关键词:商业银行；内部控制；信息披露
商业银行内部控制制度逐步完善、内部控制信息披露机制逐步形成。第一、财政部会计司2012年8月“关于2012年主板上市公司分类分批实施企业内部控制规范体系的通知”，要求上市公司在披露年度报告时，需同时披露董事会对公司内控的自我评价报告及由注册会计师出具的财务报告内部控制审计报告。第二、中国证监会2014年1月起施行“证券公司年度报告内容与格式准则”要求应披露董事会关于内部控制责任的声明，与此同时需披露建立财务报告内部控制的依据和内部控制制度建设情况。第三、中国证监会2014年1月“公开发行证券的公司信息披露编报规则第21号文”，明确如实披露内部控制评价报告是公司董事会的责任。统一上市公司的财务报告内部控制缺陷认定标准、年度内部控制评价报告披露参考格式、非财务报告内部控制缺陷认定标准和内部控制缺陷认定及整改情况。第四、中国银监会2014年9月修正了“商业银行内部控制指引”，要求董事会审议商业银行年度内部控制评价报告后报送银监会或属地银行业监督管理机构，必须指定专门部门作为内控管理的职能部门，牵头内部控制体系的统筹规划、组织落实和检查评估。商业银行内控应当遵循全覆盖原则，制衡性原则，审慎性原则，相匹配原则的四个原则。第五、证监会2014年10月“公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号文”要求披露董事会审议通过“内部控制自我评价报告”，必须披露报告期内发现的内部控制重大缺陷的具体情况。还需披露聘请会计师事务所对出的内部控制审计报告，如果出现会计师事务所出具非标准意见的内部控制审计报告或者内部控制审计报告与董事会的自我评价报告意见不一致的情况，上市公司应当解释原因。以上5个法规体现了监管机构对我国上市银行内部控制信息披露的要求。
1中信银行内部控制信息披露现状分析
1、1样本选取
中信银行（股票代码601998），成立于1987年的股份制商业银行。2007年4月，中信银行在上海、香港同步上市，是第二家A+H同步同价上市的国内银行。2013年2月，中信银行主要股东中信集团将持有的中信银行股份全部转让至中信股份，中信银行控股股东变更为中信股份，中信集团仍为中信银行实际控制人。2012年、2014年中国银监会对中信银行作出了行政处罚。说明内部控制出现了漏洞，这也是本文选取中信银行作为研究对象的重要原因。
1、2中信银行内部控制信息披露情况
依据迪博的企业内部控制评价指标体系计算出的中信银行内部控制信息披露指数显示2011年为38、00，2012年为11、00，2015年为29、91，中信银行的得分处于银行业偏低水平。栾甫贵、田丽媛（2015）在杨有红（2008）按各个企业的内控信息披露的详细程序不同分三档次进行量化分类的基础上，对上市银行内控信息披露的详细程度细分为4个层次，分别用数字0-4来表示。0-没有对内控信息做任何披露，1-仅用一句话对内控信息进行披露进行概括性，2-对内控信息做出了一些简单的说明，3-对内控工作计划、机构设置与安排、实际运行情况等至少一条进行了较为具体的说明，4-对公司的内部控制的设置和实施情况做出了全面详尽的解释和说明。本文延用此方法，根据新法规的要求对中信银行2011-2015年内部控制信息披露情况进行评级，2011-2015年“公司治理报告”为2，“内部控制报告”2011年为0，2012-2015年为4，“审计报告及财务报告”2011-2012年为0，2013-2015年为1。中信银行上市以来对内控信息披露由2011年仅在“公司治理报告”中体现，到2012-2015年在“公司治理报告”、“内部控制”、“审计报告及财务报告”提及。但内控披露在制度建设情况披露较多，而风险评估与披露不足。2012、2014年新颁布的内控法规后，中信银行的披露只体现在增加了年报中“内部控制”，而“董事会报告”、“监事会报告”、“报表附注”、“内控自评报告”、“内控审核报告”均未提及。银监会在2012年检查中发现中信银行“违反审慎经营规则，改变理财资金投向，操纵理财产品收益。”同年，对中信银行实施了行政处罚罚款50万元。2014年银监会检查发现中信银行“转贴现业务风险管控不足，银行承兑汇票易背景真实性审查不到位。”对其罚款40万元。而2011-2015年中信银行聘请的毕马威华振会计师事务所在审计报告中并未披露出有违法违规事件，审计报告有所隐瞒。
2结论与建议
2、1加强对商业银行内部控制基本规范和配套指引学习
在商业银行内部控制制度、财务报告内部控制、内部控制的自我评价、审计报告方面应遵循的原则和标准等要提高重视、达成共识，从而增强信息披露的格式化、标准化和可比性。
2、2改进对内部控制的理解和应用
内部控制披露已由原来的自愿披露向强制披露转变，上市商业银行应明确自我评价报告的主体为董事会；评价的内容应为整个内部控制而不仅局限于财务报告内控。
3结语
关键词：新资本协议；商业银行；公司治理；风险控制
abstract: the corporate governance is directly related to the mercial banks to control the level of risk and performance、 in 2004 the new basel capital accord and the implementation of the introduction of the corporate governance of banks has put forward higher requirements to mercial banks, especially transnational operations of mercial banks to further improve their corporate governance、
key words: new capital accord; mercial banking; corporate governance; risk control
前言
当前，随着我国大型商业银行的上市和转型，银行自身的公司治理面临着严峻挑战。鉴于我国也将在近期内对大银行实施新资本协议，如何借鉴巴塞尔新资本协议中公司治理方面的要求以及国际化大银行的相关经验，明确我国商业银行董事会和高级管理层的职责，改善公司治理结构，树立良好的公司治理运行机制，具有相当的紧迫性和必要性。
一、公司治理与银行业
1999年经合组织的《关于公司治理的五项原则》和2004年经合组织的《关于公司治理原则》的修订版中，明确提出了公司治理的五项原则：公司治理框架应保护股东权利；应平等对待所有股东，包括中小股东和外国股东；应确认公司利益相关者的合法权利，鼓励公司与他们开展积极的合作；应确保及时、准确地披露所有与公司有关的实质性事项的信息，包括财务状况、经营状况、所有者结构以及公司治理状况；董事会应确保对公司的战略指导。对管理层的有效控制；董事会应对公司和股东负责。
资产结构的特殊性、资产交易的非透明性、严格的行业管制和监管等银行业自身的特殊性的存在使得商业银行的公司治理既有公司治理的一般性，也有银行业的特殊性。所以，我们在建构商业银行的公司治理体系和运行机制时，既要考虑经合组织关于公司治理的要求，又要考虑银行业方面的特殊要求；在吸收上述内容和1999年的《加强银行组织的公司治理》中银行价值取向、战略目标、责权划分、管理者相互关系、内控体系、特殊风险监控、激励机制和信息透明等八个方面内容的基础上，新资本协议对公司治理的规定，特别是针对采用高级法的银行提出了更高的要求。
二、巴塞尔新资本协议中有关公司治理的要求
2004年，巴塞尔委员会正式推出了新资本协议，这一协议关于公司治理方面的内容后来在2006年的《加强银行公司治理》中得以充分展开，尤其体现在于其规定的稳健公司治理8条原则之中。在这一协议当中，明确提到银行组织的公司治理有两处：一是第一部分中也即第一支柱中的第三章（信用风险－irb法）中的公司治理和监督；二是第三部分中也即第二支柱中的第二章（监督检查的四项主要原则）中的董事会和高级管理层的监督。当然，还应指出的是，新资本协议中的其他很多地方都和公司治理有密切关系，尤其是第三支柱中关于信息披露制度的规定。
新资本协议从公司治理、信用风险控制、内审和外审三方面阐述银行业的公司治理和监督。首先，明确了董事会的责任。董事会和董事会指定的委员会应做到：（1）批准所有评级和估值过程的重要方面；对银行的风险评级体系有一般性理解，并且详细地了解与评级相关的给管理层的报告；（2）制定包括资本计划在内的战略计划，并把资本计划视为能否实现其战略目标的关键要素；（3）确定银行对风险的承受能力，并确保管理层建立风险评估框架、风险资本系统和内部合规监测办法：采取并支持有力的内部控制，制定相关政策和程序，确保管理层将这些方法和规定在整个组织体系中有效地传达。
其次，明确了高管层的职责为：（1）建立一套评估各类风险的框架，开发一个将风险与资本水平挂钩的系统，制定并有效实施监测内部政策合规性的方法；（2）向董事会或指定的委员会，提供关于重大变化或现行政策例外情况的通告；（3）深入了解评级体系的设计和运作，批准现有的程序和实际做法之间的重大差异；保证评级体系连续、正常运作；定期开会讨论评级过程的表现、需要改进的领域及对不足之处的改进情况；听取内部风险控制部门的内部评级报告；（4）掌握银行所承担风险的性质和程度，了解资本充足程度与风险之间的关系，并根据相应的风险轮廓和商业计划，确保风险管理程序的规范性和复杂性。
再次，明确提出银行必须建立独立的信用风险控制部门，并规定其职责为：（1）负责内部评级体系的设计或选择、实施和业绩表现、包括：测试和监控内部评级；生成和分析银行评级体系的总报告，包括按照违约时的评级和违约前一年的评级进行分类的历史违约数据、评级迁移分析以及对关键评级标准趋势变化的监控。在各部门和各地区验证评级定义的实施程序。检查且记录评级过程的变化，包括变化的原因；检查评级标准以及评估评级对风险的预测情况。为了便于监管当局检查，必须记录和保留评级过程、标准或单个评级参数的变化。（2）必须积极参与评级模型的开发、选择、实施和验证，对评级过程中使用的模型承担监控和监督责任，并且对将来的检查和评级模型的改变承担最终责任。（3）必须和管理层人员定期开会讨论评级过程的表现、需要改进的领域及对不足之处的改进情况。
最后，明确了内审或同样独立的部门的职责：（1）必须每年至少检查一次银行评级体系及其运作状况，包括信用风险控制职能的运作和对违约概率、违约损失率及违约风险暴露的估计。检查的领域包括遵守达到全部最低要求的状况。（2）内审必须记录检查结果。（3）一些国家的监管当局，也要求对银行的评级过程及对损失的估计进行外审。
三、部分国外银行贯彻新资本协议公司治理的做法
随着全球金融体系的构建，各国金融关系越来越密切以及巴塞尔资本协议和新资本协议的推出，各国商业银行和监管当局为了应对新的挑战，也为了将巴塞尔资本协议和新资本协议落到实处，对商业银行的公司治理纷纷进行了进一步的完善和修正。
（一）澳大利亚
澳大利亚审慎监管当局于2006年9月的一份文件（《监管更新：新资本协议在澳大利亚的贯彻状况》）中对实行新资本协议高级法的银行的董事会和高级管理层明确规定了其职责：（1）董事会应批准：所有风险偏好和主要风险类型损失及其定义和测度方法、内部经济资本模型、融资成本和收益回收率方法等；（2）高级管理层：能够用配给资本的盈亏平衡点成本来表示相对收益中所蕴含的实际定价状况：能够用潜在风险（这一风险由经济资本模型的配给资本所反映）相对收益来评估业务条线和产品绩效；自身的绩效评估和激励补偿与承担的风险息息相关。
（二）香港金管局
香港金融管理局在香港新资本协议实施大纲中对银行业的公司治理做了一些规定。主要明确了相关组织结构、风险评估、高管层职责等。具体规定如下：（1）授权机构董事会和高级管理层对风险评级体系操作的有效监督，保证该体系的稳健运行。第cg－1章“香港注册机构的公司治理”和第ic－1章“全面风险管理控制”对上述人员的风险管理责任有详细的规定。上述大部分要求和做法应全面落实。（2）所有风险评级和估值过程的重要方面，都必须得到授权机构董事会（或指定的委员会）和高级管理层的批准。上述各方必须对授权机构风险评级体系具有一般性了解，并详细地了解与评级有关的管理报告。提供给董事会（或指定的委员会）的信息必须足够详细，能让董事或委员会成员决定继续采取授权机构评级方法是否适当，并验证评级体系的控制是否有效正确。（3）高级管理层必须履行：深入了解评级体系的设计和运作，批准现有的程序和实际做法之间出现的重大差异；保证评级体系连续、正常运作；信用控制部门的人员必须定期开会讨论评级过程的表现、需要改进的领域以及改进不足之处的效果。向董事会（或指定的委员会）提供关于重大变化或现行政策例外情况的通告，此重大变化或现行政策例外情况将对授权机构评级体系的运作产生实质性影响。有关内部评级信息必须向董事会（或指定的委员会）和高级管理层进行定期汇报。报告的范围和频率随着信息的重要性、类别及接受人员的级别而变化。（4）报告应包括如下信息：评级划分的风险总体情况；不同级别间的风险评级迁移：每个级别相关参数的估计；实际的违约率（在合适的情况下，指违约损失率和违约风险暴露）与预期值的比较；计量监管资本和经济资本之间的变化；信用风险压力测试的结果；内部评级检查、审核以及其他控制部门报告。
（三）加拿大银行业
加拿大银行业根据新资本协议和其国内相关的法律法规以及公司治理的现状，通过规范银行董事会的规模、结构、素质、专业委员会的责任和义务的分配等方面，来强化银行的公司治理结构，最大限度地保护股东权益。具体做法主要有：（1）“五大”银行的董事会成员从14～19人不等，除蒙特利尔银行外，各银行的董事会主席和总经理的职位不再由1人承担、总经理不进入专业委员会，董事会的基本功能是决策和监管；（2）由审计委员会负责审查与银行财务信息加工和披露有关的一切事务，包括对内部和外部审计人员的工作效果评价、对银行内部控制制度的建立和实施进行审核：（3）操守和风险管理委员会负责审核银行信贷与投资方面的风险问题和银行雇员的操守遵守情况；（4）公司治理和公共政策委员会负责董事会的日常工作安排；（5）人力资源委员会主要负责雇员的招聘工作和总经理继承人的备选工作，对总经理及其银行的高管人员的工作情况进行考核，审核银行的薪金激励政策等。
（四）美国银行业
依据2002年的《萨－奥法案》和新资本协议，美国银行业现阶段公司治理实践为：董事会要负责保证企业整体治理的有效性：审计委员会要负责确保企业内、外部审计过程严格有效；ceo、 cfo及其他高管人员要负责维持有效的财务报告和严格的信息披露制度，遵守道德操守，并对违法违规的高管进行严厉惩罚；重点在于构建良好的所有者、经营者及其他利益相关者责权利分配机制。美联储鼓励银行在依法合规的基础上，追求自身特点与国家法令的完美结合，探索出适合自身发展的最佳治理模式，并不强求形式上的完全统一。
四、我国商业银行公司治理现状
我国银行业基本按照现代公司治理制度构建其公司治理架构和运行机制，尤其是“五大商业银行”和股份制商业银行，基本能按照现代企业公司治理制度的要求来经营。其中，中国银行以董事会的指引和监控为主导，并与高级管理层的经营管理相分离。董事会五个专业委员会分别在战略规划、稽核、风险管理、人事和薪酬、关联交易控制方面协助董事会履行决策和监控职能，保证董事会议事、决策的专业化、高效化。中国银行的股东大会、董事会、监事会和高级管理层各司其职、各尽其责，实际上已发挥了重要的作用。董事长与行长分别由两人担任，以免权力过度集中。中国建设银行作为股份制改造的一部分，改造为股份制商业银行并相应建立了一个新的现代公司管理架构，明确了股东大会、董事会、监事会、高级管理层的权利和责任。其目标是按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则，建立科学高效的决策、执行和监督机制，确保各方独立运作、有效制衡。
另外，我国现有5家股份制商业银行的公司治理状况（王传军， 2006）为：（1）流通股比重偏低；（2）国有股比重偏大（深发展和民生银行除外）；（3）银行的董事会规模均在14～17人之间，执行董事在董事会中所占的比重不高。非执行董事在董事会中占据了主导地位：董事会成员持股比重偏低，无法充分发挥股权长期激励的效果；董事双重兼职的情形颇为普遍；董事在银行领取报酬的人数增多；（4）专门委员会的设置基本符合规定，除华夏银行未设置审计委员会外，其他4家银行均已设置5个专门委员会；（5）独立董事，除深发展外，其他4家银行均达到了中国证监会和中国人民银行的比例规定；（6）监事会规模较大；除深发展外，监事成员双重兼职的情形普遍；监事成员持股比重较低；相对而言，监事在银行领取报酬的比重较董事更高；（7）高级管理层：遵从上市公司治理准则的规定，上市银行的董事长和总经理分别由不同的人担任；无高级管理层双重兼职情形，说明高级管理层与股东单位在人事上完全独立；高级管理层零持股现象普遍，股权的长期激励功能没有得到应有的发挥；高级管理层成员普遍在银行领取薪酬；薪酬的激励功效初显；（8）关于监督机制的调查，5家上市银行按照监管机构的规范，董事会、监事会对商业银行内部控制制度的完整性、合理性与有效性做出说明，并且由会计师事务所出具了内部控制状况评价报告，惟一的例外，是浦发银行并没有披露审计师出具的对内部控制评价报告；（9）关于激励与约束机制上市银行均已建立了对董事、监事和高级管理层的业绩考核制度，并且根据考核结果确定薪酬：（10）就整体而言，上市银行能够按照要求对相关信息进行披露。
就监管层面而言，中国银行业监督管理委员会在参照巴塞尔新资本协议中公司治理方面的要求和国外监管机构对银行公司治理方面要求的基础上，2006年颁布了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，从组织结构、股权、中长期战略、业务流程和管理流程、信息披露制度、信息科技、评估与监测、检查与报告等方面对国有商业银行公司治理提供了总计28条款的详细指引。
由上可见，虽然我国的商业银行公司治理取得了一定的进展，并且监管部门也出台了不少关于商业银行的公司治理规定，但是，对商业银行来说，其公司治理仍存在着诸多需要提升和改善的地方，诸如：董事会对公司风险的认识存在误区，并且没有进行适当的监督或对高管层和雇员的行为提出质疑；利益冲突、缺乏独立的董事会成员以及高管人员，导致高成本和低收益的决策；内部控制非常薄弱，甚至根本不存在或者流于形式，没有真正发挥作用：内部和外部审计“在重要关头倒头昏睡”，未能发现欺诈行为。甚至在有些情况下助长了这些行为：交易和组织结构的设计降低透明度、阻碍市场参与者和监管人员获得真实的信息；公司的文化加剧了不道德行为、并且阻止人们提出质疑。尤其是我们在公司治理方面仍然对实施新资本协议没有提出明确的具体要求，使得国有大银行实施新资本协议缺乏必要的制度保障和组织基础。
五、新资本协议实施情况对我国商业银行公司治理的要求和启示
针对中国银行业公司治理方面存在的问题，中国银监会提出解决这一问题的指导思想：既要吸收借鉴上述国际活跃银行在公司治理方面的有益经验，又要结合国情，保证国有商业银行公司治理架构不仅“好看”，而且“好用”。要根据本行的比较优势，确定好明确清晰的发展战略，有所为有所不为，以保持可持续的比较竞争优势。要进一步明确“三会一层”之间的职能界限，形成畅通的信息沟通机制和有效的制衡关系；树立股东价值和稳健经营理念，按照国际公众持股银行和境内外监管规则要求，推动董事会构成的专业化，强化独立董事的作用。要建立健康的决策机制，依靠董事会集体决策，依靠风险管理委员会、审计委员会等专门委员会为董事会决策提供基础。推动传统的公司治理向以风险管理为导向和基础的公司治理转变。
具体说来，首先应明确董事会职责：（1）建立董事培训学习机制，使其具备并不断提高风险识别和风险管理素质和能力，符合银行经营发展需求；（2）建立风险评级机制，成立风险评级专家小组或委员会，定期了解银行的风险评级体系、听取银行内部评级报告，包括所有风险偏好和主要风险类型损失定义、测度方法、内部经济资本模型、融资成本和收益率回收办法等方法的使用，形成评估报告，提交董事会审议批准；（3）根据风险偏好和风险承受能力，制定经营发展战略规划，匹配相应的资本，特别是要对市场风险和操作风险作出合理预测，安排必要的风险资本；（4）监督高级管理层内部评级架构设置及议事规则的健全性、执行过程的合规性和评级结果的有效性；（5）建立考核机制，对董事的履职情况进行评价和考核。
其次，应明确高管层职责：（1）建立评级制度，设置必要的组织机构，配备相应人员；（2）建立风险评估框架，开发风险资本系统，确定风险计量方法，设计风险计量模型；（3）批准风险评级实施过程及风险评级结果，定期审议内部风险报告；（4）建立纠正机制，分析风险的性质和复杂程度，不断完善评级方法和评级模型的设置，规范评级体系的运行；（5）向董事会或指定的委员会提供带来重大影响的重大变化或现行政策例外情况的报告；（6）确保风险管理部门、业务部门和审计部门在人事和财务等方面的相对独立性、对风险管理部门的主要负责人和工作人员实行强制性轮休制度；（7）对于商业银行所面临的风险和潜在风险，要建立相应的报告制度。对于不同的层级，要明确相应的报告时间、报告地点、报告频率和报告内容、报告路线等。
再次，应构建独立的风险控制部门，并明确其职责：（1）确保商业银行所面临的主要风险类型被商业银行风险控制体系所监控、捕获和风险定义的一致性；（2）针对不同类型的风险，商业银行风险管理部门要建立有效的风险预警、风险评估、风险缓释和风险控制等体系；（3）设计和验证相关风险评估模型，包括相关系数、风险暴露、时间步长等要素，充分评估模型风险；（4）测试和监管风险评级测试和监控内部评级；生成和分析银行评级体系的总报告，包括按照违约时的评级和违约前一年的评级进行分类的历史违约数据、评级迁移分析以及对关键评级标准趋势变化的监控。在各部门和各地区验证评级定义的实施程序。检查且记录评级过程的变化，包括变化的原因：检查评级标准以及评估评级对风险的预测情况。为了便于监管当局检查、必须记录和保留评级过程、标准或单个评级参数的变化；（5）定期向董事会和高管层提交相应的风险评级报告、风险评估报告和模型验证等各类报告。对于异常突发风险事件，定期或非定期及时向高管层和董事会报告。
新加坡金管局626号文件分析
目前，新加坡针对反洗钱与反恐怖融资制定了多部法律法规和监管规定。其中《贪污、交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》（CDSA）是反洗钱与反恐怖融资的主要法律，规定了交易以及其他100多种严重犯罪为洗钱的上游犯罪；《借贷人法》针对代人接收、持有、隐匿或转移资金或其他财产等非法借贷行为；《打击恐怖融资法》（TSOFA）规定了四种主要的恐怖融资犯罪，包括以进行恐怖活动为目的，为或恐怖组织募集或提供资金的行为。
针对银行业的反洗钱与反恐怖融资工作，新加坡金管局出台了金管局626号文（MAS Notice 626）及配套指引（Guidelines to MAS Notice 626）。626号文是金管局针对各类金融机构的具有法律约束力的反洗钱和反恐怖融资监管文件，明确规定了他们的法律义务，防止金融系统被交易以及其他犯罪行为衍生的洗钱活动所利用；指引并不强制银行执行，其作用是就如何履行这些义务向银行提供切实可行的指导。
风险评估及风险缓释
新加坡金管局规定，银行必须建立健全合理的风险评估制度及相应的档案记录制度。在确定总体风险水平及风险缓释方法前，银行应当全面考虑所有相关风险因素，包括目标市场与客户细分、高风险客户数量、客户交易金额及数量、地区风险评级、银行产品及服务的性质、种类及规模，并使用定量及定性分析以得出风险报告。外资银行的新加坡分支机构可以继续沿用总行的风险评估制度，但须保证相关制度符合新加坡的反洗钱与反恐怖融资监管要求。风险评估机制要求至少每两年更新一次，且诸如客户细分及营销渠道合并、新产品和新服务的开发等重大事件发生时都需要进行风险评估。
金管局还特别建议银行在自己的风险评估程序中加入新加坡国家洗钱及恐怖融资风险评估报告（NRA Report）。该报告中指出了洗钱与恐怖融资的几种普遍犯罪形式。银行在进行自身风险评估程序中应充分考虑报告中提及的金融及非金融部门中出现的高洗钱风险的活动，以及可能与之涉及的银行产品、服务、交易及营销渠道，并将NRA报告与自身风险评估报告相互结合以得出最为准确的银行风险水平。如有必要银行还可将分析结果应用于对客户账户及交易活动的持续性监控。
针对银行的风险缓释，金管局要求银行建立相应的内部政策、程序及管控办法，使银行可以对风险进行有效管控。当高风险出现时应采取措施以有效控制并降低风险。银行风险缓释能力的主要指标包括识别客户身份信息及其交易行为变化的能力、合规程度、自动审查与人工审查的协调程度、第三方依赖程度等。金管局还特别强调了银行高层管理人员的责任与义务。高层管理人员应确保相关措施遵循新加坡金管局及其他监管当局制定的风控要求，并在高风险出现时及时加强风控措施。
客户尽职调查
客户尽职调查是反洗钱与反恐怖融资工作的基础及重点，能否有效地进行客户尽职调查直接关系到银行后续的反洗钱工作。新加坡金管局明确指出银行不得开立或保留匿名或以假名开立的账户。在以下情形中银行应当进行客户尽职调查：与客户建立业务关系；为任何未曾与银行建立业务关系的客户进行超过20000新元的交易或通过国内电汇方式以及超过1500新元的跨境电汇方式汇出或汇入资金；怀疑客户行为涉及洗钱或恐怖融资。客户尽职调查除获取客户的基本身份信息外，还需要调查客户人、受益权人、关联方的基本信息。当客户是法人或法人结构安排（Legal Arrangement）时，还须对法人团体的所有权结构以及控股超过25%的个体进行详细了解。银行对客户身份信息进行核查的同时还应要求客户填写真实性声明。当多笔交易涉及同一汇款人或收款人时，银行还应关注这些交易是否被有意拆分以躲避审查。若客户是拥有无记名股票的公司，银行应要求当无记名股票发生转移时应立刻通知银行。
除一般类型的客户尽职调查，还存在简化型及加强型客户尽职调查。简化型客户尽职调查相较于一般类型的客户尽职调查减少了更新客户信息的频率，降低了持续监控的程度。当银行可以有效控制洗钱与恐怖融资风险使其处于低水平时，可对各类型客户采取简化型客户尽职调查，包括新加坡政府机构、新加坡交易所上市公司、达到国际反洗钱与反恐怖融资标准的境外金融机构等。加强型客户尽职调查则是针对一些高风险的客户群体，包括政治公众人物、NRA报告中指出的高风险群体、任何来自或处于金融行动特别工作组（FATF）特别关注的国家或地区的客户、所有人结构异常复杂的法人或法人结构安排等。新加坡金管局特别强调了对政治公众人物的加强型客户尽职调查，并对政治公众人物范围、财富及资金来源调查方法进行了详细阐述。
可疑交易报告
根据《贪污、交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》（CDSA）及《打击恐怖融资法》（TSOFA）中的规定，银行应向可疑交易报告办公室（STRO）提供有关洗钱与恐怖融资的报告，并且制定可以履行相关义务的合理内部政策、程序和控制措施，包括在银行设立相关信息点以使所有员工可以迅速汇报涉嫌洗钱与恐怖融资的可疑交易，并保留所有交易记录及与之相关的内部分析和调查结果。除数额异常或过度频繁的可能涉及洗钱与恐怖融资的交易外，当客户不愿或拒绝提供银行要求的信息，并且撤回已提交的建立业务关系或交易申请时，银行同样应当谨慎小心客户是否涉及洗钱与恐怖融资。
可疑交易报告的形式并没有强制要求，而是由新加坡金管局与可疑交易报告办公室协商后制定。银行可在金管局网站上自行下载。为了鼓励报送，除官方表格形式外，可疑交易报告办公室还接受其他任何形式的可疑交易报告，但应保证报送信息应尽可能准确与全面。银行在发现可疑交易的15天内应当完成对其的评估程序以决定是否将可疑交易向办公室汇报，如有特殊情况需要延期应当提前告知办公室。银行可通过可疑交易报告办公室的在线系统提交可疑交易报告。当可疑交易情节较为严重或涉及监管当局正在调查的案件时，银行还需要通过电话直接联系可疑交易报告办公室。
对中国银行业反洗钱监管的启示
加快推进反洗钱相关系统建设。中国银行业金融机构对反洗钱，尤其是反恐怖融资的针对性监测和控制已经展开，但是在中小金融机构中相关系统建设还存在不少局限，特别是在反恐怖融资方面的监管和金融机构的系统化应对方面还存在这样或那样的局限。在中小金融机构广泛推行强大的客户身份识别系统、大额交易与可疑交易报告系统不仅可以大大减少人工审查的成本，更可以通过全面的对比分类功能提高反洗钱审查的精确度，这不仅是金融机构的重要责任，同样也需要引起监管机构的重视。
强化反洗钱意识，加强反洗钱培训。在我国，反洗钱问题已经得到了普遍的关注，但是反恐怖融资工作还处于发展阶段，部分银行管理者对反洗钱的重要性认识不足，一方面没有认清洗钱与恐怖融资的严重性，另一方面又担心反洗钱审查工作会导致大额客户的流失。针对普遍缺乏反洗钱意识的问题，有关监管部门以及银行自身应当采取必要措施加强针对反洗钱的相关培训，使各级员工和主管认识到反洗钱工作的紧迫性，强化洗钱与恐怖融资风险意识。同时通过培训提高员工的客户尽职调查敏感度和可疑交易的分析能力。银行管理层则应制定切实有效的内部审查机制，赋予反洗钱部门独立的监督审查权，并对各项业务进行定期核查工作。同时还应制定反洗钱应急机制，以便有可疑交易发生时，银行可以及时采取相关措施有效防范风险。
强化反洗钱反恐怖融资相关的客户尽职调查。监管法规有必要借鉴新加坡相关监管机制，根据客户及其交易类别适当差异化地区别对待客户尽职调查问题，过于单一的严格机制会增加金融机构管理成本，或者过于宽泛的尽职调查监管则使得调查流于形式。对于高风险的客户或交易应该强化尽职调查的刚性约束机制，明晰金融机构的操作要领，并将相关责任进一步规范和强化。
一、征信领域行政执法风险的主要表现
作为征信管理的法定职能部门，人民银行一方面通过实施有效监管，规范商业银行的征信业务，促进征信业健康发展，并推动社会信用体系建设；另一方面要对征信机构的组织设立、事项变更、业务开展以及解散（破产）等情况进行备案监管，以及信息披露等工作。征信行政执法风险涉及面较广，包括对商业银行、征信机构日常监管的全过程和人民银行依法进行征信信息披露的全过程，主要表现在以下几个方面：
（一）执法人员风险
基层人民银行征信管理部门是征信工作的前沿阵地，基层行政执法人员的业务素质、执法形象与整个人民银行征信工作的水平和质量是息息相关的，更直接关系到征信业的健康发展。目前人民银行行政执法人员在履行征信管理职责时，由于现有的法律依据条款规定较为原则，实务操作性不强，导致对法律条文的理解因人而异。一些执法人员对征信法律法规的掌握不够全面、理解不够深入，对征信管理工作的调查研究不够深入，最终导致对违规事实的性质认定和行政处罚自由裁量权的行使产生较大风险。比如，在行政执法过程中，一些行政执法人员注重实体法，轻视程序法，认为只要是达到行政执法目的，可以不必要严格的去遵循程序法，由此导致行政执法风险增大。
（二）信息采集风险
征信业务中涉及的个人信息除了信息主体个人身份的基本信息外，还包括信息主体信用状况的其他信息，如贷款信息、信用卡信息，以及其他社会管理信息，如执行法院判决和裁定的信息、受到行政处罚的信息等等。征信机构可以通过信息主体、企业交易对方、行业协会提供信息，政府有关部门依法已公开的信息，人民法院依法公布的判决、裁定等多个渠道采集企业信息。这些信息的采集，有的需要经过信息主体的同意，有的则无需经过信息主体同意即可采集。目前征信系统的非银行信息已涵盖公积金、电信、环保、法院、质检等类，涉及多个政府部门，《个人信用信息基础数据库管暂行办法》仅对商业银行的信息报送、纠错提出了要求，而对其他部门的信息采集仅靠部门之间的协议来规范和约束，人民银行对非银行信息报送单位没有检查、督导的职权。但是如果采集的信息发生错误，或者数据更新不及时，影响到企业和个人信用报告的真实性，就可能侵犯信息主体的权益，人民银行征信管理部门作为监管者，可能面临侵权责任。
（三）信息披露风险
由于征信业务中的信息具有高度敏感性，有可能涉及个人隐私，如果披露方式不当，极有可能面临权利主体人的侵权诉讼。实际操作中，一些国家行政机关因执行公务到人民银行要求查询企业信用信息，但哪些行政机关有权申请查询企业信用信息、查询规程如何，缺乏相应法律规范。按照相关规定，部分有执法权的行政机关在进行调查过程中，可以查阅、复制与被调查事件相关的资料，如银监会、证监会、保监会等，但其他行政机关如财政厅、司法厅等部门要求查询个人信用报告时，是否也需给予配合，尚需进一步明确。
（四）征信业务操作风险
一是信用报告无防伪措施。目前，信用报告已在社会上得到广泛应用，但现行的信用报告普遍使用普通A4纸打印，且未加盖印章，没有有效的防伪措施，一方面信息使用者无法鉴别信用报告的真实性；另一方面对外提供的信用报告极易被不法分子倒卖、复制、篡改、毁损、泄露，造成信用报告当事人的隐私受到侵害。二是委托查询意愿真实性难以甄别。实践中，查询他人信用报告时，人民银行通常要求受托人出示相关书面证明材料，但无法准确掌握被查询人查询其信用报告的真实意思，难以避免个人信用信息被盗用的情况。三是部分信息采集知情权未得到充分保护。虽然目前各银行业金融机构普遍在业务申请书或合同中增加授权条款和说明条款，明确告知客户信息将被报送至人民银行征信系统。但目前征信系统采集的信息仅局限于金融机构，非银行信息的采集往往直接在信息共享部门之间完成，在当事人不知情的情况下采集入库。自2006年征信系统运行以来，系统已将大量非银行信息采集入库，该部分信息并未经过当事人许可，有可能侵犯当事人隐私权，存在一定的法律风险。
二、征信执法风险成因分析
（一）征信管理相关法律法规不够完善
随着征信业务的不断发展，相关立法配套不足问题凸显，虽然《征信条例》、《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》、《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》等规范征信业务的法规规章和办法已经相继出台实施，但征信监管和执法工作的法律支持力度仍然不够强劲，仍需进一步完善和健全。这主要表现在几个方面：一是法律位阶不高，相关的主要规范性文件只是法规和部门规章，而缺乏法律层面的上位法进行独立规范。二是法律制度构建线条粗，只有一个条例和两个办法对征信管理工作进行规范，使执法的规范性和严谨性受到不同程度的削弱。三是法律制度的不健全导致商业银行和征信机构的部分违规行为处置处于无法可依的状态之下，法律制度滞后明显。四是存在法条竞合现象，当前征信业一定程度上存在法条竞合的现象，目前实施和新修订的一些非金融法律法规，例如《民法通则》、《国家赔偿法》等在法律原则和法条适用上已经延伸到行政机关执法工作的方方面面，对人民银行的行政法律责任也不断扩大和加重；以《侵权责任法》为例，该法律的实施就对人民银行征信管理工作产生了影响，尤其是提高了征信工作的法律风险。五是我国法律对个人不良信用记录中的“民族、信仰、收入状况、房产登记”等个人敏感信息的采集问题，缺乏相应的法律予以明确，违法收集和使用个人信用信息的行为屡见不鲜。
（二）相关工作机制尚未完全理顺
银行信贷登记咨询系统1999年开始建设，2002年全国联网运行，2005年升级为企业信用信息基础数据库，2006年企业信用信息基础数据库，2004年个人信用信息基础数据库开始建设，2006年1月该系统正式运行。征信系统基本上是人民银行一家在主导，与相关部门的协作机制尚未完全理顺，导致协作十分困难。此外，征信管理机构与征信服务机构的关系尚未理清，成立征信管理局和征信中心后，这一问题在总行层面有了清晰界定，但到人民银行分支机构，特别是地市中心支行及县支行，集“运动员与裁判员”双重角色一身这个问题目前仍然存在。此外，《条例》的出台可谓“十年磨一剑”，是在综合考虑多方面意见基础上提出的顶层架构，其内涵超出了金融信用信息基础数据库本身，这一过程中，我国的金融改革快速推进，各类金融机构快速发展，《条例》作为新形势下的顶层架构，考虑了这些因素，但已经成型的金融信用信息基础数据库对这些因素的考虑不够充分。在小微银行业金融机构和非银行业金融机构接入方面，系统接入申请审核流程长而且接入技术成本高，就算审核通过，也难以成功接入。根据人民银行总行统计，截止2013年末，全国经审核通过的机构709家，但成功接入个人信用信息基础数据库的机构仅有6家，成功接入企业信用信息基础数据库的仅91家。在非银行信用信息采集方面，由于没有统一的采集规范、采集技术手段和信息源的制度保障，信息的质量、数据的持续性、准确性等都受到极大挑战。
（三）监管执法队伍整体素质有待提高
由于人民银行分支机构征信管理部门和征信分中心是两块牌子一套人马，征信管理的执法职能和服务职能没有分离，职能不清，存在“重服务、轻监管”的倾向，对商业银行征信执法没有得到应有的重视，从而造成了对执法工作重要性、规范性、严肃性等方面的认识不到位。一些行政执法人员受其文化水平、业务能力限制，法制意识不强，法律素质较低，执法质量不高，执法随意性较大，不按照规范的执法程序进行执法，不能把握处罚的适当性和合理性，滥用自由裁量权，制作执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法过程中超越执法权限，不认真收集证据或收集的证据证明力不强等，造成执法质量不高，潜隐执法风险。
三、对策建议
（一）完善征信法规配套措施，促进征信行业规范发展
将隐私权保护纳入《中华人民共和国宪法》体系，明确规定隐私权及其内容。尽快出台《征信业管理条例》配套的司法解释和配套措施，并修订各项征信业务规程，使之与《征信业管理条例》相匹配，增强《条例》的可操作性。尽快出台《个人征信信息保护规定》等征信行业规范，净化整个信用信息商业环境，清除个人信息数据使用的灰色地带，借鉴反洗钱监管和执法工作的立法模式，参考《反洗钱法》的出台，制定《中华人民共和国征信法》，提高征信管理工作和执法检查法律依据的位阶层次。进行详细的法律制度梳理，对征信管理工作及业务开展存在交叉规定、法条竞合的所有法律规范进行执法风险评估，并据此修订完善和补充细化。以《条例》为基准，对已经出台的文件进行梳理，《条例》出台前，《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》（银发[1999]281号）和《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（中国人民银行令[2005]3号）是基层人民银行征信管理的核心文件，但这些文件出处不同，法律地位不同，部分条款与《条例》不适应。因此，建议以《条例》为基准，对现有的征信管理规范性文件进行梳理、完善，确保《条例》得到有效贯彻落实。
（二）改进征信业务流程，保障相关征信主体合法权益
1、采取有效的信用报告防伪措施。通过增加防伪手段，提高信用报告的安全性，提升信用报告的权威性和公信力；可采用专用纸张进行打印，通过易于鉴别、难于模仿的特征区分真伪；可通过引入二维码与相关信息项目的相互印证，提高信用报告的可读性。
2、优化受托查询信用报告流程。为确保委托他人查询信用报告的意愿真实性，应改进委托他人查询信用报告流程，明文规定委托书需经权威第三方机构公正后方可查询。同时，经询问委托人，通过一些无法被他人知晓的细节问题进行身份核实。
3、实时追踪信用报告查询发生地址。完善征信系统功能，实现征信系统对查询发生地IP地址的实时跟踪，如发生疑似非正常查询时，可通过IP地址甄别查询人是否为用户对应本人等。
4、改进“贷后管理”查询授权方式。明文规定金融机构不得一次性授权。细化“贷后管理”查询流程，防止金融机构恣意进行“贷后管理”查询。在征信系统中增加授权人的角色，提供部门主管的授权操作，对以“贷后管理”为由进行的查询，需经授权人授权后方可查看查询结果。
5、充分保障信息采集主体的知情权。对于信息采集特别是公积金缴存、纳税等非银行信息采集，应参照金融机构的格式制定授权或说明条款，以保障个人的知情权，且事前应征得当事人的同意，以规避随后的法律风险。
（三）加强执法队伍建设，提高公民信用保护意识
一是对征信执法岗位人员进行高层次、高水平的学习培训，如保密管理工作，进行总行级别的征信执法培训，进行全国认可的专业执法资格认真，提高执法人员素质和思想认识，提升征信管理执法权威性。
二是人民银行及其他金融机构应进一步加强对征信和相关金融知识的宣传教育，依托官方网站、电视、报刊等传媒渠道，并通过常规性、实用性的主题宣传活动，适时向金融消费者普及征信及其他金融基础知识，并通过适当方式及时向金融消费者履行告知义务，并进行风险提示，帮助公众从关注个人信用报告着手开始关爱自己的信用记录，增强隐私保护意识，自觉尊重他人的隐私，提高对金融活动风险的认知能力和自我保护能力。
（四）优化重点工作环节，进一步降低征信法律风险
1、将委托查询授权条件做适当修改。个人委托他人查询时，建议可不提供授权委托公证证明，而由人在填写查询申请时声明委托关系属实并承担由此产生的法律后果即可。企业查询时，建议改为提供加盖企业印章的查询申请即可。
2、允许商业银行提供个人信用报告查询服务。商业银行网点众多，最接近终端金融消费者，出于服务自身客户的需求，也愿意为个人和企业提供信用报告查询服务。建议制定商业银行端个人和企业信用报告查询规程，放宽商业银行查询限制，允许其为个人和企业提供信用报告查询服务，因查询产生的费用仍可由查询人承当。如此可分流人民银行柜台查询端口压力，同时也能提高信用报告查询的便利性。
3、从体制上理顺征信业监管机构与征信服务机构的关系，信用报告上加盖电子印章。建议明确基层人民银行征信管理与征信中心信用报告查询服务点的关系，明确信用报告系由征信中心出具，加盖征信中心电子印章。
4、重点关注金融信用信息采集工作。基于人民银行征信中心运营的是金融信用信息基础数据库，应以借贷关系为核心的信用信息采集为重点，对于非金融信用信息，建议按照“建设不同的信用系统，最终实现互联互通和共享”的思路加以解决。如果坚持要加载非金融信用信息，也应该按“严谨规范、自上而下”的思路来解决，同时对于目前采集的非银行信用信息，建议暂停采集和加载。
5、提高系统接入效率，拓宽金融信用信息采集面。加快基于互联网接入的系统平台开发进度，优化系统接入审核程序，尽快将银行业小微金融机构和非银行业金融机构的信贷信息纳入金融信用信息基础数据库，提高金融信用信息基础数据库的权威性和信用报告的公信力。
一、基本情况及特点
（一）查询个人信用报告业务量快速增加。从调查的数据看，从2008年到2012年，年均增长30、2%。从经办机构看，逐渐从单一机构经办转到各金融机构都普遍开办了此项业务。
（二）主动查询个人信用报告人数逐年增加。随着征信宣传力度的加大，主动查询个人信用报告的人数在逐年增加。
（三）个人信用报告查询结果使用范围不断扩大。最初银行人用于审核个人贷款申请，审核个人贷记卡、准贷记卡申请，审核个人作为担保、贷后管理；扩大到进行投资人合作、发生业务往来、就职应聘等领域。
（四）受理个人信用报告异议申请量增长不明显，各县不均衡。从调查看，多数县近年没有受理个人信用报告的异议，只有部分县异议申请，但不符合受理的较多。
二、存在的主要问题
（一）受理查询渠道单一。按照征信管理制度，目前只有人民银行和商业银行营业网点可以进行个人信用报告查询。但商业银行只能提供银行标准版的个人信用报告，内容只能反映与本行业务相关的交易信息，内容不完整，且部分商业银行仅向有贷款意向或业务关系的个人提供个人信用信息查询服务，对普通居民的申请则不予受理。
（二）查询流程存在漏洞。根据个人信用报告查询业务操作规程，他人查询个人信用报告时，需提供委托人授权查询委托书、委托人和人有效身份证件原件及复印件，并留存有效身份证件复印件备查。由于人提供的授权委托书仅要求委托人和人双方签字，签字和授权书的真实性无法确认，容易引发法律纠纷。
（三）异议处理流程复杂、时效性差。按照异议处理相关规定，基层央行征信管理部门受理异议处理申请后，应立即转交征信服务中心，征信服务中心收到后转至相应的商业银行协查，商业银行经过查询核实回复给征信服务中心，再返回到当地人民银行征信管理部门，然后通知申请人，环节较多；加之部分商业银行的异议信息纠错工作集中在总行，个人征信异议处理子系统的权限未下放到基层行，造成异议处理时间过长，部分无法在规定的15个工作日内办结。
（四）个人信用报告负面信息解读、信用评价无统一标准。目前，个人信用报告中出现负面信息时，各银行业机构对其进行评价时尚无统一的标准。对于同一份个人信用报告，由于各行解读不一样，造成客户申请贷款时，贷与不贷、贷多贷少均不一样，使个人征信系统的权威性大打折扣。
（五）个人信用报告查询工作内控机制不健全。对查询流程、个人隐私保护和个人信用报告解读等内容缺乏明确、系统的规定。
（六）人民银行缺乏对个人信用报告查询工作的依法监管依据。目前，《征信管理条例》尚未出台，人民银行对商业银行或中介机构查询个人信用报告情况进行监督的依据只有《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》和《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》等，法律效力层次较低，难以对商业银行或中介机构进行相应检查监督和处罚。
三、对策与建议
（一）尽快出台个人征信管理法律法规，完善个人信用报告查询操作规程。加快个人征信管理法律法规体系建设步伐，通过立法对个人信用报告的查询主体、查询对象、使用范围、个人隐私保护等内容加以规范，进一步完善相关管理制度和操作规程，对授权查询委托书的真实性做出限制性规定，如通过采用公证等方式。
（二）加强数据质量监管，提高个人信用信息质量。进一步完善银行业机构上报数据质量标准，增加上报数据的自动校验功能，特别要加强地方性银行业机构信贷业务系统建设，按照人民银行数据接口规范修改完善数据报送接口程序，提高数据报送质量；加大对数据报送质量的管理、监督，督促银行业机构及时、准确、完整地报送数据，特别要杜绝已结清的贷款在数据库中仍有余额等事件的发生，避免因数据报送不及时而给查询人带来不必要的负面影响。
（三）积极增加查询方式。一是开通网上查询和手机短信查询业务。二是在所有金融机构营业网点设置个人征信信息自助查询终端。
（四）提高异议信息处理效率。下放异议信息修改权限，改变过去统一由征信中心对错误数据进行修改的模式，由征信中心授权人民银行分支机构对异议信息进行修改上报，以减少异议处理环节，提高异议处理效率；完善个人异议信息处理流程，对因银行业机构错误造成的异议信息，实行简化程序，由其直接将正确信息和错误说明上传征信中心处理，以提高纠改效率。
（五）严格规范个人信用报告格式。一是完善个人信用报告内容；二是完善个人信用报告格式。在个人信用报告上增加央行标志，避免和其他征信机构信用报告相混淆，影响央行征信报告的权威性和严肃性；三是增加个人信用报告种类。
（六）出台个人信用报告解读指引，规范个人信用报告解读。推进我国个人信用评价标准和评分模型的建立；尽快出台个人信用报告解读指引，对个人信用报告负面记录的解读进行规范，以增加个人信用报告的权威性和严肃性。
一、金融统计执法检查法律依据不充分、不明确
（一）在修改后的《人民银行法》中找不到明确的法律依据
根据2003年修改的《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第十一项规定“中国人民银行负责金融业的统计、调查、分析和预测”；第三十五条规定“中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料”；第三十六条规定：“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”。以上法律条文赋予了人民银行具有负责金融统计的相关工作的职权，人民银行有权对金融统计进行管理。但从第三十二条规定的九项检查监督权和第三十四条“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”，没有具体涉及金融统计的条款，由此可见，人民银行对金融机构开展金融统计执法检查，在2003年新修订的《人民银行法》中没有明确规定，人民银行开展金融统计执法检查缺乏充分的法律依据。
（二）新《商业银行法》对基层央行开展金融统计执法检查法律依据亦不明确充分
在《中华人民共和国商业银行法》中涉及金融统计执法检查的法律条款依然不明确。该法第六章规定了有关监督管理的要求，第六十一条规定：“商业银行应当按照规定向国务院银行业监督管理机构和中国人民银行报送资产负债表、利润表以及其他财务会计报表、统计报表和资料”，在第八章法律责任部分第七十七条第二项规定了：“商业银行提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表和统计报表的，由中国人民银行责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，第八十条第二款规定：“商业银行不按规定向中国人民银行报送有关文件、资料的，由中国人民银行责令改正，逾期不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款”。这些法条只强调了商业银行必须按规定向中国人民银行报送有关文件、资料及各种报表，并且不得报虚假和隐瞒重要事实的各种报表，否则就要受到处罚。而对央行的行政执法权问题则在第六十二条第二款规定遵照《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条、第三十四条规定的对商业银行进行检查监督的内容，但《中国人民银行法》第三十二、三十四条规定的央行行政执法权中没有规定金融统计行政执法权。由此可见《商业银行法》也没有明确赋予中国人民银行分支机构对金融统计进行行政执法检查的条款。
（三）金融统计执法检查所依据的中国人民银行2002年12月颁布实施的《金融统计管理规定》存在疑问
2002年11月1日，中国人民银行令﹝2012﹞第9号《金融统计管理规定》对人民银行分支机构的金融统计执法权进行了明确。主要体现在第一章第四条：“开展统计调查、统计分析和统计预测，依法进行统计管理和统计检查，为国家和金融部门进行宏观经济决策、监测经济与金融运行情况、金融监管和经营管理提供统计信息和统计咨询意见”，第四章第二十五条第二款规定：“中国人民银行统计部门组织、领导、管理、监督、检查金融机构的统计工作”；第八款规定：“组织开展统计执法和统计质量检查，培训统计人员”，第六章第三十二条规定：“中国人民银行统计部门依法对各金融机构的统计工作以及统计法律、法规、制度的执行情况，统计质量、统计真实性情况和统计工作情况，定期或不定期进行监督检查”，第三十四条规定：“统计检查员在规定的职责范围内行使统计检查权”。《金融统计管理规定》的以上规定对人民银行分支机构进行金融统计执法检查做出了明确，但我们从这部人民银行制定的部门规章看，该规章颁发实施的主要依据是1995年3月全国人大通过的《人民银行法》，而2003年12月中国人民银行的监管职能分离后，旧《人民银行法》将不在适用。由于该《规定》的主要依据，旧《人民银行法》已被修改，（新《人民银行法》对金融统计执法检查又没有明确规定，）当法律与法规矛盾时，法律大于法规，造成基层人民银行金融统计执法检查时法律法规依据存在争议，工作被动，执法检查权被提出疑问。
二、金融统计执法检查程序需要规范
从对金融统计执法检查权的法律依据分析不难看出，人民银行分支机构对金融机构进行金融统计执法检查是存在法律争议的。然而从实践来看，当前，人民银行出于业务管理和统计监管的角度，各地分支机构对辖区金融机构已经开展了多年的金融统计执法检查。从各地情况看主要有三种情形：一是通过文件形式向金融机构下发自查要求，要求金融机构按照文件内容进行认真的自查，并上报自查报告，通过自查的方式代替检查；二是根据需要，及时组织人员对金融机构有关统计情况进行现场调查，通过调查的方式了解和掌握情况；三是结合各地执法检查工作的要求，将金融统计工作确定为检查内容，按照人民银行执法检查程序要求进行现场检查。以上三种方式体现了人民银行对金融机构金融统计工作的监督检查。当前，大部分基层央行都开展了金融统计执法检查工作，有的单独进行检查，有的与人民币管理、账户管理、国库业务、反洗钱、征信业务等一并进行检查，体现为一种综合执法检查。从检查程序选择和使用来看，金融统计执法检查程序往往按照《中国人民银行执法检查程序规定》的程序进行，主要包括检查准备、检查实施、检查结果处理等程序，但在实际执行过程中，对于程序的把握和遵守还存在许多不规范严谨的情形。一是检查人员程序意识淡薄，程序观念缺乏，片面认为程序上的东西都是形式的需要，不必要认真严谨，认为程序反而增加了工作量，影响工作进程，存在很多繁琐的环节；二是检查组或检查人员对程序的把握不规范，出现了简化程序、不履行告知义务、法律文书制作不规范等问题，程序执行的随意性较大，没有认真走完每一道程序等问题，这给检查结果的处理带来了影响。所以，程序上的问题是一个非常重要但现实中又容易被忽视的问题，规范执行程序进行检查显得更为重要。
三、证据采集和应用存在难点
人民银行基层行行使执法检查权，执法检查结果的权威、合法、正确完全取决于证据的采集和应用，如果执法检查不重视证据，那么就无法得到可观、公正的结果，检查也就毫无意义可言。根据《中国人民银行执法检查程序规定》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条等法律条文规定对具体的法律文书制作和证据进行了明确。主要有：“检查组需要查阅被检查人的业务凭证、会计账目、财务报表等业务资料的，应填写《执法检查调阅资料清单》；检查组向被检查人询问有关情况的，应当制作《执法检查询问笔录》，并由被检查人进行核对，并逐页签字和盖章；检查组应当在检查中及时收集有关书证、物证、电子文件等证据。并注明证据来源，由被检查人签字或者盖章”，以上这些规定都体现了对证据的要求和保护。在实践执行中，金融统计执法检查证据采集主要存在三个难点：一是金融统计报表多数以电子数据的形式保存在金融机构的计算机系统中，在现场检查中，基层人民银行对电子数据证据的保存受计算机保密、存储介质等原因的限制，难以完整有效的复制和另外保存；二是受人民银行与银行业监管部门对于部分业务统计口径的不一致，导致数据情况出现差异，这在客观上给统计数据的定性造成一定难度；三是金融机构对于部分违规统计的数据寻找客观原因，或人为调整报表进行数据改动，给证据收集带来困难。加上基层行工作人员对金融机构的系统或数据不熟悉，对他们上级行的要求执行的统计制度也不熟悉，在全面和准确收集上存在难度。在证据的应用上，基层行对检查结果的认定取决于对证据的认定，要使收集到的证据合法、有效、存在关联性进行论证，而检查人员因不熟悉法律层面上对证据的要求，导致对证据应用存在难度。
四、金融统计执法检查处罚存在法律风险
关键词：信用报告：穆斯林经济
中图分类号：F830、31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（8）-0036-03
一、建立完善信用报告应用机制情况
（一）因地制宜，建立征信宣传长效机制。近年来，西北地区穆斯林聚居地区的人民银行分支机构通过各种渠道和方式积极开展了富有地域特色的征信宣传教育，取得了明显成效。一是加强与清真寺等穆斯林宗教文化活动场所的沟通联系。如人民银行临夏州中心支行每年组织志愿者先后深入辖内42座清真寺开展了“遵教爱国，诚实守信”、“做人守信在前，日子越过越甜”等专题征信知识宣传教育，在其中有影响的9座清真寺设立了“金融服务站”，放置征信百姓手册、征信案例等宣传资料供信教群众阅读使用。二是加强与民族乡村干部的联系。一些地市中心支行每年对回族移民新村的村长、村支书、大学生村官进行征信知识专题培训；积极推动回族聚居行政村建立“征信宣传工作站”，制定了统一的《农户信用推荐书》，农户向农村金融机构提出贷款申请时，由征信宣传工作站出具信用推荐书。三是加强与穆斯林宗教上层人士的联系。一些穆斯林聚集地区的人民银行结合本地实际，将征信知识和伊斯兰教中的诚信思想结合，定期举办宗教人士征信知识讲座班，开展征信知识宣传教育。四是注重与民族语言文字进行宣传讲解。部分中心支行成立了双语宣传队，印制了双语宣传资料，为穆斯林群众提供信息咨询和信用报告查询服务；一些中心支行在穆斯林聚居区建立联系点，聘请穆斯林青年信用户、青年致富能手为征信知识宣传联络员，切实发挥了穆斯林青年骨干的引领示范作用。
（二）加强协调，建立信用报告在经济生活中应用常态化机制。人民银行分支机构加大与当地宗教管理、劳动就业等部门的联系沟通力度，扩大信用报告在穆斯林群众社会生活中的使用范围。宗教事务部门开展的一些宗教人士培训班中邀请人民银行讲解征信知识，人民银行也向宗教事务部门探讨如何更好地在穆斯林群众中开展征信知识宣传活动，不断提升穆斯林群众信用意识。如临夏州中心支行积极加强与宗教局、伊斯兰教协会等职能部门的联系沟通，受邀为朝觐的460名穆斯林群众讲解了信用报告的应用价值和信用记录的维护，受到了朝觐穆斯林群众的认可和欢迎。通过和劳动就业局沟通合作，定期为辖内申请妇小贷妇女、外出打工的穆斯林农民工等开展征信知识专题讲座，讲解正确使用信用卡及如何避免使用信用卡出现不良记录，信用报告查询使用方法和途径，进一步增强了穆斯林群众对信用报告的认知度。
（三）畅通渠道，强化征信服务工作机制。西北地区人民银行分支机构多措并举强化征信服务，提高征信服务水平。一些地区的中心支行制作了互联网个人信用信息查询二维码，在清真寺和村委会张贴互联网个人信用信息查询二维码标示，供广大穆斯林群众扫描了解征信。针对朝觐期间信用报告查询群众多、时间集中等特点，当地人民银行主动延长工作时间，增加查询工作人员，积极做好查询服务，切实满足朝觐穆斯林群众的需求。邀请清真寺管委会成员加入征信微信群，使他们第一时间了解掌握重大征信政策。在穆斯林的重大节假日期间主动向清真寺管委会成员发送与征信有关的节日祝福，强化征信服务意识。公布人民银行征信部门的服务电话，随时受理业务和咨询。
二、信用报告应用成效
（一）信用报告在朝觐申请中的应用更加广泛。信用报告在穆斯林朝觐申请中发挥着愈来愈重要的作用，如在临夏州，穆斯林群众为提高朝觐申请成功率，主动将人民银行个人信用报告添加到申请资料中。据统计，2015年申请朝觐的人中，超过600人递交了信用报告，占朝觐申请总数的5、6%，较2014年提高3、2个百分点，信用报告正逐步成为信用优良者证明自己品德的“身份证”。
（二）信用报告在穆斯林民间借贷和商业活动中的应用。在穆斯林民间借贷中，信用报告有效发挥了奖惩机制。穆斯林群众在商业活动中通过信用报告了解交易对象的资信和守信情况。特别是在牛、羊活生畜交易期间，部分个体商贩为确保购买的牲畜质量，交易前使用了信用报告，此类交易查询个人信用报告占交易笔数的30%。工商个体户在民族特色手工艺品，如民族地毯、手工刺绣、民间乐器等领域交易期间逐渐开始查询信用报告，为交易商品的质量提供保障，此类交易查询信用报告占交易笔数的10%。
（三）信用报告应用于更多的宗教活动和宗教事务管理中。部分穆斯林意识到信用报告成为“经济身份证”后，将信用报告用于更多的宗教活动和场所中。2014年以来，临夏州等地区部分清真寺为了更好地了解掌握寺管会拟推选人的个人信用状况，尝试让竞选者主动提供信用报告。约有40家清真寺的穆斯林群众通过信用报告了解清真寺管委会拟推举人员800余人的信用报告，其中92人因信用不良取消其竞选资格。一些清真寺开展慈善捐助时，通过参考信用报告，将一些信用优良者作为志愿者，负责募集、分发捐助资金。
（四）信用报告应用到婚姻缔结考核中。部分穆斯林群众在嫁娶儿女过程中，不仅依靠媒妁了解对方经济状况还要求通过对方提供信用报告全面了解家庭负债情况和不良记录情况，信用报告正逐步成为穆斯林群众经济活动和嫁娶儿女中成为重要的参考依据。据一些少数民族地区人民银行调查显示，2014年约有300笔信用报告应用于婚姻缔结考核中。
三、几点启示
（一）信用报告在非金融领域具有广阔的市场。虽然人民银行在建立企业和个人基础信用信息数据库起初，个人信用报告最主要、最重要的应用领域是金融机构的零售信贷业务。但随着经济社会的不断发展，个人信用报告及其增值产品在商业银行和其他机构用户中的应用愈加广泛，特别是在社会领域的应用远超预期，这个发展趋势从上述穆斯林群体的应用中可见一斑。目前我国的征信业与发达国家相比较，仍属早期发展阶段，未来的成长空间巨大。为此，人民银行征信中心可以借鉴国际先进经验，在市场分析、产品研发和信息采集等众多方面进行深入研究，制定科学合理的战略发展规划，稳步推动我国征信事业向前发展。基层央行可继续加强宣传推广，不断挖掘信用报告应用价值，有效提升信用报告的利用率。
（二）信用体系建设成为新的经济增长点。2015年3月份，清华大学的一份研究报告认为，征信系统每年产生的GDP贡献占我国GDP总量的3%。我们从实际调查情况来看，从事商贸流通等行业的穆斯林群众对信用报告深有体会。以前了解生意对方时往往依靠道听途说，或者是委托他人打听等方法，实际上很难比较全面地把握其信用状况。可以说，信用报告在非金融领域的应用具有非常广阔的前景。对于这些有经商传统的穆斯林群体而言，利用信用报告将对方的信用状况一目了然，具有很高的利用价值。其带来的便捷和时效性是别的渠道无法获取的，一纸信用报告不仅节约了成本，解决了信息不对称问题，同时极大地提高了信用报告信息的使用效率。因此，从这些微观经济活动中体现出的信用报告价值中可以明显看到，未来互联网社会中，生产力范畴也随之发生变化，社会信用体系建设成为新的经济增长点。
（三）开展与当地实际相结合的征信宣传成效更加明显。近年来，基层央行征信管理将征信宣传作为重要工作之一，花费了大量的人力物力。我们了解到，许多少数民族地区的人民银行，将征信知识与当地少数民族文化有效融合，以舞蹈、诗歌等艺术形式进行表演，取得了成功。通过多年的实践证明，在少数民族地区，能与当地民族文化相结合的宣传方式是最受群众喜爱、最有影响力的方式。如在藏区的基层央行将征信宣传与藏族传统文化相结合，辅助于藏文宣传资料，取得了巨大成效。同样，在穆斯林地区，基层央行将征信宣传与穆斯林传统文化“花儿”相结合，从信用报告使用领域的拓展足以说明取得的成效。
（四）征信宣传是提高基层央行社会公信力的有效途径。近年来基层央行宏观调控手段有限、间接调控占比越来越大的背景下，人民银行会同地方相关部门开展的社会信用体系建设成为具有较大影响力的一项业务。特别是在县支行，面对广大的农村、农户，通过开展形式多样的的喜闻乐见的征信宣传教育活动，不仅充分发挥了县支行在征信体系建设中的积极作用，而且对提升县支行社会公信力具有重要的现实意义。
四、对策建议
（一）探索开通更具灵活性的查询方式。在遵循信息保密的前提下，实现信用报告版式优化，满足信用报告使用的不同需求。一是要明确不同单位或部门可以查询的信用信息范围。二是要针对不同的信用信息范围，设计不同的用户拥有不同的信息查询范围。针对不同用户、不同需求，提供不同版式的信用报告，可以分为商业银行专业版、普通企业和个人查询版、政府和司法机关行政管理版等。在商业银行专业版中，可以使用专业术语，展示全部信息；不同企业和个人资讯信息展示要简单明了；政府和司法机关查询信用报告中，可以是汇总的信息让其判断做出定性。信用报告可以初步设计一种通用版式，系统根据用户的不同，信息查询模块的不同，在通用版式的基础上生成不同版本的信用报告。如临夏州部分清真寺建议开通委托一人查询多人信用报告的渠道。部分穆斯林群众反映，由于选举清真寺管理委员会成员时，竞选者一般有10-30人，需要全部查询。因此，部分清真寺建议由清真寺管理委员会出具便函，委托2-3人查询全部竞选者的信用报告。
关于《营业网点规范化服务 达标》的自查报告 为树立首都金融行业的文明形象，按照中央金融工委文明办及分行党委的指示和要求，我支行党委决定在一线窗口部门开展规范化服务达标活动。我分理处根据分、支行《营业网点规范化服务达标》的精神及要求标准，在第一时间即制订了《新世界分理处规范化服务达标落实计划》，并按计划以“两个规范”中的要求标准对本部门从硬件、软件等各方面进行了全方位的自查，对其中存在的问题进行了有效整顿。现将本阶段自查的工作措施及情况归纳整理如下： 首先，高度重视规范化服务达标的组织和动员工作。我分理处领导在参加完支行的服务工作动员会后，立即组织会计、储蓄部门的负责人、助理到一起，认真分析研究了我分理处的自身特点，并着手制订了行之有效的服务规范化达标活动落实方针计划，决定从提高员工的思想认识入手，进一步提高员工的服务规范化意识，同时根据自身特点逐步推出一些方便客户的物色服务。接下来，在行务会上对这次达标活动进行了动员，向全体员工传达了分、支行的文件和精神及达标标准，公布了分理处达标具体实施方案，要求员工从即日起按规范化服务的标准为客户服务，提出了“树立新理念、塑造新形象”口号。 其次，在规范化服务标准的具体学习措施上下功夫。为确保顺利达标，我分理处在活动之初就制订了具体的落实计划，并按计划完成了相应的学习。结合前一阶段的公民职业道德教育、“十字”行风教育和学向党活动的开展，我分理处的一线会出储员工利用每日的晨训时间，认真组织学习了分行下发的“两个规范”。全体员工对此都高度重视，利用晨训的时间逐章逐条的学习，大家认真聆听文件精神，并展开了热烈讨论，针对规范的贯彻执行发表了各自的看法和建议。我分理处在组织学习的过程中还采取了学习与考察相结合的方法，通过考试的方式确保“两个规范”的知晓率达到百分之百。为使这次活动不仅仅成为一次从上到下的达标，而是真正激发员工的热情，提高员工的认识，我们力求使规范的精神切实落实到每个员工的思想中、工作上。我们委托外勤人员帮助我们走访客户，倾听他们对我们服务上的意见和要求，同时，组织员工站在客户的角度上审视自身服务上的不足，开展自查自纠的讨论，从而使员工们认识到服务质量和客户的满意度是企业成功的决定要素，从而以高度的热情和自觉性投入到工作中去。最后，我们加强了对员工日常操作的检查监督，特别是在着装及文明用语方面的检查，整理以往对分、支行服务文件及精神、活动的学习记录，并加强了在达标活动中先进个人的表扬，通过上述措施使员工从思想上认识到提高服务水平的自觉性。 第三，加强对硬件即服务设施环境的改造工作。我分理处对营业大厅环境及设施进行了检查和整治，与相关部门联系，将灯、电、线等设施调备正常，确保客户能够正常使用营业大厅的设备。对内部办公区卫生，加强对值日制度的检查，确保桌面、内部物品摆放符合规定，做到窗明几净。此外，我们还多次组织员工在保洁人员的配合下，对分理处的营业环境进行了彻底的清理，保证不遗漏任何角落，为客户和员工营造一个整洁干净的营业场所。 第四，重视提高柜面服务的软件环境。我分理处推行了站立服务，用规范化的“三声”服务用语，让每一位来办理业务的客户都有一种宾至如归的感觉。储蓄柜台在业务繁忙、人员紧张的情况下，以面对面指导、标记提示等各种方法为客户提供业务咨询及如何填写各种单据的指导，既方便了客户尤其是一些文化程度不高的老年客户，提高了我们处理业务的质
量和效率，又及时的避免化解了可能出现的各种矛盾。结合“柜台英语”考试，我分理处全体员工积极学习柜台英语，“无障碍服务”逐步推行。 最后，认真开展对规范化服务的反馈调查。为了调查客户对我分理处业务服务的满意程度，并征求相应的工作建议，我分理处进行了客户服务满意度的问卷调查。 综上所述，我分理处经过细致的总结和评估，认为已符合达标条件，现向行领导提请达标申请，望领导批准。