第二条本办法所称议事协调机构，是指区委、区政府在工作部门之外，为完成某项综合性、临时性任务而设立的机构，主要承担跨部门、跨区域工作的研究、组织、协调、落实。
第三条议事协调机构的设置应遵循精简、统一、高效和权责一致的原则，严格按照审批程序办理。
第四条严格控制议事协调机构设置。工作任务可由现有机构承担，或者由现有机构进行协调可以解决的，不另设议事协调机构。
第五条议事协调机构纳入机构编制管理。
第六条议事协调机构的设立应符合以下条件之一：
（一）上级党委、政府设立，结合本区实际应当设立的；
（二）区委常委会议、区政府常务会议决定必须联合完成的工作事项，明确要求设立的；
（三）需要与上级党委、政府的有关部门或驻军共同开展某方面重要工作必须设立的；
（四）工作任务重大，跨地区跨部门，需要经常组织协调，实际协调工作难以由职能部门承担的。
第七条有下列情况之一的，不予设置议事协调机构：
（一）按照法律法规和部门“三定”规定，工作任务由职能部门承担的；
（二）工作任务可由相应职能部门承担的；
（三）工作任务可以通过地区、部门间联席会议或其他形式协调解决的；
（四）工作任务与已设立的议事协调机构职责相同或相近的。
第八条设立议事协调机构，应当由承担议事协调机构主要工作的职能部门提出书面申请，报区机构编制委员会办公室审核。书面申请内容包括：
（一）设立的依据、理由及必要性；
（二）设立机构的名称、职责任务、人员组成、办事机构；
（三）为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确其撤销的条件和期限。
第九条经区机构编制委员会办公室审核同意后，由职能部门报区委或区政府批准。
第十条议事协调机构的更名、职责调整、撤销、合并等事项，参照设立审批程序办理。
第十一条区委常委会议、区政府常务会议决定设立的议事协调机构，由议事协调机构的办事机构所在的职能部门报区机构编制委员会办公室备案。
第十二条议事协调机构一般不设实体办事机构，不定级别、不单独核定人员编制和领导职数。
为进一步规范和加强政府性资金管理，优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，根据省政府提出的政府性资金实行“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的公共财政管理模式要求，结合本市实际，现就进一步加强市本级部门专项资金管理的有关事项通知如下：
一、关于部门专项资金的含义
本通知所指的部门专项资金是指同市财政有缴拨款关系的市本级行政、事业单位在预算年度内，经市财政批复的部门预算中安排的专项资金。
二、关于部门专项资金的管理要求
（一）部门专项资金的申报。
市本级行政、事业单位应根据各自的工作任务和发展目标，按照专项资金“立项有依据、计算有标准”的原则，在编制年度部门预算时向市财政部门申报部门专项资金预算。
（二）部门专项资金的预算安排。
市财政部门根据市本级行政、事业单位的工作任务和发展目标，结合市财政财力状况和项目绩效评价结果，按照“合理排序、量力而行”的原则，对部门申报的专项资金预算逐一进行审核，并将符合要求的专项项目列入部门预算项目库。
为保障市重点项目建设，市财政部门在考虑预算安排时应将市委、市政府专题会议确定的项目和上年延续项目优先列入当年预算，其余备选项目根据财力可能，视轻重缓急安排列入。
（三）部门专项资金的细化预算编制。
市本级行政、事业单位必须对部门专项资金编制细化预算，但不得用于安排工资福利性支出和对个人及家庭的补助，也不得用于安排与该专项无关的细化项目支出。
（四）部门专项资金的使用管理。
为保持预算的严肃性，部门专项资金一经批准，应严格按照市财政批复的预算项目专款专用，不得挪用和擅自扩大资金的使用范围。
部门专项资金在预算年度内安排使用，原则上不作跨年度使用。对确需跨年度使用的，经市财政部门审批后结转下年使用，其余年末专项结余资金收缴市财政管理。部门专项资金结余管理办法由市财政部门另行制订。
三、关于部门专项资金的检查监督
市财政部门对部门专项资金管理情况进行定期和不定期的检查。发现市本级行政、事业单位在专项资金管理中有违反规定行为的，应当责成相关单位进行纠正，并可以通过调减部门预算等方式将部门专项资金收归市财政用于平衡总预算。
审计部门应加强对部门专项资金的监督，对资金的规范和有效使用进行检查，发现部门专项资金有未按规定使用现象或未达预期效益的，应及时向市政府或有关部门提出建议意见。
关键词:任务;管理;信息;系统
作为部门主管,您是否曾碰到以下场景:员工经常向您来请示这件事该怎么做,那件事该怎么做,打断了您对一项重要工作的思考;得力的下属突然离职,他所负责的工作陷入混乱;检查工作时才发现,早该完成的工作,下属竟然还没开始做、、、、、、
有没有办法让主管摆脱这种疲于应对日常工作的困境呢?下面,我将探讨在网络信息技术条件下,如何利用“任务管理”的思路,系统性地管理日常工作,提高团队的工作效率,使主管越做越轻松。
一、什么是任务管理
企业各项战略目标的实现,是各个阶段性、局部性目标完成的集合,再细分则是一个个工作
任务保质保量及时完成。对于某个具体的企业,这些工作任务,内容相对固定并且数量有限,且其中大部分是重复性发生的,偶发事件占的比例很小。
1、管理思路:把每个工作任务作为基本元素,通过建立任务执行和任务控制两个独立的循环,实现多维度管理的管理方法。
2、构成:
如图1所示,任务管理由以下三个部分构成
1、员工与任务之间的自我更新完善的工作循环;
2、管理者对任务的监督控制循环;
3、衔接上述两个循环的信息化平台。
二、怎样实现任务管理
任务管理实施分为四个部分:一是配置资源,建立保障机制,让员工能够基本脱离主管独立执行任务;二是分析管理需求,拟定任务属性,满足多维度管理需要;三是搭建信息平台,将带有各种管理属性的任务按照关系型数据库逻辑进行管理并配置操作界面;四是如何安排任务管理的日常工作,实现任务管理的自我完善。
(一)建立任务执行的机制保障
1、持续进行的任务梳理
基于对部门任务数量有限性的基本判断,我们可以对本部门所执行的任务进行盘点和梳理,梳理的目的是弄清楚:部门内都要完成哪些任务,这些任务需要细分和清晰地界定,如邮递员投递报纸、投递邮包等,是不同的两项任务。
梳理任务不是一次性工作。在初次梳理的基础上,通过每日任务检查,我们可以逐步将还没有纳入管理的任务添加入系统中。重复性发生的任务,梳理一次后,该任务就已纳入了系统,因此,任务梳理虽然持续时间长,但后期工作量不大。
2、标准化的任务指导书
在一个专业、部门内部,任务操作流程和方法基本类似,所以每一项任务都应该可以被描述为标准的作业流程或方法,即“任务指导书”。任务指导书的内容可包括以下内容:1、任务名称 2、目的和目标 3、准备工作和资源 4、办理流程 5、资料存档 6、通报与报告 7、相关联系人及联系方式 8、其他需要说明事项等等。任务指导书应言简意赅,点明要点,应能够指导具备基本从业技能的新员工,独立完成该项任务。
编制任务指导书,需要员工熟悉任务,并系统地思考与任务完成相关的各项信息,其本身就是总结工作经验的过程。完成部门所有任务指导书的编制、更新和完善,有一定的工作量,是个在较长时间内不断积累的过程,需要耐心和恒心。在编制环节,应建立复核、审查机制,在应用环节,应建立定期评价机制,以确保任务指导书持续有效。
3、建立并持续完善共享部门知识库
任务指导书只能点明完成一项工作要点,高效完成任务还需要各方面知识的支持,尤其是历史数据和经验。建立共享统一的部门知识库,将与工作相关的各项知识用标准结构(如共享文件夹树状结构,数据库系统)管理起来,可以为任务的执行提供信息支撑。共享知识库主要由以下三个部分构成:1、任务指导书 2、来自于工作中的数据和信息,如报告、图表、分析、测算等 3、工作过程中遇到的(来源互联网、书籍、文件、档案等渠道)各项知识。
部门知识库建立和完善也需要较长的时间,由于员工之间普遍存在的竞争关系,分享经验缺乏主动性。因此,编制任务指导书和建立部门知识库需要制度或强制性安排。通过任务管理的逐步推进,员工体会到共享知识带来团队效率提高后,初期的抵触情绪会有所缓和,共享主动性会逐步提高。
4、人员的角色及权责划分
在任务管理中,有以下三种角色,定义及相关职责如下:
① 任务负责人:事前已明确,经主管授权有权调动所配置的各项资源,直接负责组织任务执行的员工,一项任务对应一个任务负责人。其职责是:在授权内,任务负责人有权安排工作计划,分派工作,调配资源,不再需要事前请示主管,但应主动向主管报告进度情况(主要借助在系统中更新进度栏的方式)。任务负责人在部门内对任务完成结果负责。
② 任务执行人:实施或参与任务执行的人,属于任务执行中的人力资源,服从任务负责人的工作指挥,对任务中自己执行部分负责。
③ 主管:任务授权人,监控人。其职责是对任务负责人授权,监督并指导任务的执行,确保任务相关资源配置,考评任务完成质量。在部门内,对任务完成情况负领导责任;对资源配置不足导致任务失败负直接责任。在部门外,对任务执行质量负责。
在任务简单情况下,任务的负责人与任务的执行人是同一个人;在多人参与的复杂任务中,则二者并不完全重合。
5、任务资源配置安排
完成一项工作,光知道怎么做是不够的,必须匹配相应的人、财、物资源。根据企业权利分布,在二层结构里,主管是资源的提供或配置者;在多层结构里,主管除为任务的执行提供、配置资源外,有些资源是需要向更高层级的管理者争取的。
在上述措施有效实施后,负责某项任务的员工基本上可以脱离主管,独立组织完成该任务了。工作的成效完全取决于员工自身的技术、组织等能力。
(二)满足多维度的监控管理要求
要实现任务管理中的监控职能,就需要满足管理者不同的关注重点。而实现这一目标的基础,就是按照管理需求,对每项任务赋予各项管理属性。管理属性可以从任务相关人员的角色、时间、重要性、工作量、工作难度等多个维度定义,并且可以在系统中随着管理深度的变化随时调整。如:
(三)利用MicroSoft Sharepoint Server&Designer搭建信息化平台
“任务管理”在逻辑上是标准的关系型数据库结构(参见表1:任务清单),因此,利用网络协同工作系统,很容易使用系统内置的数据库和表单定义功能,实现数据的录入、检索、更新等功能,满足管理者的实际需要。
笔者使用的是MicroSoft sharepoint server搭建工作网站的方式实现的。该方式的优点在于:1、内置了协同工作的逻辑;2、不需要程序开发;3、可设定个性化界面,适应工作习惯;4、查询检索便利;5、带文件共享库,可直接用于建设知识库;6、与广泛使用的MicroSoft Office软件无缝连接等等。
在服务器端安装MicroSoft Sharepoint Server,主管在IT人员的帮助下,完全可以利用Sharepoint Designer模板自行创建一个网站门户。将部门所有成员添加为网站用户后,根据系统设定,员工可在其权限内添加、修改、更新分配给自己的任务;同时可以查看其他员工的工作情况。使用系统中的数据筛选功能,按需筛选关注的任务。主管和员工通过系统交换信息。
(四)任务管理的日常工作安排
1、 两个重要的定义:岗位与岗位分工
“岗位”指的是同一类任务的集合,是任务基本属性之一。考虑岗位设置时,只需要从任务本身的属性出发,不需要考虑人员的数量。
“岗位分工”是指主管将一类业务指定给一个或多个人负责的行为。一个人也可兼管几个岗位的工作。
这里的“岗位”,完全根据任务自身的属性来定义,有多少类任务就有多少个岗位。对员工进行岗位分工后,可能一个岗位由几个员工管理,更多情况下,是一个员工同时负责几个岗位。岗位分工的安排,在新任务发生时,负责对应岗位的员工就有义务主动处理,也为主管分派任务负责人提供了参考,但岗位分工并不取代任务负责人的安排。岗位分工还构建了员工轮岗的基础。
2、 任务管理日常工作内容
员工的工作:每天定时:1、将其所负责的已纳入任务管理系统的所有任务检查一遍,并将各项任务的最新进度在进度栏中填列;2、将主管布置或从其他途径接到的本岗位任务填列入任务管理系统;3、根据岗位分工,将应隶属于本人负责岗位的尚未纳入系统管理的任务添加入系统中;4、编制或更新任务指导书;5、将工作过程中的知识存入知识库等。
主管的工作:可以:1、检查已布置任务的完成情况,需要时在指导栏批注意见。如日常工作中,关注重要性较高的任务;在特定时点可以关注阶段性任务的完成情况;在某个员工离开所负责的岗位时,可以专门处置他所负责的任务等等;2、布置新任务,可以直接将任务添加入任务管理系统并指定负责人,也可以按岗位分工,口头、书面告知员工,由其填入;3、关注例外事项和异常情况,进行必要的干预;4、优化任务流程和任务资源配置等。
三、任务管理模式与传统管理模式对比分析
对比传统管理模式,任务管理的实施预期可以实现以下效果:
1、 提高管理效率。横向看,指定岗位责任人和任务负责人可以减少了推诿扯皮现象;纵向看,所有已明确负责人的任务,一般情况下,管理者不必重复介入。随着任务管理工作地推进,将有越来越多的工作纳入任务管理机制中,需要管理者直接介入的任务范围将不断缩小。管理者可以将精力投入如何调动员工工作积极性、优化任务处理方法和流程、处理重要任务项目和例外事项上。
2、 提高了员工工作的执行效率。有了授权、作业指导和共享数据等措施,员工可以更专注于当前处理的工作。同时,任务项下的进度更新,让管理者无须打扰员工,也可以了解沟通信息。
3、 客观上,避免了工作中的“私有化”,降低管理者被胁迫屈从于某些员工,提高了管理的主动性。
四、任务管理的自我更新完善机制
任务管理将按如下机制激发员工的工作积极性并实现自我更新完善:
更多的工作纳入任务管理,工作的计划性和效率也会越高,相关知识越丰富,流程也会越优化。员工能更专注于执行―优化了执行效率,主管能更专注于机制、流程、资源上的问题―优化了管理效率,因此,任务管理可以实现自我完善。
五、结语
将任务作为管理的基本元素,在传统技术手段下,其工作量之大是不可想象的。但利用信息网络平台,按照数据库管理的逻辑:管理者可以随时检索某个时间段,某个人负责,隶属于某个岗位,不同重要性的任务信息,调阅与其直接相关的处理流程、方法和历史资料。而且实现上述目标,并不需要大幅增加工作量。
本文中任务管理是按照管理者――员工的二层结构描述的。公司级管理中也包含“例外管理”的逻辑,因此,这种二层结构有按照公司实际管理架构进行拓展的空间。同样,阶段性、跨部门专项任务,也可以应用任务管理思路进行分工管理,职责更加明确。笔者在实践工作中,运用上述任务管理的思路和方法,在本部门日常任务和跨部门的专项任务管理上,初步实现了执行层独立运作,管理者重点进行例外管理的效果,工作效率提高明显。
受客观条件的限制,任务管理的实践范围还很小,其普适性还有待检验。希望通过本文,能够得到大家的批评指正,并获得更多实践检验和反馈,让任务管理方法得以完善。
参考文献:
关键词：工作态度；服务意识；奥斯本；登哈特
1理论依据
1、1奥斯本的企业家政府理论
奥斯本的企业家政府理论诞生于20世纪90年代，当时西方国家尤其是美国正陷入新一轮的经济危机中，为摆脱经济危机，发达国家掀起了新的行政改革的热潮，企业家政府理论便应运而生。从这个意义上讲，企业家政府理论也是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的。
企业家政府理论是新公共管理理论的思想精髓，针对传统政府官僚体制的一系列弊端，它提出了改革政府的十项基本原则，亦即企业家政总体来说，企业家政府理论主要有如下特征：
（1）注重政府的决策职能。奥斯本认为企业家政府的特征之一便是“掌舵而不是划桨”，这实际上是肯定了政府的中心任务应该是集中精力做好决策工作，而把具体的执行工作则可以交给一些非营利机构或私营企业去做，这样政府部门便可以从一些烦琐杂事中解脱出来，去制定大政、方针、政策，从而提高政府的效率。
（2）在政府中引入竞争机制。奥斯本认为，政府作为一种纯粹的公共部门，最习惯于采取垄断方式进行管理活动，它把竞争看做是一种浪费和重复，这样显然不利于行政效率的提高。因此，必须在政府机构中引入规范的竞争机制，以提高政府工作效率。
（3）明显的结果导向。奥斯本对企业家政府特征的描述中，有一种明显的结果导向的倾向。如他认为，企业家政府应该注重产出而非投入，注重目标使命而非繁文缛节，注重市场机制，有收益而不浪费等。
（4）将政府与公民的关系看成是企业与顾客的关系。企业家政府理论的本质便是主张政府机构借鉴企业的经营管理方法，因此，政府组织必须像企业对待自己的顾客一样对待自己的子民，政府应该像企业一样具备“顾客意识”。
1、2登哈特的新公共服务理论
奥斯本的企业家政府理论无论是在理论上还是在实践中都颇具价值，它不仅对美国的政府机构改革产生了重要的影响，也对我国正在进行的政治体制的改革具有重要的启示。但它当然不是完美无缺的，企业家政府理论在风靡一时的同时，也受到了很多批评，它的一些缺点也暴露无疑。登哈特的新公共服务理论便是在对传统的公共行政理论与新公共管理理论尤其是对作为新公共管理理论精髓的企业家政府理论的反思与批判的基础上提出来的。登哈特的新公共服务理论与企业家政府理论具有明显的不同，是两个不同的理论范畴或两种思潮，新公共服务理论在关注效率和市场的同时，更加重视民主、公民权、为公共利益服务以及社会公平等价值观念，它本质上是对旧的管理理论的一种扬弃，一种继承与发展，而不是简单的批判，更不是全盘否定。
新公共服务理论与企业家政府理论相比，具有针锋相对的几大特点：
（1）政府的职能是服务，而不是决策或执行。新公共服务理论认为，现代政府的职能既不是什么“掌舵”，也不是“划桨”，而应该是服务。也就是说政府的中心工作是为公民提供良好的服务，而不是简单地制定决策，或是去费心的执行。
（2）注重公共利益，而非结果导向。企业家政府理论重视结果与效率，具有明显的功利倾向，而新公共服务理论则更强调公民的公共利益，强调民主、公民权与公共服务，并认为这才是问题的根本，是政府的终极目标。
（3）公民不等于顾客，政府也不是企业。新公共服务理论认为，政府与公民的关系并不同于企业与顾客的关系，因此要正确地定义自己的服务对象，重视公民的权益，重视作为个体的人，积极倾听大众的意见，关注公民的需求，并为满足这些需求而不断努力。
2两种理论对解决上述问题的启示及对策
尽管登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它确实更加前沿和新颖，但它并不是对传统公共行政理论与新公共管理理论的全盘否定，尤其是作为新公共管理理论核心的奥斯本的企业家政府理论仍然具有其自身的重要价值。因此，不管是新公共服务理论还是企业家政府理论，都有各自的可取之处。而对于我国政府部门中存在的工作态度差，服务意识淡薄，工作效率低下等问题，我们完全可以借鉴上述两种理论的合理成分，将其为我所用，以求消除我国政府部门中存在的不正之风，提高行政效率。
2、1转变工作态度，强化服务意识
尽管我国政府部门作风整顿频繁，但“话难听，门难进，脸难看，事难办”的现状仍较为普遍。工作缺乏主动性，敷衍塞责，遇事推委。一些工作人员见事就推，见难就躲；对群众的诉求和利益常常置于脑后，为民服务不热情，态度冷淡脸难看；有利的事争着干，麻烦事互相推。
为此，我们必须采取有效措施，转变行政人员的工作作风，提高其为人民服务的意识。首先，必须推动政府职能的转变，这是转变政府机构工作人员工作作风，提高服务意识的前提。根据新公共服务理论的观点，为公民提供良好的服务是政府的根本职能，服务是政府的天职。因此，各级政府必须遵循“以人为本”的原则，重视公民的权益与诉求，关注大众的需要，并为满足民众的需求而不懈努力。其次，服务型政府的建设有利于提高政府机构及其工作人员的服务意识，反之亦然，两者是相辅相成的。因此，必须大力推进服务型政府的建设，这也是深化行政管理体制改革的应有之义。
2、2办实事，改变不作为的浮夸作风，提高政府机构的执行力
长期以来，我国的政府机构中存在着一种“不作为”的现象，行政人员不求有功，但求无过，只是简单地呆在自己的位置上，可谓是“尸位素餐”，碌碌无为，说空话，无所事事。要改变这种现象，必须彻底纠正不正之风，督促政府机构和人员为人民群众办实事，不断提高政府机构的执行力。
执行力这个词更常见于企业管理中，但它也同样适用于政府机构。2006年3月，总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是《政府工作报告》首次写进“执行力”，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。国家政策落实的关键就在于政府的执行力如何，提高政府的执行力也是优化政府机构效能的途径之一，对于建设服务型政府，深化行政管理体制的改革也具有重要的意义。
2、3在政府部门中引入竞争激励机制，加大奖惩尤其是惩处的力度
竞争是人类文明的助推器，没有竞争就没有发展，社会各项事业也不会进步；激励则是提高工作人员积极性的有效手段之一。竞争激励机制可以说是我国公务员制度的核心机制。
通过在政府部门中引入竞争激励机制，鼓励公务员队伍的创新精神，打破长期以来干部任用的单一性与封闭性，打破公务员这一职业的“铁饭碗”的局面，强化工作人员的忧患意识；通过一系列环节对成绩突出的工作人员进行奖励，坚持物质激励与精神激励的结合，更加注重物质利益的激励，改变过去那种以精神奖励为主的不正常现象，提高工作人员的积极性和对国家人民的忠诚度。
在奖优的同时，必须加大对违法违纪人员、表现差劲人员甚至是不作为人员的惩处力度，坚持奖励与惩罚的统一。没有相应的惩处，则可能会造成对有关人员的包庇与纵容，是对国家蛀虫的默许，有姑息养奸、养虎为患的危险。这使我想起了对死刑取消与否的大讨论，那些叫嚣取消死刑的人实际上是打着“人权”幌子的伪善家。
2、4完善监督机制
必须加大对政府部门及工作人员的监督。要进一步转变观念，完善群众监督机制，扩大公众知情权，不断提高行政管理活动的透明度；建立各部门之间互相监督的协调配套机制，在政府部门内部建立独立运行的监督机构，并强化对监督者的监督；完善监督方式，改变目前这种以事后监督为主的现状，建立起以事前监督和事中监督为主的、三种监督方式有机结合的科学的监督方式，改被动监督为主动监督，防患于未然；健全舆论监督，营造良好的社会氛围。
只有不断完善监督机制，政府部门及工作人员才能感受到自己肩上责任的重大与工作的压力，才能变自发为自觉，积极主动地为人民群众排忧解难。
2、5加强法制建设，构建法治政府，并坚持依法治国与以德治国的结合，使政府行为步入规范化轨道
在本科期间，一位老教授在给我们上课时说过的一句话使我深受启发，其大意是，在处理某件事情时，如果在你的头脑中第一反应是某个人物，而不是规章制度法律规则，那么你离封建社会不远。
对一个政府或国家来说，又何尝不是如此呢？我们的干部人员的工作态度不好，服务意识不强，工作效率不高，在一定程度上也是因为法律制度的缺失。因此，必须进一步健全法制，建设法治政府，这是规范行政人员行为的有效途径。
当然，我们说加强法制并不是绝对的，行政管理的对象最终还是人，它涉及到人与人之间的互动。因此，我们还必须加大对行政人员的思想道德教育，将全心全意为人民的宗旨落实到行动中，使之蔚然成风。
2、6加强对行政人员的培训，不断提高行政人员的素质
现在的社会是知识经济的时代，知识更新正以几何数的速度加快。我们的行政人员一方面要加强对专业理论知识的学习，自觉接受培训，政府部门也要建立起一套终身的教育和培训机制，不断提高行政人员的职业素质，这样才能跟上时展的步伐；另一方面，要加大对行政人员的思想政治教育和职业道德建设，培养其爱国家、爱人民的良好情操，这是转变工作作风，加强服务意识的重要一环。
参考文献
关键词:医院;部门预算;管理
中图分类号:F23文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)22-0087-02
医院部门预算是指对医院财务收支规模、结构和资金来源渠道所作的预计,是医院事业发展计划和工作任务在财务收支上的具体反映,是财务活动的基本依据。由于中国现阶段医疗机构的主体是由政府举办的,因此医院的部门预算纳入政府部门预算管理。医院部门预算由收入预算和支出预算组成,医院的各项收入、支出全部纳入部门预算管理,统一核算,统一管理,规范开支。
一、医院部门预算管理的作用
1、医院实行部门预算管理有利于规划医院发展目标的实现。医院部门预算管理通过预算的编制、预算的执行以及预算执行结果的分析与考评,将医院的长期规划、短期发展相结合,保障了医院战略目标的实现。
2、医院实行部门预算管理有利于激发科室职工发展的积极性。实行部门预算管理,使职工在参与预算编制的过程中,了解医院的发展总体目标,有助于激励职工围绕预算目标努力工作,改善经营管理,降低和控制成本费用,增强职工的凝聚力。
3、医院实行部门预算管理有利于维护医院经营活动良性发展。实行部门预算管理是经济管理的基础,也是监控经营活动的依据。在预算编制、预算执行和预算期末的过程中,通过各项措施对医院经营活动起到预算管理的事前控制、事中控制、事后控制的作用。
4、医院实行部门预算管理有利于评价责任科室的工作绩效。在部门预算管理实施的过程中,预算管理对工作业绩的考核是在对其差异进行认真分析基础上的综合反映,这种分析比较客观公正,作为考核各科室工作业绩的主要依据及标准。
二、医院部门预算管理的原则
1、保证重点的原则。结合医院年度工作计划,重点保障医疗活动正常开支,重点保障职工收入逐年提高,重点保障专科和人才队伍建设,重点保障医院发展重大项目建设资金,压缩日常公用支出。
2、量入为出的原则。部门预算应依据上年度的部门预算执行情况,结合当年医院事业发展规划,合理预测本年度的收支,坚持以收定支,略有结余,不得编制赤字部门预算。
3、收支统管的原则。医院的各项收支必须全部纳入预算统一管理,不得隐瞒、少列收支。部门预算既要体现实际需要,又要考虑财力可能,做到统筹安排、综合平衡。
4、精打细算的原则。部门预算体现勤俭办一切事业的精神,按照公共财政要求实事求是,做到有所为,有所不为,“有多少钱办多少事”。
三、医院部门预算管理的体系
医院应建立健全部门预算编制、审批、执行、调整、分析、考核等各部门、各环节的职责任务和具体要求。部门预算的权责分配和职责分工明确,机构设置和人员配备科学合理,形成整个预算管理体系。
1、医院职工代表大会是医院部门预算管理的最高权力机构,负责审批医院年度部门预算方案。院务委员会是医院部门预算管理的决策机构,负责制定年度部门预算方案。医院部门预算编制工作,由院长负责。医院财务部门是部门预算管理部门,具体负责部门预算管理工作。医院相关职能部门的主要负责人参与部门预算管理工作。
2、医院财务部门,主要负责拟订部门预算目标和部门预算政策;制定部门预算管理的具体措施和办法;组织编制、审议、平衡年度部门预算草案;组织下达经批准的年度部门预算;协调、解决部门预算编制和执行中的具体问题;考核部门预算执行情况,督促完成部门预算目标;负责定期向院领导报告预算执行情况。
3、医院相关职能部门,具体负责本部门管理范围的部门预算的编制、执行、控制、分析等工作,并配合做好医院部门预算的综合平衡、控制、分析、考核等工作,同时接受财务部门的检查和考核。医院相关职能部门负责人对管理范围的部门预算的执行结果负责。
四、医院部门预算编制与执行
1、部门预算编制的基本要求。医院根据实际情况,做好预算编制的各项基础性工作。一是要如实预测收入,全面分析上年度部门预算执行情况,增强收入预测的准确性。二是要正确测算各种因素对收支的影响。分析测算部门预算年度内政府有关政策对医院收支的影响;分析医院事业发展计划对医院收支的要求,医院当年履行职能所必须的硬性支出全部编入当年预算。三是相关基础信息资料要按要求核准,不虚报、不漏报。根据上级财政部门的要求,部门预算要早编细编,每年初就要开始研究编制下年度的预算,预算编制要细化到各类收支项目。
2、部门预算编制的内容。收入预算的编制。根据财政、物价、税务等有关部门规定,属于有明确收费标准的项目,结合业务量编制部门预算。没有明确收费标准的项目,则要根据以前年度收入水平,结合本年的相关影响因素编列。
支出预算的编制。根据国家有关政策规定,医院事业发展计划、工作任务、人员编制,有关开支范围和开支标准,物资供应及价格变化等因素编制部门预算。没有支出定额的,要根据实际情况测算编列。
专用基金收支预算的编制。医院专用基金包括修购基金、职工福利基金、住房基金等,根据有关规定按提取比例编制部门预算。
事业发展项目预算编制。医院的购置设备、改造医疗环境、修缮房屋、自筹基本建设资金等项目,根据业务发展需要,进行可行性论证,本着保证重点、兼顾一般、先急后缓、先重后轻的原则编制部门预算。
3、部门预算编制的程序。医院部门预算实行“二上二下”的编制程序:
“一上”:医院根据上级财政部门的要求,编制“以人员为主的基础信息、申报项目支出预算、收入预算预测情况”等三项基础资料,并按规定要求和时间上报上级财政部门。
“一下”:上级财政部门对医院报送的三项基础资料进行审核,下达收支预算总控制数和项目支出预算财政拨款控制数。
“二上”:医院根据上级财政部门下达的收支预算总控制数等正式编制下年度部门预算计划,并按规定要求和时间上报上级财政部门。
“二下”:预算计划经上级财政部门批准后,正式批复下达医院部门预算,即成为医院预算执行的依据。
4、部门预算执行与调整。部门预算执行实行“切块管理、审定项目、归口审批、逐级负责”的管理原则,部门预算批复按归口管理的职能部门下达。职能部门负责人对管理范围内的预算执行负责,严格执行部门预算支出审批制度和程序,不得突破预算指标。预算实行项目编号管理,无预算编号,不得报销列支。
属于国库集中支付和政府采购的预算项目,要依照国库集中支付和政府采购的有关规定进行。对于属省级集中采购目录范围内或采购限额标准以上的货物、工程和服务项目,必须严格执行政府采购预算。
预算项目和数额不得随意调整,更不得挪作他用。凡因涉及到政府政策因素或医院重大项目需调整或追加预算,必须通过论证申报,落实资金来源,报经院领导审核。大额部门预算资金调整须经院务委员会通过,由财务部门执行。财政性支出的调整须报财政部门审批后执行。
五、医院部门预算分析与考核
1、医院财务部门对各个科室的部门预算执行情况进行考核分析,做好部门预算调控工作。一是按部门预算执行部门分户账进行统计,分析各部门的预算完成情况。二是充分考虑影响支出的各种因素,对部门预算执行数与部门预算目标数之间的差额进行比较,并分析原因。三是将当期部门预算执行数与上年同期部门预算执行数相比较,与部门预算批复相比较,进行对比分析,找出产生差额的原因。
2、部门预算绩效考核,应全面总结评价部门预算的编制是否准确,执行是否合理、准确、科学,调整是否符合规定等内容。医院部门预算绩效考核,以医院下达的部门预算批复为依据,坚持公开、公平、公正的原则,实行跟踪管理,分级考核,及时反馈。
3、部门预算绩效考核的内容:一是制度建设、管理措施评价。主要包括部门预算编制、执行、调整过程中的规范化、程序化建设等方面。二是资金使用情况评价。主要包括资金的申请、批复、使用范围、使用金额等方面。三是资金使用效益评价。尤其是大型项目的资金使用,主要包括预期目标完成情况、完成的质量、及时性和项目完成后产生的社会效益和经济效益等方面。
4、部门预算绩效考核的方法。财务部门应加强与医院内部各职能部门的沟通和联系,确保部门预算的执行情况能够相互监督、核对一致。财务部门应对重大预算项目和内容,密切跟踪其实施进度和完成情况,实行严格监控。
一是财务部门会同审计、监察等部门定期或不定期地对相关职能部门及人员责任指标完成情况进行检查,实行部门预算绩效考核。
二是相关职能部门负责人对本部门管理范围的预算执行情况负责,对管理范围的各科室预算执行情况进行考核。严格执行财务支出审批制度和程序,积极配合部门预算执行的监督和检查。
三是医院实行部门预算执行情况内部报告制度,及时掌握预算执行动态及结果。财务部门应运用财务报告和其他有关资料监控预算执行情况,及时向院务委员会报告预算执行进度、执行差异及其对预算目标的影响,采取相应措施,促进预算目标的完成。
四是年底由财务部门按部门分项目统计出相关职能部门的预算执行情况,并上报医院院务委员会。财务部门定期向职工代表大会报告并提请审议医院年度部门预算执行和经济运行情况。
参考文献:
[1]国家卫生部规划财务司、医疗机构财务会计内部控制规定讲座[M]、北京:企业管理出版社,2007、
[2]国家财政部,卫生部、医院财务制度[M]、北京:中国财政经济出版社,1998、
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D、诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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一、高校部门决算报表存在的问题
1、没有考虑高校的特殊情况
部门决算报表的编制范围较广，包括列入财政预算编制范围的行政事业单位、企业和企业集团，具体包括：各级党政机关、事业单位和社会团体、纳入预算编制范围的企业和企业集团，以及与财政部门直接发生缴、拨款关系并按规定应向财政部门上报决算的其他单位。执行的会计制度包括行政单位会计制度、事业单位会计制度、民间非盈利组织会计制度、企业会计制度、其他行业会计制度，因此，其没有考虑到高校的特殊情况，例如，高等学校每四年进行一次本科教学水平评估，对包括本专科业务费，教学差旅费，体育维持费，教学仪器设备修理费四项教学经费占学费收入的比例和生均增长比率等财务指标进行考核，但是决算报表中支出明细表却没有哪个项目能直观反映这方面的情况。
2、反映不全面、完整
根据《行政事业单位会计决算报告制度》规定，编报单位编制部门决算报表，应做到数字真实、计算准确、内容完整、账表相符、表表相符。但是现行决算报表体系却存在反映不全面、完整的现象。从2004年度开始，部门收入支出决算总表把基本建设收入和支出纳入了收入和支出的范畴，并对其重复填报的虚增部分进行了剔除，应该说全面反映了事业单位的收入支出情况，与“大收大支”的大预算编制原则是相符的，体现了一种进步。按照高校财务制度规定资产负债表是反映高等学校在一定时点财务状况的报表，又称财务状况表。它反映高等学校在一定时点上占用和使用的经济资源和负担的债务状况以及学校的偿债能力和基金结存情况，可以反映高等学校未来的财务趋势。但是在决算报表中资产负债简表却没有反映高校完整的资产负债情况，主要表现在以下几个方面：（1）资产方面：高等学校通过结转自筹基建转存建设银行的这部分资金，并没有全部形成支出，即使全部形成支出，但实际上除“应核销投资”和“转出投资”外，最后均形成高校的资产，而现在的做法是即便固定资产已经交付使用，没有办理竣工交付使用手续,仍然不构成高校的固定资产，自扩招以来，高校为满足扩招需要，不断加大建设力度，有大量的在建工程未办理竣工决算，因此资产负债表反映的国有资产是不完整的；另外虽然行政事业类资产负债事业单位部分设置了累计折旧这个科目，但是高校会计制度却明确规定不计提折旧，只是按照收入的一定比例计提修购基金，这样核算的话，既满足不了教育成本的核算，另一方面导致固定资产账面价值与实际价值背离甚远，而且有些固定资产因为已经不能使用，但是只要未做核销或变卖处理，仍然挂在固定资产账上，固定资产原值恒等于固定资产净值；还有部分高校对已经出售给教职工的公有住房和一些按高校会计制度没有达到固定资产标准的固定资产未做下账处理，还有在无形资产是高校资产的一个重要组成部分，发挥其使用效益和经济效益，对高校的发展有十分重要的作用，但是在行政事业类资产负债简表却没有单列。（2）负债方面：目前高等学校为适应扩招，加大了基本建设投资力度，而这些资金的投入大部分是通过银行进行融资取得的，对基本建设贷款现在一般有两种做法：借款通过事业高校会计制度核算；另一种是通过建设单位会计制度进行核算，借款利息最后通过待摊投资进入交付使用资产价值。对于第一种核算方式来说，决算报表可以反映事业单位完整的负债状况，但是大量的借款利息费用化处理不符合借款利息“谁使用、谁付费”的原则。通过第二种方式进行核算，那么借款利息可以资本化，但是由于决算报表不反映这部分负债，因此其提供的财务状况信息是不完整的，特别是高校投入大量的资金用于基本建设，而这些资金大部分通过银行借款等融资渠道取得，如果资产负债表不反映这部分资产负债，那么其反映的资产负债情况是不完整的，会计信息的需求者容易被误导；高等学校负债包括“借入款项”、“应付票据”、“应付及暂存款”、“应缴财政专户款”、“应交税金”、“代管款项”科目，但是资产负债简表负债类只有应付（预收）款项、应缴预算款、应缴财政专户、其他负债几栏，这样的话“借入款项”、“应交税金”、“代管款项”的余额全部反映在其他负债中，不利于财务信息需求者特别是对高校提供贷款的金融机构对学校的财务状况有全面的了解。（3）净资产方面：高校按照会计制度规定：净资产是学校拥有的资产净值及出资者拥有的产权。但由于固定资产不计提折旧，只要不存在融资租赁的情况下，固定基金恒等于固定资产，导致净资产虚高。
3、有些项目设置不够合理
决算报表中有些项目设置不够合理。主要包括：（1）在财决01表部门收入支出决算总表和财决01-1表基本建设收入支出总表中均反映了基本建设类资金结余，很多单位将其与建设单位会计报表主要指标表结余资金混为一谈。按建设单位会计制度规定，在建设单位会计报表中年末结余资金包括是“基建拨款”余额（不包括“待转自筹资金拨款”数）加“联营拨款”、“企业债券资金”、“基建投资借款”、“待冲基建支出”各科目的余额的和减去“交付使用资产”、“应收生产单位投资借款”、“在建工程”各余额的差计算所得，而部门决算报表的基本建设结余资金严格来说，应该为基本建设收入减去基本建设支出形成的差额，不包括借款形成的结余资金。（2）基本支出和项目支出划分不清。按照规定项目支出主要包括国家批准设立的有关事业发展专项计划、工程、基金项目，大型修缮、大型购置、大型会议项目、专项业务项目和其他项目，但对于具体如何划分基本支出和项目支出却没有明确的规定，使得不同的学校在填列基本支出决算明细表和项目支出明细表由于理解不同，出现口径上的不一致。（3）财决附07表人员和机构情况表其中12行单位在职人员仅包括在职干部，却把工人单列，笔者这不是十分合理，因为工人编制也属于高校在职职工，也占用了事业编制。（4）财决附05表固定资产情况表补充指标房屋建筑物日常开支费用实际上由于无法在账面上反映，因此大多数单位采取统计方法填列，因此缺乏实际意义。
4、反映过于烦琐，有的指标交叉、重复多
高校年末财务部门一般要编制三套会计报表，包括部门决算报表、财政性资金投资基本建设项目决算报表、教育经费统计报表。这三套报表存在指标交叉重复现象，无形中增加了会计人员的工作量，而且教育经费统计报表按照老的编报口径填列，也就是说高校在编制完决算报表后，还要将决算报表按老口径还原为教育经费统计报表。此外，按照照事业单位准则，事业单位实行“大收大支”的预算管理体系，在这种管理体系下，高等学校把各项收入、各项支出全部纳入预算，对所有的收入和支出实行统一管理，不仅可以反映高等学校收支全貌，而且有利于掌握和控制学校收支总体规模，但是在决算报表仍然要求编制行政事业类财政拨款收支决算表和预算外资金收支情况表，由于在实际编制报表时，往往依据会计人员的实际经验进行，造成口径不一致。
5、没有反映现金流量情况
按照企业会计准则-现金流量表规定：编制现金流量表的目的是为会计报表使用者提供企业一定会计期间现金和现金等价物流入和流出的信息，以便于会计报表使用者了解和评价企业获得现金和现金等价物的能力，并据以预测企业未来现金流量。将现金流量表纳入高校决算报表是国际通行惯例，随着高等教育事业的发展和教育投资体制的改革，高等学校经费来源渠道基本形成“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”多元化格局，因此有越来越多国家以外的主体与高校发生财务关系，这些信息需求者需要了解高校的资金情况，而决算报表却不能提供这方面的信息。
6、财务监督制度不健全
按照《企业财务会计报告条例》规定：财务会计报告须经注册会计师审计的，企业应当将注册会计师及其会计师事务所出具的审计报告随同财务会计报告一并对外提供，但是《行政事业单位会计决算报告制度》却没有对此作出明确规定，目前对高校决算报表均没有实行注册会计师审计制度。由于高校筹资渠道的多元化，财务制度却没有完善，内部控制制度失控，导致高等学校已经成腐败的高发地带，而财政监督又流于形式，主管部门和财政部门对决算报表的审计停留在技术性审核层面，对决算报表的反映出来的一些是否合规、合法却无从下手。比如：一些高等学校套取资金，将零余额账户的资金转入基本户，但是实际并没有形成支出，，有的高校为了达到与财政对账的目的，将非本级财政拨款专入代管款项或者冲减支出处理，这些都是与会计制度不相符的。
二、完善高校决算报表的思考
笔者针对在实际工作中的一些经验，认为应该在以下几个方面对高校决算报表进行改进和完善。
1、适当增加反映高校特色的项目
在事业单位决算支出明细表中适当增加反映高校特色的一些科目，如在公用支出明细表增加本专科业务费、体育维持费、学生活动费等反映高校特色的一些项目。
2、改进资产负债表设置
（1）在事业会计和建设单位会计没有合并之前，将建设单位会计报表中资金平衡表引入事业单位资产负债表，可以在建设单位会计增设基本建设支出-在建工程科目，在发生建安投资时借：“基本建设支出”，贷：“银行存款”等，同时借：“固定资产”，贷：“固定基金”，这样的话建设单位会计的流动资产、固定资产、负债、结余资金都可以反映在资产负债表中，决算报表就能完整反映高等学校真实的财务状况，当然在编制决算报表时，应把事业账与基建账之间的往来予以冲销；（2）实行固定资产折旧制度，同时增设无形资产项目栏，对无形资产予以全面放映；（3）负债类将短期负债、长期负债、基本建设借款分开反映。
3、对一些报表项目进行修改
（1）改革建设单位会计报表主要指标中结余资金，严格说来，借款并不能形成算是结余，应该将其剔除，这样的话，事业单位会计报表就能与建设单位会计报表就能衔接起来；（2）取消固定资产情况表中补充指标房屋建筑物开支费用的填列；（3）对项目支出和基本支出进行明确界定，使高校之间具有横向可比性；（4）对基本数字表进行完善。
4、简化报表体系
取消教育经费统计报表和财政性资金投资基本建设项目决算报表的编制，将三套报表合为一套决算报表，取消一些重复交叉指标的填列，对现行部门决算报表进行完善，使之能满足各方面的需要。
5、增设现金流量表
现金流量表可以说明高校在一定时期内现金流入和流出的原因，据以分析和评价学校偿债能力、支付利息的能力和资产的流动性；据以据以分析和评价高校未来产生现金流量的能力；据以分析高校在发生财务困难时的适应能力、筹资能力及变现能力，有利于学校全面调度使用资金，因此有必要在高校决算报表增设现金流量表，目前可以参照企业会计准则-现金流量表的编制方法，采用直接编制法，将教育科研活动、筹资活动、投资活动产生的现金流量予以全面反映。
第一条为加强对部门统计调查的管理和监督，规范部门统计调查行为，提高统计调查的整体效率，减轻被调查者负担，保障统计资料的准确性，提高共享性，根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则，制定本办法。
第二条本办法适用于国家机关、具有行政管理职能的事业单位、经授权代主管部门行使统计职能的部级集团公司和工商领域联合会或协会、经国务院授权具有一定行政职能的人民团体开展的统计调查，以及上述部门和单位与其他部门联合组织实施的统计调查。法院、检察院组织实施的统计调查，参照本办法执行。
第三条本办法所称的统计调查，是指部门搜集国民经济、社会和科技发展情况，用于政府管理目的的各类统计调查。包括以数字形式、文字形式或混合形式；以表格、问卷、电讯（电报、电话、传真等）、磁盘磁带、网络通讯（网络表格、电子邮件等）等为介质的普查、经常性调查、一次性调查、试点调查等。
第二章部门统计调查项目的管理
第四条政府综合统计机构统一管理和协调部门统计调查。国家统计局管理和协调国家一级部门制定的统计调查；县及县以上地方各级政府统计局管理和协调同级部门的统计调查。
第五条部门的综合统计机构统一组织、管理和协调本部门各职能机构的统计调查活动，制定本部门的统计调查总体方案。部门内其它职能机构无权单独制定统计调查项目。
第六条政府综合统计机构通过建立审批备案制度、有效期制度、调查项目公布制度、跟踪检查制度、举报制度，对部门统计调查进行管理。
第三章制定统计调查项目的基本原则与要求
第七条国家机关、具有行政管理职能的事业单位、经授权代主管部门行使统计职能的部级集团公司和工商领域联合会或协会、经国务院授权具有一定行政职能的人民团体，可以制定与职能范围相对应的统计调查项目。
国务院临时机构，一般不得直接制定统计调查项目。工作需要的统计资料，应当向有关部门搜集、加工。确有需要调查的，须事先取得国家统计局的同意，方可制定统计调查。
法院、检察院可制定业务情况统计调查项目。
第八条统计调查项目的立项必须有充分的理由。调查要有明确的目的和资料使用范围。
第九条统计调查的内容和调查范围必须与部门的职能相一致，必须符合既定的政府综合统计与部门统计的分工原则。
第十条统计调查项目必须兼顾需要与可能，充分考虑基层调查人员和被调查对象的承受能力。必须符合精简、效能的原则。凡一次性调查能满足需要的，不搞定期调查；凡非全面调查能满足需要的，不搞全面调查。最大限度地减少调查频率，缩小调查规模，降低调查成本。
第十一条调查项目中的报表表式和文字说明必须规范；指标解释和计算方法必须科学；调查内容要简明扼要，不能与其他调复、交叉、矛盾。
第十二条调查项目中的统计标准和分类必须与政府综合统计部门规定使用的标准和分类相一致。涉及政府综合统计部门规定以外的专业标准和分类，要与有关国家标准或行业标准相一致。尚无国家标准和行业标准的，必须严格按照标准化科学及分类科学的原理进行归纳和设计，并在使用前征求政府综合统计部门的意见。
第十三条所使用的调查方法要科学合理。要结合调查目的和要求选择最适当的调查方法，以获得最大的调查效益。避免由于调查方法使用不当给基层造成过重负担和产生数据质量问题。
第十四条重大调查项目必须经过研究论证和试点，必须有完备的论证材料和试点材料。
第十五条调查者必须依法使用调查资料，对属于国家秘密的统计资料，必须保密；对属于私人、家庭的单项调查资料和在统计调查中知悉的调查对象的商业秘密，负有保密义务。
第四章审批及备案程序
第十六条部门建立以系统内单位为对象的调查项目，须报同级政府综合统计机构备案；部门建立调查范围涉及到系统外单位的统计调查项目，必须报同级政府综合统计机构审批，在取得政府综合统计机构的同意或批准后方可组织实施。
系统内是指：与部门有直接隶属关系的单位及部门的派出机构；省及省以下与部门对口设立的管理机构；部级集团公司所属企业。除此之外均属系统外。
第十七条审批及备案程序的有关时间规定：
（一）政府综合统计机构在收到部门正式申请函及完整的相关资料后，在20个工作日内完成审批；在5个工作日内完成备案。完成时间以复函日期为准。
（二）部门收到复函后，在20个工作日内将布置调查的正式文件、调查方案和调查表式送达政府综合统计机构，以便及时在“部门统计调查项目库”中建立或更新记录，以及履行公文存档手续。
（三）对有关自然灾害、突发事件等不可预知、有特殊时效性要求的调查，政府综合统计机构将根据特事特办的原则，在最短的时间内完成审批工作，备案项目可事后补办。
第十八条部门统计调查项目送审及备案时，须备齐以下文件：
（一）以部门名义发出的申请审批或备案的函。
（二）调查方案和表式。包括：总说明、报表目录、基层表式、综合表式、统计标准和分类目录、指标解释、逻辑关系及抽样方案（针对抽样调查）等。应明确表述调查目的、调查对象、统计范围、调查方法、调查频率、填报要求、报送渠道、时间要求等。
（三）相关文件。包括新建立该调查项目的背景材料、重大调查项目的研究论证材料及试点报告等。
第十九条制定统计调查的部门，在将调查方案送审的同时，要认真填写《部门统计调查项目审批/备案登记表》。
第二十条政府综合统计机构对送审的部门统计调查进行初审，提出修改意见和建议，部门应积极配合，及时作出说明和解释，并按照修改意见认真进行修改；如有不同意见，双方应进一步研究磋商达成一致。否则由国家统计局进行最终裁决，部门应按最终裁决意见进行修改。
政府综合统计机构对送备案的部门统计调查提出修改意见和完善建议。
第二十一条政府综合统计机构对部门统计调查的具体审核工作完成之后，以统计局名义发函批复。批复分为：同意实施；不同意实施；建议暂缓实施三种。部门收到批复后，应严格按照批复执行。
第二十二条部门收到同意实施的复文后，要及时印制调查方案和调查表式，起草布置实施的部门文件，部署调查工作。如遇特殊情况不能实施调查、延期实施调查或需调整变更调查方案的，须及时向政府综合统计机构报告说明。
第二十三条调查范围涉及到省及省以下单位的部门调查，在将调查任务逐级布置时，应及时通知同级政府综合统计机构。
第二十四条对部门内职能机构为监控生产经营活动的具体环节而建立的内容专一、分类至细、频率固定的业务统计项目，在其内容不与其它统计调查项目重复的前提下，可向政府综合统计机构提出申请，由政府综合统计机构研究同意后，授权部门的综合统计机构进行定期审批管理。部门的综合统计机构审批后，须将调查方案送政府综合统计机构，以便纳入“部门统计调查项目库”。
第五章调查的法定标识和有效期
第二十五条部门统计调查经政府综合统计机构批准或备案后，必须在报表的右上角标明法定标识。法定标识包括：
（一）表号；
（二）制表机关；
（三）批准机关/备案机关；
（四）批准文号/备案文号；
（五）有效期截止时间。
第二十六条政府综合统计机构对部门统计调查实行有效期管理制度。批准的年度调查及其调查周期小于一年的定期调查的有效期为两年；普查、一次性调查、调查周期大于一年的定期调查，其有效期到该次调查的资料上报结束时止。备案的定期调查的有效期为三年；一次性调查的有效期到该次调查的资料上报结束时止。有效期皆以复函的日期为起点计算。
超过有效期的调查项目，一律自动废止。如需要继续执行，应当重新办理审批或备案手续。在有效期内发生变化的调查项目，应随时办理重新审批或备案手续。
第六章监督与处罚
第二十七条政府综合统计机构为了保护合法的部门统计调查项目顺利实施，采取以下监督措施：
（一）定期通过公共媒体向社会公布“部门统计调查项目目录”，以便建立全社会监督机制。“部门统计调查项目目录”的内容包括：
1、经过批准或备案的部门统计调查项目名称；
2、制定及组织实施该项调查的单位名称；
3、批准文号或备案文号及其日期；
4、调查项目的有效期。
同时公布经查实的违规调查项目和因超过有效期而被废止的调查项目。
（二）建立对违规调查的举报核实制度。在政府综合统计机构设立举报接待部门，根据举报线索，对违规调查的情况进行调查核实后予以公布。
第二十八条为保护国家利益和被调查者的权益，减轻被调查者和各级数据加工部门的负担，政府综合统计机构对部门调查的资料使用情况、实施方案与批准方案的一致性进行监督，监督内容包括：
（一）检查调查取得的资料是否被正当使用。资料使用与调查目的是否一致；资料使用是否超出原定的范围；资料是否被私自用于营利目的；是否违反有关保密的规定；是否有其他损害国家利益和被调查者权益的行为。
（二）检查调查资料的有用性。对大部分内容使用频率不高、针对性不强的调查，建议修改、合并或停止实施。
（三）检查调查实施过程中是否严格按政府统计机构批准的方案执行，是否有擅自变更调查内容、调查范围、计算方法和报送频率等行为。
第二十九条对违反本办法第十六条、第二十二条、第二十六条的规定，未履行法定的审批或者备案程序和擅自变更调查方案的部门统计调查，县级以上政府综合统计机构可以依法予以废止，并按照《统计法》及其实施细则的有关规定处理。
第七章管理部门提供的服务
第三十条为主动作好部门统计调查的管理工作，避免可能出现的问题，政府综合统计机构为制定统计调查的部门提供有关业务性咨询、调查方案设计指导。帮助部门掌握设计统计调查项目的基本方法，提高设计工作的效率和质量。
第三十一条为了避免调查项目之间的重复、矛盾，政府综合统计机构建立并向部门开放“部门统计调查项目库”。部门在制定调查项目前可先进行查询，以达到避免重复调查，充分利用已有信息的目的。
第三十二条对于部门利用已有资料，精简调查项目和调查内容的，政府综合统计机构给予充分支持和协助。对部门之间在利用对方资料中遇到障碍的，政府综合统计机构可出面协调。
第八章附则
第三十三条对于政府综合统计机构与部门联合制定的统计调查项目，以政府综合统计机构为主制定的（使用政府统计机构的文号），参照政府综合统计机构调查审批程序办理；以部门为主制定的（使用部门的文号），参照部门调查审批程序办理，最后以会签文件作为实施依据。