关键词：景区； 隧道群； 技术前期；研究要点；
中图分类号：U45 文献标识码：A 文章编号：
项目背景及规模
1、1杭州属于世界风景名胜旅游名城。对西湖的保护历代都非常地重视，留下了许多人文墨客和名居、名寺、名园、名人。西湖景区面积为4235、76公顷。具有优良的生态环境、著名的人文环境和历史遗迹。对于生态环境、地下水的保护、大气环境、水土保持都非常敏感。为减少启动车尾气对景区环境的影响，杭州市城市建设前期办公室于2009年2月开始了杭州紫之隧道工程（紫金港路—之江路）的技术前期工作，并于2012年12月完成全部技术前期工作。
1、2杭州主城区三面环城一面山。紫之隧道地处杭州市西湖景区的西侧，项目设计全长 14、4公里。由三个连续特长隧道组成[东线：4899(隧道)+83（桥涵）+4052（隧道）+88（桥涵）+4987]。隧道全长13、938公里。项目以解决过境交通为主，兼顾区域通的双向六车道机动车专用隧道。在孟坞谷和西溪路设置匝道进行分级分流，为区域交通进行服务的总体设计模式。隧道等级为城市主干道。总投资为44、62亿元。它是目前世界上最大规模城市景区连续的隧道群。也是单洞最长的城市景区隧道。
紫之隧道工程区位图
二、技术前期专项研究的主要内容
城市风景区特长隧道群的技术前期工作，主要有以下几个方面的专项研究。工可阶段的地质勘探、植物生态调查及保护方案、地下水环境评价、水土保持方案研究、地震安全性评价、项目环境影响评价、地质灾害防治评估、工程可行性研究报告八个专项研究。
2、1工可阶段的地质勘探。
2、1、1勘探的目的：是为了了解项目的工程特征、工程方案的主要地质问题、为拟定隧道工程方案比选及编制可行行研究报告等提供地质资料。
2、1、2勘探的主要内容：收集区域地质构造、工程地质、水文地质、气象、地震、地形地貌特征；了解洞身段的围岩级别、地应力分布、水位地质条件、洞口稳定条件对环境的影响；了解沿线运输条件和水系状况。
2、1、3 勘探孔的布置：勘探孔可以和地下水环境影响调查布孔结合起来进行。勘探孔每个隧道不少于三个。线位巨中心线5-7米布置。深度进入隧道低下5米左右，便于方案深化时留有余地。
2、2植物生态调查及保护方案。
2、2、1植物生态调查的目的和意义。为评估项目建设对该区域植被与濒危植物的影响，查明隧道建设范围内的濒危植物与古树名木的种类与数量，提出合理的保护和迁移措施。并结合地下水及环境监测相关数据，评估紫之隧道的建设对该区域丘陵山区植被的影响。同时有利于长期监测隧道建设对该区域植被和生态环境的影响及动态变化，以维持该区域植被和生态环境的良好水平。
2、2、2植物调查的具体方式。第一部分，采用样本方法对隧道洞口左右、上下50米范围内的物种进行调查，评估其生物量、物种丰富度，并调查濒危物种以及古树名木，真实地反映资源量的客观情况，评估隧道建设过程中的生物量损失情况。第二部分，在每个隧道上方的三个山头设立样方调查点，记录植被类型，植物种类，各种植物的盖度，多度，生活型，高度，冠幅，胸径，以及生物量和分布地理信息等。
在隧道进出口上下、左右以及隧道上方山顶共取26个20 m × 20 m样方进行所有植物调查，并在调查样方内取3个5 m × 5 m样方进行灌木草本植物调查。
2、2、3 植物调查后保护措施。通过样方调查, 隧道施工区域共涉及的植物种类有56科，105属148种，其中多数种类为本地区常见属种，珍稀濒危植物仅有2种，分别为豆科的花榈木，和樟科的樟树，均为国家二级保护植物。因此对于施工区域内涉及到的少量珍稀濒危植物完全可以通过迁地保护的方式进行有效保护。
2、3 地下水环境评价报告。
2、3、1评价的依据。中华人民共和国环境保护标准HJ 610～2011《环境影响评价技术导则～地下水环境》。但本标准主要是对工业企业建设的地下水环境评价，在评价范围、评价等级，现场测试标准上面并不完全适合交通工程。对于建设项目要根据项目特征进行综合分析后确定。
2、3、2评价的目的。预测和评价建设项目实施过程中对地下水环境可能造成的直接影响和间接危害（主要是地下水流场或地下水位变化），特别是对地下泉水的影响而引起植被、水土流失、和居民生活生产的危害。针对这种影响和危害提出防治对策，预防与控制地下水环境恶化，保护地下水资源，为建设项目选址决策、工程设计和环境保护管理提供科学依据。
2、3、3评价等级的确定。
建设项目类别确定。首先要按照中华人民共和国环境保护标准HJ 610～2011《环境影响评价技术导则～地下水环境》，确定项目建设的类别。本项目为属Ⅱ类建设项目。
评价等级确定。评价工作等级应根据建设项目①地下水供、排水（或注水）规模、②引起的地下水水位变化范围、③建设项目场地的地下水环境敏感程度以及④可能造成的环境水文地质问题的大小等条件确定。确定本项目隧道工程区属于Ⅱ类三级。评价等级与项目的地下水观测年限有直接的联系。
2、3、4 评价范围的取用。要根据工程建设特点，涉及工程建设、永久生产运行可能引发地下水流场或地下水位变化主要为山体隧道段的引起地下水流场、地下水位变化，并结合水文地质单元进行。本项目评价范围面积约43km2。。
2、3、5评价的主要内容。地下水评价的主要工作内容有水文地质测绘、水文地质调查、水文地质钻探布置、水文地质试验、地下水位观测、室内试验六方面内容。
水文地质测绘。收集当地的气象条件，掌握降雨强度和降雨天数和时段，气压值、季节风向、年水汽平均蒸发量、冰冻天气和基本雪压等。调查现状的沟谷水系、地貌特征分析、
水文地质调查。要调查清楚地层的岩性、地质构造特征（如断层、褶皱、节理、层面）、地下水的类型（如空隙水的类别）、地下水的流场、划分地下水地质单元、分析地下水补、迳、排特征，
水文地质钻探。根据水文地质测绘和调查，进行地下水勘探孔位的布置。孔位的布置原则在每个隧道段，于隧道山体最高处的最大埋深区域进行三点横向孔位布置，和下游的横向三个地质钻探孔组成一对水文地质试验区。来获取地下水的流向和岩体空隙水的状况。同时结合工可阶段的地质勘探孔进行地下水的观测数据的记录。水文地质调查孔要与工可勘探孔进行综合一起布置。
水文地质试验。通过对孔位的压水试验，取得岩体的透水率q(Lu)、渗透系数 (m/d)，绘制出地下水监测成果图。为隧道工艺设计提供参数，确保在施工阶段不出现较大的地下水流失和喷岩，影响地表植物的生长和地下水系的改变，以及水土的流失。
地下水位观测。地下水位观测记录主要由钻探孔的地下水位观测和既有水井观测、溪沟、和其他能反映水位变化的区域的观测。
室内试验。主要是对岩样进行物理试验，对水样进行化学物质的测定，有否对钢筋及混凝土的腐蚀性物质的存在。
2、3、6地下水评价的结论和建议。要为隧道的走向和埋深提出建议性的意见，判定项目建设对植被、地下水流向、径流系数的改变、泉眼、生产生活用水的影响，以及提出隧道施工阶段的工法和防水措施、和水质对结构的影响程度做出科学的结论。
2、4、水土保持方案、
2、4、1水土保持目的。工程的建设将占用及扰动所用的土地。通过编制水土保持方案，评价项目对水土保持功能、水土涵养能力、土石方流失对区域植被、自然景观、河流、水库、土壤及周边居民安全等的影响程度。界定防治责任范围，提出相应的防治措施，最大限度地减小水土流失所带来的危害。提出方案实施的各项保证措施，做到水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的要求。
2、4、2水土保持方案的等级确定。等级的确定应根据区域生态功能规划建设项目的准入程度、和水土流失重点防治区的界限划分来确定水土保持方案等级。本项目属于龙坞风景区及水土流失重点防护区，因此本工程水土流失防治执行一级标准。
2、4、3 评价的主要内容。首先对项目建设的工程规模及形式、施工工艺、技术措施和开挖部位、出渣方式、临时渣场堆放场地、对外交通及场内交通布置、房屋拆迁、临时和永久的给排水系统、影响的绿化范围进行分析，确定水土保持界限区域面积。计算涉及区域的挖、填土方工程量和绿化影响面积。计算水土流失预测值、计算防治目标值[扰动土地整治率（%）、水土流失总治理度（%）、土壤流失控制比、拦渣率（%）、林草植被恢复率（%）、林草覆盖率（%）]。提出工程各区域水土流失防治目标。进行水土保持方案措施所需要的资金估算。
2、4、4 水土保持方案的主要保护措施。分析工程地质状况、土壤植被形态和地理地貌。对工程工程施工工艺、技术措施进行评价和作出优化方案的建议；对施工区域落实表土剥离及回铺、提出土方开挖的顺序和地表土的堆放要求；沉渣池的设置区域、容量和数量；开挖区的施工临时维护与边坡支护方案、地表的植被覆盖、渣土运输要求、临时道路边坡的植被覆盖、落实渣土去向。对项目建成后的绿化种植、植被恢复、土方回填提出要求。提出水土保持的监测和实施的保障措施。
2、5地震安全性评价报告
2、5、1地震安全性评价的主要目的：是对地震危险性分析计算以及场地地震动参数的确定（50年及100年的峰值加速度）。评价范围应不小于工程场地外延150km，近场区范围应不小于工程场地及其外延25km。
2、5、2地震安全性评价的主要方法：是通过对近场区地质及工程场地范围内翔实的地震、地质、地球物理、工程勘察、工程物探等方面的资料，进行综合分析、整理后，制定具体的野外及室内工作方案。通过数据模型的建立和现场实验(土层的分层剪切波速测试、分层取土进行室内共振柱试验)，进行综合分析和计算后对项目的安全性作出准确的评价和建议。
2、5、3场地危害性分析。通过对项目地震带的活动性、震源及深度、地质构造、断裂带的稳定性进行分析。主要的内容有地震活动性参数、地震活动特征统计分析、地震动衰减关系、地震危险性概率计算、基岩加速度反应谱曲线、基岩地震动时程。
2、5、4场地地震动参数的确定。地震动参数是工程抗震等级确定的一个重要依据，是结构抗震设计的基础性数据。主要是在50年超概率（63%、10%、2%，），和100年超概率（10%、5%、2%）状态下合成值的基岩水平加速度，作为工程设计的峰值加速度。
2、6地质灾害评估
根据国土资源部《地质灾害防治管理办法》第15条规定，城市建设、有可能导致地质灾害发生的工程项目建设和在地质灾害易发区内进行的工程建设，在申请建设用地之前必须进行地质灾害危险性评估。
2、6、1评估的主要目的：项目建设是否会引起地质的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。预测评价地质灾害的可能程度,进行地质灾害风险评估或地质灾害风险评价。
2、6、2评估的范围。以实际征地边界及考虑实际地质环境条件和地质灾害危险性影响，进行纵横穿越调查，及根据地质灾害发育情况确定范围。本项目南到钱塘江，北到文三街，东到西湖景区分水岭、西到大清谷路，评估面积13、1平方公里。
2、6、3评估级别的确定：主要根据地质环境条件的复杂程度和建设项目的重要性分级确定。本项目按一级评估。
2、6、4评估的基本内容和方法：进行地质环境在水文、气象、地貌、岩性、地层构造、工程地质条件的现状调查和分析，评价现状地质灾害活动的危险程度和预测地质灾害危险区受灾体的可能破坏程度,即地质灾害的危险性评价和灾害区的易损性评价,通过对既有建筑、构筑物、溪沟、湖泊的评估，进行单项指标或综合指标定量化反映地质灾害的主要特点和破坏损失程度。对隧道山体岩体爆破及基坑支护引起地质灾害事件的发生概率及发展速率的作出确定，进行危害范围及危害强度分区，区域危险性区划等。
2、7环境影响评价报告书
2、7、1环境影响评价的目的：通过对水环境、生态环境、社会环境、环境质量现状调查及环境影响预测分析，进而对项目污染防治、工程设计方案提出切实可行的环保对策和措施。为工程设计文件的和工程建设提供环境保护的依据。
2、7、1评价等级的确定。主要确定地下水环境评价、声环境、环境空气、水环境、生态环境的等级。本项目地下水环境评价等级为Ⅱ类三级，其他都为二级评价。
2、7、2评价范围。声环境、环境空气、社会环境评价为规划红线两侧200m范围内，生态环境为红线两侧300m，水环境跨越河流为两侧500m。
2、7、3评价及措施的主要内容。营运期间的地下水环境评价、水土保持方案评价、植物生态影响及保护方案评价、地表水系的影响分析与评价、机动车噪音的环境影响评价、机动车尾气的排放影响评价、工程通风方案的评估计、雨污水系统排放方式的评价以及相应的措施；施工期间的噪音防治及措施，大气污染防治措施、污水排放对地下水及地表水系等的影响分析和防治，有害垃圾及渣土等固体废物的分析和防治措施，土方开挖及施工便道对生态的影响分析与措施，隧道爆破引起的震动污染防治措施，和房屋拆迁对社会环境的影响分析和评估。
2、8工程可行性研究报告编制
工程可行性研究报告编制根据现有《市政公用工程设计文件编制
深度规定》需要从以下几个方面进行深化和补充。
2、8、1、建设项目的定位：景区隧道群主要是解决过境交通为主，
同时兼顾区域交通。如果在项目定位上不能科学地加以明确，如以区域交通为主，那么对于工程设计来说，投资的增加是必然的。而且对于景区的环境影响会带来更大损害。如水土保持、生态环境、水系的影响等。也会给区域的交通带来更大的压力，会出现整个区域交通路网格局的调整。
2、8、2、对规划选址论证报告的评估：规划选址论证报告提出的线
位着重解决的是项目的位置和规模。对于竖向设计、施工工艺、节点的技术性设计深度是远远不够的。考虑环境的制约因素也不多。如植物、树林、茶地、溪沟、地下管线交叉、既有桥梁限制等的技术节点、敞开段开挖的交通组织、隧道的施工方式、出渣通道、管理用房的规模及选址、既有建筑及文物古迹等都有可能会引起线位的调整。同时围岩等级、地震带的影响也会引起规划线位的调整。
2、8、3交通问题的研究。对于两端接线要科学地分析进出口的交通状况，切实解决过境交通与区域通的分流问题，以及出口段地面道路的路幅宽度是否能满通组织的要求，对于行人过街的安全·问题是否有切实的保障。如果以上这些存在问题和不足，就必须对原有的规划控制性详规进行调整。优化路网结构或加大道路红线宽度。
2、8、4隧道开挖方法的研究。上体隧道段开挖方法主要受到围岩等级的影响，开挖方法主要有钻爆法。爆破用的药量是影响开挖的进度要根据所处地域的外部环境来决定，如是否有环境影响的敏感点，社会影响问题等。钻爆法分为分层法或断面法等，这都与围岩等级有关。地面接线段隧道埋深要根据所涉及的地质状况、沿线建筑物、构筑物、桥梁、地下管线、交通组织等外部环境来综合确定。施工工艺采用暗挖法，即可以解决由于地层不均匀引起的施工难度及投资的节约。敞开段的支护方法也要综合考虑交通的组织和施工的难度。
2、8、5灯光照明设计方案。由于是连续特长隧道群，在行车舒适度上面存在一定的问题。因此只有通过洞内的装饰及灯光色彩的变换来改善行车的疲劳度，同时使室内的色彩及效果变得丰富及富有艺术性。
2、8、6配电系统网络构成的选择：配电系统是确保照明、通风、给水、排水、智能交通、消防、防雷、监控、车辆服务、管理用房供电不间断的重要基础设施。变电所设置的服务半径按0、6—1、2公里范围进行布置。高压网络供电方式有分散供电方式、集中供电方式、和混合供电方式三种。对于等级高的城市隧道群采用混合供电方式优于前两种供电方式。中压网络供电方式有小串接环网方案、小串接环网方案+联络开关方案、大串接环网方案三种。由于城市外部电源均失的几率很低，易于满足供电可靠性要求，因此对于城市隧道群还是采用小串接环网方案比较经济，一次性投入低。同时实施性好，占地面积也小。也便于管理。
2、8、7监控及通信系统方案的选择：监控管理模式有一级管理两级控制（隧道群串联控制型）、和一级管理三级控制（隧道群并联控制型）。从安全性而言一级管理三级控制高于前者。其中一个隧道的失控状态不会引起隧道全部的瘫痪。
2、8、8中央系统管理系统：是一个系统集成的中心。主要是对照明、通风、给水、排水、智能交通、消防、防雷、监控、火灾报警系统、车辆服务、管理用房各系统的集成。实现管理智能化、措施高效化、对点精确化、数据科学化。
2、9、9估算的编制：项目估算编制中首先要对分析清楚有多少个专项研究，分别列支研究费用。同时哪几个专项研究相应地在实施过程中进行监理的、和检测的，这些费用也需要列支。其他的项目建设单位管理费用标准需要按地方标准执行。征地拆迁的土地费用按土地性质进行市场化编入，房屋拆迁也按市场价进行列入，同时适当考虑为鉴房屋的费用支出。对于绿化迁移费用按政府投资项目类的市级标准执行。对于整个项目的景观绿化工程要以高等级的标准进行建设，使整个项目建成的后的绿化环境有一个较大的提高。
3、项目专项研究的推进与管理。
3、1 对于项目专项研究的管理与推进，作为项目业主要对相关的主要规范、政府行政性文件进行阅读，特别是涉及到产生专业之间、和各行政政府管理上产生的不同要求时，需要统一编制的口径，提出统一的措施和要求，为工程设计提供依据。
3、2编制项目研究大纲。对于地下水环境评价、水土保持方案、环境评价报告、工可阶段的地质勘察需要提前编制工作大纲，专项研究报告的编制有一个更为准对性的实施方案，和协同其他专业工作带来指导性的意见和帮助。
3、4 组织召开协调推进会。根据专项研究的进程，项目业主要及时召开专项研究协调会，对于编制专项研究报告中存在的问题及时予以统一和明确。这对项目研究的推进工作使非常有必要的。
4、结论。
城市景区隧道群的技术前期工作，所涉及八个方面的主要研究专题，对于项目的工程设计及建设具有重要的技术支撑和保障作用。特别是对于生态环境的保护能做到有准对性和管理上职责范围的确定。因此，作为工程设计单位、专项研究单位、建设管理单位、施工单位都有必要了解和基本知晓每个专业所研究的目的、内容和所涉及到的相关问题，在实际建设中落实相关的保障措施。对于有效做好项目的技术前期工作和工程设计文件的严谨与科学，使工程建设在功能、生态保护、社会效益、经济效益方面产生积极的作用。
参考文件：
浙江华东建设有限公司《杭州市紫之隧道地下水环境影响报告》
浙江华东建设有限公司《杭州市紫之隧道工程可研阶段水文地质、工程地质勘探大纲》
浙江华东建设有限公司《杭州市紫之隧道工程地质灾害危害性评估报告书》
浙江大学《杭州市紫之隧道工程植被调查报告》
浙江广川咨询有限公司《杭州市紫之隧道工程水土保持报告书》
浙江省工程地震研究所《杭州市紫之隧道工程场地地震安全评价报告》
浙江环科环境咨询有限公司《杭州市紫之隧道工程场环境影响评价报告书》
一、加强领导，进一步完善ADR监测体系
2013年区药品不良反应监测工作不断提高，特别是新的、严重的药品不良反应比例走在全市前列，这与各单位领导的高度重视是分不开的。为不断提高ADR的报告数量和质量，各单位要继续加强领导，落实人员。通过“省药品不良反应报告预警系统”监测网络平台，以区药品不良反应监测站为中心，区级医疗机构为重点，乡镇卫生院、村卫生室、个体诊所为基础，进一步完善ADR监测网点建设。
二、加强培训，全面提高安全用药意识和ADR报告质量
在提倡自主学习，不断提高业务素质和工作能力的同时，ADR中心将对各医疗机构的ADR监测工作人员有计划地进行业务培训和业务指导，通过定期培训、模拟演练和现场实训等方法，提高监测人员的业务能力。对ADR报告质量长期处于低水平徘徊的单位要进行重点指导；对不按规定配备ADR监测人员、ADR工作不落实，ADR报告不力，甚至匿而不报的单位，要进行督查，通报批评。
三、强化信息交流，完善ADR监测工作机制
区ADR监测中心将进一步强化药品不良反应监测信息通报制度，增加信息交流，每季度对药品不良反应监测工作情况进行信息通报，介绍工作动态，表扬好的经验，指出存在的问题，通报药品安全信息。对可以向社会公开的药品安全信息将通过媒体向社会通报。并及时向有关涉药单位通报国家ADR中心、省ADR中心和市ADR中心的药品安全信息、工作动态和工作要求。
为进一步完善药品不良反应监测工作考评机制，年底将按照目标值完成情况、新（严重）的ADR报告数、每百万人口报告比率进行评分，对药品不良反应报告和监测工作进行考核，并通报考核结果。
四、加强日常监测评估，提高ADR监测预警能力
市药品不良反应报告评估专家库已经成立，市中心将组织专家组定期对我市ADR报告进行分析、评价，提出关联性评价意见，并将评价意见以内部通信形式通报本市相关部门和医疗机构。各单位要提高监测业务能力，能及时发现药品安全性信号，充分利用监测平台，对严重药品不良反应或不良事件做到早发现、早报告、早调查；并将药品安全信息以“预警”形式通报各医疗机构，提醒医务人员注意该类药品的不良反应，防止类似药品不良反应的重复发生；对高风险类药品要加强重点监测，建立不合理用药、配伍禁忌、药物相互作用等风险预警机制和无批准文号的假药识别机制；对药品不良反应报告多的药品，要加强监督抽样；对严重群体不良反应、死亡病例要组织调查、确认、处理并及时上报；要积极探索及时有效地利用ADR监测信息，从单纯收集ADR报告逐步转向信号发现、调查报告、分析评价，进而进行风险评估，发出ADR风险预警，使ADR监测信息发挥应有的作用，确保公众用药安全。
《江西省非煤矿矿山企业安全生产许可证办法》（以下简称《办法》），已经省政府常务会议通过，*年1月10日，*省长签发第138号江西省人民政府令，公布施行。这是我省安全生产监督管理、行政许可工作中的一件大事，也是全省非煤矿矿山企业的一件大事。为切实落实《办法》，依照《行政许可法》、《安全生产许可条例》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（国家安全生产监督管理局第9号令，以下简称《实施办法》）的有关规定，经研究，提出如下意见：
一、关于委托颁证问题
《办法》第六条规定：颁发管理机关（省安全生产监督管理局）应当将受委托颁证机关（市、县、区安全生产监督管理部门局），及其受委托实施安全生产许可的内容予以公告。
省安全生产监督管理局将向受委托颁证机关颁发《江西省非煤矿矿山企业安全生产许可证颁发和管理委托书》，明确受委托的单位、委托范围等事项。各受委托颁证机关在办理非煤矿矿山企业《安全生产许可证》的场所张挂委托书正本。
各设区市的各类开发区、工业园区管理委员会，凡独立成立了安全生产监督管理机构的，经各设区市审查并提出意见报省安全生产监督管理局审核后另行授权。
省安全生产监督管理局在江西安全生产信息网公告全省受委托颁发非煤矿矿山企业安全生产许可证的市、县（市、区）级安全生产监督管理局名单和委托范围。未受委托的单位不得颁发非煤矿矿山企业安全生产许可证。
二、关于申请领取安全生产许可证
《办法》第七条规定：企业向颁发管理机关或受委托颁证机关提出申请。一是企业应向颁发管理机关或受委托颁证机关提出申请；二是受委托颁证机关收到不属于自己受委托颁证范围企业的申请，要按照《行政许可法》和有关法规，作出不予受理的决定，并告之申请人向有关机关申请。
三、关于安全生产条件
《办法》第七条中规定：非煤矿矿山企业申请领取安全生产许可证，应当符合有关法律、法规、国务院安全生产监督管理部门规定的条件和国家标准。
安全生产条件指的是要符合《实施办法》、《办法》规定的条件以及国家标准，其中:
1、小型露天采石场还应符合《小型露天采石场安全生产暂行规定》（国家安全生产监督管理局令第19号）的要求。
2、开采地热、卤水、矿泉水的生产系统还应当做到：开采范围内的地表按要求布控监测点；进行地表下陷监测，建立监测台帐；建立对监测数据进行定期分析的制度。
3、砖瓦粘土矿（场）、采砂场的生产系统，不需进行安全评价，只需进行安全评估。必须符合《金属非金属露天矿山安全规程》的相关规定，即采掘作业必须分阶段开采，采用机械铲装的，阶段高度不得大于机械的最大挖掘高度；人工开采的，砂状岩土阶段高度不得大于1、8米，松软岩土阶段高度不得大于3米；工作阶段坡面角不得大于所采粘土的自然安息角；最小工作平台宽度必须满足铲装设备和人员的安全行走。
四、关于提交文件、资料
《办法》第八条规定：只有一个独立生产系统的非煤矿山企业在申请领取安全生产许可证应当提交的文件、资料。
1、关于采矿许可证（勘察许可证）、工商营业执照副本。
企业在申请领证时，应当提供上述证照原件供受理人员验审，同时将上述证照复印件提交给颁发管理机关。其中采掘工程施工企业无需提供采矿许可证（勘察许可证）。
2、关于负责人和安全管理人员的安全生产知识和管理能力，经相应颁发管理机关或者受委托颁证机关考核合格的证明材料。
①主要负责人指的是非煤矿山企业的董事长、总经理、矿（场）长和其分管安全生产工作的副职、及大中型以上企业的总工程师。
②安全管理人员为非煤矿矿山企业安全生产管理机构的负责人和专职安全员。
③*年起，全省统一使用新印制的《江西省非煤矿矿山负责人安全生产资格证》和《江西省非煤矿矿山安全管理人员资格证》，分别作为主要负责人和安全生产管理人员的安全生产知识和管理能力考核证明材料。原已取得《江西省非煤矿山矿长安全技术业务资格证》或《江西省注册安全主任证》（非煤矿山行业）的，且证件在有效期内的，应依据颁证权限，向非煤矿矿山企业安全生产许可证颁发管理机关或受委托颁证机关申请换取新证。
④从*年起，主要负责人、分管负责人和安全生产管理人员的安全生产知识和管理能力需经相应的颁发管理机关或者受委托颁证机关考核，即谁发证（包括受委托发证）、谁负责考核。
3、关于从业人员安全生产教育培训合格证明材料。
该材料由非煤矿矿山企业提供，内容包括：应参加培训的人数、实际培训的人数；培训的内容、培训用时；参加考核人数、合格人数等，安全评价机构在安全评价报告中予以表述。
4、关于工伤保险的问题。
鉴于我省工伤保险工作发展不平衡，部分地区工伤保险的管理机构和运行机制尚不完善，各地应当根据实际情况做出相应安排。对尚未开展工伤保险工作的地方，在受理安全生产许可证申请时，可以不要求企业提交“为从业人员缴纳工伤保险费的有关证明材料”，但企业必须提交缴纳工伤保险费的工作计划。根据省人民政府办公厅赣府厅发〔*〕3、8号文件精神，企业应当参加雇主责任保险，并及时为从业人员缴纳保险费，具体办法由我局会同省保监局另行协商。
5、关于安全评价、评估
①安全评价机构须按照有关法律法规和规章及“金属与非金属矿山企业安全生产许可证审查书”要求、内容对非煤矿矿山企业安全生产现状进行安全评价，评价时要合理选择评价方法和合理划分评价单元，评价报告要全面、真实反映非煤矿山的现状，结论只能为“符合安全生产条件”或“不符合安全生产条件”，不能出现“基本符合安全生产条件”等模糊性结论，并对评价报告的真实性负责。
②安全评价机构在评价过程中对企业存在的安全问题，必须提出明确的整改意见，其中对一时难于整改完成的，还要向相应的安全生产许可证颁发管理机关或受委托颁证机关报告；企业落实整改意见情况应向评价机构反馈；安全评价机构对企业的整改落实情况必须核实，并在安全评价报告中再次反映。企业对安全评价机构建议采纳情况，也须在安全评价报告中反映。
③对含有尾矿库的非煤矿矿山企业的安全评价，评价机构的评价人员中应具有从事尾矿库管理、技术专业的高中级专业技术职称人员。
④安全评价机构出具的安全评价报告，需事先由相应的颁发管理机关或受委托颁证机关认可后交由申请单位作为申报非煤矿矿山企业安全生产许可证的材料。
6、关于开采方案设计和图纸
在生产矿山开采方案设计应有建设主管部门认定资质的设计单位或者省级以上安全生产监督管理部门认定资质的采矿工程技术服务机构编制的开采方案，并由安全生产监督管理部门或省属主管部门对其进行审查。当布置和开采方式发生重大变化时，应当重新编制开采方案并审查；实测图应由企业自行提供，也可由企业聘请具有测量资格的工程技术人员帮助测量制图。
五、关于两个独立的生产系统及申办需提供的材料
《办法》第九条规定“有两个以上独立生产系统的非煤矿矿山企业，应当……，并分别提交相应的文件和资料”，即独立生产系统需申请领取安全生产许可证，有尾矿库的其尾矿库应属独立的生产系统，需单独申请，并应当提交《办法》第八条规定的第一、二、三、四、八、九、十、十一、十四项文件、资料。
六、关于征求意见
《办法》第十二条规定中“本级有关部门的意见”。指的是与颁证机关或受委托的颁证机关同级、且是非煤矿矿山企业的主管部门；为方便、快捷实施许可，征求意见也可由企业到相当一级安全生产监督管理部门先行取得意见；各相关部门根据日常对企业安全生产监督管理情况提出有关安全生产许可的意见，对安全评价机构的评价报告不做审查。也不得收取任何费用
七、关于新建、改建、扩建
新建、改建、扩建的非煤矿矿山建设项目，应当委托有资质的安全机构进行安全预评价，并按照颁证或受委托颁证的权限，经相应的安全生产监督管理部门对安全预评价报告及安全设施设计或者安全专篇审查合格后，方可进行矿山基本建设，矿山建设项目竣工后，应当委托有资质的安全机构进行安全验收评价，并按照颁证或委托颁证权限，经相应的安全生产监督管理部门会同有关部门验收合格后，对新建的，按《办法》第八条规定申请办理安全生产许可证；对改建、扩建的按《办法》第十七条的规定申请办理变更。安全生产监督管理部门在进行安全评价报告、设计审查、竣工验收工作时，应请矿山建设项目所在地的下一级安全生产监督管理部门派员参加。
八、关于公布已取证的非煤矿矿山企业情况
颁发管理机关和受委托颁证机关每年1月份、7月份在一种以上媒体公布一次颁证情况。
九、关于农民自采自用的采石场（点）
农民自采自用的采石场（点），指的是农民用于自家建房、农村自修小型水利和乡村公路，且不以经营为目的的临时性采石场（点）。
十、关于建设项目的时限
非煤矿山企业在初次申领安全生产许可证时，对*年11月1日《安全生产法》实施以后投入生产的所有新建、改建、扩建工程项目，均需提交“建设项目安全设施验收合格的证明材料”，凡未履行安全设施“三同时”手续的，必须依法补做安全设施的竣工验收工作。
十一、关于安全生产许可证盖章
颁发安全生产许可证时，其正副本一律盖省安全生产监督管理局公章。受委托颁证机关许可审查时，使用受委托颁证机关公章或按照有关规定制作的安全生产许可专用章。
十二、关于安全生产许可证审查书负责人签字
颁证管理机关和受委托颁证机关作出颁发或者不予颁发安全生产许可证的决定必须由其负责人在审查书上签字。这里所说的负责人即可以是颁证管理机关（或受委托颁证机关）的主要负责人，也可以是其委托的具体分管业务工作的分管负责人。在实际工作中如何实施，由颁证管理机关或受委托颁证机关自行决定。
十三、关于安全生产许可证取证时限
2012年12月18日，是唐山市外环路正式通车5周年的日子。几乎与此同时，一封关于唐山市外环路拆迁过程中巨额国家资金被骗取、而诈骗人至今逍遥法外的举报信，寄往最高人民检察院。这封举报信揭开了已经尘封两年多，被唐山市检察机关认定犯罪事实成立却不起诉;的蹊跷诈骗案的内幕。
来自两个政府部门的举报
唐山市城市外环建设工程是唐山有史以来建设规模最大、投资最多、施工难度最大的城市交通基础设施建设项目。作为该市的重点工程，2005年，唐山市政府就专门成立了建设领导小组，具体工作由唐山市交通局成立的唐山市城市外环建设项目办公室（以下简称唐山外环项目办;）负责组织实施，唐山市房产管理局下属唐山市房屋拆迁管理办公室负责实施拆迁，项目所需各款项（包括拆迁补偿款）均从财政资金拨付。
2006年6月，外环征地拆迁涉及到唐山四通汽车贸易有限公司（以下简称四通汽贸公司;）所属的位于唐山市丰润区的3个汽车4s店和1个汽车销售展厅，分别名为佳浩公司（福特4s店）、四通公司、汇通公司、昌铃公司。
当时负责外环路拆迁的一位工作人员回忆，在与四通汽贸公司协商过程中，唐山市交通局委托唐山市诚信房地产评估有限公司等两家评估机构对其房产进行评估，然而因四通汽贸公司对评估价格不予认可，未出正式评估报告而搁置。
奇怪的是，在当年11月份召开的外环路拆迁协调会上，有关领导突然宣布唐山市房屋拆迁管理办公室撤出，由丰润区交通局负责拆迁协调工作。
2006年12月，四通汽贸公司声称，已经委托唐山衡信房地产评估公司等两家评估机构对佳浩公司的机器设备、房产进行评估，资产价值共计3830万余元。其中机器设备1407万余元。
2007年1月12日，四通汽贸公司法定代表人王琳与唐山外环项目办签订了《唐山市城市外环房屋拆迁补偿协议书》，唐山外环项目办就佳浩公司的拆迁给予四通汽贸公司房屋、附属物、机械设备等补偿款共计3830万余元。随后，唐山外环项目办将上述补偿款全部汇入王琳指定的账户内。随后，唐山外环项目办就其他3个公司的拆迁又预付四通汽贸公司拆迁补偿款3000万元。
一个福特4s店的拆迁补偿款高达3800多万元，这引起了各方的关注。
上述负责外环路拆迁的工作人员告诉记者，他们当时对衡信公司为四通汽贸公司出具的机械设备及地下管网的评估结果不认可，认为评估的价格偏高;。
有汽车销售业界人士称，全国的福特4s店都是统一规划的，店内的设备是统一配送的，数量多少、用什么牌子都有严格的规定。佳浩公司得到的补偿远远超出一个福特4s店的价值。
四通汽贸公司的拆迁补偿数额遭到质疑的同时，2007年5月29日，唐山衡信房地产评估公司突然向唐山市房产管理局和唐山市交通局同时出具了一份书面材料，称针对佳浩公司的编号为唐衡信评字（2007）第014号;评估报告不是由其出具的。
接到这封书面材料后，200年7月21日，唐山市交通局向唐山市公安局提交了一封举报信。称四通汽贸公司涉嫌伪造虚假设备评估报告，诈骗城市外环建设拆迁补偿款6830万余元;，请求唐山市公安局依法立案并对四通汽贸公司采取有关侦查措施，以维护国家利益，保障城市外环建设工程的顺利进行。
与此同时，唐山市公安局经济犯罪案件侦查支队也接到唐山市房产管理局书面报案材料，要求安排有关部门对四通汽贸公司虚假评估报告进行核实，并安排司法机关介入调查评估报告重大诈骗事件;。
两个政府部门的举报引起了公安机关的高度重视。唐山市公安局遂即对唐衡信评字（2007）第014号;评估报告进行了司法鉴定。鉴定结果表明，唐衡信评字（2007）第014号;评估报告上的名章印文与样本印文不同一，上述评估报告系伪造。;
虚假评估报告背后的诈骗大案
2007年8月17日，唐山市公安局决定对四通汽贸公司立案侦查。
很快，一个叫付国清的人进入警方的视线。2007年8月14日，唐山市公安局以涉嫌伪造公司印章罪对付国清刑事拘留。归案后，付国清交代了这份虚高的评估报告的出炉过程。
付国清原是唐山市晨阳财务咨询有限公司的法定代表人。2006年，付国清结识了唐山衡信房地产评估公司总经理王国栓等人，并与衡信公司达成口头协议，付国清以唐山衡信房地产评估公司名义对外作评估业务，由唐山衡信房地产评估公司提供公章、法人章、评估师章和所需的公司材料，付将所得评估费的30%交给唐山衡信房地产评估公司。
2006年年底，经人介绍，付国清认识了四通汽贸公司总经理王文笛。在得知四通汽贸公司下属4个公司正在准备进行拆迁前的资产评估时，他表示愿承担这几个公司的评估业务，并取得了王文笛的信任。
付国清在公安机关侦查时供述，他在给佳浩公司作评估时手里只有多余的盖有唐山衡信房地产评估公司公章的报告纸，没有盖好法定代表人公章、资产评估师方章的报告纸。如果去唐山衡信房地产评估公司要盖好印章的报告纸一是太麻烦，二是怕将来收费后该公司提成一部分，就私刻了法定代表人公章和王国栓等资产评估师方童。;
公安机关进一步调查显示，付国清在进行评估时，并没有到佳浩公司盘点、清查机器设备，而只是依照王文笛提供的《固定资产机器设备清查评估明细表》（以下简称评估明细表;）和询价单就评估出佳浩公司机器设备资产评估价值为1407万余元。
付国清在接受公安机关讯问时也主动承认，他在在外网工程评估过程中，没有任何依据和资料，仅仅根据佳浩公司的要求就增加了300万元的评估额;。
随着调查的深入，王文笛、王琳以及佳浩公司经理李明等人先后被警方拘捕。王文笛等人在公安机关的供述勾勒出他们在机器设备进行资产评估的过程中以隐瞒真相、虚报机器设备数量的方法，骗取拆迁补偿款;的整个过程。
2006年12月中旬，王文笛曾联系了唐山市中元诚信资产评估事务所（以下简称中元评估事务所;）对佳浩公司机器设备进行评估，中元评估事务所按照成本法评估，评估价值为人民币1008万余元，对这一评估结果，王琳和王文笛表示不满，并要求提高评估价值。
随后，中元评估事务所又以收益法重新进行了评估，此次评估后，评估价值上升至1246万余元，但王琳和王文笛对此评估结果仍不满意。
为了得到更多政府拆迁补偿款。2006年12月底，王文笛指使李明制作评估明细表，并称把价格作得越高越好;。就此事他曾向王琳作了汇报，王琳表示同意。
在制作评估明细表中，李明改动了佳浩公司部分机器设备的产地和数量，虚构了机器设备的价格，我就按王文笛的要求对每种机器设备虚构了价格，将价格标注在了机器设备清单上;。
唐山市公安局经侦支队后来查实：在佳浩公司的机器设备中，实有车身校正台（大梁校正仪和车身校正仪指同一设备）1台、检测线i台。佳浩公司虚报车身校正台1台，价值115万余元、虚报检测线1台，价值117万余元。
在李明制作出评估明细表后不久，王文笛又让李明想办法作一个询价单，但价格不能变;。对此，李明供述时称：王文笛当时的意思就是找人作一个假的询价单，把我上次虚构的机器设备的价格弄得真实一些。;
李明遂找到了唐山景林汽车配件有限公司的崔文齐，要求崔帮忙做一个机器设备的询价单，并把有价格的机器设备明细表交给了崔一份。
为了以后能和佳浩公司继续做业务;，崔文齐就按李明的要求作好了3份虚假报价单。之后，王文笛将评估明细表和询价单交由付国清进行评估，付国清依此作出了虚假的资产评估报告。有了这份虚假的资产评估报告作为补偿依据，王琳顺利地从政府手中拿到了1407万余元的机器设备拆迁补偿款。
公安机关后来对佳浩公司的机械设备进行了委托鉴定，鉴定结果是：佳浩公司列入政府补偿范围的设备公开市场价仅80万余元，两者相差1300多万元。
诈骗千万被认为情节轻微不起诉
2007年，唐山市公安局侦查完结后将此案移交至唐山市人民检察院。2007年7月28日，唐山市人民检察院以王琳等人涉嫌诈骗罪向唐山市中级人民法院提起公诉。
唐山市人民检察院对此案作出的起诉书载明：2007年1月12日，被告人王琳以佳浩公司名义与唐山市城市外环建设项目办公室签订了《唐山市外环房屋拆迁补偿协议书》，项目办给予佳浩公司房屋、附属物、机械设备等补偿款共计人民币3830万余元，后项目办将上述钱款全部汇入佳浩公司账户内。其中，依据被告人付国清出具的资产评估报告，确定佳浩公司机械设备的补偿款为人民币1407万余元。经鉴定，佳浩公司列入政府补偿范围的设备公开市场价为人民币80万余元。政府在对佳浩公司机械设备拆迁补偿中，共计被骗人民币1327万余元。;
2008年5月15日，唐山市中级法院对此案进行了公开审理。在法庭上，唐山市检察院出庭支持公诉的检察官认为：王琳、王文笛等人犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以诈骗罪追究刑事责任。;
蹊跷的是，此次开庭10天后，唐山市检察院却突然要求撤回起诉。在撤回起诉后，唐山市检察院将案子交给唐山市路北区检察院。
唐山市检察院突然撤诉，并将案件转交给下级检察院的做法令关注此案的法律人士感到意外。就连王琳的辩护律师也称难以理解;。他在接受采访时表示，唐山中院既然已经开庭审理了，就应当直接下判决，不应裁定让检察院撤诉。而唐山市检察院既然撤回起诉，就意味着原来的起诉不成立，应当自行处理，而不是让下级检察院办理。
司法实践中，对检察机关撤回起诉后的案件通常采取四种处理方法：一是检察机关作不起诉处理；二是补充新的事实证据后重新向法院提起公诉；三是建议公安机关撤案处理：四是以补充侦查方式退回公安机关后不了了之。
在这个案件上唐山市检察院显然选择了第一种处理方式。但是其将撤诉的案件交给下级检察院的做法可谓是用心良苦。;一位法律界人士说，如果说非要给唐山市检察院的做法找个理由的话，那只有一条，就是规避现有的法律，将这个案件消化在唐山市检察院的辖区内。;
一位法律界人士解释说，根据我国现有的法律，检察机关对于公安机关移送审查起诉的案件拟作相对不起诉的，公诉部门提出处理意见，报经检察委员会讨论决定，可以作出相对不起诉的决定。公安机关不服不起诉决定，可以向上一级检察机关要求复核。
上级检察机关拟对一个案件作相对不起诉的决定时，将这个案件交由下级检察机关来作出相对不起诉的决定。这样在事实上就架空了上一级检察机关对下一级检察机关不起诉权权力的监督，极有可能导致不起诉权力的滥用。;上述法律界人士说。
结果不幸被言中。一年之后的2009年6月10日，唐山市路北区检察院对这起令政府共计被骗人民币1327万余元;的案件作出了《不起诉决定书》。
《不起诉决定书》在认定王琳、王文笛、李明、崔文齐实施了《中华人民共和国刑法》第二百六十六条规定的行为，付国清实施了《中国人民共和国刑法》第二百八十条第二款规定的行为;的同时，笔锋一转称：但本案犯罪情节轻微，不需要判处刑罚或免除刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条第二款的规定，决定对王琳、王文笛、李明、崔文齐、付国清不起诉。;
（一）国内外重大财务舞弊案挑战公司的内部控制
1、国外安然公司事件
2001年12月2日，作为美国500强公司排名第七的美国能源业巨头安然公司正式向纽约联邦地方法院申请破产。安然事件引发了全世界一系列深层次、广泛的讨论。从表面上看安然公司的破产失败与其财务舞弊有着直接的关系，但从深层分析，与公司治理结构的不合理和内部控制实施中的缺陷和问题更有直接关系。安然公司正是利用了公司治理结构最薄弱的环节和内部控制上的缺陷，而且走得太远，才导致破产的。除了公司发生的重大财务造假问题外，许多专家学者都普遍认为，正是由于安然公司内部控制上的缺陷，诱发了财务舞弊，进而加剧导致了安然的破产。
国际上大量事实已证明，舞弊案件的出现与公司内部控制未能发挥应有的作用存在直接关系，这使人们不得不把关注的焦点从企业外部环境转向企业的内部控制机制方面，认为外部环境是外因，有效的内部控制机制是内因。因此，在全球范围内要求加强对公司内部控制的监管呼声日盛，人们逐渐地认识到，会计监管的第一要务是对内部控制的监管。
2、国内公司财务造假事件
我国股市中虚假财务报告也时有发生，琼民源、郑百文、黎明股份、红光实业、银广夏等一系列会计造假案无不折射出内部控制问题。银广夏案件的天津广夏公司，就是由李有强一人担任董事长兼总经理，大大削弱了内部控制中的公司治理制度的相互制衡机制。高层管理人员交叉任职，董事会和总经理班子人员重叠，这种交叉任职的后果是董事会与总经理班子之间权责不清，制衡力度锐减。李有强大权独揽，常常集控制权、执行权和监督权于一身，并有较大的任意性，使内部控制中的公司治理制度难以奏效。
德隆系崩盘不仅牵连上市公司20余家，且市值超过200亿。江苏琼花事件同样造成新生中小板流通市值损失一度超过5、42亿，在一定程度上也是因为这些企业的内部控制形同虚设。
郑州亚细亚内部控制失败案例也使我们记忆犹新，该商场1989年5月开业，1990年收入达1、86亿，1995年收入达4、8亿，引来当时全国30个省市的200多家企业领导参观，、朱镕基、李岚清等国家领导甚至也都参观过。但是由于在经营中控制环境失效，风险意识差，没有适当的控制活动，内部监督不力，信息沟通不畅，该公司于1998年8月15日关门。
（二）内部控制与财务造假
对于一个企业而言，要解决的管理上的基本问题可归纳为两个，一是激励问题，二是约束问题。这两个问题都与控制有着密切的联系。在管理活动中只有计划、组织和领导是远远不够的。人是容易犯错误的，即使大多数的人都具有良好的动机和意图，而少数别有用心的人更难免弄虚作假的行为。所以，要保证实现经营目标，就要检验进行的或已完成的工作是否同所拟定的计划、发出的指示和确定的原则相符合。旨在发现、纠正和防止错误，这就是控制。内部控制是公司的管理层建立的，为了保证财产的安全完整、信息披露的准确性和可靠性、提高企业的经营效率以及促进企业贯彻既定的经营方针，所设计的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法、程序和措施。内部控制是公司治理结构的有机组成部分，是完善公司治理结构的可靠保证。
有史以来的财务造假案的具体目的复杂多样，但归纳起来可形成两个主要的驱动，一是个人贪欲的驱动，二是粉饰公司业绩的驱动。在我国的企事业单位中，个人贪污犯罪的方式和手段各有不同。但是，所有的犯罪事实中有一个共同点是他们通过会计造假来实施犯罪，而会计造假的环境支持是单位内部控制的漏洞或失效。他们利用单位内部控制的漏洞和缺陷，大肆贪污、挪用公款，给国家和企业造成了重大经济损失。
国内外一系列的公司财务造假案的共同目的是为了粉饰公司业绩。出于这种目的的财务造假与公司内部控制的关系可从两个方面分析：
1、采取违反财务报告的内部会计控制的做法进行会计造假，虚构财务数据，达到粉饰公司业绩的目的。公司财务报告的内部会计控制的漏洞为会计造假的成功提供了可乘之机。世通公司就是利用公司财务报告的内部会计控制的漏洞进行会计造假，虚构了近100亿美元的利润。公司在2001年前三个季度对外披露的资本支出中，有20亿美元既未纳入2001年度的资本支出预算，也未获得任何授权批准，严重违反了内部控制。公司内部审计人员还查出了一笔既没有原始凭证支持，也没有授权签字的5亿美元的电脑费用。可见，公司财务报告的内部会计控制上的漏洞和失效，是许多公司财务舞弊频频得手的重要因素。
2、公司忽视风险管理与控制，一旦遭受风险时，便萌生了通过财务造假来维系公司业绩的动机。大量的研究已经表明，当公司业绩不佳或下滑的时候，公司更容易滋生会计造假的邪念。而大多数公司业绩不佳或下滑的主要原因是不重视内部控制中的风险评估与管理。国内外发生财务造假案的许多公司董事会和管理层都缺乏对公司风险管理活动的控制和评价，当风险来临时会措手不及、无力抵御，难以用真实的业绩来支撑高位的股价，因此铤而走险选择会计造假。在内部控制中的风险管理与财务造假的关系中，呈现出一种特殊的形式：公司忽视风险管理-风险来临时业绩下滑-进行会计造假粉饰业绩-造假行为被查出、曝光-遭到法律诉讼-破产解散。
上述分析表明，无论会计造假的目的如何，会计造假与内部控制都产生了一种必然的联系，因此，强化对公司财务报告的内部会计控制和风险评估与管理的监管势在必行。
二、安然事件前后美国对公司内部控制的监管
安然事件发生之前的较长一段时间内，从上世纪70年代末以来，美国各界就一直在争论公司在年度报告中是否必须提供内部控制报告以及独立审计师是否需要对内部控制报告进行评价和鉴证。由于存在一系列的争论，因此在《萨班斯——奥克斯莱法案》出台之前，虽然美国的个别法律对小部分金融机构要求提供内部控制报告，并经独立审计师的审计，但对大多数公司没有要求对财务报告的内部控制有效性单独披露和报告。在现有的独立审计的一般公认审计准则中，要求审计师通过执行审计程序，了解与财务报表审计有关的内部控制，以便计划审计工作。审计师除了通过内部控制的测试来获得有效性的证据并使用这些证据来调查个别金融机构外，很少单独提供内部控制有效性的报告。
安然事件发生后，包括注册会计师在内的会计监管问题引起了美国各方面的空前关注，其中最引人注目的就是2002年7月25日美国国会通过的《萨班斯——奥克斯莱法案》（以下简称《法案》）。该《法案》提出了很多加强监管方面的要求，本文只关注与公司内部控制有关的监管内容。在《法案》的404条款内部控制的管理评估中，要求上市公司在报告年度向证券交易委员会提交关于财务报告的内部控制报告，同时必须附有管理当局声明，说明管理层负有建立和维护财务报告的内部控制结构和程序充分有效的责任，并提供管理当局对公司财务报告的内部控制有效性的评估。上市公司的审计师必须对管理层的内部控制评估报告进行测试和评价，并出具评价报告和鉴证。《法案》404条款的这些要求实际上给以往的争论划上了一个句号，对美国现有的上市公司财务报告和注册会计师的审计报告内容产生了重要影响。
为配合《法案》规定的上市公司提交关于财务报告的内部控制报告以及审计师必须对管理层的内部控制评估报告进行审计的要求，美国证券交易委员会（sec）在规则中，对上市公司财务报告的内部控制报告的内容进行了具体的规定。包括：①管理当局建立和维护适当企业财务呈报内部控制的责任报告；②管理当局用于评价企业财务呈报内部控制有效性的方法框架的报告；③管理当局对到最近财政年末为止的企业财务呈报内部控制的有效性的评价；④一个声明，即会计师事务所已经对管理当局的财务呈报内部控制有效性评价意见的鉴证报告（陈汉文等，2005）。2004年美国上市公司会计监管委员会（pcaob）也了第2号审计准则，以满足404条款的要求。在第2号审计准则中，pcaob就有关财务报告的内部控制审计的目标，审计的程序、方法和具体步骤，审计证据的搜集，审计判断，审计意见的发表和财务报告的内部控制审计与财务报表审计的关系等，作出了具体的规定。
安然、世通等重大财务舞弊案件的曝光，引起了人们对内部控制中风险管理与评估的关注。2004年，coso提出了内部控制新的概念体系，即《企业风险管理框架》。这一框架中包括了风险管理的定义；企业风险管理的8个构成要素，即内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息交流和监督；4个风险管理目标，即战略目标、经营目标、报告目标和合法性目标。加强对内部控制中的风险管理的监管不仅有利于遏止财务造假行为，也有利于促进上市公司的持续发展，促进资本市场健康发展。
一、问题的提出
（一）国内外重大财务舞弊案挑战公司的内部控制
1、国外安然公司事件
2001年12月2日，作为美国500强公司排名第七的美国能源业巨头安然公司正式向纽约联邦地方法院申请破产。安然事件引发了全世界一系列深层次、广泛的讨论。从表面上看安然公司的破产失败与其财务舞弊有着直接的关系，但从深层分析，与公司治理结构的不合理和内部控制实施中的缺陷和问题更有直接关系。安然公司正是利用了公司治理结构最薄弱的环节和内部控制上的缺陷，而且走得太远，才导致破产的。除了公司发生的重大财务造假问题外，许多专家学者都普遍认为，正是由于安然公司内部控制上的缺陷，诱发了财务舞弊，进而加剧导致了安然的破产。
国际上大量事实已证明，舞弊案件的出现与公司内部控制未能发挥应有的作用存在直接关系，这使人们不得不把关注的焦点从企业外部环境转向企业的内部控制机制方面，认为外部环境是外因，有效的内部控制机制是内因。因此，在全球范围内要求加强对公司内部控制的监管呼声日盛，人们逐渐地认识到，会计监管的第一要务是对内部控制的监管。
2、国内公司财务造假事件
我国股市中虚假财务报告也时有发生，琼民源、郑百文、黎明股份、红光实业、银广夏等一系列会计造假案无不折射出内部控制问题。银广夏案件的天津广夏公司，就是由李有强一人担任董事长兼总经理，大大削弱了内部控制中的公司治理制度的相互制衡机制。高层管理人员交叉任职，董事会和总经理班子人员重叠，这种交叉任职的后果是董事会与总经理班子之间权责不清，制衡力度锐减。李有强大权独揽，常常集控制权、执行权和监督权于一身，并有较大的任意性，使内部控制中的公司治理制度难以奏效。
德隆系崩盘不仅牵连上市公司20余家，且市值超过200亿。江苏琼花事件同样造成新生中小板流通市值损失一度超过5、42亿，在一定程度上也是因为这些企业的内部控制形同虚设。
郑州亚细亚内部控制失败案例也使我们记忆犹新，该商场1989年5月开业，1990年收入达1、86亿，1995年收入达4、8亿，引来当时全国30个省市的200多家企业领导参观，、朱镕基、李岚清等国家领导甚至也都参观过。但是由于在经营中控制环境失效，风险意识差，没有适当的控制活动，内部监督不力，信息沟通不畅，该公司于1998年8月15日关门。
（二）内部控制与财务造假
对于一个企业而言，要解决的管理上的基本问题可归纳为两个，一是激励问题，二是约束问题。这两个问题都与控制有着密切的联系。在管理活动中只有计划、组织和领导是远远不够的。人是容易犯错误的，即使大多数的人都具有良好的动机和意图，而少数别有用心的人更难免弄虚作假的行为。所以，要保证实现经营目标，就要检验进行的或已完成的工作是否同所拟定的计划、发出的指示和确定的原则相符合。旨在发现、纠正和防止错误，这就是控制。内部控制是公司的管理层建立的，为了保证财产的安全完整、信息披露的准确性和可靠性、提高企业的经营效率以及促进企业贯彻既定的经营方针，所设计的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法、程序和措施。内部控制是公司治理结构的有机组成部分，是完善公司治理结构的可靠保证。
有史以来的财务造假案的具体目的复杂多样，但归纳起来可形成两个主要的驱动，一是个人贪欲的驱动，二是粉饰公司业绩的驱动。在我国的企事业单位中，个人贪污犯罪的方式和手段各有不同。但是，所有的犯罪事实中有一个共同点是他们通过会计造假来实施犯罪，而会计造假的环境支持是单位内部控制的漏洞或失效。他们利用单位内部控制的漏洞和缺陷，大肆贪污、挪用公款，给国家和企业造成了重大经济损失。
国内外一系列的公司财务造假案的共同目的是为了粉饰公司业绩。出于这种目的的财务造假与公司内部控制的关系可从两个方面分析：
1、采取违反财务报告的内部会计控制的做法进行会计造假，虚构财务数据，达到粉饰公司业绩的目的。公司财务报告的内部会计控制的漏洞为会计造假的成功提供了可乘之机。世通公司就是利用公司财务报告的内部会计控制的漏洞进行会计造假，虚构了近100亿美元的利润。公司在2001年前三个季度对外披露的资本支出中，有20亿美元既未纳入2001年度的资本支出预算，也未获得任何授权批准，严重违反了内部控制。公司内部审计人员还查出了一笔既没有原始凭证支持，也没有授权签字的5亿美元的电脑费用。可见，公司财务报告的内部会计控制上的漏洞和失效，是许多公司财务舞弊频频得手的重要因素。
2、公司忽视风险管理与控制，一旦遭受风险时，便萌生了通过财务造假来维系公司业绩的动机。大量的研究已经表明，当公司业绩不佳或下滑的时候，公司更容易滋生会计造假的邪念。而大多数公司业绩不佳或下滑的主要原因是不重视内部控制中的风险评估与管理。国内外发生财务造假案的许多公司董事会和管理层都缺乏对公司风险管理活动的控制和评价，当风险来临时会措手不及、无力抵御，难以用真实的业绩来支撑高位的股价，因此铤而走险选择会计造假。在内部控制中的风险管理与财务造假的关系中，呈现出一种特殊的形式：公司忽视风险管理-风险来临时业绩下滑-进行会计造假粉饰业绩-造假行为被查出、曝光-遭到法律诉讼-破产解散。
上述分析表明，无论会计造假的目的如何，会计造假与内部控制都产生了一种必然的联系，因此，强化对公司财务报告的内部会计控制和风险评估与管理的监管势在必行。
二、安然事件前后美国对公司内部控制的监管
安然事件发生之前的较长一段时间内，从上世纪70年代末以来，美国各界就一直在争论公司在年度报告中是否必须提供内部控制报告以及独立审计师是否需要对内部控制报告进行评价和鉴证。由于存在一系列的争论，因此在《萨班斯——奥克斯莱法案》出台之前，虽然美国的个别法律对小部分金融机构要求提供内部控制报告，并经独立审计师的审计，但对大多数公司没有要求对财务报告的内部控制有效性单独披露和报告。在现有的独立审计的一般公认审计准则中，要求审计师通过执行审计程序，了解与财务报表审计有关的内部控制，以便计划审计工作。审计师除了通过内部控制的测试来获得有效性的证据并使用这些证据来调查个别金融机构外，很少单独提供内部控制有效性的报告。
安然事件发生后，包括注册会计师在内的会计监管问题引起了美国各方面的空前关注，其中最引人注目的就是2002年7月25日美国国会通过的《萨班斯——奥克斯莱法案》（以下简称《法案》）。该《法案》提出了很多加强监管方面的要求，本文只关注与公司内部控制有关的监管内容。在《法案》的404条款内部控制的管理评估中，要求上市公司在报告年度向证券交易委员会提交关于财务报告的内部控制报告，同时必须附有管理当局声明，说明管理层负有建立和维护财务报告的内部控制结构和程序充分有效的责任，并提供管理当局对公司财务报告的内部控制有效性的评估。上市公司的审计师必须对管理层的内部控制评估报告进行测试和评价，并出具评价报告和鉴证。《法案》404条款的这些要求实际上给以往的争论划上了一个句号，对美国现有的上市公司财务报告和注册会计师的审计报告内容产生了重要影响。
为配合《法案》规定的上市公司提交关于财务报告的内部控制报告以及审计师必须对管理层的内部控制评估报告进行审计的要求，美国证券交易委员会（sec）在规则中，对上市公司财务报告的内部控制报告的内容进行了具体的规定。包括：①管理当局建立和维护适当企业财务呈报内部控制的责任报告；②管理当局用于评价企业财务呈报内部控制有效性的方法框架的报告；③管理当局对到最近财政年末为止的企业财务呈报内部控制的有效性的评价；④一个声明，即会计师事务所已经对管理当局的财务呈报内部控制有效性评价意见的鉴证报告（陈汉文等，2005）。2004年美国上市公司会计监管委员会（pcaob）也了第2号审计准则，以满足404条款的要求。在第2号审计准则中，pcaob就有关财务报告的内部控制审计的目标，审计的程序、方法和具体步骤，审计证据的搜集，审计判断，审计意见的发表和财务报告的内部控制审计与财务报表审计的关系等，作出了具体的规定。
安然、世通等重大财务舞弊案件的曝光，引起了人们对内部控制中风险管理与评估的关注。2004年，coso提出了内部控制新的概念体系，即《企业风险管理框架》。这一框架中包括了风险管理的定义；企业风险管理的8个构成要素，即内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息交流和监督；4个风险管理目标，即战略目标、经营目标、报告目标和合法性目标。加强对内部控制中的风险管理的监管不仅有利于遏止财务造假行为，也有利于促进上市公司的持续发展，促进资本市场健康发展。三、我国实施内部控制监管的问题和对策
对公司的会计监管涉及到很多方面，但从以上的分析中可以看出，无论是财务造假还是公司衰败，无不导因于内部控制的缺陷和失效。内部控制是实现公司的管理目标和经营目标的一整套支持系统。如果系统紊乱或不起作用，目标无从谈起。因此内部控制的监管是公司会计监管的核心和基础，是公司会计监管之本。
在我国，上世纪90年代起，政府才开始加大对企业内部控制的推动作用。1997年中国人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，这是我国第一个关于内部控制的行政规定。1996年12月财政部《独立审计具体准则第9号-内部控制和审计风险》，提出审查内部控制的规定。中国证监会2000年11月的《公开发行证券公司信息披露编报规则》要求公开发行证券的商业银行、保险公司、证券公司应建立健全内部控制制度，并在招股说明书正文中专设一部分，对其内部控制制度的完整性、合理性和有效性作出说明。1999年10月颁布的《会计法》，明确提出各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，这是我国第一部体现内部控制要求的法律。2001年6月财政部了《内部会计控制规范—基本规范（试行）》和《内部会计控制规范—货币资金（试行）》，随后又了采购付款、销售收款、在建过程、对外投资和担保等多项内部会计控制规范，对内部会计控制作出了专门的具体的规定。2001年中国证监会还颁布实施了《证券公司内部控制指引》。上述我国对企业内部控制监管的法规、制度相当不完善，主要表现在：一是对内部控制规范的要求明确，但缺乏对企业的内部控制评价、监督和检查等监管方面的具体措施；二是对内部控制监管的企业范围还比较窄，如证监会的规定只涉及到公开发行证券的金融机构。这种状况致使相当一部分企业的内部控制不存在或形同虚设。因此，必须有效实施对企业内部控制的监管，借鉴国际经验，故提出以下对策：
（一）企业内部监管
笔者认为，在内部控制监管实践中，来自企业内部的监管举足轻重，是重中之重。因为，第一，客观存在的外部人士与内部人士的信息不对称，会导致监管效果和监管质量的差异；第二，外部监管由于环境和条件所限，其监管行为往往发生在事后，而内部监管可以在事中进行监管；第三，内部监管实质上是一种自我监管，整个的监管都是建立在自我监管的基础之上的，没有一个有效的自我监管机制，整个监管无从谈起。众所周知的美国世通公司的100多亿利润的会计造假案，既不是注册会计师，也不是政府监管部门，而是公司的内部审计人员发现和揭露的，内部监管的重要性可见一斑。国内外对企业内部控制实施内部监管的具体执行机构都是内部审计部门。
我国企业的内部审计现状存在很多问题，比较突出的主要问题是：
1、内部审计机构设置不健全或形同虚设的现象比较普遍存在。长沙内部审计协会的一份调查显示：该市已开展内部审计工作的单位中，仅有32%的单位设立了健全的内部审计机构，还有不少单位没有设立内部审计机构，根本没有开展内部审计工作，甚至包括一些上市公司。
2、内部审计的独立性和权威性较弱，内部审计的作用大打折扣。多年来内部审计较弱的独立性和较低的权威性问题一直是阻碍内部审计产生良好效应的根本障碍。我国企业内部审计机构的设置基本上延用的是行政模式，内部审计部门与财务部门及其他职能部门平级，甚至隶属于财务部门，也有的由分管财务的副总经理或总会计师直接领导。由于内部审计的地位低下，使内部审计的独立性、内部审计职能的充分履行和内部审计目标的实现都受到了严重影响。常常是内部审计人员提出的合理的审计建议，不能被采纳或应用，甚至得不到审计回复。
3、内部审计各项职能的履行存在偏失。内部审计的职能应该包括监督、评价和服务。但长期以来，我国内部审计部门对各项职能的协调不够，在强调和偏重于某项职能时，会忽略其他的内部审计职能。近年来，不少企业偏重于服务职能而忽略了内部控制的监督和评价，对企业风险管理的评估在许多企业的内部审计中几乎是空白。
针对上述问题，为了加强企业内部审计工作，解决企业内部控制的自我监管问题，建议采取以下必要的措施：
1、应强制要求所有企业必须建立内部审计机构或设置专职的内部审计人员。美国新的纽约股票交易规则要求，所有纳斯达克上市的公司必须有内部审计部门。我国应在有关的法律和法规中作出相应规定。
2、内部审计机构必须由审计委员会直接领导，并向董事会和审计委员会报告工作。审计委员会决定内部审计主管的聘用和解聘，以增强内部审计的独立性和权威性。
3、内部审计部门应加强对企业内部控制的评审。国家审计署在2003年3月的《审计署关于内部审计工作的规定》中，明确规定了内部审计的职责之一是对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审。内部审计在履行其职能时，应加强对企业内部控制的评审，定期对内部控制设计和实施的有效性进行评估，并提出评估报告。
4、内部审计部门应有效开展对内部控制中的风险评估的评审
风险评估，是指组织管理层对影响组织目标实现的不确定性事件的评估。风险评估是组织内部控制的要素之一，也是组织风险管理过程的组成内容。建立、健全风险评估机制并使之有效运行是组织管理层的责任。内部审计机构和人员应当充分了解组织的风险评估工作，审查和评价其充分性和有效性，以协助组织管理层进行有效的风险管理活动。在完成风险评估过程的评价之后，内部审计应当对组织管理层是否根据风险评估结果采取适当的风险应对措施进行进一步的评价。内部审计人员应向组织适当管理层报告对风险评估的审查和评价结果。对风险评估的审查和评价结果一般包括在内部控制审计报告中。
5、强化公司审计委员会制度，改变目前对建立审计委员会的非强制性要求，将建立审计委员会的要求写进公司法。
（二）企业外部监管
1、政府监管
我国政府对企业的会计监管主要是国家证券管理部门和国家财政部门。中国证监会和证券交易所的监管对象是上市公司，监管范围是公司治理和信息披露。我国现行的公司治理准则和信息披露制度中，有关对内部控制的监管要求所见无几。现实中很多上市公司的定期报告中都很少提及内部控制实施和公司风险管理的评估情况。虽然在定期报告中增加了“管理层讨论与分析部分”，只是要求公司管理层对报告期内发生和将要发生的重大事项对公司经营成果和财务状况的影响进行讨论与分析。但是，没有对所有上市公司就其内部控制实施情况提出集中、明确和普遍的评价要求。为加强财务报告的内部控制，从机制上遏制财务舞弊，应修订上市公司年度报告披露准则，要求上市公司在年度报告中增加公司内部控制报告，并要求注册会计师提供公司内部控制评审报告。公司内部控制报告应不仅限于财务报告方面的控制，也应包括风险管理与评估的控制。
财政部的监管对象是所有企业，监管范围是会计核算与会计监督。虽然目前的《会计法》明确要求企业要建立、健全内部会计监督制度，并且财政部已经了一系列内部会计控制规范，但对内部控制监管并无具体措施和要求。在国务院的《企业财务会计报告条例》中，对企业的半年和年度财务报告要求提供会计报表附注和财务情况说明书，但其中都没有涉及到企业内部控制情况的说明。可见我国目前在财务报告体系中对企业内部控制的监管措施仍然是苍白无力。应在财务报告的构成内容上要求企业在年度财务报告中增加内部控制报告，尤其是关于财务报告的内部控制报告，并要求凡是企业财务报告须经注册会计师审计的，同时要求注册会计师对企业内部控制报告进行审计。
2、社会监管
关键词：火力发电；安全评价；评价单元
在火力发电厂可行研究及竣工验收阶段，业主均应委托安全评价机构进行安全预评价及安全验收评价。目前，相关部门未制定火力发电厂安全评价报告编制规程，各安全评价机构的报告质量良莠不齐。笔者根据经验，尝试对火电厂安全评价报告的编写进行阐述。本文旨在为火电厂报告编制提供借鉴思路，故报告涉及的火电技术细节不逐一列举。
1 编制说明
安全评价采用系统安全工程的方法，对火电厂潜在的危险有害因素进行分析，评价其危险等级及其可接受程度，提出相应的安全对策措施，并作出评价结论。
评价范围：燃料供应系统、主厂房、升压系统、除灰渣系统、脱硫及脱硝系统、化水系统、冷却系统、储灰场及其它生产辅助配套系统。
评价依据：法律法规、部门规章、标准规范、工程资料。
2 项目概况
介绍项目选址、自然条件、周边环境、交通运输、燃料供应、水源供应、总平面布置、生产系统及主要设备设施、公用工程及辅助设施等。
3 危险、有害因素辨识
对项目厂址、自然条件、总平面布置、物料、生产过程、设备设施、作业环境等方面存在的危险有害因素进行识别。
辨识结果：主要危险因素有火灾、爆炸、触电、中毒窒息、机械伤害、高处坠落、物体打击、起重伤害、车辆伤害、灼烫等；主要有害因素有毒物、粉尘、噪声与振动、高温、电磁辐射等。
4 评价单元划分及评价方法选择
4、1 评价单元划分
评价单元划分如下：厂址与总平面布置单元；建构筑物单元；燃煤贮运系统单元；制粉系统单元；燃油储运系统单元；锅炉系统单元；汽轮机系统单元；发电机、电气系统单元；热工自动化控制系统单元；供氢站系统单元；化学水处理系统单元；水工系统单元；除灰渣系统单元；烟气脱硫设系统单元；烟气脱硝系统单元；特种设备单元；交通运输单元；公共危险有害因素单元；作业环境单元；施工过程单元（安全预评价报告适用）。
4、2 评价方法选择
安全预评价可采用安全检查表法、预先危险性分析、事故模拟及后果分析及类比工程法。安全验收评价以安全检查表法为主。
5 定性、定量评价
安全预评价报告主要进行预先危险性分析及事故危险程度分析。安全验收评价主要依据法律法规、标准规范进行法律法规符合性检查。
6 安全对策措施及建议
安全预评价和安全验收评价的目的不同，因此该部分侧重点有所区别。
6、1 安全预评价报告安全对策措施及建议
从安全技术及安全管理两方面提出对策措施。
6、1、1 安全技术对策措施建议。安全技术措施主要针对所划分的各评价单元涉及的技术部分一一提出。
6、1、2 施工期对策措施建议
（1）施工期必须遵守“三同时”规定。（2）建设单位应落实《建设工程安全生产管理条例》，与施工方应签订施工期间安全生产责任书。（3）施工方应加强施工组织设计编制与审查管理。施工方应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案。（4）施工方应按照国家有关要求加强危险化学品、压力容器、特种设备的管理、使用。（5）施工方应做好施工安全管理。施工过程应做好安全防护工作。施工现场应设置安全警示标志。（6）遇到恶劣气象条件时施工方应停止相关作业。（7）施工现场用电应规范，禁止乱搭、乱接。（8）进入有限空间作业，须根据实际情况事先测定其氧气、有害气体、可燃性气体、粉尘浓度，符合要求后方可进入。作业时，加强通风换气，并应有监护人。（9）特种设备设施应按照国家有关要求定期进行检验检测。（10）特种作业均应由持有“特种作业操作资格证”的人员进行操作。（11）施工现场应采取防护措施，防止、减少施工振动、噪音、粉尘、废水、固废等不良因素对周围环境的危害。
6、1、3 安全管理对策措施建议
（1）设置安全管理机构或配备专、兼职安全管理人员。（2）制定本企业的各级安全责任制度。（3）制定安全规章制度和安全规程。（4）建立健全应急预案体系，定期演练。（5）设安全投入专项资金。（6）主要负责人、安全管理人员应取得安全生产管理任职资格证。特种作业人员要持证上岗。企业应对从业人员进行三级安全教育。（7）企业应加强重大危险源管理，并将其信息向安监部门进行申报、备案。（8）为员工配备合格的劳动防护用品。定期对有害作业人员进行体检，建立健康档案。（9）特种设备均应取得质监部门的使用许可证，特种设备及强制检测设备设施应定期检测。（10）各危险场所应设置安全警示标志。（11）严格落实《危险化学品管理条例》等文件要求进行采购、运输、储存和使用和管理。
6、2 安全验收评价报告安全对策措施及建议
先提出现场存在问题及整改建议，再说明业主整改情况，最后提出需补充的对策措施。
7 安全评价结论
7、1 安全预评价结论
（1）主要危险、有害因素辨识结果
列出第3章主要危险有害因素辨识结果。
（2）应重点防范的重大危险有害因素。燃煤储运系统火灾、燃油罐区火灾、汽轮机油系统火灾、电气火灾、锅炉炉膛爆炸、氢气及氨气爆炸、触电、中毒窒息等。
（3）应重视的安全对策措施建议。a、严格落实安全设施“三同时”原则。b、总平面布局各建构筑的间距符合安全要求。c、主要负责人及安全员应取得任职资格证，特种作业人员应持证上岗。d、编制各层次、各事故类型应急预案，定期演练、修订，并在相关部门备案。e、建立重大危险源档案，加强监控，并在安监部门备案。f、加强对危险化学品管理。
（4）危险、有害因素受控程度及法律法规、标准规范符合性。只要本项目采取可行性研究报告及安全报告提出的安全对策措施，其存在的危险有害因素就可被控制在可接受的范围内，符合国家有关法律法规、标准规范的要求。
（5）综合评价结论。本项目在设计、施工、运行过程中贯彻安全设施“三同时”的情况下，符合国家有关法律法规、标准规范的要求，从安全生产角度看，其兴建是可行的。
7、2 安全验收评价结论
（1）主要危险、有害因素评价结果
列出第3章主要危险有害因素辨识结果。
（2）安全符合性评价结果。项目总体布局合理，燃煤、燃油、锅炉、汽机、电气、热控、化学水处理、除灰渣、脱硫、脱硝等系统设置的防火、防爆、防雷、防电伤害、防机械伤害、防毒、防噪声、防腐蚀等安全防护措施符合标准规范的要求。
（3）安全验收评价综合结论。本项目采取的安全设施及措施符合国家安全生产的法律法规和标准规范的要求，具备竣工安全验收的条件。
在编写火力发电厂安全评价报告过程中，应根据实际情况及相关部门的要求进行相应调整。本文抛砖引玉，仅供参考。
参考文献
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关键词：公路建设;BOT;项目投资评估;盈利能力
中图分类号：F540、3文献标识码：A 文章编号：
Abstract: This article sets out from project investment assessment and feasibility study of the main difference , put forward how to according to the feasibility study report of the conclusion of the analysis judgment, the investment evaluation of profitability analysis should pay attention to the key factors, rapid access to meet the investment need basic information method, and bining with a case to illustrate how to apply this method, provides reference for highway BOT project profitability for scientific and rapid decision-making、
Key words: Highway construction;BOT;Project investment evaluation;Profit ability
引言：
自1988年我国大陆地区第一条高速公路上海至嘉定高速公路的建成通车，我国高速公路建设步入了加速发展的快车道。2008年总规模3、5万公里的“五纵七横”国道主干线系统全面建成，标志着我国高速公路网骨架的基本形成。截止2010年底，全国高速公路由“十五”期末的4、1万公里发展到7、4万公里，新增3、3万公里。整个“十一五”阶段，全社会高速公路建设累计投资达2万亿元。
在我国高速公路迅速发展的历程中，高速公路建设体制经历了一系列的变革与尝试。高速公路建设融资渠道从单一的政府投资发展到政府投资、资本市场融资等多种形式。BOT作为一种新的融资方式自20世纪80年代进入了我国市场。BOT（Build-Operate-Transfer）及建设-运营-移交方式，具有减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念等优点，自1999年湖北省首次采用BOT方式建设襄荆高速公路以来，越来越多的省份开始采用BOT方式进行高速公路建设。
对于投资者而言，在BOT项目决策阶段，须对其进行投资分析与评估咨询，其中盈利能力分析是项目评估的主要内容之一。在目前的公路BOT项目评估中，一般以该项目的可行性研究报告（以下简称“可研报告”）为基础进行项目分析，但是由于可研报告在编制的目的、研究深度以及侧重点上均不适用于BOT项目投资分析，如果不对可研报告的结论加以分析和深化势必对项目投资造成很大的风险。本文站在投资者的角度，结合公路BOT项目投资评估与可研阶段的区别，主要对其盈利能力分析过程加以阐述，并引用实际案例进行说明，为公路BOT项目投资人员和决策者提供参考。
1、针对投资评估中盈利能力分析应注意的要点
1、1 交通量
1、1、1基年交通量：
基年交通量是交通量预测的基础数据，一般都是基于现状交通调查，鉴于可研报告的编制时间往往较早，在投资评估中要采用最近年份的交通量作为基年交通量，最好到现场重新做交通量观测，以获得更加准确的数据。
1、1、2运营初期交通量：
在可研报告中是根据运营期末的交通量来确定本项目的技术标准，运营期末的交通量往往更受到关注，而对于BOT投资项目运营初期的交通量直接影响到收费收入，对于项目的总体盈利能力、贷款偿还能力均影响显著，因此在投资评估中要高度重视，严格审查，进行必要的修正。
1、1、3 路网变化
在交通量预测中，通常采用四阶段法预测，根据未来年的路网分布将交通量分配到相应的路段，可研报告中往往是以地方政府的公路网规划为主要依据来确定未来的路网，而公路网规划一般每5年进行一次调整，有些公路已经通车、有些正在建设、有些即将建成通车，处于同一通道内的其它运输方式的建设等等这些因素都对整个路网的交通量分配产生很大的影响。在投资评估中要考虑诸多方面的因素，综合评价得出客观的交通量预测结果。
1、2 收费标准
1、2、1 收费期
可研报告一般分为政府还贷公路和经营性公路两种模式，作为BOT投资项目为经营性公路，在投资分析中要充分考虑到项目所在地区（东部地区和中西部地区的最长收费年限不同），当地政府的支持度等因素，合理确定项目的收费期。
1、2、2 收费标准的确定
可研报告收费标准多参考当地平均收费标准，考虑物价上涨的因素，每五年或者十年调整一次。在投资评估中要充分考虑项目所在地区的经济发展水平，项目的建设成本、平均每公里工程造价、是否处于特殊复杂路段等综合因素，合理确定项目收费标准。
在可研报告中考虑到物价上涨的因素，收费标准多采用五到十年增长一次，势必大大增加了总收费收入。就实际情况而言公路收费标准的调整必须经项目所在地人民政府批准确定，项目公司在决定收费标准时自很小，难以根据经营成本或市场供求变化自行及时调整，由于收费标准调整的期限较长，一旦确定便在一个固定时期无法调整。故在进行投资分析时要考虑在评价其内收费标准固定不变。
1、2、3 营业收入
营业收入包含车辆通行费收入、附属设施（如服务区、广告牌等）营业收入，在投资分析时要明确营业收入所包含的内容，大多数情况下的营业收入只计通行费收费收入。
收费收入的计算方式存在地区性差异，一般来讲是收费交通量与收费标准及行驶里程的乘积。现在越来越多的省份实行了联网收费，在以联网收费总额为基数进行拆分时，拆分的方法有所不同，多数省份原则上以项目通过的车公里数与收费标准的乘积占总收费额的比例计算拆分比例，但有些项目尤其是山区高速公路不同路段的工程造价相差很大，有些路段含有特大桥梁、特长隧道，对于此类项目在拆分时往往要考虑到项目投资额占全路网投资额的比例。
在计算收费收入时候还应考虑免费车辆和大修当年对交通量的影响，在项目投资分析时需加以考虑，避免高估收入。
1、3 运营成本
运营成本主要包括：日常养护费、运营管理费、大中修费用、机电运营费（主要是隧道的通风、照明、监控、通信所需费用）等，在投资分析时应充分考虑项目特点、所处地形、气候、结构物状况、经济发展水平，参考本地区其他项目综合考虑取值标准，同时还应考虑每年物价上涨因素。
1、4 融资方案
可研报告经营性模式下的收费公路25%资本金由当地政府自筹，剩余75%由银行贷款，财务分析时只考虑资本金收益和项目投资收益。而在BOT投资项目是以项目公司来运作，投资方有可能是几家单位，在进行财务分析时要考虑不同出资方的投资收益。
1、5 敏感性分析
公路建设项目经济评价所采用的数据大部分来自预测和估算，为了分析不确定性因素对公路项目评价指标的影响，需要进行双向变化的敏感性分析以估计项目可能承担的财务风险。
可研报告财务分析中的敏感性分析多是以费用（支出）和效益（收入）双向的不利变化来分析项目的财务抗风险能力。在BOT投资分析时同时还应考虑建设过程中的物价上涨使建安费提高等所带来的其它风险。
2、案例分析
2、1 项目概况
该项目位于我东部地区，项目全长30、52公里，含跨江特大桥一座。拟按双向四车道高速公路标准进行建设，路基宽度24、5米，设计车速80公里/小时。以BOT方式投资、建设和运营该项目。
2、2 财务评估
2、2、1 交通量
（1）根据最新综合运输规划，拟建项目预测交通量受规划两条高速公路影响较大，考虑该两条高速公路建成后对拟建项目的交通分流。
（2）在交通量分析过程中社会交通量（趋势）、港区集疏运交通量、港口组团间交通量三部分流量存在较大重复，且交通诱增率超过70% ，高于一般项目10-20%范围缺乏合理性。
针对以上问题对交通量进行了调整计算，结果如表1所示：
表1 交通量调整
年份 2011年 2015年 2020年 2030年 2035年
工可报告 15182 18752 27863 36102
评估报告 10237 13204 21398 29921 38127
2、2、2收费标准
《工可报告》中在计算收费收入时，以现行收费标准为依据，以小型车0、65元/车*公里为基价，大桥收费10元/车为基价，以每年3%的增长率递增，每5年调整一次。收费收入计算方法正确，但评估认为收费标准每5年上涨一次可能性不大，应维持不变。在计算收费收入时候还应考虑免费车辆和大修当年对交通量的影响。
2、2、3 运营成本
《工可报告》中本项目通车年日常养护费用为15 万元/公里、运营管理费用约10 万元/公里，参照项目所处的位置和经济发展状况、以及工程规模上上述费用取值偏低，应重新核定；该项目运营费用的年均增长率为2%，从PPI和CPI经济发展数据偏小。
评估调整为通车年日常养护费用为20万元/公里、运营管理费用约15万元/公里，年均增长率为3%。
2、2、4融资方案
《工可报告》本项目按政府还贷公路计算，没有计入营业税及附加税，但在项目财务评估则为经营性公路，按照《财政部、国家税务总局关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》中规定，本项目应计营业税及附加税税率3、3%。资本金和银行贷款应按分别占25%和75%进行财务分析；贷款利率按照现行利率7、05%标准计取；结合交通量和投资估算调整结果，重新进行投资效益分析。
2、2、5 收费期限
《工可报告》本项目按政府还贷公路计算，故采用20年收费期。财务评估为经营性公路，根据《收费公路管理条例》（中华人民共和国国务院令第417号）第十四条：（二）经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。本项目有跨江特大桥一座，平均每公里造价较高，故采用25年收费期。
2、2、6 敏感性分析
《工可报告》中仅是以费用和效益双向的不利变化来分析项目的财务抗风险能力，在财务评估中还应考虑建设过程中物价上涨使建安费提高等所带来的其它风险。敏感性分析详见表3。
2、2、7 评价结果
根据以上各要点分析，重新对项目的盈利能力进行计算，得出盈利能力分析结果，详见下表2。
融资前财务盈利能力分析结果表明：内部收益率为6、74%，净现值为71,467、43万元。大于财务基准折现率5、29%，净现值大于零，说明融资前财务盈利能力是可行的。
项目资本金盈利能力分析结果表明：内部收益率为8、17%，净现值为159,155、32万元。内部收益率大于财务基准折现率5、29%，净现值大于零，说明资本金盈利能力是可行的。
财务偿债能力分析结果表明：采用等额偿还本金和利息总额的方法进行还款，可于通车后第20年还清全部贷款本息。
敏感性结果结果表明：当本项目的收费收入下降10%，融资前内部收益率小于财务基准折现率，故本项目具有一定的财务风险，要注意控制工程造价。
表2项目咨询评估主要指标表
评价
指标 内部收益率（%）FIRR 效益费用比FBCR 净现值（万元）FNPV 投资回收期
（含建设期） 贷款偿还期
融资前 6、74% 1、07 71,467、43 25、40年 通车后第20年
资本金 8、17% 1、13 159,155、32 18、70年
表3敏感性分析表
评价方案 评价
指标 内部收益率（%）
FIRR 效益费用比
FBCR 净现值（万元）
FNPV 投资回收期
（含建设期） 贷款偿还期
建安费
上升5% 融资前 6、45% 1、04 48,441、87 26、49年 通车后第20年
资本金 10、07% 1、19 156,129、75 20、14年
建安费
上升10% 融资前 6、18% 1、01 25,416、30 27、64年 通车后第20年
资本金 9、30% 1、15 133,104、19 21、62年
建安费
下降5% 融资前 7、04% 1、1 94,493、00 24、35年 通车后第20年
资本金 12、04% 1、27 202,180、89 17、26年
建安费
下降10% 融资前 7、36% 1、13 117,518、57 23、15年 通车后第20年
资本金 13、36% 1、31 225,206、45 15、84年
收费收入
上升5% 融资前 7、12% 1、11 109,559、32 24、08年 通车后第19年
资本金 11、54% 1、26 213,527、16 17、96年
收费收入
上升10% 融资前 7、49% 1、15 147,651、21 22、73年 通车后第18年
资本金 12、08% 1、3 247,756、08 17、37年
收费收入
下降5% 融资前 6、34% 1、03 33,375、54 26、94年 通车后第22年
资本金 10、52% 1、2 148,091、57 19、04年
收费收入
下降10% 融资前 5、26% 0、99 -4,716、35 28、77年 通车后第23年
资本金 9、84% 1、16 113,316、02 20、12年
3 结束语
随着我国公路建设投资体制改革的不断深入，按照BOT方式建设的公路项目势必越来越多。为了给公路BOT项目投资决策者和投资评估人员提供一种基于可研报告的盈利能力快速分析的方法，本文从项目投资评估与可行性研究的区别出发，提出了如何根据可研报告的研究结论进行分析判断和针对投资评估中盈利能力分析应注意的要点，快速获得满足投资评估所需要基本信息的方法，并结合案例说明了如何应用这种方法，为公路BOT项目盈利能力进行科学而迅速地决策提供参考。
参考文献：
（一）美国COSO的《内部控制——整体框架》 1992年COSO 委员会的《内部控制——整体框架》专题报告首次提出内部控制整体框架概念，构建了以三个目标为指导，五个要素为条件的内部控制框架结构。（1）内部控制框架的三个目标。内部控制的目标可以概括为经营的效率和效果、财务报告的可靠性、适用法律法规的遵循性三个方面。经营效率和效果是企业董事会和高级管理层的利益要求。财务报告的可靠性是内部管理者、投资者及其他利益相关者的利益要求。法律法规的遵循性主要指内部控制要符合立法及监督机构制定的相关法律法规的要求。（2）内部控制框架的组成要素。控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督构成了COSO内部控制框架的基本要素。控制环境是内部控制运行的基础；风险评估包括风险识别和风险分析两个方面，是管理层识别、分析、应对经营管理活动中各种内外部风险的活动；控制活动包括控制制度的制定与控制制度的落实；信息和沟通是组织内部以及组织与外部的信息传递与交流活动；监督是为保证内部控制有效运行而进行的管理活动和监督活动。（3）内部控制框架评价标准。控制环境方面包括诚信与伦理价值观、董事会或审计委员会的设置运行情况、公司权力分配与制衡、人力资源政策与实务等内容。风险评估包括设置恰当的风险目标、建立有效的风险预警系统和准确的风险评估体系、及时有效的风险应对体系。控制活动评价包括公司内部规章制度是否覆盖主要业务领域、是否符合相关法律的规定、是否存在漏洞以至于违规活动有可乘之机等。信息与沟通主要从信息传递的及时性、准确性，以及沟通的无障碍三个方面进行评价。监督评价包括全面参与控制、及时发现问题和持续改进等方面。
（二）加拿大CoCo的《评估控制指南》 隶属于加拿大特许会计师协会的控制标准委员会（Criteria of Control Board，简称CoCo）在1995年了《控制指南》，系统阐述了内部控制的定义、要素、参与主体、原则等内容，对主体控制系统的设计、评估和报告提供了指导，1999年的《评估控制指南》进一步补充了内部控制评估报告的程序和标准，由此形成一个由“行动”联接的以“四大基本要素”为框架的体系。（1）CoCo《控制指南》的目标。CoCo在《控制指南》中界定了“控制”的三类目标，分别是经营的效率和效果、内部和外部报告的可靠性、遵守适用的法律、规章及内部政策。（2） CoCo《控制指南》的要素。CoCo《控制指南》将控制要素分为目的、承诺、能力、监督与学习四个方面。控制的目的是确定企业发展方向，明确可能存在的风险与机遇，具体包括公司使命、愿景、发展战略等；控制承诺是对企业员工价值观和行为的统一；控制能力是对员工完成控制活动所需知识、资源、技术等方面的要求；控制监督与学习是企业持续监督与改进的要求。（3）CoCo《控制指南》的评价标准。CoCo在内部控制整体框架的基础上提出了内部控制的基本原则，成为联结内部控制框架理论体系与内部控制实务操作的纽带，为内部控制评价标准的确立提供了依据，《评估控制指南》确定的评价标准见表1。
（三）英国的Turnbull指南 Turnbull指南于1999年并于2005年进行了修改，建立了以“风险”为导向的内部控制指南。（1）Turnbull指南的目标。一是通过内部控制识别、分析公司经营过程中的经营风险、财务风险和其他影响公司目标实现的风险，及时做出适当反应以保证目标的实现。二是持续、可靠的获取组织内外产生的信息，及时可靠的记录和处理以提升内部报告和外部报告的质量。三是促使员工遵守组织内部政策、商业道德，遵守外部相关法律、规章制度。（2）Turnbull指南的要素。英国Turnbull指南组成要素与美国COSO的“整体框架”构成要素基本一致，其内部控制框架分为四个要素：风险评估、控制环境和控制活动、信息与沟通过程、监督。（3）Turnbull指南的评价标准。一是董事会负有审查内部控制有效性的责任；二是审查内部控制有效性的过程；三是董事会应就以下事项发表声明：风险识别、评价与管理的程序、制度，在年度报告中就程序、制度的有效性进行评价；确保董事会有关内部控制的声明有完整的文档记录、真实反映董事会内部控制系统过程，但不需要出具内部控制有效性的审计报告。
（四）日本的《金融商品交易法》 （1）《金融商品交易法》的目标。一是确保公司业务活动的有效性和效率性；二是确保对财务报表及对公司决策具有重大影响的信息的准确、可靠；三是确保公司业务活动在法律、法规范围内进行；四是资产安全性，确保资产取得、使用、处置按照规定进行。（2）《金融商品交易法》的组成要素。一是控制环境，控制环境是影响组织内成员控制意识并对其他要素产生影响的因素的综合。二是风险的评估与应对，风险评估指识别妨碍组织目标实现的因素确认为风险，并对风险性质、程度做出评价，以为风险应对提供依据。风险应对指在确定风险程度、风险性质的基础上选择规避、降低、转移或接受等措施并实施对应的程序。三是控制活动，旨在保证管理层命令和指示得以执行的政策、章程、流程、管理办法等。四是信息与沟通，甄别、筛选及处理信息，确保有用信息在组织内部、外部及利益相关方间准确传递。五是监控，连续性的评价内部控制的有效性，以对内部控制运行中存在的问题进行纠正。六是信息技术的应对，应用信息技术以提高内部控制，以及制定合理的政策、程序应对业务活动过程中组织内外对信息技术的要求。（3）《金融商品交易法》有关内部控制评价标准。一是内部控制审计的目的。准则要求注册会计师要对财务报告中管理层编制的内部控制报告进行审查，审查的内容包括公司当前内部控制评价的范围是否恰当，需要说明确定内部控制范围的合理依据，要对管理层报告自我有效性评价、以及内部控制重大缺陷报告发表意见。二是内部控制的范围是对企业内部控制整体进行评价，并根据评估结果确定与财务报告质量相关的重大事项，包括虚假信息、关键风险因素等，并对与这些因素相关的内部控制进行评价。三是强调内部控制审计与财务报表审计的协同，即要求内部控制审计由公司财务报表审计单位的统一审计人员负责，内部控制审计取得的证据和财务报表审计过程中取得的证据可以通用。四是可合并内部控制审计报告和财务报表审计报告。注册会计师要对公司管理层内部控制评价报告发表审计意见并在原则上可以和公司财务报表审计报告合并编写。
二、内部控制评价标准的国际比较
（一）内部控制的界定 COSO认为内部控制是为保证组织目标实现实施的一系列管理活动的总和，内部控制有效性就是保持内部控制的过程在每个时点上都处于正常的状态，是一种过程管理。CoCo《控制指南》认为“控制”比“内部控制”更合适，是主体要素的集合体，这些要素包括资源、文化、任务等。英国Trunbull指南认为内部控制是一个将组织风险控制在可接受水平的系统。日本《金融商品交易法》认为内部控制内含于业务活动之中，是保证组织经营目标实现的系统。各国对内部控制的定义存在一些差异，COSO是从管理过程的角度来进行界定，而CoCo认为“控制”没有“内部”与“外部”之分，是组织各种“控制”要素的集合。Turnbull 指南和《金融商品交易法》认为内部控制是组织的一个系统，在范围上要大于过程。
（二）内部控制目标的比较 COSO报告中的内部控制目标综合考虑了不同利益主体的要求，划分了三类内部控制目标，体现了维持企业经营的基本要求，但缺少对企业战略的规划，降低了组织应对内外部环境变化的能力，为此，COSO在此后的《企业风险管理——整合框架》（简称ERM 框架）中增加了企业战略这一目标。CoCo《控制指南》中内部控制三类目标与COSO基本一致，但其目标体系的内容更广泛，在报告服务对象上既要服务于外部债权人、投资者、政府等，还要服务于公司管理层，使得“控制”更有利于组织主体要素更好的发挥作用。CoCo内部控制目标不仅要求公司遵循各种外部法律法规，还要求公司内部规章、政策得以落实，以上两点都表明CoCo比COSO更加关注企业管理的需要。Turnbull 的内部控制指南从风险的视角来认识内部控制系统，认为内部控制旨在将风险控制在一个可以接受的水平内，风险可以识别、控制，但不能消除。相比于COSO框架，虽然内部控制在分类上相似，但它们的立足点有所不同，COSO框架强调通过一系列的“过程”来满足不同利益群体的目标以维持企业的生产经营，而Turnbull指南则强调控制风险来保证公司资产安全和投资者利益。日本《金融商品交易法》借鉴COSO以及其他国际通行的内部控制目标，结合本国国情增加了“资产保全”。
（三）内部控制要素的比较 COSO的内部控制五要素虽然内容广泛，但彼此之间具有密切的联系，内部控制不再仅仅是制度、措施，更重要的是意识、环境、价值观等软控制，这是对以往内部控制研究的重大突破。CoCo《控制指南》按照员工执行任务过程中的关键环节划分控制要素，这是因为CoCo《控制指南》认为员工必须理解企业目的才能朝着正确的方向努力，而员工能力则是其努力的基础，员工承诺是员工为企业持续、积极努力的保证。监控与必要的改进措施是员工调整自身行为以适应环境要求的必然措施，尽管表述与划分形式不同，CoCo《控制指南》基本包含了COSO的内部控制要素。Turnbull 指南与COSO 报告的不同在于Turnbull 指南认为风险是内部控制活动的“线”，将整个内部控制活动贯穿于企业整个业务活动过程中，而COSO 报告则将风险作为内部控制活动的一个“点”。日本《金融商品交易法》在国际通用的五要素之外加入了“信息技术的应对”这一要素，以体现信息技术对组织内部控制的影响，以及借助新技术强化内部控制效果的趋势。
（四）内部控制主体的比较 COSO报告作为内部控制体系发展进程中的里程碑，其突出贡献就是将“人”作为内部控制体系的核心，明确了内部控制过程中的责任主体问题，在COSO 报告中，管理层要对内部控制的有效性负责，并对对外的内控有效性评价报告负责。CoCo《控制指南》下整个组织的控制活动都是围绕“员工”行为进行的，更加准确的反映了员工作为组织行为主体的组织和运行方式。Turnbull 指南与COSO的不同在于将董事会作为内部控制的责任主体，管理层则通过落实监督责任来保证内部控制的有效性并对内部控制有效性提交报告。董事会要对管理层提交的内部控制报告进行审查并在年度报告中内部控制有效性的声明，这与COSO报告将内部控制主体限定在CEO以下的做法有较大的不同。日本《金融商品交易法》也以管理层作为内部控制的主体，但其更强调组织内的所有人员，而COSO则更注重公司的实际管理人员。
（五）内部控制外部审计的比较 COSO要求审计师对公司的财务报表和财务报告中的内部控制同时进行审计，而Turnbull指南只要求对董事会的内部控制声明进行审查但不需要对公司内部控制有效性出具审计报告，其原因是Turnbull指南更强调为公司设计、评估、报告内部控制以及公司治理服务而不是达到有关内部控制的最低法定要求。日本在《财务报告内部控制的管理层评价与审计准则》规定内部审计是审计人员对管理层有关内部控制有效性的评价结论表明审计人员的意见，而不直接对内部控制构建与运行状况进行验证。
三、我国内部控制评价标准的建立
（一）控制环境 内部控制运行的条件和基础，主要包括企业管理理念、人力资源政策、业绩考核体系等与企业目标和风险管理有着密切联系的因素，组织成员的知识技能、胜任能力以及职责权限划分的合理性，法人治理结构、公司组织结构的健全有效性。
（二）风险评估 风险评估的全面性，即组织业务活动的相关信息是否能够及时传达给风险管理部门及人员。组织识别、评估组织持续经营过程中存在的经营、财务及其他风险的能力，决定这一能力的因素包括风险管理人员的胜任能力、有效的正式或非正式程序。
（三）控制活动 从资产保全、内部牵制、授权审批、预算管理、信息化、内部报告、成本费用、业务、风险控制等方面制度建设、流程安排等评价控制活动的全面性，考虑内部控制活动的灵活性以评价是否能够适应风险、经营的不确定性。
（四）信息与沟通 企业信息系统的完整性和信息处理的及时性、准确性，企业是否存在正式与非正式的沟通渠道，保证信息在内部传递的及时、准确，保证企业与客户、供应商等存在沟通机制与追踪程序。
（五）监管 董事会对于内部控制活动的安排，内部审计对内部控制活动的监管，有关内部控制活动的改进建议是否得以落实。
参考文献：
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[3]董美霞：《增强企业内部控制评价效果的思考——基于〈企业内部控制指引（征求意见稿）〉》，《审计与经济研究》2010年第1期。
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[5]陈汉文、张宜霞：《企业内部控制的有效性及其评价方法》，《审计研究》2008年第3期。
[6]杨雄胜：《内部控制理论研究新视野》，《会计研究》2005年第7期。
[7]李心合：《内部控制：从财务报告导向到价值创造导向》，《会计研究》2007年第4期。