西安住房公积金管理中心长期以来坚持以落实科学发展观和“构建和谐西安”的理念来统领公积金管理中心的工作，通过不断创新发展，提升服务意识，提高服务质量，积极探索贯彻住房公积金政策，帮助城镇中低收入职工解决住房问题，对促进西安经济社会的和谐发展做出了积极贡献。
日前，本刊记者就住房公积金的有关问题采访了西安住房公积金管理中心党委书记、主任薛华锋。
记者：住房公积金制度作为一项房改制度，十多年来发展迅速，并不断完善。那么在积极推动西安住房公积金制度建设方面，西安住房公积金管理中心有哪些具体措施？
薛华锋：我们坚持为民宗旨，狠抓工作落实，在各项业务工作中认真贯彻为民、便民、利民的服务原则，贯彻权为民所用、情为民所系、利为民所谋的“三为民”思想。具体体现为，我们推出了一系列措施促进公积金业务发展。
一、 加大住房公积金宣传力度，提高公积金个贷的社会认知度。
我们利用各种机会广泛宣传公积金贷款的政策优势，通过市政府召开新闻会和电视、电台、报纸等新闻媒体以及多种方式，宣传公积金个贷政策、利率优势，动员更多的单位建立公积金制度，吸引更多的职工利用公积金贷款改善住房条件。
二、全面完成信息系统建设，提升服务手段，扩大住房公积金归集和个贷银行，引入竞争机制。目前，包括全市13个区县在内的新系统已全部上线运行，实现了职工个人公积金信息全系统共享、个贷就近银行办理和网上审核、审批及归还，这就大大加快了个贷办理，提高了工作效率，保证了公积金安全。按照市政府和管委会的要求，我们已经正式委托中国银行、招商银行等13家银行49个网点办理住房公积金归集和个贷业务。这样以来，公积金的惠民政策就真正落到了实处。
三、完善个贷办法，实行住房公积金贷前项目管理制度，加快个贷办理。在坚持政策、保证资金安全的前提下，我们及时出台了《二手房个人住房公积金贷款暂行规定》，管理中心和担保公司提前介入房地产项目，对项目楼盘进行考察、审核。通过经办人员、处长、分管主任三级审核，处务会、主任办公会两会审批的“三审两会”制度，保证项目合法、合规，降低贷款风险。同时实行员和代办员制度，设立公积金办事大厅，设立委托银行和房地产抵押登记等柜台，这也是规范业务管理的重要举措。以后还将逐步引进房地产信息介绍等业务，为群众和单位提供“一站式”、“一条龙”服务。
四、以政策法规形式进一步完善奖惩激励机制，及时调动职工工作的积极性。我们先后出台了《对受委托银行归集业务考核暂行办法》、《对受委托银行贷款业务考核暂行办法》和《个贷业务奖励资金配置办法》，调动银行办理住房公积金个贷业务的积极性，鼓励中心个贷工作人员主动联系楼盘，到贷款单位、开发工地、售楼现场调查研究，现场办公，积极为购房群众宣传、推介、办理公积金贷款。
记者：在住房公积金的监督管理方面，西安住房公积金管理中心以什么措施来保障缴存住房公积金的广大职工的根本利益，让住房公积金真正方便百姓，让百姓放心？
企业集团是多个法人企业在共同利益的基础上，通过资产等联系纽带，以实力雄厚的企业为核心组建的具有多层次的组织结构及多种经济功能的大型法人企业联合体，其基本特征为：
(一)组织形式为多法人联合体。企业集团内部各成员单位都是自主经营、自负盈亏的独立法人实体，它们在产权关系、契约等力量的作用下联结成为一个企业集团。
(二)组织结构具有多层次、立体型的特点。企业集团多是通过兼并、控股、参股、联营等方式形成的。企业集团是以母子公司为主体的，从这个角度上说，企业集团的多层次结构表现为母公司、子公司、孙公司等一系列的多层次结构，企业集团少的有二、三层，多的则达六、七层，从而形成立体型的企业网络。
(三)以资本联结纽带为主，多种联结纽带并存。资本纽带使各成员单位间建立起最为持久稳固的关系，同时也是其它联结关系的基础。在资本纽带的基础上，相互建立起人事纽带、技术纽带、信息纽带以及文化纽带等多种联结纽带，使各企业融为一个有机的整体。
(四)采取多元化经营。企业集团形成的动因之一就是为了抵御日益增加的市场风险监管当局，提高竞争能力，获得更多的市场营销机会。因此，企业集团在其形成过程中成为了具有生产、流通、科研开发、多角化经营和国际化经营等多功能的综合体，目前世界各国企业集团大多采用相关多元化经营。
(五)产业与金融相结合。企业集团的发展离不开金融支持。许多企业集团以银行或其他金融机构为核心，还有许多企业集团资金融通的需要，经批准在企业集团内部建立的非银行金融机构财务公司，就是产业与金融相结合的一种形式，产业与金融相结合是今后企业集团发展过程中的一种趋势。
二、两法一指引;的推出和实施
(一)两法一指引;的和实施
中国银监会分别于2009年7月18日和7月23日下发了《项目融资业务指引》和《固定资产贷款管理暂行办法》两个文件，随后又于7月30日了《流动资金贷款管理暂行办法》(征求意见稿)(以下简称两法一指引;)。2010年2月20日，中国银监会宣布，《流动资金贷款管理暂行办法》正式实施。至此，包括此前已经的《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》在内，这标志着统称为贷款新规的两法一指引;开始进入全权实施阶段。
(二)与原有制度的对比
两法一指引;前正式实施的贷款类管理制度主要有三个，其中最主要的是人民银行1996年的《贷款通则》[2]，以及银监会2008年的《商业银行并购贷款风险管理指引》和2007年的《银团贷款业务指引》。
《贷款通则》出台后，各行都根据其规定，制订了相应的贷款管理办法，我们比较研读了中国建设银行《固定资产管理办法》、中国工商银行《固定资产管理办法》，并对两家银行的规定与本次的《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》进行了对比，主要的不同点有：
1、账户管理
两法一指引;的《固定资产贷款管理暂行办法》第十八条规定贷款人应在合同中与借款人约定对借款人相关账户实施监控，必要时可约定专门的贷款发放账户和还款准备金账户;;第二十三条规定合同约定专门贷款发放账户的，贷款发放和支付应通过该账户办理;。建行《固定资产管理办法》中规定借款合同生效后，借款人即可办理贷款开户手续，并按借款合同约定的用款计划，一次或分次将贷款转入在建设银行开立的专用存款账户，在此账户中支用贷款。;工行《固定资产管理办法》中对开立专用存款账户没有特别要求，且从实际情况来看，建行各分支机构在操作中也未非常严格执行专用存款账户的管理规定。
2、受托支付管理
两法一指引;的重点内容之一是受托支付管理;监管当局，《固定资产贷款管理暂行办法》中规定单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式;;《项目融资业务指引》中规定贷款人应当按照《固定资产贷款管理暂行办法》关于贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，必要时可以与借款人在借款合同中约定专门的贷款发放账户;，其实质就是单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，也要求采用贷款人受托支付方式。《流动资金贷款管理暂行办法》(征求意见稿)中规定具备所列条件之一[3]的贷款资金必须采取贷款人受托支付。而类似规定在工行和建行的办法中未作具体要求，两家银行的办法中对贷款用途也仅规定了一些原则性的条款，如建设银行规定不得将建设银行固定资产贷款作为资本金、股本金和自筹资金使用;，工行规定借款人应按项目工程进度和借款合同约定用途使用借款。;
三、两法一指引;对企业集团的影响
企业集团具有与单个企业显著不同的特点，两法一指引;的和实施将对其带来不同于一般单个企业的影响：
(一)放慢企业集团扩张速度
企业集团新建、扩建项目贷款大部分符合《项目融资业务指引》中规定的项目融资，即企业集团大部分新建、改扩建项目贷款需要遵循《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》的规定。而这与大部分企业集团近年来以较少资本金撬动大量银行贷款进行新建、改扩建、企业集团成员单位资产负债率较高的现状不符，如严格执行新规定，就需要项目资本金按时到位，相应的可能放缓集团公司的扩张速度。
(二)增加企业集团整体财务费用
两法一指引;正式实施后，从短期和单笔贷款来看，因按需提取，可能会部分起到节约财务费用的作用，但其严格的打酱油的钱不能买醋;的专款专用要求，将迫使各单位申请更多的贷款资金，降低资金流转效率，从长期来看，会增加各家单位的财务费用。
(三)造成一定的融资困难
两法一指引;中要求贷款人必须有充足的资金来源才能取得贷款，因此，各家单位借新还旧;类的流动资金贷款今后将更加困难，对于一些未核准项目来说，取得项目搭桥贷款也将变得比较困难。特别是在融资环境恶化的情况下，企业集团取得贷款将更加困难。
(四)流动性风险进一步加大
两法一指引;实施后，对于缺乏流动资金的企业集团来说监管当局，如各家单位不能及时将款项支付到收款方，可能造成资金链条的断裂，直接影响生产经营活动。
(五)削弱企业集团资金集中管理力度
国资委和银监会近年来要求中央企业强化资金集中管理的精神相违背。国资委要求强化中央企业资金集中管理，鼓励成立财务公司。企业集团财务公司承担着归集内部资金、服务集团发展;的功能定位，其运营资金均来自集团内成员单位。两法一指引;实施后，一旦贷款人受托支付方式广泛应用，企业包括融资资金在内的所有资金就将分散在各银行回笼、周转，大大削弱企业集团资金集中管理的力度。
(六)预算管理需更精准
两法一指引;中提出的按需提取的原则，以及必须向贷款行提供相应单据才能支付的要求，与原有的贷款资金一次性提取相比，对各单位的预算管理提出了更高的要求，相应的也要求企业集团的预算管理要更上一个台阶。
四、企业集团可采取的应对措施
(一)整合企业集团现有的内部资源
企业集团应对企业集团内部的单位、账户、资金进行彻底稽查，整理现存的网络外账户和资金，将原有的分散的账户和资金尽可能的进行整合。此外应建立账户管理和资金集中的长效机制，对新账户的开立、贷款资金的发放建立严格的报告制度，遇有新的贷款账户开立，优先考虑由企业集团所属财务公司提供资金支持或者组织银团贷款。
(二)统一企业集团融资管理
《项目融资业务指引》第十九条规定多家银行业金融机构参与同一项目融资的，原则上应当采用银团贷款方式。;企业集团应统一整个集团一定量贷款额以上的融资安排，在增加与银行谈判筹码的基础上，争取成为银团贷款的牵头行[4]和行，即将集团公司融资管理权统一上收，成员单位所有的融资需求由特定的融资管理部门统一调配，每一份贷款合同的签订均需经过审批，在合同条款里争取对成员单位和集团公司整体有利的条件。
(三)加快企业集团信息化建设
企业集团应积极探讨通过内部财务公司作为银团贷款行的可行性，并加强信息化建设，实现财务公司作为第一行，自主选择商业银行作为辅助行，共同完成贷款支付、监管。通过信息化建设监管当局，财务公司实现部分承担银行原有的贷款贷后管理职能的目标，也减少监管当局对贷款资金由财务公司上收后可能流向不明的担忧。
(四)拓展多种融资渠道
企业集团一方面应从融资来源上下功夫，考虑除银行借款外的其他融资，如公司上市、发行信托计划等;另一方面深挖负债融资潜力，争取长期、稳定的融资来源。
(五)做好筹融资预算
企业集团应着手进行筹融资规划，尤其是新建项目，必须提前做好与项目进度相应的筹融资计划，安排好提款进度，保证项目不因贷款资金未及时到位而影响进度。
(六)与各家银行总行沟通协调
《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》均规定贷款人应依照本办法制定固定资产贷款管理细则及操作规程;，贷款人应依据本办法《项目融资业务指引》和《固定资产贷款管理暂行办法》定流动资金贷款管理实施细则及操作规程。;因此大型企业集团应积极与工、农、中、建、交等商业银行总行就其制定具体实施细则和操作规程事宜进行沟通，及早获得银行方面的信息，以便对症下药的找出应对措施。
(七)争取监管当局的理解
企业集团应积极向监管当局和国资委呼吁考虑企业集团整体的生存发展，正确理解企业集团资金集中管理的作用和意义，不要将企业集团的资金集中管理简单等同于贷款资金挪用，积极争取监管当局同意由企业集团下属财务公司协助贷款行进行贷款资金的监控，财务公司在其中担任监控;的作用。
参考文献：
1、中国银行业监督管理委员会、项目融资业务指引固定资产贷款管理暂行办法、流动资金贷款管理暂行办法(征求意见稿),2009
2、龚庆、根据三办法一指引完善贷款管理,经营管理,2009
3、中国银行业监督管理委员会、商业银行并购贷款风险管理指引,2008
4、中国银行业监督管理委员会、银团贷款业务指引,2007
5、中国人民银行、贷款通则,1996
2月21日，广州互联网金融协会组织召开了《广东省实施细则》(征求意见稿)研讨会， 广州市互联网金融协会副会长、壹宝贷总经理罗浩杰出席了会议，与20多名会员单位高管代表齐聚一堂，就征求意见稿的各项合规要求进行讨论，积极推进互金行业的健康有序发展。
今年的2月份，网贷行业的监管文件密集出炉。2月13日广东省金融办下发了《广东省实施细则》(征求意见稿)(下称《暂行办法》)，14日下发了《广东省网络借贷信息中介机构备案登记管理实施细则》(征求意见稿)(下称《备案细则》)，向社会公开征求意见。这是全国首个省级网贷监管细则，表明广东省金融办对互联网金融行业的高度关注和重视。
21日研讨会上，与会代表们紧紧围绕着新政策文件的相关内容，包括银行存管、备案登记、信息报送等方面的相关规定展开热烈讨论。代表们一致同意，《暂行办法》的出台将引导行业加速合规：明确了本省网络借贷信息中介机构监管部门的具体职责，有利于在全省范围内形成各部门分工明确、密切配合的穿透式监管网络;对相关的整改内容提出了详细的要求，将有利于广东互联网金融行业规范有序推动合规工作;对网贷平台的公司治理提出指导，有利于企业加强内部实力，在合规和创新方面的道路上快速成长。
然而，针对《暂行办法》存在疑惑的地方，多名参会企业高管代表结合各自平台实际运营情况都提出了疑问。罗浩杰在会上提到，《暂行办法》对“合格投资人”、“电信业务经营许可证”等相关规定仍未足够细化。究竟“合格投资人”的具体标准是什么?网贷平台应该申请ICP许可证还是EDI许可证?这都仍有待监管层的进一步明确。
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2月13日，广东省金融办就《广东省〈网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法〉实施细则》(下称《意见稿》)向社会征求意见，意见反馈至2月23日止。这是继厦门出台备案登记管理暂行办法后，全国第二个区域网贷机构管理办法细则的雏形。
21世纪经济报道查阅该《意见稿》发现，针对过去监管责任不清晰的问题，根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，《意见稿》对网贷机构的各方管理责任进行细化：省金融办承担本省网络借贷信息中介机构的机构监管日常工作。国务院银行业监督管理机构省一级派出机构制定本辖区网络借贷信息中介机构业务活动监督管理制度，并实施行为监管。省通信管理局负责对网贷机构业务活动涉及的电信业务进行监管。省公安厅牵头负责对网贷机构的互联网服务进行安全监管，依法查处违反网络安全监管的违法违规活动，打击网络借贷涉及的金融犯罪及相关犯罪。省互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。省工商局负责网贷机构的注册登记，对违反工商相关规定的情况进行查处。
《意见稿》明确，各地级以上市人民政府是本辖区网贷机构的机构监管和风险处置的第一责任人。
在网贷机构备案登记上，《意见稿》指出，拟开展网贷业务的信息中介机构，应当在领取营业执照后，于10个工作日以内携带有关材料向工商登记注册地所在地级以上市金融办提交备案登记材料，根据需要，区(县、县级市)人民政府金融监管部门可负责相关资料受理工作。省金融办有权会同有关部门或委托第三方对备案登记后的网贷机构评估分类。
在获得金融监管部门备案登记证明后，机构应当按照通信主管部门的相关规定申请相应的电信业务经营许可。
《意见稿》指出，网贷机构应当开展合格出借人审查，并向出借人以醒目方式提示网络借贷风险、禁止性行为，尤其是风险自担原则，并经出借人确认。
针对多数网贷机构信息不透明的情况，《意见稿》指出，网贷机构应聘请会计师事务所进行年度审计，审计报告中应特别载明分支机构相关情况，并在上一会计年度结束之日起4个月内向市金融办、银监局等报送年度审计报告。而定期信息披露公告文稿及相关备查文件应在每季度结束后1个月内报送市金融办及银监部门，并在机构住所供公众查阅。
对于网贷机构的管理，《意见稿》指出，监管部门可以进行但不限于开展现场检查、非现场监管，与董事、高级管理人员等进行监管谈话等措施。现场检查可由省金融办或各地级以上市金融办牵头组成跨部门联合现场检查组。
第一条为贯彻落实国务院《住房公积金管理条例》、《**省住房公积金条例》，根据《**市住房公积金缴存管理暂行办法》（温公积金管委〔**〕5号）的有关规定，结合我市住房公积金管理工作的实际，制订本实施办法。
第二条本实施办法适用于本市市区和各县（市）的住房公积金缴存的管理。
第三条**市住房公积金管理中心负责全市住房公积金缴存的管理工作，**市住房公积金管理中心下设的各管理部和分中心（以下统称管理机构）负责各自行政区域内的住房公积金缴存的管理和具体业务的办理。
第四条**市住房公积金管理委员会指定的中国工商银行股份有限公司**市分行、中国农业银行**市分行和中国建设银行股份有限公司**市分行下属的有关分支机构（以下统称代办银行）受管理机构的委托承办我市住房公积金缴存的相关金融业务。
第二章住房公积金缴存范围
第五条在本市行政区域内的下列单位及其在职职工应缴存住房公积金：
（一）国家机关；
（二）事业单位；
（三）国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业；
（四）民办非企业单位；
（五）、社会团体。
前款所称的在职职工是指在上述单位（以下称单位）中工作，并由单位支付工资的各类人员（包括签订劳动合同或者虽未签订劳动合同但事实上已形成劳动关系的人员，不包括外方及港、澳、台人员）。
第三章住房公积金的缴存登记和缴存变更登记
第六条新设立的单位应当自设立之日起的30日内携带以下资料到管理机构办理住房公积金的单位缴存登记：
（一）单位设立的批准文件或营业执照副本；
（二）国家质量技术监督部门颁发的组织机构代码证副本；
（三）《**市住房公积金单位缴存登记表》。
管理机构受理住房公积金的单位缴存登记申请后，应及时办妥住房公积金单位缴存登记和账户开设，并发给《**市住房公积金缴存登记证》正、副本。
第七条单位名称、性质、隶属关系、地址、开户银行、银行账号等缴存登记信息发生变化时，单位应当自信息发生变化之日起的30日内携带以下资料到管理机构办理缴存登记信息变更：
（一）《**市住房公积金缴存登记证》正、副本；
（二）《**市住房公积金单位缴存登记信息变更申请表》；
（三）相关证明材料。
管理机构受理单位缴存登记信息变更申请后，应及时对相关信息进行变更，如涉及《**市住房公积金缴存登记证》相关内容的，须对《**市住房公积金缴存登记证》进行换发。
第八条单位发生合并、撤消、解散或破产等情形的，原单位或清算组织应当在情形发生之日起的30日内携带以下资料到管理机构办理住房公积金单位缴存登记的注销：
（一）《**市住房公积金缴存登记证》正、副本；
（二）单位合并、撤消、解散或破产的批准、证明文件；
（三）《**市住房公积金单位缴存登记注销申请表》。
单位办理住房公积金单位缴存登记注销手续前，应按以下要求将职工个人住房公积金账户清理完毕：
（一）符合住房公积金销户提取条件的，通知职工办理住房公积金提取手续；
（二）职工有接收单位的，通知职工办理住房公积金转移手续；
（三）职工无接收单位且暂不符合销户提取条件的，通知职工将住房公积金转入“终止劳动关系职工集中封存户”或“终止劳动关系职工集中托管户”。
管理机构受理单位住房公积金单位缴存登记注销申请后，应及时办理单位住房公积金单位缴存登记的注销和单位账户的销户。
第九条新设立的单位和单位新录用职工，应当自单位设立或录用职工之日起30日内携带下列资料到管理机构为职工办理住房公积金的个人缴存登记：
（一）录用职工的证明材料；
（二）职工身份证复印件；
（三）《**市住房公积金个人缴存登记表》。
管理机构受理单位的住房公积金个人缴存登记申请后，应及时办妥住房公积金个人缴存登记，为职工设立个人住房公积金明细账户。
第十条职工姓名、身份证号码发生变化或姓名、身份证号码登记错误要求更正的，单位或职工应携带下列资料到管理机构办理住房公积金个人缴存登记信息变更：
（一）职工本人身份证；
（二）《**市住房公积金个人缴存登记信息变更申请表》；
（三）相关证明材料（职工姓名、身份证号码发生变化的，提供公安部门出具的变更证明和单位证明；姓名、身份证编号登记错误的，提供单位证明）。
管理机构受理职工住房公积金个人缴存登记信息变更申请后，应及时对个人缴存登记信息进行变更。
第十一条单位职工发生离休、退休、出国出境定居、完全丧失或基本丧失劳动能力与所在单位终止劳动关系、死亡或被宣告死亡、调入、调出、终止劳动关系，以及暂时中止工资关系或重新恢复工资关系等情形的，应在情形发生之日起的30日内携带下列资料到管理机构办理住房公积金个人缴存登记变更：
（一）职工离休、退休、出国出境定居、完全丧失或基本丧失劳动能力与所在单位终止劳动关系、终止劳动关系、死亡或被宣告死亡、调入、调出以及重新恢复工资关系或暂时中止工资关系等的证明材料；
（二）、《**市住房公积金缴存变更清册》，终止劳动关系和调出的职工还需提供《**市住房公积金转移申请表》。
管理机构受理住房公积金个人缴存登记变更申请后，应及时办妥住房公积金个人缴存登记变更以及住房公积金的转移。
第十二条单位应当在每月发放工资之日起的5日（工作日）内到管理机构办理住房公积金个人缴存登记和缴存登记变更。
第四章住房公积金的缴存
第十三条住房公积金的缴存采取同城特约委托收款的方式或通过小额支付系统的定期借记业务由管理机构委托代办银行向单位收取，个别单位经管理机构同意亦可采取送缴的方式缴存。
管理机构在每月单位住房公积金个人缴存变更登记截止日的次日开始委托代办银行向单位收取当月应缴存的住房公积金。
第十四条单位因经济效益较差且符合**市住房公积金管理委员会确定的缓缴住房公积金的条件，要求缓缴住房公积金的，应当携带下列资料到管理机构申请办理住房公积金的缓缴：
（一）近半年的《财务报表》；
（二）《**市住房公积金降低缴存比例或缓缴申请表》。
管理机构受理单位住房公积金的缓缴申请后，应根据单位实际情况进行审核，对符合条件的，予以核准；对不符合条件的，告知原因，予以退回。
单位申请缓缴的期限一般不超过一年，确需延长的，应按程序重新办理申请手续。
第十五条已准予缓缴住房公积金的单位，缓缴期间，如单位经济效益好转，应当及时重新缴存或补缴住房公积金。如缓缴期间有发生办理住房公积金个人缴存登记变更情形的，应先按规定办理住房公积金个人缴存登记变更。
第五章住房公积金缴存基数和基数调整
第十六条住房公积金缴存基数（月缴存额）原则上每年调整一次，调整时间于每年的7月份，住房公积金的缴存基数按**市住房公积金管理委员会确定的缴存比例和职工本人的工资基数确定，调整时单位应填报《**市××年度住房公积金月缴存额申报表》向管理机构申请调整。
第十七条单位如按规定的缴存比例缴存住房公积金经济上确有困难且符合**市住房公积金管理委员会确定的可以申请降低住房公积金缴存比例的条件，要求降低缴存比例的，应当携带下列资料向管理机构申请降低住房公积金缴存比例：
（一）近半年的《财务报表》；
（二）《**市住房公积金缴存比例降低或缓缴申请表》。
管理机构受理单位申请降低住房公积金缴存比例的申请后，应根据单位实际情况进行审核，对符合条件的，予以核准；对不符合条件的，告知原因，予以退回。
单位申请降低住房公积金缴存比例的期限一般为一年，确需延长的，应按程序重新办理申请手续。
第十八条已准予降低缴存比例的单位，期间如经济效益好转，应当及时申请恢复到规定的缴存比例缴存住房公积金。
第六章住房公积金的记账
第十九条管理机构应按规定建立职工个人住房公积金明细账，用于记载职工个人住房公积金的缴存、提取等情况。
第二十条管理机构在收妥单位缴存的住房公积金的当天，应当将住房公积金记入职工个人住房公积金账户。
第七章住房公积金的结息
第二十一条住房公积金自缴存到个人住房公积金账户之日起，按国家规定的利率计息。
第二十二条个人住房公积金按年结息，结息日为每年的6月30日。职工办理住房公积金销户提取的，办理提取时予以结息。
第八章住房公积金的对账
第二十三条管理机构应当在每年住房公积金结息日后，按职工打印《**市××年度住房公积金对账单（代缴存收据）》，委托单位与缴存住房公积金的职工进行对账。
第二十四条管理机构和代办银行应当为职工查询本人住房公积金的缴存和缴存余额等情况提供多种平台和方式，方便职工查询。
第二十五条职工如对本人住房公积金账户的缴存情况或存储余额有异议要求复核的，应填写《**市住房公积金缴存情况复核申请表》向管理机构申请复核。管理机构应当自收到申请之日起5日（工作日）内给予书面答复。
第九章附则
第二十六条本实施办法实施前有关规定与本实施办法不符的，以本实施办法为准。遇国家及我市住房公积金缴存管理有关政策调整时，本实施办法亦作相应调整。
我国的基金业刚刚起步，与之相应的法律法规付诸阙如，监管体制急待完善，相关法律专题研究在理论深度上还十分欠缺。由此导致目前基金业的发展中存在诸多问题，基金实际运作中违规操作现象严重，其换手率之高，交易量之大，已经严重背离基金自身的特性和稳定股市的初衷，不是理性投资的手段，而完全成为投机者的炒作工具，甚至有专家指出，投资基金是中国未来股市的潜在危机之一。[①]基金管理公司在整个基金运作中处于核心地位，其法律义务之完善是基金立法规范的重心，[②]对于保障基金资产安全、基金业整体的健康稳定发展意义重大，颇值探讨。
一、基金管理公司的法律地位
权利义务是法律关系的内容，要研究法律主体的义务，就要先探讨法律关系的性质和主体的法律地位。[③]
投资基金（InvestmentFund），是一种由众多不确定的投资者将不同的出资份额汇集起来，交由专业的投资机构进行操作，所得受益由投资者按出资比例分享的投资方式。换言之，证券投资基金是一种“募集资金，专家经营，代人理财”的投资方式。在美国，这种投资又称为“共同基金”（MutualFund）,英国称为“单位信托基金”（UnitTrust）,日本和我国台湾地区称为“证券投资信托基金”。[④]其中，专业的投资机构便是基金管理公司。投资基金管理公司，为依据委托管理合同，运用和管理投资基金资产，开展实际投资活动的公司。[⑤]
笔者认为，证券投资基金主体之间法律关系的基础是由信托契约确定的信托关系。传统的信托关系当事人分为信托人、受托人和收益人。信托人通过将信托财产所有权转移给受托人，由后者依据信托契约的规定将运用信托财产进行投资所取得的收益交给收益人。[⑥]作为一种证券化的信托关系，基金信托属于商业自益信托，即信托人与收益人重合，从而与传统信托法律关系的三方关系（包括收益人、信托人和受托人）有所不同。基金主体一般包括投资人（亦即收益人、信托人）、管理人和托管人。基金主体的法律关系从整体上而言，表现为三位一体的二元投资基金契约结构模式,即以基金管理公司、托管人为订约方,投资者为相关受益方的三位一体型态,具体分为内部和外部两元结构，从外部而言是信托人（收益人）与受托人的信托关系，从内部而言，受托人包括基金管理公司和托管人，基金管理公司和托管人通过签署托管协议进一步明确他们在履行信托职能上的分工权责关系。这种法律关系可以由下图表示：
二、基金管理公司义务总述
如上所述，基金管理公司作为受托人，对基金财产拥有法律上的所有权和投资管理权，因此，在履行其职责时，其行为必须符合特定的标准——信义义务（FiduciaryDuty）。基金管理公司负有信义义务，是基金契约信托法律关系的内在要求，也是各国的普遍看法。不过，有的国家在立法中对此有明确规定，有的国家在法律上没有明确规定，但在处理这一问题上依照信托关系的一般原则处理。我国台湾省投资信托法就没有明确规定，基金管理公司对委托人负有信义义务，但学者认为，基金管理公司在信托关系中受托人的法律地位决定了它对委托人的信义义务。[⑦]
由于我国没有专门的《信托法》作为调整基金管理关系的整体大框架背景，信托关系的一般原则和义务无从谈起，所以，专门针对基金管理方面的法律就更为重要。目前,我国对证券投资基金设立、募集、各方当事人的权利义务、基金的管理和运作等,主要由国务院证券委员会1997年的《证券投资基金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）进行调整，但是，《暂时办法》没有明确规定基金管理公司作为受托人应当负担信义义务。[⑧]
信托法上的信义义务传统上分为积极的作为义务（PrescriptiveDuties）和消极的不作为义务或禁止性义务（ProscriptiveDuties）。积极的作为义务要求受托人在处理受托事务中必须以促进受益人的最佳利益为宗旨，受托人必须履行适当的注意义务；禁止性义务要求受托人在处理委托事务中，必须避免利益冲突，以尽其忠实义务。[⑨]简言之，信义义务分为注意义务和忠实义务，其中，注意义务是对受托人称职的要求，忠实义务是对受托人道德义务的法律化。[⑩]在证券投资基金法律关系中，基金管理公司是基金资产的实际经营者，如何设定基金管理公司的法定义务，或者如何依照法定义务设定其管理和运作基金募集资金的法定准则，达到既有利于投资利益最大化又能最大限度减小投资风险的目的，是十分重要的。
三、基金管理公司的忠实义务
所谓忠实义务是指信托关系中受托人必须以受益人的利益为处理信托事务的唯一依据，而不得在处理事务时，考虑自己的利益或者图利他人，即必须避免与受益人产生利害冲突之情形。[11]基金管理公司在运作基金时，如果同时牵涉自己的利益或与其有关的第三人的利益，很可能会作出有利于自己或第三人的投资决定，从而使信托基金投资事务得到不公平的处理。基于此,国外法律对基金管理公司规定了忠实义务，以避免这种情形的出现。忠实义务的设置除赋予受益人(或基金信托管理机构)损害赔偿请求权这一事后救济措施外，更为有效的方式是避免基金管理公司与受益人处于利害冲突的地位。
各国由于情况不同对利害冲突交易的防范规制亦宽严不一。具体做法有以下几种：一是公开利害冲突交易，但该交易必须事先取得受益人、保管机构的同意；二是对有利害冲突的交易予以禁止；但主管理机构同意后可以进行；三是对有利害冲突的交易予以全面禁止。[12]《暂行办法》对此亦有所涉及，《暂行办法》第34条第12项规定禁止将基金资产投资于与基金托管人或基金管理公司有利害关系的公司发行的证券。但是，同美、日以及我国台湾地区的有关规定相比，尚存较大的缺陷。
首先，欠缺忠实义务的原则性规定。在现实生活中，基金管理公司与受益人发生利害冲突的行为形态万千，而且法律上难以明文逐项禁止。明确规定基金管理公司负有忠实义务，就能够起到避免挂万漏一的作用——口袋条款的积极意义就在于此。
其次，在下述几个具体问题上也未予以规范：
（1）禁止或限制证券投资基金管理公司（包括基金管理公司内部关联人员）与其管理的证券投资基金之间进行证券买卖。这是防止基金管理公司利用经营投资基金之便利为自己以及与其关联人员，牟取不当利益的根本措施，也是基金管理公司必须对基金投资人和受益人忠实的基本要求。
《暂行办法》对基金管理公司及其内部人员与信托基金的交易未作禁止性规定，但根据《暂行办法》第34条第4项“禁止基金管理公司从事除国债以外的其他证券自营业务”的规定，实际上排除了基金管理公司与信托基金进行股票等证券直接交易的可能，但国债的内部交易仍无法避免，更为重要的是关于基金管理公司的内部人员与信托基金之间的交易，《暂行办法》未作任何规定。
台湾地区《证券投资信托事业管理规则》第27条第1款规定：“证券投资信托基金事业之董事、监察人、经理人或其关系人,除经证管会核准外,于证券投资信托事业决定运用证券投资信托基金买卖某种上市、上柜公司股票时起,至证券投资信托基金不再持有该种上市、上柜公司股票时止,不得参与同种股票买卖。”依此规定,基金经理公司之内部人员无法与投资信托基金为股票买卖交易之可能。[13]关于上述“关系人”,该《规则》第8条规定为“股东为自然人者,指其配偶、二亲等以内之血亲及股东本人或配偶为负责人之企业;股东为法人者,指受同一来源控制或具有相互控制关系之法人”。香港《单位信托及共同基金守则》关于对单位信托或共同基金集合投资计划管理的公司一般责任中规定,自行管理计划的董事不可以主事人身份与该计划进行任何交易。并规定,管理公司、投资顾问、该计划的董事或他们的关联人士,如果以主事人身份与该计划交易,必须事先征得受托人/代管人的书面同意。《守则》对“关联人士”的界定是“就一家公司来说,指:⑴直接或间接实益拥有该公司普通股本20%或以上人士或公司,或能够直接或间接行使该公司总投票数10%以上人士或公司;⑵符合⑴款所述其中一项或全部两项规定的人士或公司所控制的人士或公司,或⑶任何与该公司同属一个集团的成员,或⑷任何在⑴、⑵或⑶款所界定的公司及该公司的关联人士的董事或高级人员”。
有学者认为，我国《证券法》第68、69、70、183条规定了比较具体的证券内幕交易的防范内容，因此，《暂行办法》中没有对“基金管理人内部相关人员买卖其任职的管理人所经营的基金发行的证券”作出限制性义务规定。这并无不妥。[14]如果基金管理人内部的相关人员买卖这种证券不构成“证券内幕交易”,就是没有危害性的,则理所应当不予禁止;如果这种证券交易是利用该基金内幕信息进行的,则应按《证券法》设定的“证券内幕交易”规范进行处理。基金管理人内部相关人员利用其职务之便获得的内幕信息,买卖自己参与管理工作的基金所发行的证券就是《证券法》规定的“证券内幕交易”,并无特殊性的。有些人认为这个现象也是目前调整证券投资基金专门法律的一个比较重要欠缺的观点,笔者认为并不科学和全面。
所以，我国应当在立法中明确禁止基金关联交易，并对基金关联人士进行专门的界定，从而解决基金关联交易的判断上的困难。
另外，有学者指出，基金关联交易虽有其消极的一面，但从社会经济角度而言，它具有节约交易成本的经济功能，有其存在的积极价值，所以不应该对基金关联交易“一棍子都打死”，而应当从制度上进行限制其消极方面而利用其积极方面。[15]笔者认为，虽然有些国家的法律对于基金关联交易采取二元处理的方法，即对某些特定的关联交易加以禁止，而对一般关联交易加以限制，[16]但是，关联交易形态复杂，即使在证券市场已经相当发达的国家对关联交易问题的处理也是非常谨慎，争论不休。对我国而言，基金业起步晚，相关立法和执法都急待加强，基金业市场本已存在许多不规范操作的问题，[17]在这个尚不成熟的市场中对于关联交易进行二元处理的难度可想而知，一旦松了口子就极易导致限制失控的灾难性后果，所以，在我国证券市场发展的初级阶段，应当严格禁止任何形式的关联交易，舍弃眼前的经济效率而保证证券市场的安全发展，在市场经过充分发展而各方面条件比较成熟的情况下，才可以考虑对关联交易进行二元处理。
（2）基金管理公司经营的数个信托基金之间的交易问题
基金管理公司的主要业务为基金管理业务和发起设立基金。因此,同一基金管理公司往往可能同时经营数个基金,此时如果允许该数个基金相互之间进行交易,往往会产生种种弊端。[18]如基金管理公司为了某一基金的利益,指示信托基金相互之间买卖,结果有损于另一基金。又如在数个信托基金间进行不必要的操作指示,从而使与其有关的经纪商赚取手续费。但另一方面,笔者认为，基金之间的相互交易也并非有百害而无一利。例如，当某基金因基金契约届满必须处分股票,而另一基金此时需要购进某种股票,允许基金间的相互交易则能保护受益人取得最大限度的收益。或者，如果基金为应付受益人大笔赎回受益凭证的要求,而另一新设立的基金持股比率过低应买进股票时,这种基金之间相互买卖股票,对两者均有利。[19]另外，香港基金市场实践中还出现了“雨伞基金”，即在一个依照香港法律组成的“母基金”下，再组成若干“成分基金”。“雨伞基金”通常允许投资者根据环境的改变，将基金投资由一个成分基金转移到另一个成分基金。鉴于此,日本《证券投资信托法》第17条第2项规定:“委托公司(即基金管理公司一笔者注)不得指示信托财产相互间为财产部所定之有价证券交易”。而财产部于昭和42年9月30日的命令中规定:“委托公司对信托财产,不得为下列交易之指示:1图利该信托财产受益人以外之人之交易;2在该当交易之信托财产中,图利信托财产受益人而损害其他信托财产受益人的交易;3对该当交易之信托财产之特定有价证券,不正当地增加其买卖数量或人为形成价格为目的之交易”。此外,日本证券投资信托协会业务规则中还具体列举出哪些情形下可以进行信托财产间的交易。这种做法值得我们借鉴。
（3）不得用证券投资基金的资金买卖与基金有利害关系公司所发行的证券。国务院证券委的《暂行办法》第34条规定的禁止行为中的第12项“将基金资产投资于与基金托管人或者基金管理公司有利害关系的公司发行的证券”,就是对基金管理公司而设定的这项义务;台湾地区《证券投资信托事业管理规则》第15条第1款第4项和第5项规定,不得对本证券投资信托事业同时经理之各证券投资信托基金为证券交易行为;禁止买卖与本证券投资信托事业有利害关系公司所发行的证券,都是针对基金管理公司的义务。[20]香港《单位信托及共同基金守则》规定,如果管理公司任何董事或高级人员拥有一家公司或组织的任何一种证券的票面价值超过该证券全数已发行的票面总值的0、5%,或管理公司的董事及高级人员合共拥有的该类证券的票面值超逾全数已发行的票面总值的5%,则有关集合投资计划不可投资于该类证券之上。
至于何谓与基金或者基金管理公司有利害关系的公司,《暂行办法》没有具体的解释,这无疑是我国基金法律上的重大漏洞。台湾地区《证券投资信托事业管理规则》的解释是“持有该基金已发行股份总数5%以上的公司或者指担任基金经理公司董事或监察人的公司”。这种利害关系交易因为大多数是受关联公司控制的,极易损害基金大多数投资人和受益人的利益,当属禁止之列。但是,在少数情况下也有正当的这种关联交易,必须由基金管理公司征得基金的受益人和保管人同意后方可进行。
四、基金管理公司的注意义务
善良管理人的注意义务是指受托人在处理信托事务时必须达到受托人所从事的职业应该普遍达到的注意程度。[21]之所以对受托人规定该项义务是因为委托人将财产交付信托,不仅信赖其人格,而且信赖其能力,相信受托人对信托财产的运作能使其获得丰厚的回报。日、韩均规定了证券投资信托中的经理人的善良管理人的注意义务,英美法系虽无此概念,但就受托人注意的程度而言,其要求并无实质区别。那么善良管理人的注意义务的实质内涵是什么呢?
笔者认为，可以参照美国多数州采用的谨慎投资原则,该原则包含三个层面的内容:其一为注意的需要。即受托人于投资之前,应以合理的注意,对投资对象的安全性与获益性进行调查,必要时还得征求各方面专家的意见,以供参考。如受托人未作调查或调查时未尽适当的注意即进行投资,或调查显示不能投资仍进行投资,应对投资所造成的损失负赔偿责任。反之,如受托人已尽其注意作了充分调查,其投资本身也无不当之处,则虽有损害,也可免责。其二,技能的需要。受托人应具备与所从事的投资行为相适应的技能,否则,应就投资损失负责。其三,谨慎的需要。受托人应谨慎行事,即以合理的方式如分散投资等,获得合理的收入,尽量避免投机。[22]此外,基金管理公司的董事、经理以及投资顾问、受益凭证承销商等人员与基金持有人之间并无直接法律关系,一旦发生侵害基金持有人权益之情形,持有人无法直接对其主张权利。鉴于此,立法应规定基金管理公司及其董事经理、投资顾问等人员对基金持有人承担法定之注意义务。
按照基金管理公司必须对基金资产以及基金受益人基于基金资产可获得利益负责的要求,基金管理公司主要应当对基金资产的安全和稳定收益尽合理的注意。为此,基金管理公司有以下三方面主要法定义务:
（1）遵守用基金资产投资范围和品种的限制。设定这方面法定义务的主要目的就在于确保基金资产的安全系数,最大限度地减小和防范基金的投资风险。
（2）遵守对可能危及到基金资产安全和基金投资人与受益人利益的经营活动的限制。这类义务所限制的主要是一些非投资性的基金管理公司运用基金资产行为,以及一些会给基金资产带来较大风险的基金管理公司自身经营活动。
（3）分散基金投资品种、限制投资比例方面的义务。这类义务主要以分散投资风险、保障基金安全和投资人与受益人利益为要求,规定基金管理公司在法律允许的投资品种和投资经营范围内进行投资经营时,应当做到投资品种和具体项目多样化以及保持各项投资与基金资产之间的一定比例。[23]
五、完善我国基金管理公司信义义务的立法建议
我国《暂行办法》第33、34条列举了基金投资组合应当符合的五个规定和禁止从事的十三种行为，主要属于对基金管理公司注意义务的具体规则，所以，总体而言，我国法律规定侧重对注意义务、对基金投资安全的要求，而对于基金管理公司的忠实义务的规定过于简单。从借鉴国外的有益经验出发,我国在调整证券投资基金的法律规范中,当务之急主要应增加“限制基金管理公司及其内部相关人员与基金之间进行证券交易”、“限制用基金资产投资买卖与基金有利害关系的公司所发行的证券”、“限制用基金资产投资买卖未上市证券”等针对基金管理公司的法定义务,并对“与基金管理公司、基金托管人、基金有利害关系的发行上市证券的公司”作出具体的界定。
建国伊始至1984年之前，我国曾经历了一个长达30余年的诉讼无偿时代。[i]1984年，最高人民法院依据《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个全国统一适用的《民事诉讼收费办法（试行）》，1985年9月20日最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》（法（司）发[1985]23号），用以规范法院内部的财务管理。
1989年，最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》代替了《民事诉讼收费办法（试行）》。同时，为了配合《人民法院诉讼收费办法》的实施，加强诉讼费用的管理工作，最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》（法（司）发〔1989〕25号）。诉讼费用管理是法院财政制度的重要内容，它与诉讼费用征收制度和法院经费保障问题密切相关，因此，我们以该规定作为研究法院诉讼费用管理制度的一个起点。
（一）1989年-1996年诉讼费用管理制度
1989年9月18日最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》（法（司）发〔1989〕25号）。《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）该规定基本上构建起了1989年到1996年期间的诉讼费用管理制度：
第一，诉讼费用坐收坐支制度。根据《暂行规定》，各级人民法院依法收取的诉讼费用属于国家规费。考虑到当时的财政困难，拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要，法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政，以弥补法院业务经费的不足。
第二，高级人民法院统筹制度。根据暂行规定，地方各级人民法院所收的诉讼费用，可按一定比例上交给高级人民法院，用以统一购置必需的业务设备和适当补助其它困难地区法院的业务经费。
第三，财务监督制度。根据暂行规定，各级人民法院对于诉讼费用的收支，应接受财政、
审计部门的监督。并定期向上级人民法院和同级财政部门报送诉讼费用收支等情况。
（二）1996年-1999年诉讼费用管理制度
1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财文字[1996]4号），该办法自1996年1月1日起实行，《关于加强人民法院诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（以下简称《暂行管理办法》）的实施标志着我国法院财政制度进入新的阶段。
《暂行管理办法》明确规定，诉讼收费制度是我国一项重要的司法制度。该办法在诉讼费用的收取、诉讼费用的使用和管理、诉讼费用的监督和检查三个方面对1989年以来形成的诉讼费用管理制度都有较大的改变和发展。
第一，诉讼费用的收取制度
《暂行管理办法》明确规定各级人民法院收取诉讼费用，要严格按照国家统一规定执行。任何部门和单位均不得另行制定收费办法，不得自行增加收费项目、扩大收费范围、提高或降低收费标准。诉讼费用的缓交、减交、免交，由主管院长批准；诉讼费用的收取实行确定收费部门（即审判业务部门）同具体收费部门（即财务部门）相分离的原则。这些规定基本上搭建起我国诉讼费用收取方面的基本框架。
第二，诉讼费用的使用和管理制度
《暂行管理办法》开始在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案费用支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。《暂行管理办法》对诉讼费用的使用范围作出规定，诉讼费用主要用于补充办案所需业务经费和事先征得同级财政部门同意的其他支出。《暂行管理办法》对诉讼费用使用的审批制度，诉讼费用收取和使用情况的审核制度作出规定。在沿用《暂行规定》的高级人民法院统筹制度外，又规定了最高人民法院统筹制度。
《暂行管理办法》在《暂行规定》的基础上进一步强化了诉讼费用的监督和检查制度。
这一时期诉讼费用管理制度最大的变化，就是诉讼费用坐收坐支制度向诉讼费用收支两条线制度的转变。这种变化是在国家财政管理制度改革的大背景下发生的。随着市场经济的发展和各方面改革的深入，政法部门将行政性收费和罚没收入的数字报财政，坐收坐支，实行“一条线”管理的制度暴露出很多弊端。“从法院系统看，一些法院不严格执行诉讼费收费和管理规定，随意提高收费标准、扩大收费范围、难度小的案件愿意受理，难度大的案件不愿意受理；诉讼标的大的案件抢着办，诉讼标的小的案件拖着办。有的接受当事人的赞助，对帮助过法院建设的当事人给予”关照“。而经济、民事案件审理和执行中与当事人同吃、同住、同行的”三同“行为，更是严重损害了审判机关的声望和信誉，对公正审判有百害而无一利。这些行为既是对司法权的扭曲，又是对财政权的冲击。”[ii]司法的本质精神是公正，公正是司法的灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本职责就是公正司法。如果不实行收支相分离的办法，而是采取坐收坐支诉讼费，弥补经费不足，必然造成法院利益与部门利益、地方利益交织在一起，导致利益驱动，损害司法正义。实行“收支两条线”管理，能够在一定程度上避免地方利益、部门利益对司法行为的干扰，从制度上为公正司法提供有利条件，维护国家法制的权威和尊严。
早在1993年，中共中央就做出行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”的指示，但是因为没有具体的配套制度“收支一条线”的财务管理制度并没有大的改变。1998年是“收支两条线”制度的“贯彻落实年”。在一年内，财政部联合其他国家机关相继颁发了四个贯彻落实收支两条线的办法和通知，使“收支两条线”真正成为一项制度实践。在这四个办法和通知中，人民法院收取的诉讼费用被当作“行政性收费”纳入到“收支两条线”管理中。1998年6月8日，财政部颁发《公检法工商行政管理部门行政性收费收入和罚没收入监缴暂行办法》（财预字[1998]221号）。该办法就地方各级公安机关、检察机关、法院、工商行政管理部门应缴中央预算的行政性收费收入和罚没收入的解缴方式和财政监缴方式作出规定。按照该办法作为“行政性收费”收入的诉讼费用必须及时、足额上缴同级财政专户。该办法对隐瞒、截留、转移、坐支行政性收费收入和罚没收入，以及利用行政性收费收入和罚没收入私设“小金库”和贪污私分、应收不收行政性收费收入和罚没收入的、收取行政性收费收入和罚没收入不使用合法票据的、拒不执行罚款决定与罚款收缴分离规定的、拒绝或阻碍财政部门监缴工作的行为的处罚措施作出规定。该办法对监缴工作责任制也作出了规定。1998年6月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知，转发《财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局关于加强公检法工商部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》。该规定就严格行政性收费的立项审批工作、加强票据管理，严格执行罚款决定与罚款收缴相分离的制度、加强行政性收费和罚没收入上缴国库和财政预算外资金专户的工作、建立行政性收费和罚没收入统计报表制度、完善预算核定办法、加强支出管理、加强监督检查工作几个方面的问题作出规定。法院的行政性收费项目是指诉讼费用。1998年10月9日，财政部颁发《关于认真做好公检法工商四部门“收支两条线”管理工作的通知》（财公字[1998]106号），强调了及时报送统计报表的重要性，同时指出严禁收支挂钩，及时核拨经费，要根据公、检、法和工商行政管理部门的经费开支范围及有关预算定额标准，按照预算内、外资金结合使用的原则，统一核定部门预算。严禁将预算安排与部门行政性收费和罚没收入的收入数额挂钩，或采取其他“明脱暗挂”的做法。对上述部门的经费申请，要在核定预算数额和上交财政专户总额以内，根据用款计划和预算外资金使用计划，及时予以审核拨付，不得无故拖延；该通知明确规定要进一步加大经费保障力度，为支持贫困地区公、检、法部门改善基础设施建设，中央财政当年增拨了部分专项经费。号召各地也应积极采取措施，筹措资金，配合中央专款，加大对贫困地区基础设施建设的投入力度。要结合本地实际，逐步建立起对贫困地区的经费保障机制，尤其要保证编制内人员经费的按时发放。
1998年12月3日，财政部联合国家计委、监察部、高法院、高检院、公安部、国家工商局《关于进一步加强落实“收支两条线”规定工作的通知》（财公字[1998]267号）。该通知确立了贯彻落实“收支两条线”的两个标准，一是法院、检察院、公安和工商行政管部门落实“收支两条线”规定的标准；[iii]二是财政部门落实“收支两条线”规定的标准。[iv]这一年，财政部、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局等六部门联合召开全国电视电话会议，对贯彻落实“收支两条线”工作进行专项部署。为了做好全国法院贯彻执行“收支两条线”规定的工作，最高人民法院印发了肖扬院长在落实“收支两条线”规定全国电视电话会议上的发言和《关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知》，表明了我国法院实施“收支两条线”的决心，对具体实施办法作出部署。同时，为《人民法院诉讼费用管理办法》的出台埋下伏笔。
（三）1999年以来的诉讼费用管理制度
1、“收支两条线”的进一步落实
1996年制定《人民法院诉讼费用管理暂行办法》（以下简称1996《暂行办法》）时，“收支两条线”还处在政策意识的层面，实践中处于探索状态，尚未完全成为一项制度实践。为认真贯彻落实中央关于“收支两条线”管理的决定，改进和加强人民法院诉讼费用的管理，更好地促进法院业务建设，1999年7月22日，财政部和最高人民法院联合《人民法院诉讼费用管理办法》（公字[1999]406号）。该办法自1999年10月1日起施行。原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财文字[1996]4号）和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》（法字[1996]81号）同时废止，标志着我国诉讼费用管理制度又进入一个新的阶段。1999年《人民法院诉讼费用管理办法》（以下简称1999《办法》）在1996年人民法院诉讼费用管理办法的基础上，进一步落实、具化了“收支两条线”制度。该办法明确规定，各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和使用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的发展。
第一，诉讼费用收取制度
按1996《人民法院诉讼费用管理暂行办法》（以下简称1996《暂行办法》）的规定，审判业务部门确定收费的适用标准和具体数额后，由法院财务部门统一收取。1999《办法》明确规定诉讼费用的收取实行收缴分离。人民法院按照受理案件适用的诉讼费用标准确定具体数额后，以书面形式通知当事人缴纳诉讼费用；当事人凭人民法院开具的交费通知到指定银行交费，并以银行开具的收据作为已预交诉讼费用的凭据，到人民法院换领诉讼费用专用票据。按1996《暂行办法》的规定，人民法庭收取诉讼费用指定专人负责，定期将收取的诉讼费用和收费票据一并上交基层法院即可。1999《办法》规定，人民法庭收取诉讼费用，也要实行收缴分离。个别不便由指定银行收取诉讼费用的特殊地区，可由人民法庭直接代收，但需经省级财政部门和高级人民法院批准。
按1996《暂行办法》的规定，地方各级法院的收费专用票据由各省、自治区、直辖市财政部门会同各高级人民法院，对最高人民法院的收费专用票据由财政部印制发放部门未作出规定。1999《办法》严格了票据管理，诉讼费用的专用票据包括预收、退费、结算三类，实行全国统一式样。地方各级法院的收费专用票据由各省、自治区、直辖市财政部门统一印制、编号后，由地方各级财政部门向同级人民法院发放；最高人民法院的收费专用票据由财政部印制发放。
第二，诉讼费用的管理和使用制度
按1996《暂行办法》的规定，诉讼费用要纳入地方各级人民法院的单位预算，统一核算和使用管理。地方各级法院的收取的诉讼费用扣除该案必要的办案费用支出后，应按期将结余上交同级财政专户。很明显，“先扣后缴”的办法，还不算完全意义上的收支脱钩。1999《办法》规定，各级人民法院的诉讼费用全额纳入财政专户，严格实行“收支两条线”管理。地方各级人民法院的诉讼费用由省级财政专户集中管理，实行分级使用与省级统筹相结合的方式；地方各级人民法院的诉讼费用，要由当事人直接全额交入省级财政在当地指定银行开设的省级财政专户分户，由省级财政专户集中管理；省级财政专户集中的地方各级人民法院诉讼费用，由省级财政专户分户的银行，按规定比例就地及时分别划支地方各级人民法院所在的同级财政专户和省级财政专户；地方各级人民法院诉讼费收入分级使用和省级统筹的具体比例，由各省级财政部门会同高级人民法院根据本地实际情况确定，其中省级统筹的比例不得高子各级地方法院所收取诉讼费用的30％；省级统筹的诉讼费用由高级人民法院提出使用计划，经省级财政部门审核批准后共同下达执行。资金通过财政专户核拨，用于统一购置辖区内法院系统必需的业务设备和补助贫困地区法院业务经费，不得用于高级法院本身的支出；纳入地方各级财政专户管理的诉讼费用，由各级财政部门按审批的诉讼费用收支计划，作为“业务补助经费”按月核拨给同级人民法院使用；最高人民法院通过指定银行依法收取的诉讼费用直接全额划入中央财政专户。财政部根据审批的收支计划和诉讼费用缴入财政专户的进度，作为“业务补助经费”定期核拨给最高人民法院使用；诉讼费用的收取和划拨事宜委托国有商业银行办理。
1999办法规定了“备用金”制度。各级人民法院可根据审判工作的实际需要，用财政拨给的“业务补助经费”，按全年诉讼费收入的一定比例或数额建立备用金，专门用于支付应退还的预交诉讼费用和其他诉讼费用的支出。备用金的具体比例或数额，由各省级财政部门会同高级人民法院确定。备用金支出后，应及时予以补充。
1999办法规定各级人民法院要按照预算内外资金收支统管的原则，将各级财政部门核拨的“业务补助经费”与同级财政部门核拨的预算内业务经费相结合，纳入本单位预算，统一核算、统一管理、统筹安排使用。对加强对“业务补助经费”的管理，1999《办法》仍沿用1996《暂行办法》的规定，如继续实行一支笔审批制度等。
第三，诉讼费用的监督和检查制度
1999年办法明确规定，人民法院依法收取的诉讼费用是法院业务经费的重要来源。各地要采取措施确保其真正用于法院的业务工作，其他部门不得调用。各级财政部门要依据诉讼费用收支计划和法院实际工作需要及时核拨，严禁占压、挪用。
1999年《办法》在1996《暂行办法》的基础上，在一定程度上严格了诉讼费用的监督检查制度，如1999办法规定各级财政部门要加强对人民法院诉讼费用的管理。制定和完善有关制度，规范收支管理，加强监督检查，对违反规定的，应及时提出、限期纠正。对情节严重或未按规定时间纠正的，财政部门有权在违反的数额以内，适当扣减业务经费预算，并按有关规定对责任人进行处罚；最高人民法院和高级人民法院要加强对各级人民法院诉讼费用管理工作的监督和指导，定期对下级法院诉讼费收入和“业务补助经费”支出情况进行检查。发现违反规定的，应立即提出纠正意见。对情节严重的，上级法院有权在本辖区内进行通报批评，并追究有关领导者和直接责任人员的责任。
2、法院财务管理的进一步加强
为规范和加强人民法院财务管理，提高资金使用效益，保障人民法院依法履行审判职能和各项工作任务的顺利完成，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行收支两条线管理后财政经费保障的若干意见〉的通知》和《行政单位财务规则》等法律、法规和国家有关财经政策。财政部、最高人民法院2001年11月28日《人民法院财务管理暂行办法》（财行[2001]276号）。该办法从2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、财政部印发的《关于法院业务费开支范围的规定的通知》（法（司）发[1985]23号）同时废止。
《人民法院财务管理暂行办法》对法院财务管理，当然也涉及到诉讼费用管理的规范化运作所起的积极作用不可低估。它规定了人民法院财务管理的原则，即分级管理、分级负担；依法理财、厉行节约；量入为出、保证重点；注重资金使用效益。《人民法院财务管理暂行办法》规定人民法院财务管理的主要任务即通过资金的领拨和运用，对本部门的财务收支活动进行全面管理。[v]人民法院预算是指人民法院根据其职责、工作任务和业务发展计划编制的年度财务收支计划。人民法院预算由收入预算和支出预算组成。《人民法院财务管理暂行办法》对预算管理的依据、预算管理的要求作出规定。人民法院的收入是指人民法院在预算年度内依照有关法律、法规和政策取得的非偿还性资金。人民法院的收入，包括财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。《人民法院财务管理暂行办法》对收入管理的要求作出规定。支出是指人民法院为履行职责所发生的各项资金耗费。人民法院的支出，包括基本支出（经常性支出）[vi]、项目支出（专项支出）[vii]和自筹基本建设支出[viii]、《人民法院财务管理暂行办法》对人民法院支出包括的内容作出详尽的规定，并对人民法院业务经费开支范围附表列举。同时，也规定了各项支出的管理制度。资产是指人民法院占有或使用的、能以货币计量的经济资源，包括固定资产和流动资产，是保障人民法院工作顺利进行的重要物质条件。《人民法院财务管理暂行办法》对资产管理的要求作出规定。《人民法院财务管理暂行办法》对财务报告和财务分析编制的要求、财务监督、财务机构及财会人员几个方面也作出规定。
诉讼费用是各级人民法院业务经费的重要来源，要纳入各级人民法院的单位预算。诉讼费用管理状况、经费保障水平与诉讼收费制度实施效果的密切联系可想而知。通过上述对诉讼费用管理制度变迁与发展的考察，可以看出诉讼费用管理制度的每一步变迁与改革都是由诉讼费用征收制度领域的问题和不规范行为引致的，也是为了解决这些问题，促使诉讼费用征收规范化而服务的。可以说，诉讼费用管理制度改革是诉讼费用征收制度改革成功的前提条件，如果不考虑诉讼费用管理制度对诉讼费用征收制度改革的制约性，诉讼费用征收制度的改革很可能陷入“头痛医头，脚痛医脚”的短期政策操作中。
二、我国诉讼收费制度改革：“囚徒困境”与“诺思悖论”
我国诉讼收费制度改革面临两个问题，一是要减轻当事人的诉讼负担，降低诉讼费用；二是要保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件。第一个目标是法治国家的政府获得其正当性的必然选择；第二个目标是法院和法官群体的现实要求。低诉讼费用意味着政府要增加财政投入，保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件最直接的办法当然是增加诉讼费收入。这也是当前在诉讼费用升降问题上，学者和法官群体的争议所在。最理想的结果降低诉讼费用，法院经费的缺口由政府财政支付。然而，作为两类都要谋求自己利益最大化的主体，在众多的财政需求的压力下，政府会选择尽可能少地向法院提供财政支持，同时为了获得其正当性还要降低诉讼费用；法院和法官作为被动接受制度安排的主体，为了实现其自身利益的最大化，最佳选择就是将自身的需求转嫁到当事人身上。这样的结果就是正式的收费虽然减下来，非正式的收费却可能潜滋暗长，法官向当事人的寻租现象可能增多。这在一定程度上会促生司法腐败，进而，也动摇了政府的正当性。博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡，也就是说，当一个主体的选择受到其他主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策问题和均衡问题。政府与法院之间在围绕审判的资源获取与分配领域的行为事实上也是一种博弈。上述围绕审判资源的获取与分配的最理想的结果与两主体各自最佳选择的结果的脱节现象，是博弈论的经典范例“囚徒困境”[ix]的体现。
为了走出“囚徒困境”，片面地强调增加政府对司法的财政支持，会产生什么样的效果呢？现代经济学的研究表明，政府作为理性人，从本质上是追求正当性（Legitimacy）最大化的，即政府追求长治久安。但是，诺斯（1991）曾经明确地指出：政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施，这就是“诺斯悖论”。政府之所以面临两难选择，关键的一条在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。在长期的制度建设和短期的政策操作的博弈中，面对“囚徒困境”式的两难选择，作为理性人，政府选择后者是必然的。[x]因为，如果不能解决短期的财政困难，即期的负面效应便会便会立刻凸现，直接影响到政府认为必须调整的重要关系的稳定性，进而影响到政治的稳定。具体到司法领域，财政困难会导致司法系统失灵，正常的审判工作无法有效的进行，司法改革的思路和设想无从落实；另一方面，在社会资源既定的约束下，市场和政府是有活动边界的。如果政府为实现某个社会目标而在短期内获取的公共收入过多，或者说超过了社会最有效率要求的公共产品的范围，市场的效率便不可避免地会受到损失，从而根本上动摇了财政的基础。[xi]解决“诺斯悖论”的根本方法就是政府要选择一种有利于长期制度建设的改革之路。
从经济学的视角分析，诉讼收费制度所陷入的“囚徒困境”，是一个蕴含着“诺斯悖论”的困境，如果政府为了满足包括法院在内的各类公共部门的财政需求不顾经济规律地增加财政收入，最终会损害经济的正常发展，而经济发展受损又会动摇公共财政的基础。要解开“诺斯悖论”带来的困惑，就要为寻找一条有利于长期制度建设的改革之路而进行细致的分析和论证。
降低诉讼费用与诉讼费用在法院经费中的重要性
[关键词]高校；暂付款；管理；探析
[中图分类号]F810、6[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）5-0054-02
1高校暂付款管理探析的意义
近年来，随着我国高校办学规模的扩大，只有以大量资金做后盾，才能在激烈的竞争中处于不败之地。这就要求高校除了积极争取外部资金投入的同时，还必须重视内部潜力的挖掘，增收节支，尽可能提高资金使用效益，增强自我发展能力。而目前很多高校存在着暂付款所占资产比例过重、账龄过长的问题，这样势必会降低高校资金的使用效率，影响高校的正常运转，虚增资产，致使会计信息失真，甚至会影响高等学校教育事业的正常运行，所以对高校暂付款管理的研究有着现实而深远的意义。
2高校暂付款管理存在的问题及原因分析
《高等学校财务制度》第三十一条规定：高等学校应当建立、健全现金及各种存款的内部管理制度。对应收及暂付款项应当及时清理结算，不得长期挂账，对确实无法收回的应收及暂付款项，要查明原因，分清责任，按规定程序批准后核销。而目前我国高校暂付款却普遍存在以下问题。
（1）暂付款管理观念淡薄，手段落后。虽然高校财务管理力求从“核算型”向“管理型”过渡，但其重视程度和改革力度还远远不够。受到管理信息化技术及财务人员偏少的限制，对暂付款管理只停留在对各业务部门的借款和日常核算工作，大多未设专人管理，催账手段落后，对于暂付款的催收重视不够，一般只是到年底才催还借款，没有形成按时定期催还，致使暂付款余额越来越大，时间跨度越来越长。
（2）高校暂付款数额偏大，不能及时核销现象长期存在，对财务管理产生诸多不良影响。暂付款科目虽然在财务报表中反映为高校的资产，但暂付款占用的这部分资产实质上已不复存在，从而造成了资产虚增的现象；高校暂付款实质上已支出，只是因为未及时办理报销结算手续，无法在支出科目中列支，致使该笔支出不能通过支出科目反映其经济性质，造成当年报表中事业支出的账面数小于实际支出数，减少了当年事业支出合计数，在年终决算时会虚增结余，导致结余分配不实，造成多提职工福利费、专用基金、多转事业基金的后果，从而影响了会计信息的真实性和准确性，严重干扰了预算管理、决算管理和财务分析等财务管理工作的正常开展。
（3）暂付款形成情况复杂。“应收及暂付款”（以下简称“暂付款”）是指高校开展经济业务过程中暂时垫付、预付给有关单位或个人而形成的处于结算过程中的资金，体现了高校与有关单位或个人的债权关系。暂付款支出范围一般包括：基建和修缮过程中预付工程进度款、备料款、仪器设备采购的定金、一般物品购置和有偿服务的预付款、因公差旅费借款、公费医疗住院费借款、零星采购和日常开支的备用金等。暂付款作为流动资产的一部分，应是可以在一年内变现或耗用的资产，具有周转快、变现能力强的特点。但是有些工程项目的暂付款涉及完工后审计等相关工作，大型固定资产的购置款涉及仪器验收、固定资产登记等一系列工作，客观上存在暂付款核销时间长的问题。除此之外，有部分借款由于借款人的工作岗位发生变化，甚至借款人已经退休或者死亡，或者单位负责人发生变化，责任不清等原因形成坏账。
（4）制度执行不力。各高校基本都制定了暂付款管理制度，虽然大多都规定了预算控制，专款专用，公款公用，及时清理结算，前账不清、后账不借等原则，规定了各个责任主体的经济责任，但由于制度没有与时俱进，缺乏现实的可操作性；或者管理手段落后等原因，致使没有严格按暂付款管理制度执行。
3加强高校暂付款管理的途径
（1）加强暂付款管理制度建设。财务制度建设是高校财务工作的重中之重，同时也是提高会计信息质量的重要保障。各高校应在充分研究本校教育事业发展现状的基础上，不断创新，与时俱进，勇于探索，制定并不断更新切实可行的暂付款管理制度，使会计人员在办理暂付款业务审核、催款和清理时有章可循，有则可依。在制定暂付款管理制度时应当遵循公款公用，预算控制，即清即结，前账不清、后账不借，动态管理和定期清理等原则。
（2）加强暂付款对象、借款范围及借款审核的管理，严格控制借款额度。借款人必须是学校在编在岗的教职工，学校不得对在读研究生、本专科学生、临时工和非本校教职工及其教职工家属借款。应该坚持一事一借、一事一清、专款专用的原则；不能一借多用，长期挂账；坚持前账不清、后账不借的原则。对各种差旅费、学生实践、实习借款，借款人返校后应在规定的日期办理报账核销结算，否则将扣发相应的出差补助，超过规定还款期限的，将按一定比例逐日计算罚款，从个人工资中扣缴，并列入不诚信者名单，限制以后再次借款。
（3）高等学校应全面推进暂付款管理信息化建设。应加大硬件的投入，充分利用现代网络技术及校园网平台，实现暂付款实时监控，建立借款、报账、催款、还款机制。利用目前的财务管理软件设置借款、核销日期、往来对冲、科目、部门、项目、借款人、审批人等具体管理信息，对暂付款进行全方位地核算管理，包括系统的自动核销、催款单的定期打印、借款人借款总额的控制，核销后的各类暂付款明细账的打印及汇总的各项信息。达到创新暂付款管理手段，提升暂付款管理水平的效果。
（4）建立暂付款管理经济责任制。暂付款的及时核销作为各部门、各处室、各学院负责人的一项工作任务，在其年度工作考核、在职经济责任审计时作为其中一项指标，进行绩效评价。尤其是在其离任的时候，必须完成其审批的暂付款的核销，确实不能结清的暂付款，要就其未尽事宜与下一任负责人作好移交与确认工作，并商议解决的办法，避免出现前、后任领导之间互相推卸责任。严格责任追究制度，借出的无法收回的暂付款，要追究审批人和借款人的相关经济和法律责任。财务部门应按财务制度的要求，将暂付款管理纳入会计人员岗位职责，由专人负责暂付款的日常管理工作。会计人员在审核暂付款业务时，必须按相关制度严格审查，对无预算和超预算的暂付款均不予支付。暂付款支付必须坚持“一事一借，一借一清”，所借款项必须限期结算，做到“前账不清、后账不借”。财务部门在年终决算前，应对暂付款的进行彻底清理，避免形成坏账损失。财务部门应明确各部门审批人员的审批权限和暂付款支付的审批程序，根据各类业务，规定合理可行的报销结算期限。部门经费审批负责人对本部门暂付款的办理、使用、报销结算和追偿等工作负责。如发现有暂付款超过规定的期限未办理核销业务的，必须责任到人，及时催款。对将暂付款挪作他用的个人或单位进行惩处，如限制借款人或该部门继续办理其他暂付款业务，对相关责任人在年度考核评优、职称评审、职务晋升等方面进行限制，形成谁经办谁负责结算、谁审批谁负责督促催款的管理制度。
（5）财务部门应指定专人负责暂付款管理。负责暂付款管理的财务人员必须定期核对暂付款数据，打印并下发催款单，电话催缴，加强对未结清暂付款累计数较多的部门、个人的监控，对其停止其他暂付款的办理，实现暂付款动态管理的目标。对确实无法收回的暂付款项，应查明、分析未能清理原因，分清责任，并按规定程序报批核销。
（6）加强坏账的核销。对于确实无法收回或核销的暂付款不得长期挂账，学校应作坏账处理，由此给学校带来损失的审批人、经办人按其责任大小承担相应的损失。暂付款的核销由财务处集中清理、报批、核销。严格按照规定的坏账核销程序，避免学校资金的损失，任何单位、部门、个人都不得自行将暂付款视为坏账予以核销。此外，对于已核销的暂付款学校仍拥有追索权。
（7）全方位广泛宣传，提高核销还款意识。首先，要加强财务人员的思想政治学习和工作责任心培养，提高财务人员的职业道德和个人综合素质，做好广泛宣传，为高校营造一个和谐的暂付款管理环境；其次，借款人必须树立及时清欠意识，认真领会学校关于暂付款的管理规定，在规定的时间内履行报销手续，杜绝长时间占用学校资金；最后，财务部门可以通过校园网、橱窗等在全校范围内，对暂付款管理实施细则进行宣讲，让全体教职员工了解暂付款及时核销对学校财务管理乃至学校健康发展的重要性，达到人人自觉及时核销暂付款的目的。
（8）相关管理部门相互配合，监督暂付款清理。暂付款的管理是一个系统工程，需要各部门之间的相互协调、相互配合、相互监督，形成一个对暂付款有效管理控制的组织体系，对暂付款进行事前、事中、事后管理和控制，力求将暂付款控制在较为合理的水平，保证学校资金的正常运转。高校应形成以财务处为中心，各部门、处室相配合的暂付款监督管理机制。如人事处要在职工离校、离职时配合暂付款的清理工作，没有清理暂付款的职工不能办理离校、离职手续。
总之，管理好高校暂付款，促进资金流动，提高资金使用效益，为高校的健康发展提供保障，任重而道远，需要全体教职工的共同努力，使有限的教育、科研经费发挥更好的作用。
参考文献：
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监管是手段，发展才是真正的目的，离开了对开放式基金的监管，其本身及证券市场的发展就失去了保障。因此，规范开放式基金的运作，加强对开放式基金的管理和监督，对保护投资者的利益，促进基金管理公司的健康发展，稳定证券市场都十分必要。
二、中国现行的开放式基金监管模式
本文将主要从制度体系、组织体系和法律体系三方面来讨论开放式基金的监管模式。
（一）中国开放式基金监管的制度体系
世界各国证券市场对开放式基金的监管共有三种典型的制度模式，即集中型监管模式、自律型监管模式和中间型模式。
集中型监管模式也称集中立法型监管模式，是指政府制定专门的基金法规，并设立全国性的监督管理机构来统一管理全国证券投资基金市场的一种体制模式。在这种模式下，政府积极参与市场管理，并且在市场机构中占主导地位，而各种自律性的组织如证券业协会、基金公会等则起协助政府监管的作用。自律型监管模式是指政府除了一些必要的国家立法外，很少干预基金市场，监管工作主要是由证券交易所、基金公会等自律性组织进行，强调基金管理公司自我约束和自我管理的作用，一般不设专门的基金监管机构。中间型监管模式既强调集中立法管理又强调自律管理，可以说是集中型监管模式和自律型监管模式相互配合、相互渗透的产物[1](30)。
中国现行的开放式基金监管体制属于集中型监管模式，具有集中型模式的基本特点，但也有一些中国基金市场自身的特征：第一，基本上建立了开放式基金监管的法律法规框架体系，尽管这一体系远未完善。1997年11月14日，国务院首先出台了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着我国有了关于投资基金的统一规范。2000年10月12日，中国证监会了《开放式证券投资基金试点办法》，确定了开放式基金的运行框架。经过不断的探索和完善，目前我国已形成了以国务院行政法规为基准、以证监会有关通知和证券交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系框架。第二，中国目前的基金监管机构是以国务院下属的中国证券监督管理委员会为主体，包括中国人民银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府及有关部委、地方证券监管部门共同组成的一个有机体系。中国证监会是国家对全国证券市场，包括基金市场进行统一宏观监管的主管机构。第三，从1997年开始，证券交易所直接划归中国证监会领导，强化了证券市场、基金市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力。第四，基金管理公司中实行独立董事制度，以强化基金管理公司的内控机制和一线监管职能，培养理性投资。目前，已有50多位独立董事受聘于14家基金管理公司。第五，以“好人举手”制度为主要内容的基金业准入制度改革成为基金业规范化进程中的主要内容。
中国选择集中型监管模式是与中国长期实行集中计划管理积累了丰富经验、证券市场中法律法规和各项监管尚不完善以及证券投资基金从业人员素质较低、自律意识比较淡薄的现实状况相适应的。
（二）中国开放式基金监管的法律体系
各国在基金监管的法律体系上形成了不同的模式和特点：美国式的特点是有一整套专门的证券（基金）监管法规，注重立法，强调公开原则。英国式的特点是强调市场参与者的“自律”监管为主，政府很少干预，没有专门的监管机构，也不制定独立的法律，对基金等的监管，主要是通过其它相关的立法、法规来加以规范。欧洲式则多数规定严格的实质性监管，并在相关法规如《公司法》中写入有关基金管理公司及证券公司的设立、交易和运作等方面的条款，该模式也不设监管的专门机构[2](132)。
中国的证券投资基金自1991年创立以来，为规范基金发展，采取了先在地方上立法，为中央统一立法总结经验的立法思路。1993年上海市颁布了《上海证券交易所基金证券上市试行办法》、《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》。1992年深圳市颁布了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》，1993年又颁布了《深圳市证券交易所基金上市规则》，此外还有《深圳证券交易所投资基金估值暂行规定》。其它地方和部门也有一些相应的法律规范。这些规范对基金的创立、发展和健康运作都起到了良好的促进作用。
但是随着投资基金规模的不断发展和壮大，某些法律规范只着眼于地方和部门利益，弊端便逐渐暴露出来。因此迫切需要有一部统一的全国性规范。1997年11月14日，国务院出台了《证券投资基金管理暂行办法》，标志着关于投资基金的统一规范的诞生。2000年10月12日，中国证监会了《开放式证券投资基金试点办法》，从而确立了开放式基金在中国的运作规范。期间一些涉及开放式基金运作的相关法律和部门规章也先后出台，形成了以国务院行政法规为基准，以证监会有关通知和交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系。具体来说，该法规体系由以下几个层次构成：一是以《证券投资基金管理暂行办法》为代表的行政法规；二是由《开放式证券投资基金试点办法》等证监会文件所组成的部门规章；三是证券交易所基金业务规则与证券交易规则、中国证券登记结算公司登记结算业务规则；四是基金契约。
（三）中国开放式基金监管的组织体系
监管的组织体系涉及基金市场监管机构的设置和职责分工。在集中型的监管模式下可以有三种监管的组织方式：以独立的证券监管机构为主体的组织方式；以中央银行为主体的组织方式；以财政部为主体的组织方式。中国开放式基金监管组织体系的形成经历了较长的制度演进过程。
1992年10月，国务院证券委员会（简称证券委）及其执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）成立，标志着中国证券（基金）监管组织体系的正式诞生，初步确立了以国务院证券委及中国证监会为主体，包括中央银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府以及有关部委、地方证券监管部门等在内的一个多头监管体系。1992年12月国务院了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，对于各监管部门的分工作了基本的规定。1998年，国务院证券委和中国证监会合二为一，由中国证监会负责对全国证券市场实施监管。2001年，基金业公会成立，负责对基金业实行自律管理。至此，中国开放式基金监管的组织体系已经形成，其结构如图1。
附图
三、对现行监管模式的评价及其优化
由于投资基金尤其是开放式基金在我国发展较晚，又是首先在地方上逐步推行起来的，同时受到中国经济发展状况和立法模式等的制约，因此，中国的开放式基金监管模式不完全相同于国际上成熟的基金监管模式而带有部分中国特色。
（一）我国目前对开放式基金实行的集中型监管制度体系，较多地参照了美国的监管模式，具有鲜明的政府主导性特点[3](246)。首先是集权性和一元化，主要体现在中国证监会是中国证券市场上唯一的最高监管部门，权力高度集中于中央政府；其次是高权威性和高独立性，表现在中国证监会改变以往事业单位的性质而成为国务院直属的行政管理机构，原证券委的宏观管理职能和中国人民银行监管证券经营机构的职权被并入和移交给了证监会，从而使证监会具有了大一统式的、又相对独立的管制权利。尽管现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观要求确立强有力的中央政府集权管理，但自律机构及一线监管的重要作用仍是无法替代的，主要表现在以下几点：
1、现行体制中证券交易所和证券业协会、基金公会只起辅助政府监管的作用，完全受制于证监会的集中管理，沪深交易所原本在当地政府驱动下的激励竞争态势转化为无竞争的垂直管理模式下的无进取态势，一定程度上阻碍了市场一线监管的效率，抑制了交易市场的创新，其具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性的优势难以发挥出来。因此应适度形成交易所在组织和发展市场等方面的激励机制，加强它在上市公司、基金的持续信息披露、市场价格异常波动和一般违法行为查处等方面的监管权责。与此同时，大力推进基金公会和证券业协会的机构和职能建设，切实增强它们在一线监管中的地位和作用。
2、健全基金的治理结构。中国（开放式）基金试点过程中出现的许多问题根源在于基金治理结构的不完善。基金三方当事人——持有人、管理人、托管人之间靠基金契约来调整各自的权利和义务关系（中国目前的5只开放式基金和49只封闭式基金都是契约型基金）。持有人持有基金资产，管理人管理和运用基金资产，托管人托管基金资产。它们背后各自体现了所有权、经营权和保管监督权。由于基金治理结构不完善，持有人对管理人的监督有限，持有人的合法利益难以得以充分保护；托管人由于竞争等原因的存在，也未能全面履行保护基金持有人利益的责任。鉴于此，一方面要完善基金契约，明确和细化各方当事人的权利和义务；另一方面要探索向公司型基金的转化。因为公司型基金是以公司的形式成立和运作基金，而公司制是现代社会企业发展的最高形式，三权制衡体现得更为明显，这必然有利于保护大众投资人的利益。同时要在继续实行“好人举手”制度的基础上，加大独立董事在基金董事会中的比例（目前中国规定为1/3，发达国家多为2/3以上），强化独立董事的监管职能。
3、完善开放式基金的信息披露。“阳光是最好的防腐剂”。开放式基金要依靠社会监督并由社会各方展开公开的评论，以此达到监督和约束基金的目的。一般来说，开放式基金的信息包括按照监管机构规定的内容与格式披露的信息和为投资人服务而披露的信息两类。其中，第一类信息是最重要的，最能体现管理层对投资人利益的保护，更是基金持有人所关心的。但是根据目前的规定，开放式基金只有在发生巨额赎回或公布中报和年报时才被要求公布份额变动情况，对于日常申购赎回期间的份额变动该如何披露并没有明确规定。这就有可能使得投资者因无法及时全面了解基金净值的变动而做出错误的投资决策。因此管理层应根据开放式基金的特点，对信息披露的内容进一步完善和细化，如增加开放式基金有关信息披露的频率和内容等。
另外，应积极推进中小投资者集体诉讼制度和利益赔偿制度，使开放式基金的运作置于广大投资者的集体监督之下，增大监督的震慑力。
（二）相对完善的监管法律体系是任何资本市场必备的要素之一。实践证明，中国开放式基金监管法规体系的建立和完善，对于促进开放式基金的发展、规范开放式基金的运作和加强对基金的监管，都起到了非常积极的作用。但是，随着证券市场的发展和基金试点的逐步推进，现行的法律体系已不能适应开放式基金发展的需要，主要体现在：
1、目前由于中国《证券投资基金法》还迟迟未出台，有关开放式基金管理的规定散见于一些零碎办法中，其中主要是《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》及实施细则和证监会先后颁布的一些文件和通知。这些法规层次低、权威性不强，而且一些文件前后不统一，与其它相关法规如《证券法》、《公司法》衔接不够紧密，而且有许多条文明显相冲突。因此要尽快出台《投资基金法》、《投资者保护法》、《投资顾问法》等相关法律法规并修改其它一些大法中明显不适应、相冲突的条款和提法来规范开放式基金，使之运作和发展有法可依，尽快走上规范发展的道路。
2、因为历史条件限制，《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式证券投资基金试点办法》规范的内容和范围都非常有限，与国际成熟市场的规范标准有较大差距，而且其中条文多为原则化的表述，缺乏对实际操作的指导。开放式基金试点和运作过程中出现的许多新问题、新现象难以找到相应的法律依据，如基金的治理结构、私募基金的地位和中外合资基金的设立等。第一现状要求在加快制订出台《证券投资基金法》的同时，在一定时期内，维持《证券投资基金管理暂行办法》作为基金监管法规体系基准的法律地位，并且不断补充、修改和完善《办法》和有关规章，细化条款和规定，提高对具体问题的解决能力，为解决不断出现的新问题提供法律依据。
（三）中国现行开放式基金监管的组织体系主要由中国证监会及其直属派出机构，即地方证管办两个层面构成，9个区域证管办又辖若干办事处，体现为垂直的三级管理。地方监管机构以前对地方负责，现在转而对中央负责，其一线监管的职责得到了加强。这种组织体系在一定程度上摆脱了地方利益的约束和制约，监管的效力得到了强化，但是仍应从以下几点加以完善和优化，才能有效地提高监管的效率。
1、中国证监会和其它相关的政府机关，如人民银行对开放式基金都负有一定的监管职责，证监会主要负责基金管理人的市场准入、运行和退市等的一系列监管，而人民银行主要负责对基金托管人的监管。2001年的“基金黑幕”和私募基金等问题的出现说明了在现有的分业经营和监管模式下，应当加强有关监管机构和其它经济管理部门之间的协调与沟通，保证监管制度与政策的全面合理性，更好地发挥监管的合力作用，消除现存和可能出现的监管真空。
2、要加强政府监管部门自身的建设和约束机制。根据导致监管失灵的“俘获论”和“寻租论”可以得知，在集中立法型模式下，权力集中会带来和监管非效率，被监管者完全可能通过“寻租”而使监管者成为被俘获的猎物，从而使监管背离了其初衷。因此，应从内部控制和外部监督两方面加强监管机构的建设，提高监管的公正性和高效率。内部控制的核心在于制订能有效约束监管人员的内部规章和制度，并以高薪养廉；外部监管的关键在于增强监管的透明度，使社会各界都能对监管行为进行及时、有效的评价、监督和反馈。
3、目前有关开放式基金行业的自律机构都已组建完成：沪深交易所在一线监管中积累了丰富的经验，应付突发事件的能力也达到了相当的水平；基金公会和证券业协会也都已经成立。但问题在于这些自律性机构缺乏应有的激励机制和监管职责，使得它们在日常的监管工作中形同虚设。故而要尽快完善自律性监管机构的机构和职能建设，使其在制订基金行业的执业操守、监管形式、基金的日常运作，交流开放式基金监管经验，研究基金的发展战略和维护基金业的利益等方面发挥主导作用，以此确保开放式基金的规范稳健运作。虽然，中国开放式基金的监管模式目前仍有许多不尽人意的地方，但应当看到，中国开放式基金毕竟还年轻，其成长的速度明显滞后于股票市场，可供全社会分析研究的样本和案例都十分有限，使监管模式的制订缺乏了对照。但应当肯定地说，开放式基金的监管模式和体系一定会随着这一新兴市场的不断发展而逐步走向完善和成熟。
【参考文献】
[1]何望、走进开放式基金[M]、北京：中国物资出版社，2001、