）以外。这次海啸的传播速度达每小时800千米（公里），而从震中到达斯里兰卡也用了两小时。因此只要不是离震源太近，就可以有时伺机逃避。
印度洋沿岸这些国家在分享相关信息时渠道不畅。美国地质调查局在检测到大地震之后本来试图通知印度洋沿岸各国准备防范海啸，但始终没有和这些国家的相关部门联系上。原因是“这些国家没有正式的警报传送渠道，在我们的通讯簿中，没有这些地区的负责人联络处”。由于印度洋沿岸国家没有预警机制，更造成了这些国家与其他国家在分享信息时渠道不畅。
三、救灾工作的进展过程——史无前例的全球救援大合作
（一）救灾合作无国界，全球齐动员
面对灾难，世界上许多国家，不论大小，不论贫富，上自国家领导人，下至普通公民，都纷纷投入到救灾工作中，其规模之大，速度之快，实属空前。
海啸灾难一出现，联合国马上作出反应。联合国有关部门于海啸发生当天在雅加达紧急召开专家会议，讨论灾难对东南亚和南亚地区造成的损失和所需救援物资情况。联合国秘书长安南通过其发言人发表声明，表示联合国正在向遭地震和海啸袭击的印度尼西亚等亚洲国家派遣灾害评估和救灾协调工作组，以帮助各国开展救授工作。联合国官员表示，用于受灾国的花费将超过50亿美元。这次灾害虽然不是规模最大的，却是联合国开展全球急难事件救助协调作业50年来影响最大的天灾。
中国作为受灾国家的友好邻邦，迅速展开中国历史上最大规模的对外救援行动，在灾害发生次日就宣布援助260万美元（约合2163万人民币）。此后、中国政府根据灾情发展承诺向受灾国增加6050万美元（约合5亿人民币）援助，并积极减免有关受灾国家到期政府债务。中国政府免除斯里兰卡全部到期政府间债务。中国社会各界也自发为灾区捐款超过1210万美元（约合1亿人民币）。中国香港特别行政区捐款逾6250万美元（约合5亿港元），中国澳门特别行政区向灾区派出救援队。截至2005年1月7日，中国政府和民间援助已累计遍1、33亿美元（约合11亿人民币）。而且民间的捐款额还在继续上升。截至1月29日，中国对灾区捐助累计已逾12亿人民币。数批救灾物资运抵有关国家。此外，中国政府以最快速度向受灾地区派出了医疗队及救援队。中国政府又积极参与重大自然灾害预警机制国际和地区合作，并倡议在北京组织召开了东盟一中国地震海啸预警研讨会。
欧盟对印尼海啸救灾给予充分关注。欧盟于海啸发生当天批准300万欧元的援助。英国、德国、法国、比利时等国均向班达亚齐派遣了救援人员或军队。其中，德国军队实力雄厚，他们将重型卡车、铲车等大型设备直接空运到灾区，甚至设置了专门的直升机空投点，大大提高了救灾物资的运送速度。截至2004年12月19日，英国承诺提供1500万英镑（约合2890万美元）的援助。
美国在海啸发生后也作出反应。布什政府表示，希望通过参与救援行动，努力改善美国在伊斯兰世界受到损害的形象。美国国务卿鲍威尔在海啸发生后，代表美国政府宣布，向遭受海啸灾难地区提供1500万美元的一揽子援助计划。12月28日，美国国务院副发言人埃雷利时媒体表示，美国将向遭受海啸灾难的东南亚和南亚地区再追加2000万美元的援助。
新加坡作为一个小国此次更是倾囊相助。只有四艘登陆舰的新加坡，除一艘在波斯湾执行任务外，其余三艘全部开赴印尼，充当搜索和救援直升机的平台。
此外，南非、墨西哥，巴基斯坦、澳大利亚、新西兰、马来西亚等国也都向灾区派遣了救援队伍。每个国家的救援队都发挥各自的特长和优势，形成优势互补，共同推进救冶工作。“合作”已经成为在救灾工作中使用最频繁的词汇。
（二）灾难反思意义深，共谋安全
灾难发生后、国际社会召开了一系列关于预防、救灾、重建、合作等会议，共商国际抗灾预警应急大体系的构建。从雅加达东盟领导人特别会议到毛里求斯的小岛屿发展中国家会议，从日本神户的世界减灾大会到北京的东盟一中国地震海啸预警研讨会，再到泰国的普吉岛部长会议，国际社会对灾难已有清醒认识，提出厂—系列建立区域预警机制的重要倡议。
2005年1月6日，联合国秘书长安南参加雅加达亚洲海啸灾难国际峰会，并以联合国的名义呼吁全世界对受灾国家提供援助，正式担负起全球性救灾行动的指挥和领导责任。总理出席了地震和海啸灾后问题领导人特别会议，并就救灾和重建工作，代表中国政府提出了七点建议。这些建议包括：提供紧急救助；加快重建工作进程；重振受灾国家旅游业；建立灾害预警机制；加强信息共享和交流；充分发挥现有机制的作用；积极参与以联合国等国际组织和东盟为主导的援助计划。
2005年1月14日，联合国小岛屿发展中国家可持续发展会议在毛里求斯闭幕、会议通过了《毛里求斯宣言》。宣言特别指出，应该尽快在印度洋建立灾害预警系统，以防止类似印度洋地震和海啸给人类带来巨大灾难的事情重演。此次会议共有114个国家的代表参加，其中18个国家的元首和政府首脑与会，60多个国家的部长出席，共有各国代表2000多人，此外还有许多社会团体代表和记者与会。
2005年1月24日，在日本神户举行的世界减灾大会决定建立全球性灾难早期预警系统，以减轻各种自然灾难给人类造成的损失。这个国际早期预警将由联合国主导实施，建成后将整合世界气象组织和世界粮食计划署等诸多机构的相关功能，为各种自然灾害做出预警，加强各国及各国际组织之间的信息交流，以便及早做好抵御自然灾害的准备。在大会上，一些发达国家代表表示，愿意为国际早期预警项目提供资金和技术支持。
2005年1月16日，中国—东盟地震海啸预警研讨会在北京闭幕。中国和东盟签署了《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》。会议总结了印度洋地震海啸灾难的经验、教训，重点围绕进一步加强国际协调与合作，提高东南亚地区地震监测能力，加强信息共享，通过建立亚洲区域地震合同，为地震海啸提供早期预警等问题，进行了深入研讨，井就下一步的联合行动方案达成共识。这次会议是总理1月6日在东盟地震和海啸灾后问题领导人特别会议上倡议召开的。
（一）灾难本来可以减低，甚至可以避免
灾难之所以如此巨大，一个原因是因为人们灾难意识的匮乏。在突如其来的海啸面前，沿岸各国普遍缺乏防范意识，也缺少应对突发灾难的经验。美国地质调查局信息中心的专家韦弗利·帕森认为，这显然是因为印度洋很少出现海啸，规模如此巨大的海啸更是凤毛麟角。这让印度洋沿岸国家降低了防范意识。
同时，政府也没有给予国民相应的指导。政府应该指导居住在海边的国民在发生地震后离开海边。由于地震震中在海底，波动传递到海岸一般需要20分钟到两个小时，如果当地居民组织得力，这段时间足够人们逃生了。帕森说：“居住在日本沿海的人、居住在加利福尼亚沿岸的人都受到相关指导，而这次海啸侵袭的许多地方的居民根本没有任何海啸知识。”
另一个原因则是海啸预警机制的缺失。科学家指出，如果印度洋沿岸国家建立海啸预警机制，那么很多伤亡都是可以避免的。面对这场天灾，媒体尖锐地指出：在印度洋海域，没有完善的海洋安全预警机制尤其是海洋地震预警系统和减灾系统，令印度洋沿岸各国疏于防范，灾难发生后手足无措，这才是造成悲剧的根本原因。有关专家指出，如果在印度洋建立了海啸预警机制，向人们提供防护教育，这次灾害也许不会夺去这么多人的生命。如果印度洋沿岸国家有海啸预警机制或潮汐检测系统，大多数遇难者都可以被挽救。以今日的技术，地震的发生虽尚不能准确预报，但地震一旦发生就能测出，海啸的发生也可察知。正如英国《金融时报》的文章所指出，在印度洋地区，这次灾难凸显印度洋预警系统的缺乏。
（二）此次应对灾难的成功之处
国际间的合作与协调是此次救灾工作的重要成功经验。在经济全球化和相互依存不断深化的今天，印度洋海啸已不是某一国或几国的灾祸，而是完全意义上的全人类浩劫。灾难的国际性直接引起了国际社会的全面关注，与之相对应，国际经济救援机制迅速启动。联合国启动了有史以来最大的救援活动，在国际救灾工作中发挥了重要的领导和协调作用。世界各国的救援也体现了空前的团结。
此次海啸之难，不论是海啸破坏与影响的范围之广，还是国际传媒报道的空前密集；不论是各国对此反应的迅速与广泛，还是世界各国政府与人民在救灾中所体现出的天下一家、有难同当精神，来自数十个国家的军人和医护人员奋战在灾区，都证明国际间的合作与协调至关重要。面临共同的威胁，合作的需要显而易见；同时，在处理问题中不可避免地产生利益和矛盾，协调利益、化解矛盾也是国际合作的作用所在。通过国家之间的取长补短，借鉴经验、援助技术，不仅有利于解决问题，而且促进了国家间关系的发展。
（三）应对危机的启示
1、危机的预警预防以及救援，国际间的合作非常重要
危机预警系统的建立与完善，离不开合作与协调。现在全球还不能真正做到早预警、早防范，有效减轻各种自然灾害的损失，国际问的联合危机处理能力亟待提高。因此，应尽快联合各个国家、地区和国际组织形成一个全天候、多领域的合作机制。一是应加强全球范围内的规划和协调，支持联合国在建立健全预警机制进程中发挥领导和协调作用。二是支持尽快建立全球统一的预警系统，在充分协商与合作的基础上共同建立本地区的预警机制，充分吸收、借鉴成功经验，尽早发挥减灾实效。三是支持不发达国家与地区的预警能力建设，国际社会应加强扶贫、基础设施建设、教育培训、人力资源开发等合作，从根本上提高发展中国家的能力。
2、应加快建立全球特大灾害预警应急体系
预警应急体系，是一项具有战略性和全局性的重大工程。完善的预警应急体系应当包括统一的协调机构、全面的信息平台、灵敏的应急机制以及专业的科研队伍。
第一，建立一个“国际灾害预警应急协调管理机构”。有专家建议，可以成立“联合国全球特大灾害预警应急中心”，作为世界级防灾减灾工作的最高司令部和神经中枢，由其负责应对特大自然灾害的国际预警体系的建设和运作，协调世界各国联合监控防治自然灾害。
第二，建设一个覆盖全球的灾害预警及信息传递平台。要在全球范田内来进行危机信息管理，就应充分调动国际上现有的大量防灾减灾机构和研究人员的力量，利用各种现代化的技术手段，建立一个实时共享的灾害信息管理和系统，及时捕捉全球各个国家和地区所有自然灾害的先兆信息，做到科学分析、及时预警。
第三，建设—个功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高全球处置突发自然灾害的能力。建立起科学可靠，高效运转的预警应急机制，可以在发生重大灾害时以最短的时间，通过多种传播手段，将信息传递到干家万户，并组织人们迅速撤离。
第四，联合世界各国的科学研究力量，集中攻克灾害监控防治工作中的科学难题。
关键词海洋环境污染海洋灾害海洋工程与海洋环境相互作用
随着沿海经济的迅猛发展，近海海域遭到越来越严重的污染，使海域环境质量明显下降，生态环境日趋恶化，并对生物资源和人体健康产生有害影响。近海水域的污染已成为世界各国，特别是象我国这样具有相当长的海岸线和众多海湾的国家所共同关心的环境问题。海洋经济的发展还面临严酷的海洋自然环境，海洋灾害直接影响着海洋经济的发展规模、速度和效益，精确预报海洋灾害的发生、发展和应该采取何种防灾、抗灾和减灾工程措施，也成为严重关注的环境问题。为了开发海洋中的空间、矿产、渔业、能源等物质资源，需要在海上进行各类工程建设，在目前科技日益发展的情况下，工程建设的规模日益巨大，这些大规模的工程建设和海洋环境之间的相互作用也将是开发海洋中的一个应引起特别关注的重要问题。为了适应我国海洋经济的快速发展，海洋环境的日益恶化，海洋灾害的频发和海洋工程向大型化发展，近海石油气田的开发，以及海岸带开发过程中的后效问题的研究需要，针对我国重大海洋环境与保护问题开展研究是十分必要和迫切的。
在这方面，重点需要开展的研究课题大体上有三类。第一类课题是海洋环境特征对各类污染物作用的机理和规律研究，第二类课题是海洋工程设施防灾、抗灾和减灾研究，第三类课题是海洋工程及海洋环境工程与海洋环境的相互作用吸防治措施与对策。
一、海洋环境特征对各类污染物的作用机理和规律研究
以海洋流体动力对各类污染物迁移、扩散、转化规律的研究为基础，考虑各种自然环境因素（浪、流、风、光、温度、湿度）、物理因素（扩散、挥发、沉降、吸附、释放）、化学因素、生物因素的作用，揭示污染物在海洋复杂条件下的运动及演变规律，并建立海洋水质预测预报模型。此外，近年来，在我国沿海海域，赤潮频发严重。因此，除了加强赤潮的监测和预报外，也应加强在建立赤潮生长机理和发展规律方面的研究工作。
此项研究应通过现场观测、物理模型实验和数学模拟研究相结合的方法来进行。由于现场观测工作耗资巨大，且受到许多客观条件的限制，所获得的数据往往有许多综合因素的共同作用，很难将其中的单因素影响分离出来，因此，往往只能用它来作为对某一水质预测预报模型进行检验其可行性和精度的一个实例。
用数学模拟方法来建立海洋水质预测预报模型是一个较为有效的方法。目前，在这方面国内外已有不少水质预测预报模型，这些水质预测预报模型大体上都基于以下几方面的模型：水流数学模型；波浪数学模型；液流相互作用模型；近海海域污染物迁移转化数学模型。
在水流数学模型研究方面，对于较大范围的海域，通常可采用深度平均的潮流教学模型，对于紊动影响不显著的海域，可不考虑湍流影响，而对于湍流效应显著的区域，如排污口近区，则应考虑湍流效应。此外，采用坐标变换，可建立一种能够考虑复杂地形和套流效应的三维潮流数学模型，这样才能够较好地重现实际海域的三维潮流特征。在较小范围的水域，水流数学模型可以以N－S方程和通用的k－（湍流模型为基础，针对水温和盐度分层流的流动特性，考虑浮力对紊动的影响，建立用于模拟同时存在温度和盐度梯度这一类密度分层流的k－（单流体数学模型。也可以基于多流体模型的基本概念，分别对两相本身的湍流输运规律以及相间相互作用规律进行模拟，建立两相湍浮力分层流的双流体数学模型。
在波浪数学模型研究方面，可应用BI—CGSTAB法求解由椭圆型缓坡方程离散得到的代数方程组，以提高求解效率。从水波发展方程出发，可导出一种用于大区域波浪变形问题的数学模型。通过引入弱非线性波色散关系，可使双曲型缓坡方程能够有效地考虑波浪的非线性效应。对高阶Boussinesq方程的进一步研究，可使方程的色激性从入水到深水都达到很高精度，并提高方程的非线性精度，可以更精确的计算较深水域波浪的非线性特征。
针对带自由表面的波浪场问题，通过把能有效模拟自由面形态的N—S方程和波能平衡方程的结合，可导出一个能考虑破波能量损失的抛物型缓坡疗程，用这个方程可模拟规则波和不规则波破碎引起的波高变化。建立沿岸流数学模型，可模拟海岸上波高变化和破碎波波高、波浪增减水和沿岸流。
在波流相互作用模型的研究方面，对于弱流情形，可采用一种考虑流影响的修正的合流缓坡模型；对于强流情形，可采用在Botssinesq方程中考虑流影响的模型。可以将辐射应力的计算公式与抛物型缓坡方程中的待求变量联系起来，建立一种辐射应力计算的新方法，用该方法可对较大区域均匀斜坡地形上的波浪辐射应力进行数值模拟。
在近海海域污染物迁移转化数学模型研究方面，基于N一S方程所建立的深度平均的二维应力一通量代数全场模型，可对非对称潮流作用下的侧向岸边排放问题过分数值模拟。以研究近海海域污染物迁移转化的三维预报系统作为目标，在分析近海环境中各种物理、化学和生物现象的基础上，针对近海海域水污染的特点，从三维湍流模型出发，在动量方程中引入表面风应力、底部切应力以及柯氏力的作用；在输运方程中引入反映物理、化学、生物等作用的源、汇项，可建立一个统一考虑物理、化学和生物等过程综合作用的近海海域污染物迁移转化的三维预报模型，它可为环境评价、水质规划、污染控制以及水域排污工程设计等提供重要的科学依据；同时对确定水域环境容量，从而制定水域环境保护策略，也具有十分重要的理论价值和应用前景。
应该指出，在海洋水质预测预报模型研究方面，数学模拟无疑是一种十分有效的手段，但不论是何种数学模型，其模型中所需的必要参数和边界条件的处理是研究水质模型的技术关键，直接影响到水质模型的科学性和预测能力。而这些必要的数据是无法从数学模型本身来取得的，有些可以通过现场观测来得到，但其中一些最基本的卷数是要通过基本机理的研究才能得到，在这方面物理模型实验研究将是一个有效的手段。
能模拟海洋动力因素的先进实验设备，现代化的量测仪器和测试系统是开展物理模型实验研究的必备条件。进一步完善PIV和LIF的浓度场、速度场同步测量系统，可研究非破碎波浪、破碎波浪及波流相互作用下水流的垂直结构，获得流场中水质点速度的空间分布和时间过程；并同步获得波浪及波流相互作用下浓度场的空间及时间变化过程，可用以分析定量污染物团在波浪及波流相互作用下扩散的基本特征和扩散系数。
二、海洋灾害的精确预报及海洋工程设施防灾、抗灾和减灾的研究
海洋灾害主要包括风暴潮、海浪、海冰、海啸、赤潮及海岸侵蚀等。90年代以来，我国海洋灾害所造成的损失每年达上百亿元人民币，是世界上海洋灾害最严重的国家之一。海洋工程结构的投资费用很高，一旦发生破坏，将会造成重大的人员伤亡和巨额财产损失（如1969年渤海冰推倒“海二井”平台，1989年风暴潮损失超6亿元，1991年DB29销管船在南海通台风翻沉等）。当前我国海洋能源开发与海洋空间利用的绝大部分活动是在近海和极浅海海域。为了保证在这些海域所建造的工程设施能够安全服役免遭破坏，面临的首要问题是弄清这一海域中严酷和复杂多变的环境因素。我国东临西北太平洋，每年出现的台风数目占全球的38%，其中对我国可能造成灾害的台风每年有7—8个。每当台风在我国登陆或接近我国沿海通过时，都会在沿岸局部地区产生风暴潮，形成风暴潮灾害。
在我国北方海域（渤海和北黄海），冬季由于受寒潮影响，沿岸地区每年都有结冰现象，结冰严重的年份则出现冰害。若对这些海洋灾害估计不足将会带来巨大的损失。渤海重叠冰与堆积冰的形成，不但可给结构物以强大的冰压力，而且由于冰激引起的振动作用，也会给海洋平台的使用和安全带来巨大的损害。而冰区溢油的迁移规律及预防和清理技术，至今尚未进行过深入的研究。对近岸大面积冰排和海上浮冰，在波浪、潮汐作用下都会引起海冰的断裂，断裂后冰块的尺度直接影响其对结构物的作用。在渤海海域建造的海洋平台，为了抵抗冰害，往往建成正、倒锥体的结构型式，冰排对锥体结构的冰荷载及与其的动力相互作用，也是目前尚未解决的课题。在海冰力学的研究中，除进行理论分析和数值模拟外，实验研究也是一个重要的手段。在实验研究中，模型冰可采用冻结模型冰和非冻结模型冰来进行，它们各有其优缺点，发展这两种技术是海冰力学研究中的一个课题。
我国是一个多地震的国家，海域中时有地震发生。强烈的地震将有可能是海上工程设施的主要破坏荷载。如果一旦在地震中结构物（海洋平台、钻井船、人工岛、输油及输气管道等）发生破坏，除其直接经济损失极大外，其次生灾害——火灾、环境污染等的后果也不堪设想。
近年环太平洋地区地震的频度和强度都在上升，造成重大灾害。大型海上工程在地震作用下的安全性，特别是抗震防灾的基本原理和减震技术措施需要认真研究。海域中的大型海上水工建筑物在地震作用下的响应和振动破坏机理更有待深入研究。日本阪神地震记录资料表明，地震及由此引发的巨浪共同作用对水中和岸边建筑物造成的破坏十分严重。水工建筑物的这类破坏机理，至今国内外对此都很少研究，且由于试验条件的限制，国内外对此方面的试验研究工作开展极少。这是海上水工建筑物抗震研究中的一个新领域。
以下的一些研究内容将是为解决海洋工程设施抗震措施中的关键技术所必需考虑的，如近海环境地震危险性分析，设计地震动参数和频谱特性，强震海底多维地震动及其空间分布规律，地震波传播特性及地震动输入机理；海域中大型海上水工建筑物在地震作用下，考虑周围水介质影响的结构振动破坏机理、振动控制、地震动时颇联合分析模型和输入机制、非线性动力分析和动力破坏试验；核电站海域工程建筑物抗地震性能，海洋采油平台及地下输油管线与地基土动力相互作用，码头及护岸建筑物地震稳定性；海域中水工建筑物的性能设计和地震设防标准等。
海上水工建筑物在长期运行过程中健康状况逐渐恶化，其损伤主要来自两个方面：其一是结构的老化、疲劳、超载、内部损伤（裂缝）、地基沉降变形以及环境的物理化学损伤（低温、冻融、大气侵蚀）等；其二是设计不周或设计标准偏低，施工质量差，原材料不合格，管理维护不善等。大型海上水工建筑物的损伤和事故都将对国民经济的发展造成重大的影响。
因此，发展以下的一些技术和方法将是十分重要的。如在考虑海洋环境荷载在幅值。时间及方向上的随机性所导致结构安全的不确定性情况下，对现役海洋工程结构进行健康诊断和评估剩余可靠度的理论；结构健康状态及损伤检测的新技术和新方法；结构病害治理用的新材料、新技术和新方法；海洋工程结构在多种复杂海洋环境条件下（风、浪、流、冰、地震等）的可靠度和优化理论研究，设计与建造新型抗灾工程结构；研究和设计使海洋工程结构物在设计使用期限内有足够的安全度，而在退役之后又便于拆除的各种工程措施。
为了及时掌握海洋环境的风云变幻和灾害的可能来临，发展海洋环境及灾害的预报技术是非常必要的。为此需要建立以下一些系统，如建立由近海到远海的海洋环境及灾害观测网络、预报与预警系统、沿岸防灾准备和各类应急处理系统；以主要海域和海岸带区域经济发展为背景，进行重点研究，建立数字化的海洋环境信息系统模型与结构；以及建立海岸和近海工程设施防灾减灾数字信息系统，将海岸和近海工程与网络技术人算机技术、遥感技术、地理信息系统、全球定位系统相结合，建立数学物理模型，通过多媒体技术，形象化地描述灾害成因、发生机理、传播规律、模拟灾害破坏的过程，建成智能化的防灾、抗灾和减灾决策支持系统。
三、海洋工程及海洋环境工程与海洋环境的相互作用及防治措施与对策
为了充分利用海洋空间，现代海洋空间利用除传统的港口和海洋运输外，正在向海上人造城市、发电站、海洋公园、海上机场、海底隧道和海底仓储的方向发展。人们现已在建造或设计海上生产、工作、生活用的各种大型人工岛、超大型浮式海洋结构和海底工程，估计到21世纪，可能出现能容纳10万人的海上人造城市。我国澳门和日本已经在海上建成了人工岛海上机场。为缓解紧张的陆地资源及减少城市噪音等，日本已经于99年8月在东京湾用6块380米长，60米宽的矩形漂浮钢板拼装海上漂浮机场。
由此可见，随着海洋资源与空间的开发利用，各类海上工程建筑物数量不断增多、规模日益复杂和庞大，保证这些海上工程设施的安全运行及采取海洋工程防灾减灾措施将越来越重要。海岸带和近岸海域是各种动力因素最复杂的地区，但同时又是经济活动最为发达的地区，海上工程建设如果考虑不当将会在一定程度上引发环境灾害。工程设施可能破坏原有海岸带的动态平衡，影响岸滩的冲淤变化。海上回填和疏浚会改变海岸的形态，破坏某些海洋生物赖以生存的栖息地，若对含有污染物的疏浚污泥倾抛处理不当则会造成二次污染。海上石油生产中的溢油事故将对海洋环境造成极其严重的污染。日益增多的海上退役工程设施如果不及时处理也将会逐渐成为海上障碍物以致引起公害。海洋工程抗灾减灾的任务是一方面要保证最大限度地减少自然界海洋灾害带来的报失，另一方面又要避免人为造成的海洋环境灾害。
随着人类对海洋资源的不断开发和利用，海洋环境保护与人类生产实践活动协调发展日显重要。如港口开发中的环境问题，主要内容包括：航道、港池开挖、疏浚引起的泥沙输运及其疏浚物抛放对海洋环境的影响，深水港口水工建筑物、大型人工岛、超大型浮式结构的环境和生态影响；破波带及其附近水域沿岸流对物质输运扩散规律研究；大型海岸工程、岸滩保护和整治工程引起的海域环境的变迁和海岸演变；海岸演变、防护及开发利用新概念的原则与理论，如由于工程措施所引起的海岸动力学、生态学、社会经济学及与环境关系的综合分析与协调。
随着沿海大、中型城市经济建设的快速发展，城平建设中的污水深海排放技术，感潮水域污水多点排放漂移扩散研究，天然海湾、人工湖及人工运河的水质交换能力，人工沙滩的保护措施，滩涂围垦对水域环境的影响等，都将是需要认真解决的问题。
关键词：灾害管理；协同管理；法治管理
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0259-02
一、灾害管理的含义
灾害管理主要研究如何在灾害发生前极短的时间内做好准备，并在灾害发生后尽快提供灾害救援 [1] 。（1）灾害管理是以自然灾害为主要对象的管理。主要研究在自然灾害的形成条件和发生发展过程与机理认识的基础上，进行灾害预警和预测，以减轻灾害损失为直接目的的管理活动，是事后管理与事前管理的结合。（2）灾害管理就是事故的管理。基于灾害是突然发生的，是不可抗力造成的意外事件，灾害管理就是事故的管理，其主要是以对突发性灾害事故的快速反应为主要特征，以减轻灾害所造成的人身伤害与财产损失为主要目的，主要是事后管理 [2]。（3）特定承灾体的综合管理。这种管理是以特定大型工程建设项目或特定区域为主体，对特定灾害的过程与结果进行管理。是事务管理与过程管理，事前预测与事中事后管理的综合运用。（4）灾害管理主要是指灾害的应急管理。建立强有力的应急指挥系统，对分部门的、分灾种的社会应急资源进行整合管理。
二、灾害管理的性质与特征
灾害是一种自然力作用或人类活动引起的不幸事件或过程。它危害人类的生命财产安全，破坏社会经济活动和发展的基础，对人类环境及其安全构成威胁。自然灾害种类繁多，除地震外，还有滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与塌陷、地裂、海啸、水灾、风、电、旱灾以及近期在全国范围内频繁出现的雾霾天气，它们的空间与地域活动的范围特征变化多端。
1、灾害管理依赖复杂的信息系统。自然气候生态、地球物理运动、危险区易损性经济损失、人口损失等信息需求量大种类复杂，这些信息对改善有关灾害防御、减轻、准备、预警、响应、恢复、对策和发展的全过程密切相关，是进行有效决策的科学支撑。
2、灾害系统的协同。灾害管理系统具有层级明确的特点。国家灾害管理系统、省级灾害管理系统、市地灾害管理系统、县区灾害管理系统，网络覆盖面遍及全国广大地区、众多人口。同层级系统中又有不同职能部门的参与，如权利指挥、气象、后勤、医疗保障、交通、通讯、资金流、物质流、人流、信息流各供应链的运转效率与流量和存量，对于灾害管理目标是否能实现相关性极强。
3、自组织性系统。灾害管理系统是一个开放的社会系统，自然力与人类活动，人和物质的流动，系统与环境之间的物质、能量和信息的交换一刻也未停止，地球物理与化学运动生生不息，人类社会经济活动不止，决定了这一系统的开放性。灾害的发生与发展是自然力和人类活动破坏了人与自然关系的爆发，系统稳定平衡条件遭到破坏，灾害发生是周期性与复杂性的结合，是典型的非线性系统，这就需要系统结构的自组织性。加强灾害学及灾害管理的理论与实践研究，加速灾害学相关科技成果转化，加快灾害管理现代化，广泛应用高新技术，提高全民减灾防灾与治理灾害的意识，有利于提高灾害管理系统的自组织能力。正如普利高津指出的，“我们今天知道，不可逆性可能是有序的源泉，相干的源泉，组织的源泉”。
4、灾害管理的中心是人。这是人本管理原理的要求和体现，是管理理论发展到21世纪的主要特点。人是灾害管理系统的主体，是灾害管理系统的第一资源，具有无上的价值，确立灾害管理的人本原理，是系统整合的方向和目标。 广大群众的参与是系统有效运转的关键，系统服务于人是其根本的目的，最大限度降低人员伤亡和财产损失，降低灾害对人民生命财产的威胁，是人性得到完美发展的现代管理核心的体现。灾害管理系统中，确立人的价值至上的价值理念，在处理义利关系上，在实践与理论上，“以人为本”管理思想与价值观的自觉建立，是实现义利合一的管理大智慧。
三、灾害管理的目标
灾害管理的目标即要到达的目的，它可分为最终目标和具体目标。灾害管理的最终目标是实现人类社会与自然界的和谐共存，促进人类文明的可持续性发展，即“既能满足当前社会对灾害引起的人身伤亡和财产损失的最低容忍度，又不会使后人抗灾的能力受到损害”。灾害管理的具体目标为：通过建设一批对国民经济和社会发展具有全局性、关键性作用的灾害防治工程，广泛应用灾害学的科技成果，提高全民灾害管理意识和知识水平，建立比较完善的灾害管理工作运行机制，控制各种灾害的发生对中国经济和社会发展的影响，使灾害造成的直接经济损失率显著下降，人员伤亡明显减少，灾害资金高效运作，经济效益和社会效益最大化。
四、灾害管理的方法
灾害管理对象的复杂性决定了灾害管理手段的多样性。灾害是“上帝的行动”，能否达到灾害管理的效果和目的依赖于有效科学方法的应用。灾害管理的方法分为动力学方法、系统关系分析法、灾害管理信息系统、灾害管理决策分析法、灾害管理体制与机制、灾害过程管理与事务管理方法、环境社会学与安全管理学、社会救济与援助。
1、科技与教育的协调。充分发挥科技和教育的作用，是推动灾害管理工作的强大动力。加强灾害科学及灾害管理的理论与实践研究，加速灾害学科技成果转化，加快灾害管理现代化，提高灾害科技效益和综合灾害管理能力；加强灾害学科技知识的宣传教育与普及，进行灾害管理定期与不定期培训，有效地增强全民灾害管理意识，为深入开展灾害管理工作打下基础。
2、灾害管理相关法规的协调。加强灾害管理法制建设，是灾害管理事业顺利发展的客观需要。通过建立健全灾害管理法律法规体系，制定有关灾害管理的法律、法规和预案，促进灾害管理工作制度化、法制化建设。
3、工程治理与群策群防相结合。灾害的发生是自然作用的一种形式，在某种程度上说是一种不可避免的自然现象。但在把握灾害的基本属性，灾害发生发展的时间与空间分布规律，进行预测预防和治理，可以实现对灾害的有效控制，并减少和避免灾害所造成的损失。也可以通过工程手段进行治理。如滑坡、地面沉降等如果在一定条件下通过工程措施治理，办法可以减少或灾害损失，在科学论证专家决策基础上可以采取必要的工程措施，不仅必要且可行。相当一部分灾害动力大，人力不可克服，或技术经济条件限制了工程措施的使用，建立灾害预警系统，与信息传输系统，以避免灾害造成的人身与财产损失，是现实中的重要措施。
五、灾害管理正在由“人治” 向“法治”转变
联合国国际减灾十年（IDNDR）委员会在1991年提出的国际减轻自然灾害十年的灾害预防、减少减轻和环境保护纲要方案和目标中，把灾害评估作为IDNDR要具体实现的三项目标中的第一项。该文件指出：“各个国家应对自然灾害进行评估，即评价灾害危险性和脆弱性，内容包括：（1）总体上评价哪些自然灾害具有危险性。（2）评价每种灾害的地理分布发生间隔及影响程度。（3）评价最重要的人口密集区和资源集中区和资源集中地的易灾性。”1994年IDNDR确定国际减灾年的主题是：“确定受灾害威胁的地区和易受灾害损害的地区——为了更加安全的21世纪”。
中国早期的灾害防治，是依据国家领导人的指示精神进行的。在1950年7月20日指示“要根治淮河”[3]，“除目前防救外，须考虑根治办法，现在开始准备，秋起即组织大规模导淮工程期以一年完成导淮，免去明年水患……”。针对1954年长江、淮河流域和华北部分地区的水利工程在特大洪水情况下全国水利工作会议所发现的问题，研究国家经济建设和农业互助运动的新发展对水利工作的要求，会议认为今后必须积极从流域规划入手，采取治本、防洪排涝并重的方针，继续治理危害严重的河流，同时积极兴办农田水利，以逐渐减免各种水旱灾害，保证农业生产的增长。1951年9月9日指示：“必须重视卫生、防疫和医疗工作” [3]。1955年12月26日中国防治血吸虫害科学研究委员会成立会议在上海举行，加强防治血吸虫病工作。1959年6月20日：“如实公开报道灾情”[4]，1960年3月18日：“把爱国卫生运动重新发动起来”[4]。1986年《中华人民共和国矿产资源法》，1988年《中华人民共和国水法》，1988年《严重失职错误纪律处分的暂行规定》都规定了相关的灾害管理的内容1999年12月25日通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条，“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”2002年6月29日通过《中华人民共和国安全生产法》第13条，“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”2002年8月29日修订通过《中华人民共和国水法》第4条 ，“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。”《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》指出：“各地、各部门要认真贯彻落实《规划》的精神，按照《规划》提出的指导方针、主要目标和任务，切实做好减灾工作，为国民经济的持续快速健康发展和社会的全面进步服务。”不难看出，中国的灾害管理经历了一个由“人治” 向“法治”的转变过程。
参考文献：
[1] 姚惠琳，顾谦农，John K、Visich、灾害管理中供应链问题研究[J]、中国管理信息化，2012，（10）：56-57、
[2] 王凯全，邵辉、事故理论与分析技术[M]、北京：化学工业出版社，2004：147-148、