关键词：水生态环境保护；水资源开发；利用。
中图分类号：TV213文献标识码： A
引言
水是重要的自然资源，是人类社会发展的重要保障，随着现在社会生产生活的用水，“水危机”日益显现，人们对于水资源有了更深刻的认识，相对于以前只懂开发与利用水资源，现在的人们更懂水资源，水生态环境的保护与修复。对水生态环境的保护逐渐与我国的经济发展挂钩。
一、水生态环境保护与水资源开发与利用的关系
、水资源短缺
在影响社会经济发展和人民生活的各种要素中，水资源占有极为特殊的地位。今天的人类，可以没有石油、电力，也可以没有煤炭，但绝对不能没有淡水。淡水相对于其他的水质，是人类赖以生存的资源，他与现代人类的饮水质量息息相关，是人们日常生活的保障，不可被其他资源所代替。
在第五届世界水大会上，各地的水专家对地球水资源的现状及发展做出了分析。据权威部门测算，当前全世界大约有15亿人口淡水引用不足，在这其中，有大概3亿人口生活在缺水的状态中。据估计，大概到到2025年，地球上缺水的的人口将上升到30亿，所以，在21世纪，人类所面临的一个共同问题就是水资源的短缺。
、水资源开发与利用和水生态保护之间所产生问题的主要表现
水资源是有承载能力的，经济社会发展在水资源、水生态环境承载能力以内，就能实现可持续发展，否则，发展就会失去物质基础，造成生态系统破坏、生存环境恶化。水体的污染，实质上是由于污水排放超过了水体的水环境承载能力。一些地方开采地下水，由于开发利用强度过大，加之缺乏有效的管理和监控，导致地下水位下降、地面沉陷，沿海地区海水人侵倒灌，生态恶化等环境问题，给工农业生产、人民生活造成危害，其实质就是地下水过量开发超过了地下水资源的承载能力。
人类治水虽然取得了显著成绩，但也严重存在违背自然规律的问题。一方面，忽视水生态环境，对水资源无节制地开发和利用，就会导致溪流、河流水量变小，江河断流，不少地方断流时间增长，从而在不同程度上破坏了水源与生态环境;地下水超采，导致地面下沉，沿海地区出现海水人侵倒灌;过度开垦山林，势必造成水土流失，由于对河流环境用水重视不够，造成河流污染、天然绿洲退化，泥沙淤积，河湖干涸，湿地退化;另外，局部地区由于大水漫灌，抬高地下水位，造成土壤次生盐碱化、江河淤积，生态环境遭受到不同程度的破坏与生态恶化;过度围湖造田，侵占河道，降低了河湖调蓄能力和行洪能力，就会造成洪涝灾害。归根结底，就是在治水中没有处理好人与自然生态的关系。
另一方面，水利设施的建设并不是干扰自然水与河流的生态，我们考虑水与河流的生态文明，但是也同样应该注意以人为本的的原则，这是鉴别水环境好坏的标准。自由流淌的河流、任意泛滥的洪水在史前的远古时代和人烟稀少的无人区、生态保护区完全是应该提倡的自然生态，但是，对于现代人类社会活动密集的社会来说，这完全就是一种灾难，一种极大的生态破坏。堤防、水坝就是人们在几千年的实践中摸索出来的抵御洪水、保护社会生态环境的具体文明措施。所以，对于今天经济高速发展的社会，必要与科学合理的水坝建设和水资源开发与利用就是保护生态。而盲目地提倡让河流自由流淌、让洪水自由泛滥，绝不是什么生态文明，而是十足的生态保守、生态愚昧。特别是在现代人类的生活区域内，所谓的生态文明建设就应该是努力维护、创造一个适应人类存在的社会化的环境。
二、水资源开发与利用和水生态保护现状
淡水资源和水生态保护的状况，如果用一句话概括，那就是“形势非常严峻”。一方面，淡水资源不够丰富，水资源严重缺乏，资源型缺水、工程性缺水、区域性缺水、水质性缺水并存，特别是拦蓄工程相对较少，造成工程性缺水严重，也就是对地表水资源开发与利用程度较低：另一方面，对水生态保护较差，水生态环境遭到一定程度的破坏，水质严重污染，用水大量浪费，使得可用淡水更加紧张。具体分析，可把它归纳为以下三个方面：
、资源型缺水
资源性缺水是指因为水资源总量减少，导致不能适应经济发展的需要，形成供水紧张的现象。这种现象有人为造成，也有自然环境的变化引发的。
、工程性缺水
在很多的地方，因为地理环境与地质的特殊性，虽然水资源总量不短缺，但是因为工程建设设施的落后，造成供水不足。2010年西南地区大旱，暴露出云南水利基础设施仍然薄弱的局面。虽然经过多年努力，云南水资源状况有了很大改善，但工程性缺水仍是云南主要的缺水形式。
、水质性缺水
水质性缺水是大量排放的废污水造成淡水资源受污染而短缺的现象。水质性缺水往往发生在丰水区，是沿海经济发达地区共同面临的难题。
三、水资源开发与利用和水生态保护的措施
、加大保护水资源和防治水污染的力度
要保护好水生态和水源水质、发挥水资源的重要作用，就必须保护和建设好生态环境，切实加强城乡饮用水水源地保护。在水源保护上，根据国家有关法律法规，结合水功能区划，本着因地制宜、便于监管的原则，划定饮用水水源地保护区。
、进一步全面推进节水型社会建设
节水型社会建设，通过经济手段的运用，促进全社会建立节水防污的内在激励机制。积极推进水价改革，建立科学合理、促进水资源高效利用的水价形成机制。研究制定促进节水的水资源费收取机制。有效的提高城市用水水价，与水利工程供水的水价，征收污水处理费用，对于高耗水的产业与一般用水的行业适当调整水价，对于水权交易制定出合法的规则，规范水权转让价格，推进水权有偿转让，实现超用加价、节约有奖、转让有偿。
、积极探索水生态保护与修复机制
水生态环境保护与修复的基本内容有两项,即系统的修复与环境的保护，对于水生态环境的保护与修复是相互促进的关系。第一，水生态环境的保护是对于水质水量的保护，防治水质的污染。注重对于水域河流的自然形态的保护，每个水流域都有其特定的生物物种，要特别对珍稀动物与濒危物种的保护。此外,很多地方因为民风习俗的不同，有着特定的水文化，也是我们应该注意保护的。第二，很多水生态环境已经受到污染或者退化了，应该及时地进行修复，采取措施，阻止其继续退化，使其转向良性循环。水生态环境的修复工程与保护是一个综合性的工程，可利用现有的或建设湿地保护区、水土保持、水污染防治(控制点源和非点源等)、清除内污染源(受污染的淤泥二次释放,还有藻类和其他水生物残体等)、相机以水工程科学调度调水释污、河道整治、水系调整、建设江河湖泊生态护坡护岸工程、滨水生态隔离带工程(包括滨水景观绿化带)、河道曝气、前置库等各项工程技术措施,进行合理选配。目的是要起到削减污染物产生量和进入水体量、提高水体自净能力的作用,增加水环境容量,改善水质,使水生态环境进入良性循环。同时要有相应的保障措施配套,确保工程技术措施的全面实施,发挥其最大的水生态环境保护与修复效果。
结束语
水是生命之源,也是文明之源。水之善、水之利与水体的动能和势能,为人类生存和社会发展不可或缺,人水关系是生命体与母体的关系,即依存关系。人类应当心怀感恩的态度,保护湿地、水体,维持水环境。当代人及当今社会,人水关系越来越不和谐,肆意排污、不合理使用已近邪恶之地步。在人类尚未自我毁灭之前,适时反省、回归自然、恢复理性、重新认识和定位人水关系、合理开发与科学利用水资源、加快水电建设十分紧迫和重要。
参考文献
[1]李春喜,卢金伟。水利风景资源开发与水生态环境保护[J]。水利建设与管理,2007,06:10。
从全国范围来看，当前仍然具有内部水源的企业大多为当地的重大支柱性产业或公共服务企业。单纯从企业自身的发展来看，企业内部水源，一方面可以给企业内部生产经营活动提供免费的生产资料；另一方面也可以保障企业内部居民生活用水安全。加强企业内部水源的管理和保护工作，不仅是保障企业内部各项生产经营活动和企业员工日常生活用水安全的需要，而且对于加强企业所在地整个地区的地下水源保护工作都具有极其重要的意义！
由企业特殊的生产经营性质所决定，笔者所在的供水公司也有内部水源，这个水源在保障企业内部居民日常的生产生活方面发挥着巨大的作用，更为重要的是，在某些特殊时期，它同时也是公司外部周边居民的一个重要的生活用水来源，正是基于上述两点原因，公司管理层格外注重这个水源的日常管理和保护工作。在本篇文章中，笔者以本公司内部水源的管理和保护工作为基础，对做好企业内部水源保护工作的重要意义以及当前形势下如何做好企业内部水源的管理和保护工作、从而确保企业内部供水、用水安全等问题进行了初步的探索，以期达到抛砖引玉之目的。
二、做好企业内部水源保护工作的重要意义
做好企业内部水源的日常管理和保护工作，是解决企业内部水资源的供需矛盾，确保企业内部供水、用水安全，保障企业各项生产经营活动顺利开展以及企业内部职工家属日常生活有序进行的必然要求。水资源，是人类赖以生存的最重要的自然资源，没有水，就不会有人类社会的生生不息、世代繁衍。水资源极度短缺、水循环系统严重污染，已经成为当前人类社会所面临的世界性的重大、复杂问题，如果不能及时解决这一问题，势必会给整个人类社会正常的生产、生活环境造成巨大的冲击。拥有内部水源，实际上是企业在特殊社会发展背景下的一种“福利”，以笔者所在的某石油勘探局供水公司为例，出于企业生存和发展的需要，根据国家针对特殊产业的相关规定，在法律、法规和政策所允许的框架内，供水公司内部具有一处水源井，这个水源井，不仅要为公司乃至整个企业集团的日常生产经营提供部分工业性用水，而且还负担着企业数千员工、甚至企业周边不少居民群众的日常生活用水，在这种情况下，做好企业内部水源的日常管理和保护工作，一方面是解决企业内部水资源的供需矛盾，确保企业内部供水、用水安全，保障企业各项生产经营活动顺利开展的需求；另一方面同样是确保企业内部职工家属日常生活有序进行的必然要求。因此，我们必须要高度重视并切实做好企业内部水源的管理和保护工作。
做好企业内部水源的日常管理和保护工作，对于促进企业所在地的地下水源乃至整个水循环系统的平稳、健康和可持续发展同样具有极其重要的意义，在更高的层面上来讲，对于整个国民经济社会的可持续发展以及人类社会的生存延续同样具有积极的能动作用。世界是普遍联系的，局部的成长与发展必然会对整体的成长与发展产生影响。水，是人类及一切生物赖以生存的必不可少的物质，是工农业生产、经济发展和环境改善必不可少的极为宝贵的自然资源。水资源对人类活动既有使用价值、又有经济价值，做好局部水资源的管理和保护工作，不仅对于整个水循环系统的可持续发展和国民经济社会的健康发展具有深远的影响，同时也是关乎子孙后代的头等大事。[1]由此可见，企业内部水源的保护，不仅是企业内部的事情，而且关涉到企业驻地整个地下水循环系统能否实现可持续发展，所以，我们必须要有全局意识，从地区、社会和国家发展的战略高度来看待企业内部水源的管理与保护问题。
三、做好企业内部水源管理和保护工作的几点建议
今后一个时期，做好企业内部水源的管理和保护工作，要重点从以下几个方面着力：
首先，要转变观念、统一思想，在企业内部形成“保护水源、人人有责；保护水源、大家行动”的良好思想氛围。内部水源，是整个企业的饮用和生活用水河道，是企业员工及其家属生存发展的生命线、幸福线，它的水质好坏，不仅直接影响到了企业内部员工的生活质量，而且还影响到了整个企业的外部形象，[2]影响到了整个地区水循环系统的可持续发展，更在某种程度上影响着整个国民经济社会的安全、平稳与繁荣。实践证明，要想做好企业内部水源的管理和保护工作，首先就要统一企业全体员工的思想，转变员工的水源保护观念，使全体员工意识到做好企业内部水源保护工作的重要意义，在企业内部形成“人人都为水资源保护献力献策”的有利氛围。
由于我国很多农村地区出现水质污染加剧，水资源短缺的情况，严重影响了农民的身体健康，对农民群众的生产生活造成了很多的不利影响。此外，很多农村地区在水资源使用过程中，浪费水资源，使得耗水量大，造成不必要的浪费现象。这些不良情况的出现和我国农村村民的参与度有着非常密切的关系[1]。只有全体村民热情参与节约保护水资源工作，才能确保农村水资源保护工作的落实。因此，提高农村村民参与水资源保护的工作势在必行。
二、农村水资源保护缺乏村民参与的主要原因
通过实行水资源保护，农民是直接的收益者，不仅能够直接了解到水资源保护的实施质量，而且熟悉所在当地的水资源环境与水资源情况。然而，由于我国农村，基于苏南地区的农村公共设施供给存在着强制性，主要取决于上层领导的喜好，不具备全面的公共设施需要表达机制，大多数农民的合理需要没有适当的表达渠道[2]。尽管这种强制性决策手段使得成本较低，决策效率较高，但是缺不合民意，农民的合理要求得不到真切的反映，以造成供给效率较低，供给错误的现象出现。
苏南地区当地水资源能否实行合理的保护措施取决于上级领导部门，进行水资源保护的力度也不断受各种各样政绩观的影响。一些基层政府部门普遍认为，进行农村水资源保护的机会成本较高，时间较长，不容易出政绩，因此，农村水资源保护一直不被重视。
由于大部分农民的知识文化水平较低，传统观念的根深蒂固以及受教育水平的影响，村民对环境保护、水体保护的认识不够，缺乏长远的考虑，没有形成对水资源保护需要的充分表达意愿[3]。由于农民主题之家存在着需求的不稳定性与分散性，相互协调较难，因此当农村水资源受到污染、村民利益受到损害时，村民无法形成集体保护水资源行动。即使有村民进行诉求保护，也很难受到上级领导部门足够的重视，导致了村民参与保护水资源的意识不断降低。
三、 如何提高村民对水资源保护的参与度
1、建立健全村民参与水资源保护机制
1、1通过加强对村民的教育和宣传工作来提高村民对水资源保护的认识，明确进行水资源保护的长远意义，有效加强村民的环境保护意识和资源意识。（2）对现有的农村公共设施及用品供给决策方式进行改革，增加村民的参与热情，建立健全有效充分满足村民需求的机制，完善村民参与水资源保护的机制。为吸引村民的参与，可对村民进行水资源保护的行为给予补偿和充分支持[4]。如，苏南一些地区水利部门为支持农村水资源保护，开展整治河道渠道、节水灌溉，对实施计划的单位补助建设款，有效地提高了村民整体兴修节水工程、节约用水的积极性，提高了当地的水资源利用系数，提高了用水率。
1、2 鼓励村民组织参与，实行供给主体多元化
通过积极鼓励村民组织参与水资源的保护管理，有效地促进农村水资源保护的实施。近年来，苏南地区很多农村都在实施并推广小型水利设施租赁承包的民营化管理模式。然而，在实施过程中，大多数租赁承包者只注重对水资源的使用，缺乏对水资源的合理保护，使得水资源受到污染，甚至短缺。因此，只有将水资源的利用和水资源的保护紧紧连结在一起，在承包租赁合同中规定，要求承包租赁者在使用水资源获取收益的同时，做好对水资源的保护工作，有利于有效进行农村水资源的保护工作，促进村民的组织参与[5]。
通过制度设计或合理技术安排，实行集团化的供给方式，以鼓励一些村民组织的参与。例如，在进行水利管理过程中，实行属地化经营模式和管理方式，在各个村民地点进行修建堤坝，并招收会员，合理收取会费，以更好地为村民会员服务，确保当地水资源的合理有效使用和保护[6]。此外，基层政府部门应积极鼓励私人、企业家、公益机构、非政府组织等社会各界参与农村的水资源保护，对积极参与的村民给予必要的财政扶持与政策支持，让村民为保护水资源动起来。
四、结语
众所周知，水资源是重要的自然资源。节约用水的的口号一直在喊，我国的很多地区也在不断落实关于节约水资源的政策。然而，很多农村地区的水资源破坏现象仍然没有解决，甚至有水污染加剧、浪费更加严重的情况。农村是水资源的直接使用者，只有良好健康的水资源，才能保证农村居民的生活质量，才能实现农村产业化的迅速发展。通过分析农村水资源缺乏保护的原因，其中村民的参与有着很大的影响，很多地区的水资源破坏都和村民缺乏积极保护意识相关。因此，应通过对村民的知识文化教育以及节约合理用水带来的未来经济效益和社会效益的教育，使村民了解到积极参与节水、保护水资源的重要性，使每个村民都能积极参与保护水资源的工作。只有这样，才能使得我国农村村民的生活质量有所提高，促进农村种植业的发展，使水资源得到合理有效的利用，以创造出更高的经济效益，造福于社会。
参考文献：
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关键词水生野生动物;存在问题;对策
1我国水生野生动物基本情况
我国海洋生物有3 000多种,经济价值较大的有150多种,内陆分布的、具有重要经济价值的淡水鱼类有50多种。随着国民经济的飞速发展,受人类活动的影响,我国濒危物种不断增加,在中国濒危动物红皮书鱼类部分,已有92种鱼类被列为野生绝迹、濒危、易危、稀有等级[1]。我国颁布的《国家重点保护野生动物名录》中有近80种水生野生动物,其中属国家一级保护动物的有白暨豚、中华鲟、达氏鲟、白鲟、鼋、儒艮、中华白海豚、新疆大头鱼、红珊瑚等;属国家二级保护动物的有金线鱼巴、大理裂腹鱼、文昌鱼、佛耳丽蚌、花鳗鲡、胭脂鱼、唐鱼、大鲵、玳瑁、山瑞鳖、三线闭壳龟、绿海龟等;此外,还有许多珍稀水生野生动物被列入《地方重点保护野生动物名录》,如东北雅罗鱼、长江鲥鱼以及龟类等。这些物种都是世界珍稀动物资源,更是我国宝贵的自然资源。
2我国水生野生动物保护存在的问题
2、1水生野生动物生存环境不断恶化
2、1、1水环境污染。随着我国人口的不断增加和社会经济的快速发展,大量未经处理的工业废水、废物和城市居民生活垃圾、污水,及日趋频繁的航运和海底石油、天然气的开采,直接破坏鱼类自然生存环境[2-3]。据我国水利、环保、渔业部门对全国10万km的河流进行调查评价,发现被污染河流的长度已占半数,其中有4万km不符合渔业水质标准,2 400 km河流鱼虾绝迹。wwW、lw881、据不完全统计,全国污水日排放量已超过7 000 t,其中长江流域在我国各江河流域中是污染最严重的区域,其日接收污水量约3 000 t,占全国水资源36%的长江有大小污染源4万多个,检测到的污染物有40多种。2001年,全国发生赤潮灾害达到77次,影响面积达到1、5万km2左右。水环境受污染,使水生野生动物的生活空间减少,遭受直接伤害的危险与日俱增,甚至造成毁灭性的破坏。
2、1、2梯级电站的建设。水利工程的无序无度开发破坏了鱼类的自然繁殖和生活场所,特别是建闸筑坝、建库、引水工程、喷灌工程、江海堤围工程的实施,彻底改变了天然河道的自然生态,阻隔了鱼类索饵、繁殖的洄游通道,并且大坝的构筑使鱼类天然的产卵场被淹没,产浮性卵的鱼类因天然流速、流程不够而沉淀死亡;产粘性卵的鱼类因失去鱼卵赖以粘附的水生维管束植物而资源枯竭;幼鱼因坝流冲击过大而致死;原江河急流型鱼类及底栖生物因水域生态环境而消亡[4]。因此,梯级电站的建设对水生野生动物的生活、生态习性产生不可逆转的影响。
2、2渔政执法机构分散,执法队伍建设滞后,各地发展不平衡
中国渔政执法体系经过20多年的建设,目前的渔业执法机构由渔政、渔监和船检3支队伍组成,已形成一支拥有3万多人、1 100多艘渔政执法船舶、自上而下覆盖全国的较为规范的渔业行政执法队伍,承担着保护渔业资源和生态环境,维护正常渔业生产秩序,代表国家行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权,维护国家海洋和边境水域权益的重任。但是随着我国渔业各项法律法规的不断完善,现行的渔业执法机构已经不能适应新形势的要求,主要表现为:一是“统一领导”不足,“分级管理”有余,上级机构对下级机构管理出现失控;二是机构设置不规范,机构名称不统一,影响执法形象;三是渔政、渔监和船检各自为政,不能形成合力,降低执法效率;四是执法受行政干预多,执法机构难于独立行使职能,影响秉公执法,易产生地方保护主义;五是未能纳入公务员管理,经费长期得不到解决,只能靠自收自支、罚款维持,不仅影响《行政处罚法》的贯彻执行,并且容易滋生腐败现象;六是人员编制不到位,渔政队伍编制成分复杂,相当一部分渔政人员没有纳入行政或事业编制,造成没有纳入编制和公务员管理的渔政人员不能行使执法权;七是渔政人员文化素质参差不齐,与现阶段对渔政执法人员要求大专学历以上不相符,具有渔政管理及相关学历的人员甚少,执法专业水平低。
2、3对水生野生动物保护的重要性、必要性认识不足
1998年《中华人民共和国野生动物保护法》颁布后,国家又相继制定颁布了《水生野生动物保护实施条例》《自然保护区条例》等行政法规,农业部制定了《水生野生动物利用特许办法》《水生动植物自然保护区管理办法》等规章及其他规范性文件。虽然这些法律法规颁布已久,但一些主管部门对水生野生动物保护的重要性仍缺乏足够的认识,更缺乏使命感和紧迫感,对水生野生动物保护的法律法规宣传力度不强,群众对保护水生野生动物的法律法规知识认识不够充分[5]。主要表现为2个方面:一是非法捕杀水生野生保护动物;二是非法及无证经营利用水生野生保护动物及其产品。
2、4有害渔具渔法及过度捕捞,破坏水生野生动物资源
据统计资料表明,我国2003年末拥有机动渔船20 959艘,其中海洋渔业机动渔船280 931艘,2003年全国捕捞产量14 323 121 t。在捕捞的渔获物中,大部分为当年幼鱼或低龄鱼,对资源利用十分不利;在全国各地还存在着电、炸、毒鱼等破坏渔业资源的问题,一些不法分子以大功率高负荷的电鱼设备捕鱼,对渔业资源造成毁灭性的破坏。
2、5对增殖放流重视不够,放流活动不规范,放流品种不符合要求
目前,我国渔业资源的增殖放流数量与资源恢复的需要还有很大差距。放流工作尚未引起有关领导的充分重视,还没有提升到议事日程,一些地区尚未开展增殖放流活动;大部分地区没有制定长期增殖放流的规划;放流的重要意义和作用宣传不够,资金支持不足;缺乏统一的规范和科学指导,个别地方存在无序放流、放流品种种质不纯等问题,影响放流效果[6]。
2、6水生野生保护动物的基础性研究工作滞后,经费投入不足
水生野生动物保护是一项技术性强的工作,要对它实行科学、有效的管理,就必须对水生野生动物进行全面的考查,包括其生活习性、生态习性、资源分布以及受环境条件变迁影响的程度等。由于水生野生动物保护经费投入有限,许多地方没有把此项资金纳入地方财政预算,使得水生野生动物保护研究工作困难。因此,对于水生野生保护动物的基础性研究工作还不够深入。
2、7珍稀水产资源开发利用与现行的《中华人民共和国野生动物保护法》不适应
随着我国渔业产业结构的变化,科学技术的进步,《野生动物保护法》与珍稀水产资源开发利用已经出现了新的问题,主要表现在以下几方面:一是渔业以养殖为主的发展方针,鼓励名、特、优、新水产养殖业的发展,但由于人工养殖品种与野生品种实际上难以区分,珍稀品种的养殖产品难以合法上市销售;二是由于饲养技术的发展,养殖品种成熟期小龄化,这与保护法规定的相应品种的上市年限不相符;三是科技进步,使水生保护品种可以通过人工繁殖育苗大批量生产,而大批量人工繁殖的保护品种的经营由于保护法而受阻。
3加强水生野生动物保护和管理的对策
3、1加大水生野生动物保护的宣传力度,提高对水生野生动物保护重要性、必要性的认识
通过布告、报纸、广播、电视、宣传画册、张贴画、举办展览、义演等进行广泛的宣传,在可能存在违法行为的地区宣传国家法律法规及其相关政策,让社会大众都了解什么是国家重点保护的水生野生动物,保护国家重点保护水生野生动物的原因,以及重点保护的水生野生动物现状、濒危程度、科学价值及相关法律等,消除宣传上的误区和盲点,让全社会都参于到保护水生野生动物的行列中来。
3、2加强水生野生动物栖息环境的保护管理,健全渔业水域环境监测机构,加大水域环境污染的处罚力度
渔业水域环境的好坏直接影响水生野生动物的生长及生存,对重要渔业水域环境进行经常性的调查监测监视工作,加强污染物治理工作,对污染物排放总量进行控制。污染物排放标准是为了实现环保质量标准而制定的,规定允许排放污染物最高限额的标准,如果排污者以符合排污标准的方式排放污染物,则其行为是合法的,反之是违法排污。违法排污者即使没有造成危害后果,也将承担一系列法律责任,合法排污者则只在造成污染危害时才承担而且只承担民事责任,对违法排污造成渔业水域污染的肇事方要从严从重处理。对水利、水坝建设项目,渔业行政主管部门要行使职权,积极参与建设项目对渔业水域环境及水生野生动物影响的环境评价工作,提出科学的资源保护、补救和恢复措施,使水生野生动物资源得到有效的保护。
3、3加强渔政执法队伍建设,加大渔业执法力度,规范水生野生动物的经营管理
渔业资源的公有性、洄游性和渔船作业的流动性决定了渔业执法管理必须实行高度统一,即要确定“统一领导”在渔业执法监督管理上的主导地位,但由于我国幅员广阔,各地的自然环境和资源分布不同,又必须要有“分级管理”作为补充。所以,“统一领导”与“分级管理”相辅相成,只有在强有力的“统一领导”下,搞好“分级管理”,把渔业执法人员纳入公务员管理,解决人员编制及经费等,让他们无后顾之忧,渔政工作才能做得好。只有把渔业执法队伍铸造成一支人员素质高、装备精良、机动灵活的渔业执法队伍,才能有力地打击各种破坏和危害水生野生动物资源的行为。
3、4规范增殖放流活动管理工作,延长休渔期
实践证明,渔业资源增殖放流是目前恢复水生生物资源量的重要和有效手段,要将增殖放流与保护渔业资源、增加渔民收入、促进渔业可持续发展联系起来。因此,要加大资金投入。一方面,要将增殖放流经费纳入政府财政预算计划[7];另一方面,要拓宽资金渠道,调动社会力量投入资金,参加资源增殖放流。放流要进一步规范化,保证放流的生态安全性,同时要严格控制放流品种和来源。放流苗种要由省级以上渔业行政主管部门批准的水生野生动物驯养繁殖基地、原种、良种场和增殖站提供。放流品种的苗种原则上要以当地原种及其子一代苗种为主,不得向天然水域中投放杂交种、转基因种及种质不纯等不符合生态安全要求的物种,放流后必须对放流品种及相关区域实行禁渔期2~3个月。
3、5积极开展水生野生动物拯救工作,加大水生野生动物基础性研究工作,加快水生野生动物自然保护区建设步伐
建立水生野生动物自然保护区,目的是保持自然保护区生物物种资源的多样性,保护珍稀濒危动物资源及其生态环境,重点保护国家稀有物种及其生态系统。在充分保护的基础上,通过实施水生野生保护动物人工驯养繁育,对珍稀野生动物资源的适度开发利用,建设保护区等进行有效保护,并针对水生野生动物的基础性研究工作滞后的实际情况,各级财政部门要大力支持,加大资金投入,同时作为渔业主管部门积极鼓励社会各界力量和资金的参与,增加对水生野生动物自然保护区的建设[8]。保护区的建设和管理离不开各级地方政府与当地群众的支持、参与。自然保护区应尊重地方政府,主动和地方政府建立联系,县、乡政府要配合保护区管理处组建保护区联合管理委员会,为保护区的建设和管理提供尽可能多的方便;村、屯要订立村规民约,与保护区签订联保共管协议,自上而下建立县、乡、村、屯4级共管体系,形成全民共管共建保护区的良好局面。
3、6合理解决珍稀水产资源开发利用与《野生动物保护法》之间的矛盾
合理利用与保护资源,要认真贯彻渔业可持续发展的思想,既要有效地保护水产资源,尤其是有效保护、拯救珍贵濒危的水生野生动物资源,又要依靠科技进步推动渔业生产力的发展,合理地利用、开发资源。
3、6、1坚持以科技为依据,完善资源保护法。人工授精孵化技术、人工育苗技术、饲养技术等新技术的研究与应用使珍稀水生动物的养殖成为渔业产业发展的新方向。随着渔业科技进步,原有的渔业资源保护法规“滞后”,制约了渔业生产发展。因此,要以科技为依据,重新认识新基准,不断补充调整法规,通过完善资源保护法促进渔业产业的新发展显得非常必要。
3、6、2坚持以法规为准绳,加强水生珍稀动物产业的管理。为有效地保障发展和合理利用水生珍稀资源,必须加强水生珍稀动物产业的管理。要制订一套扶持水生珍稀动物产业发展的政策,通过政策的引导和鼓励,扶持水生珍稀动物产业的健康发展,此外还要依法实行统一的监督管理,提高执法效果。
3、6、3坚持合理开发利用为原则,促进水生珍稀动物产业的发展。坚持合理开发利用,把渔业经济的发展与水产资源环境工作紧密结合。水生珍稀动物产业的发展必须做到以下3方面:一要大力推动科技进步;二要合理开发利用;三要根据资源与渔业经济协调发展的要求,制订切合实际的水生珍稀动物产业的长远规划。
3、6、4坚持以市场为取向,政策扶持水产珍稀品种养殖业。必须坚持以市场为导向,政策扶持产业的发展,不断健全服务体系,完善保障体系,畅通市场销售体系。
4参考文献
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摘 要：现有的水资源保护法律制度基本上可以使各项水资源保护活动做到有法可依，但由于多方面因素的制约，现有水资源保护法律制度仍存在许多缺陷与不足。为解决水资源短缺与水污染的问题，应当尽快完善我国的水资源保护制度。重点对有关水资源保护的立法宗旨与管理体制的法律规定进行了归纳与梳理，在分析现有水资源保护立法宗旨与管理体制不足的基础上，提出了完善的建议。
关键词：水资源保护；立法宗旨；管理体制
中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0223-02
目前，中国有四百多座城市供水不足，一百一十多座城市严重缺水，三点二亿农村居民用水安全没有保障。 长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染。203条河流408个地表水国控监测断面中，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为57、3%、24、3%和18、4%。 在此严峻形势之下，必须建立完善的水资源保护法律制度，来解决水资源短缺与水污染的问题。
1 我国现有水资源保护法律规定
对水资源进行有效且强力的保护必须以一系列制度的构建为前提，因此，在宪法基础之上，国家和地方都制定了一系列有关水资源保护的法律法规，以确保各项水资源保护活动能够在法律范围内顺利进行。以下以效力层级为序简单展开水资源保护法律体系：
1、1 宪法
《中华人民共和国宪法》第9条明确规定：“国家保护自然资源的合理利用……。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。
1、2 法律
我国现行的有关水资源保护的法律主要有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《防洪法》等等。这些法律对我国的水资源保护问题基本做出了全面的规定。
1、3 单项行政法规
如国务院制定的《长江河道采砂管理条例》、《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水污染防治法实施细则》等。这些单行法规可以有效地对某一领域的问题做出专门而详细的规定。
1、4 地方性法规
各省（直辖市、自治区）人大制定相关地方性法规，如《江西省水资源条例》、《浙江省钱塘江管理条例》等。这些地方性法规的制定也能够有效解决地方层级的一些重大水环境问题。
2 现有水资源保护法律规定之不足
可以说，到目前为止，我国已基本建立了符合国情、水情的水资源保护法律体系，各项水资源保护活动基本上做到了有法可依。但由于立法背景、立法技术以及多方面因素的制约，水资源保护立法的不足和缺陷也是明显的，主要表现在以下几个方面。
第一，水资源保护的综合性立法缺失，仍采用资源立法和污染立法二分的立法模式。在资源立法与污染立法二分的立法模式之下，水资源立法的宗旨基本上是以水资源的开发利用为核心，水污染防治立法的宗旨则是以水污染防治为核心，缺乏对水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考量。
第二，相关法律法规之间缺乏体系性与协调性，重叠、交叉、矛盾乃至冲突现象仍然存在。其主要表现在：首先，部门立法与行政立法比重过大。由于立法机制与立法技术上的原因，涉及水资源的立法很难突破部门立法的框架。同时由于有关法律的不完善以及行政立法的影响，水资源保护中实际起作用的是大量行政法规与部门规章。这种以污染防御、行政管制为指导的立法，不仅缺乏引导、激励，公众参与程度不足，同时更加重了这种体系性缺陷，甚至导致法律冲突。其次，区域立法、区域分段流域立法与整个流域水资源保护的不协调。在水资源保护的大量区域立法中，各地的立法质量上存在较大差异，重复性立法较多，自主性立法较少，区域间有关水资源保护相关法律规范不一致或不衔接。各地主要关注本行政区域内水资源的保护，并且对其行政区域内的主要支流与干流部分进行水资源保护立法。
第三，现有水资源保护立法的规定较为原则，不够具体细致，欠缺可操作性。如水法规配套实施细则不完善、现有立法质量不高、水行政执法不完善等问题还不同程度地存在。
3 水资源保护制度的立法宗旨
立法宗旨，是水资源保护立法内涵的核心，是水资源保护立法所欲实现的目标，是法律关系主体必须遵守的共同准则。有关水资源保护的立法宗旨，主要在《环境保护法》第1条，《水法》第1条，《水污染防治法》第1条以及《水土保持法》第1条等法律规定中有所体现。
3、1 对现有水资源保护法律制度立法宗旨的解读
第一，《水法》等水资源立法的立法宗旨主要包括水资源开发利用和水资源保护两方面，《水污染防治法》等污染防治立法的立法宗旨主要是防治水污染和保障水安全。
第二，无论是在水资源立法中还是在水污染防治立法中，其立法宗旨都同时包括以下两个方面：一是保护水资源或保护水环境，二是促进经济发展。这在水资源保护相关的几部法律中均有类似规定，如《环境保护法》中的“促进社会主义现代化建设的发展，《水法》中的”实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”，《水污染防治法》中的“促进经济社会全面协调可持续发展”，《水土保持法》中的“保护和合理利用水土资源……发展生产……”。
3、2 我国水资源保护立法宗旨的缺失
第一，在资源立法与污染立法二分的立法模式之下，水资源立法的宗旨基本上是以水资源的开发利用为核心，水污染防治立法的宗旨则是以水污染防治为核心，缺乏对水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考量。
第二，水资源保护的立法目的上所采取的二元目的论在某些情况下可能被作出不利解释，以致使经济发展因素被优先考虑而水资源保护因素被舍弃。
第三，“水安全”作为水资源保护立法宗旨的核心仅在水污染立法中做出了“保障饮用水安全”的规定，而在水资源立法中没有体现，即水资源质量安全已被确立，而水资源数量安全则没有被明确。
3、3 水资源保护立法宗旨的完善
立法宗旨是水资源制定的基础和前提，其确定了水资源保护法律制度的方向和内涵，因此其重要性显而易见、不言而喻。我认为，其立法宗旨应当包括以下方面。
（1）合理使用、开发、节约和保护水资源。
开发、利用水资源事关治国安邦的大事。我国水资源短缺且分布不均，因此应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。节约用水是解决我国水资源紧缺，减少污废水排放，保护水资源的基本措施，是一项必须长期坚持的方针，此规定是对构建“节水型社会”的最好响应。保护水资源不仅仅是因为它是一种经济资源，或者说不仅将其作为经济资源来保护，更应该将其视为自然环境的构成要素或生态资源来保护，不仅保护其经济性能，也要保护其生态功能。
（2）保障水资源质量及数量安全。
水安全“是指这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。” 确立“保障水资源质量及数量安全”的目的是通过提出“水安全”这一核心价值来实现水质水量统一保护的综合性考量。
（3）促进经济社会全面协调可持续发展。
可持续发展本质上反映了生态文明的发展观与实现观。它具有三个明显的特点：一是它要求在生态环境承受能力可以支撑的前提下，解决当代经济社会与生态发展的协调关系。 二是它要求在不危及后代人需要的前提下，解决当代经济发展与后代经济发展的协调关系。 三是它要求在不危害全人类整体经济发展的前提下，解决当代不同国家、不同地区以及各国内部各地区和各种经济发展的协调关系，从而真正把现代经济发展建立在节约资源、增强环境支撑能力、生态良性循环的基础之上，使人类经济活动和发展行为保持在地球资源环境的承载能力和极限之内，确保非持续发展向可持续发展转变，最终实现可持续发展。 《中国21世纪议程》早就强调了“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”。在水资源保护流域，通过制定水资源规划，合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护，促进经济社会全面协调可持续发展。
4 水资源保护管理体制
4、1 现行的水资源保护管理体制
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织保障。我国现行的水资源保护管理体制在《环境保护法》第7条，《水法》第12条、第13条，《水污染防治法》第8条以及《水土保持法》第六条中有所体现。根据上述规定，水行政管理体制是“统一监管和分部门管理相结合，流域管理与区域管理相结合，监督管理与具体管理相分离”的新型管理体制。具体来说，包括如下层次：
（1）国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。水行政的主管部门是国家及地方各级环境保护部门和水利部门，在法律规定的各自的范围内分别对水环境和水资源进行管理。
（2）水行政实行的是统一监督管理和分部门管理相结合的管理体制，职权范围涉及水行政管理的部门除了水利部门与环境保护部门之外，尚有国土资源、卫生、建设、农业、渔业等多个部门，此即许多学者所谓的“多龙治水”。
（3）我国水资源保护的管理模式是行政区域管理与流域管理并重、监督管理与具体管理相分离的制度。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立了七个流域管理机构，这些流域管理机构在其所管辖的范围内行使的水资源监督管理职责。各级地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。
4、2 现行水资源保护管理体制存在的问题
（1）《水污染防治法》规定环境保护部门对水污染防治实施监督管理，《水法》规定水利部门对水资源实行统一管理和监督。这种制度割裂了水质与水量的联系，将水质与水量分别交由环境保护部门与水利部门主管，造成了环境保护部门与水利部门职能的交叉，重叠乃至冲突。并且《水法》规定的流域管理与区域管理相结合的体制与《水污染防治法》中的区域管理体制使水质和水量上的管理更不协调。
（2）统一监督管理和分部门管理相结合的“多龙治水”管理模式可以更广泛的调动政府各部门对水管理的参与，但各个部门之间的协调制度很不完善。目前普遍存在的现象就是统管部门与分管部门之间由于自身利益关系，而出现的“职权交叉，利益相争，责任互推”。
（3）流域管理机制虽然已经被明确，但是其管理实践上仍面临不少问题。目前，水利部在全国设立了七个流域管理机构：长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽水利委员会及太湖流域管理局，但是这些流域管理机构在新《水法》中虽然被赋予了法律地位，明确了职权，但都是粗线条的、原则性的，未界定流域水资源管理的具体内容，难以具体操作。
4、3 水资源保护管理体制的完善
我认为，应当建立“流域管理与区域管理相结合，监督管理与具体管理相分离”的管理体制，即流域管理机构主要履行其宏观上的监督管理职能，区域管理机构履行各项水资源保护的具体职能。同时，应当特别注意以下几点：
（1）解决和协调好水资源保护与水污染防治的关系。
对于《水法》规定的流域管理与区域管理相结合的体制与《水污染防治法》中规定的区域管理体制的衔接问题，首先要充分考虑水的自然属性，并依据水的流域特点，建议通过制定条例，明确水行政主管部门与环保主管部门的职责分工，使实际工作中更有可操作性。
（2）建立起高效、权威的流域管理机构和行之有效的流域管理体制。
水污染和水资源的配置都具有流域性的特点，都需要从流域层面进行总体协调。建议《水资源保护条例》突出流域管理机构的法律地位，对其进行必要的授权，使其发挥更大的作用。另外，将流域管理机构的各项具体职责予以具体化和明确化，界定流域水资源管理的具体内容，明确流域机构在水资源保护方面的管理职能、监督职能和监测职能。管理职能包括提出和调整水域纳污能力和限制排污总量意见方面的具体职能，监督职能包括入河排污口管理方面的具体职能及如何监管；监测职能包括对水功能区、入河排污口、重要饮用水源地、省界缓冲区等的具体监测职能等等。
（3）明确区域管理的责任。
由于区域管理机构是水资源保护的具体管理部门，其管理行为决定了水资源保护任务是否能够真正实现和落实，因此必须使其承担应有的责任，做好水资源保护工作。
目前，国家关于水资源保护制定了一系列的法规，初步形成了法规体系，但长江流域的水资源保护具有一些特殊性，如三峡工程、南水北调工程、上游梯级水电开发的累积影响等，因此，流域水资源保护需要有一些针对性强的法规。从实施有关法规的需要和从长江流域水资源保护实际需要出发，探讨了制定流域配套法规，以解决长江流域水资源保护殊问题。长江流域水资源保护立法应注重对长江及其水资源经济功能和生态功能的统一保护，遵循以流域为单元进行保护以及预防为主的原则，立法内容要体现长江流域的特点。
关键词:
水资源保护;法规建设;长江流域
党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定，标志着依法治国进入了一个全新的阶段。依法治国体现在经济社会生活的方方面面，长江流域水资源保护也必须依法进行，特别是在长江经济带开发确定了“生态优先、绿色发展”的基本定位的大背景下，完善流域水资源保护法规体系更显急迫［1－3］。
1相关法规体系
目前，长江流域水资源保护基本上形成了以宪法为核心，以《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等为基本内容，以《取水许可和水资源费征收管理办法》、《建设项目环境保护管理方法》、《河道管理条例》、《入河排污口监督管理办法》、《水功能区管理办法》等行政法规、部门规章为配套措施，以及大量地方性水资源保护立法与《地面水环境质量标准》、《污水综合排放标准》、《生活饮用水卫生标准》、《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》为实施依据的水资源保护法规体系。因此，虽然我国目前没有专门的水资源保护法律，但已初步建立了与水资源保护相关的法律体系。其中，很多制度在长江流域水资源保护中起到了非常重要的作用。2002年10月1日实施的新水法规定了水功能区管理、饮用水源保护、入河排污口管理、水生态保护等核心制度，加强了法律责任机制，同时明确了流域管理机构执法主体地位。2008年修订的《水污染防治法》对流域管理机构入河排污口管理职责进行了强化，进一步确立了流域水资源保护机构水污染防治监督管理机关的地位，并授权进行省界水体水环境质量监测和依法对排污单位实施现场监督检查的职责。水利部依法制定了《入河排污口监督管理办法》、《水功能区管理办法》、《重大水污染事件报告办法》等部门规章和规范性文件。这些法规使长江流域水资源保护基本上有法可依。但国家层面的法规主要是解决我国各流域水资源保护面临的共同问题，还无法适应各个流域的特殊性。解决各流域的特殊性问题，需要针对性地通过立法，形成流域的法规体系来解决。
2立法需要解决的特殊性问题
(1)长江干流近岸水域污染严重，江心水质尚可，污染向江心转移。
目前，长江的水质总体尚好，干支流局部水污染严重。其中干流有近600km岸边污染带，大多分布在离岸200m的范围内。长江沿岸主要城市取水口的位置一般也在近岸，污染严重区同时又是用水集中区。近岸污染对长江主要城市的饮水水质有着重要影响，也成为造成长江沿岸一些城市取水困难的主要因素。近岸污染是长江独有的特殊问题。为适应长江的特殊情况，在目前的水功能区划分过程中，长江中下游干流分左右岸划分。但是，目前在长江干流出现了向江心排污的情形，一些城市和一些企业、工业园有将废水向江心排放的趋势。对于江心排放废水问题，目前的监督管理方式很难奏效，水功能区管理办法也缺乏相应的规范措施，亟需有效的法律予以调整。
(2)支流治理污染向干流转嫁。
据近期长江流域水质监测结果，2万多千米的支流中，超过地表水环境质量Ⅲ类标准的河段长度约占1/3。黄浦江、湘江、沱江、岷江等支流及一些城市内河、内湖污染较严重，对长江干流水体污染负荷影响显著。因此，对长江流域水资源的保护，不仅需要对长江干流进行统一保护，同时也需要对流域内的主要支流、湖泊的治理进行统一协调。目前长江水污染治理中的一个突出问题是，各城市将原排入城市支流、湖泊的污水通过截污管道转向长江干流排放，这样虽然缓解了支流污染，但对干流水质和生态环境造成严重威胁。如上海将原排入苏州河、黄浦江的污水转向长江干流排放，南京将排入秦淮河的污水改向干流排放。同时，长江流域内有多个跨行政区划或跨流域性的引(换)水工程，如引江济太等换水工程，武汉的江湖连通工程等。这些引、换水工程对长江流域及有关区域的生态及发展的影响目前还存在很多不能完全确定的因素，因此需要进行相应的规范。但目前的水法、水污染防治法等法律、法规对这种支流污染转嫁干流的问题还没有有效规范，对于引换水工程的污染转嫁问题也没有相应的法规进行调整。
(3)从整个流域层面考虑三峡工程对长江水资源保护的影响。
三峡工程是目前长江流域最大的控制性工程。工程建成后，长江干流的水文、水质情况发生巨大变化。库区平缓的水流使水体自净能力下降，水库水质保护对库区及其上游提出了较其他地区更高的要求。同时由于下泄流量的改变，对中下游主要湿地、水生生物多样性、河口生态环境造成不利影响。三峡工程的建成改变了长江上下游的治污现状，加重了一些行政区域的治污责任。如三峡水库形成后对重庆、四川、湖北3省(市)的社会经济发展规划、产业布局、污染治理产生了重大影响。国家对三峡工程给予了高度重视，通过环境影响评价对三峡工程建成后的有关问题进行了充分论证，提出了减免措施，但全面落实需要一系列社会经济关系调整。同时，国家也针对三峡库区制定了有关的管理制度与规定。但这些管理制度和规定往往只针对三峡库区或三峡工程，并不能全面调整三峡对整个流域社会经济与生态的影响。三峡工程产生的影响是全流域性的，需要有流域的水资源保护法规统一协调生态环境保护、治污责任、产业结构调整、生态补偿、生态调度等一系列问题。而目前水法规定的有关流域管理的制度还不能对三峡工程进行全面、综合的监督。同时水污染防治法确定区域治理原则也很难解决三峡水库对整个流域生态的影响问题。因此需要针对长江流域中三峡水库的特点制定专门规定。
(4)从流域层面考虑南水北调对长江水资源保护的影响。
南水北调工程是实现我国南北水资源合理配置、优化调控的跨流域调水工程，它涉及长江、黄河、淮河、海河四大流域及多个行政区域。目前中线一期工程和东线工程已建成投运。跨流域调水工程涉及的利益主体关系复杂，其水资源保护责任区分不同于同一流域内上下游之间地方责任区分。水源地的保护不仅需要投入，而且高标准保护(饮用水的保护标准)的要求将会限制当地某些产业的发展和优势资源的利用，某种程度上会影响地方经济发展和人民生活水平的提高。特别是对于南水北调中线工程来说，其主要供水目标为城市生活用水，从水源角度讲需要达到饮用水源标准，国家对丹江口水库的要求是“永保一库清水”，对水源地保护标准与要求较高，会极大影响与限制地方一些产业的布局，影响地方经济的发展，使有关地方政府在水资源保护方面的积极性较低，从而影响整个南水北调水资源的质量。因此，需要有相关的法律规范来明确区域内政府、有关部门、有关企事业单位在水资源管理、利用及排污等方面责任和权利，对其行为进行约束和管理，指导各相关地区和有关部门做好水源地的水资源保护工作，明确各地区、各级单位的权利和职责，解决多地区和部门水资源保护工作的协作问题，同时建立相应的保护与发展协调机制与补偿机制，以解决水源地保护过程中的区域外部性与污染的外部性问题。虽然我国目前的一些制度可以用于跨流域调水水资源保护，但还缺乏跨流域调水水资源保护责任区分的原则和规定，而不同的责任机制，将直接导致权利义务主体的差异和水资源保护制度设置的差异。现有法规在跨流域调水水资源保护制度设置上存在空白，不能满足南水北调水资源保护的需要，需要专门对此进行规范。
(5)中上游水电开发的累积效应对长江生态影响与供水安全的影响问题。
长江流域蕴藏着丰富的水能资源，且开发条件优越。开发利用长江流域水力资源，是解决长江流域电力能源问题最合理的途径。水电开发一般需要修建大坝水库，从而带来土地淹没、人口迁移、河流水文和水力学特征及河流生态系统等改变，对生态环境带来影响。由于各水电站业主都是一个市场利益主体，都会寻求其市场利益的最大化，水电调度与生态调度就必然产生冲突。特别是关于多座水电站对全流域生态影响的累积效应，以及对长江流域中下游地区生态安全与用水安全的影响目前还缺乏相应的法律规范，需要建立健全流域生态安全与用水安全统一调度相关制度，规范水电开发与生态安全、用水安全之间的冲突。
(6)长江流域生态功能独特性与重要性的流域统一保护。
据不完全统计，长江流域现有水生生物1100多种，其中鱼类370多种，是我国淡水渔业的摇篮，鱼类基因的宝库和经济鱼类的原种基地。长江在维系长江流域生态平衡和生物多样性，保障国家生态安全方面发挥着重要作用。正是由于这种重要性，表明了长江生态系统的敏感性，需要大力进行保护。随着长江流域开发的不断加快，长江水生态环境的压力加大。目前白鳍豚理论上已经灭绝，江豚、中华鲟、鲥鱼等一些珍稀水生生物的情况也不容乐观。长江主要经济鱼类“四大家鱼”的种苗产量严重下降。近年来，长江捕捞产量不足最高年份的1/4。流域内大量长江特有的湿地面积缩减使不少物种已陷入濒危境地，引发各种生态问题。原来有千湖之省美誉的湖北，现只有湖泊300余个。这种过度开发利用，不仅影响了整个流域湿地环境的生态系统，加速许多长江特有珍稀物种的灭绝，同时也将对人类的社会经济发展带来重大影响。长江生态系统因其在我国生态安全与生态健康中的重要地位，必须从全流域综合考虑生态安全与社会经济发展、水资源开发利用的关系，保护长江流域生态的流域独特性。而目前水法、水污染防治法及渔业法中对于河流的流域生态有所关注，但缺乏法律间的协调与完善，需要进行流域性综合协调。
(7)治污责任的特殊性需要从流域角度进行规范。
我国的社会主义市场经济已经形成利益多元化的局面，在水污染治理中要逐步实现适应市场经济体制的利益机制。长江流域涉及19个省(市、区)，流域内又有三峡工程等控制性工程，其建设将从流域整体上改变治污格局，因此整个流域的污染治理存在独特性。一方面，上游的污染(水土流失造成的污染、工业污染与生活垃圾污染、农业面源水源污染等)在工程建成后将极大影响水库水资源的状况与水环境安全，并使上游的污染责任转移至库区。库区特殊的水流条件将使水库污染治理变得十分困难并且成本巨大，上游相关省市与地区的污染治理责任需要重新划分，以减少入库的污染量。另一方面，整个流域水资源保护涉及中央、地方及排污单位的治理责任，这些责任的区分与协调难度是别的流域无法比拟的。例如，在三峡工程建设过程中，主要是依据行政权力进行规划、建设与管理，涉及较多的是工程建设过程中与建设单位、移民的利益问题，工程建成后，行政权力不再是主要支配工程的管理与运营以及水库污染治理的主要因素。原来工程建设过程中的污染治理行政责任(中央及有关地方政府的行政责任)主要成为一种工程运行管理中的污染治理责任，它不仅涉及中央政府及其有关部门与地方政府及其有关部门的治理责任，同时也涉及库区有关地方政府间污染治理责任，以及库区有关政府、企业、库周居民以及工程管理单位各方的利益。这种治理责任与利益格局的变化，对水库水资源的管理方式、要求将产生极大的影响。同时工程管理单位主要是一种市场利益主体，市场效益最大化往往是其追求的目标，其运行过程中的污染治理往往并不能完全保证库区水资源的最佳安全状态，它本身还存在着水力发电与水生态安全调度的矛盾。而作为长江干流上的控制性工程，三峡水库水资源质量的好坏直接关系整个长江流域的水生态安全与中下游的饮水安全以及生态环境问题。因此必须明确规范、区分与协调有关中央与地方、工程管理单位与企业、用水户等在三峡水库水污染治理上的责任，确立行之有效的责任机制，以保证三峡水库水环境安全。目前三峡水库治污责任机制不健全，主要靠行政措施进行协调，严重制约了三峡水库治污规划的实施。除三峡工程外，长江流域开展的大规模水电建设，将出现与三峡工程类似的问题，需要通过立法在流域统筹规划的基础上确立中央、相关区域政府的治理责任，并进一步确定有关企业及有关用水户在水资源保护中的责任。
3水资源保护法规体系的建立途径
解决长江流域水资源保护中的特殊性问题，可以采取以下途径。
(1)制定流域配套法规。根据现行法律法规，制定流域层面的相应规范性文件来加强法律的实施效果，主要包括流域管理机构的强化、流域管理与区域管理相结合的制度的细化、水功能区和入河排污口管理、水资源保护监测监控和信息化建设的规范等。
(2)制定专项法规。针对长江的特殊问题，通过专门立法进行创设性规定，设立新的相关制度。主要包括:流域管理委员会与流域协作机制、三峡水库与其他水利工程的综合性管理、流域内水利工程联合调度规范、南水北调水源地保护责任机制、深水排污管理规范、流域生态补偿、生态保护与修复、地方政府制约与政府水资源保护考核等。
4长江流域水资源保护立法的原则
长江流域水资源保护立法应单独进行流域立法，体现对长江及其水资源的经济功能和生态功能的统一保护，以流域为单元进行保护以及预防为主的原则，立法内容体现长江流域的特点。
(1)长江流域单独立法。
长江流域水资源对维护我国用水安全和生态安全，保障全面建成小康社会目标的实现具有非常重要的意义。长江经济带的建设对流域水资源的社会经济功能和生态功能的影响是全流域性的，需要进一步加强流域水资源保护。现有关于水资源保护的法律制度不能完全适应解决长江流域的诸多特殊问题的需要。要解决当前长江流域水资源保护中存在的问题，单纯对现行法律进行修改无法满足需要，最有效的是进行适应长江流域特点的水资源保护统一立法。
(2)立法体现对水的生活、生产和生态功能的统一保护。
水资源具有多功能性，水既能用于农业灌溉、人畜饮用、工业原料，同时还可用于渔业养殖、发电、航运。人们为满足不同的需要，为不同的目的对水资源进行开发利用。水资源有与其它经济资源的共性，但又有别于其它资源，如自身独有的流动性、可重复利用性、多功能性、不可替代性等。水不仅是一种经济资源，同时也是环境的重要组成部分，是生态系统的控制性因素。水作为资源和环境具有一体性。水资源的功能可以界定为两大类:①维持自然生态平衡的生态功能;②能用于生产、生活等社会经济领域的社会经济功能。水资源的开发利用在兴利的同时，一种功能的发挥可能会导致其他功能受到影响甚至损害。正是由于水资源的双重性质，水资源的开发利用过程中尤其要强调合理利用、有序开发，以达到兴利除害的目的。要实现水资源的合理开发利用，必须统一考虑社会经济发展需要，统筹考虑生活、生产、生态用水要求，合理分配水资源，根据水域纳污能力确定产业结构和生产规模，以及合理安排城镇规模等。这就需要对水资源的生活、生产和生态功能实行统一保护。
(3)体现以流域为单元的统一保护。
水资源与其他固体资源的本质区别在于其所具有的流动性。水以流域为单元进行汇集，在汇集的过程中，不断地将其他物质溶入，溶入物质如果超过一定的量，将影响到水的利用。水污染的特点是陆上污染源影响水体，支流影响汇入河流直至干流，左右岸相互影响，上游影响下游，地表水与地下水之间相互影响。这种影响不以行政区为单元，而是以流域为单元。水连同其载体形成河流、湖泊等各种水体，自然水体以其连通性形成一个完整的流域生态系统。水由于有这种特性，在水资源保护管理中，在信息收集、规划、治理方面，单一行政区的管理不可避免地造成地方过分地强调本地方的需要，而忽略流域整体上的需要及流域其它地方的需要，造成水资源的分割利用，另外地方政府一般只对本行政区的水资源熟悉，而熟悉整个流域的水资源状况既不是它的职责，同时也不可能，这就容易导致水资源开发利用的盲目性和随意性，无法满足整个流域的需要。黄河断流和淮河的全流域污染就是不注意流域整体性的典型例子。水资源保护的理论与实践都需要流域管理。
(4)贯彻预防为主的原则。
对于长江这条中华民族的母亲河，目前水污染的特点主要是，既有干流岸边污染带、流经城镇的中小支流污染、“三湖”等重污染区域，也存在三峡水库、丹江口水库等急需保护的区域，同时流域源头生态保护、湿地保护、河口生态保护等工作也日显急迫。按照长江流域的特点，长江流域水资源保护立法应贯彻预防为主、防治结合的原则，以从总体上加以保护。
(5)着重于解决长江流域的一些特殊问题。
主要包括岸边污染和江心排污的关系、三峡和其他大型水利工程对全流域的影响及其包括考虑生态需要的综合调度、南水北调工程跨流域的利益协调机制、大型工程建成后的治污责任调整、长江独特生态系统保护，以及管理体制设置方面的流域水资源保护综合管理等。
参考文献:
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摘要:保护水资源坚持以人为本,实现好、维护好、发展好最广大人民生命财产安全,提高人民生活水平和质量的实际要求出发,着力解决好与人身切身利益密切相关的水资源问题,遵守自然规律和经济社会发展规律,充分考虑水资源和水环境承载力。妥善处理开发和保护的关系,防止人类活动对水的侵害。 关键词:水资源;水资源保护;水资源可持续利用 水资源:水资源分为地表水及地下水。地表水包括河流、湖泊、冰川等,其动态水量河川经流量,一般称为地表水资源。地下水储存量是历史时期积累形成的动态水量都比较小,主要靠地表水和降水入渗补给。 随着城市规模的不断扩大和经济的快速发展。水资源保护及水资源可持续利用是城市经济发展的重要保证。坚持以人为本,坚持人与自然和谐,坚持水资源可持续利用的治水思路。乌拉泊水库清淤工程、乌拉泊水库清理搬迁工程、乌拉泊水库清淤质利用及生态恢复建设工程正是顺应了国家产业政策的要求,使生态效益、社会效益、经济效益三效的和谐统一。 1、水资源保护 依据《中华人民共和国环境保护法》及《乌鲁木齐市水源保护区管理条例》各级水行政主管部门应加强水资源管理和水环境保护,积极推进节水型社会,拟定应对突发性水污染事件的预案。 1、1水功能区监督管理 陆续出台了《水法》、《取水许可证和水资源费征收管理条例》为水功能区监督管理提供依据。制定出各地水域纳污能量核定,提出限制排污总量,从而进一步完善了水资源保护协调机制,在完成水功能区监督管理工作的同时,及时将监测结果通报各地方环境保护主管部门,公布各地区水源地名录。 1、2积极推进节水型社会 按照中央节能减排工作的总体要求,积极推进节水型社会建设。明确节水型社会的目标和任务,探索不同类型地区建设节水型社会的具体模式和有效途径。把创建节水型企业、单位和社区活动作为落实节水型社会各项活动。 1、3制定突发事件预案 各级水行政主管部门制定切实可行的应对突发性水污染的预案。要求在突发事件发生时应对有序,处置得当,确保饮用水的安全。 1、4大力推进水资源保护和修复试点工程 大力推进水资源保护和修复试点工程,减少人类对水资源的破害,提高全民保护水资源的意识。乌拉泊水库清淤质利用及生态恢复建设工程正是利用乌拉泊水库清淤工程中清理出的清淤质对1573、5亩戈壁沙坑平均覆土约1米厚,选择防风性强、深根性、抗遡性强、耐旱适宜在项目区生长的乡土树种进行生态建设恢复。一方面即减少外运清淤质费用,另一方面对水库上游戈壁沙坑通过生态建设,可以防风保土,改善水库生态环境状况,实现自然生态系统和人工生态系统界面之间的融合,进一步完善城市生态系统的整体性,提高城市生态系统的稳定性。项目符合国家保护和改善生态环境的国策以及支持科技型产业发展的政策导向,与生态保护和环境建设先行的思路不谋而合。 2、水资源可持续利用 水资源保护不仅是实现水资源可持续利用的重要前提,而且是保证社会经济与环境可持续发展的重要条件。为实现水资源可持续利用目标,针对现存在的水问题和水资源开发利用中的问题,提出以下建议。 2、1不断完善和创新治水理论,以可持续发展水利的思路指导治水。 党的十七大提出要深入贯彻落实科学发展观,积极构建社会主义和谐社会,确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标。科学发展观强调了全面协调可持续发展的思想,强调保护环境和保护资源,提出构建资源节约型、环境友好型社会。根据中央水利工作的方针和可持续发展的治水思路,我们要坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则,实行兴利除害结合,开源节流并重,防洪抗旱并举,对水资源进行合理开发,高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。 要不断完善和创新治水思路,对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题进行统筹规划,综合治理,坚持人与自然的和谐共处。在防洪体系建设中,重视人与水的和谐,构建人水和谐社会。既要治水又要规范人类活动,给水资源留出足够的空间和出路。要注重水资源的节约,保护和优化配置。要改变对水资源“取之不尽,用之不竭”的观念。建立水资源统一管理体制。实行区域水资源统一管理。以水利信息化带动水利现代
长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1、长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1、四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持、环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2、几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
3、各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
4、一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定："……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法、如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好、《水法》也好、《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文、预防为主也好、可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义、因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。
还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。
二
在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻"预防为主"原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。
《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：
1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。
6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则
在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则:
1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，"公众悲剧"就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识"系统专门化才能增长效率"的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免"公众悲剧"和"非集权化的恶性循环"的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，
确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成"完善"的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
（三）长江流域水资源保护机构的职权。
要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：
1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。
2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。
3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。
4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。
5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。
6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。
7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。
8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。
9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。
长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：
1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、"三同时"制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。
2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。
3、关于全流域水污染防治的制度。具体包括污染防治许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。